NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 25. novembra 2010 (1)
Vec C‑434/09
Shirley McCarthyová
proti
Secretary of State for the Home Department
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Supreme Court (Spojené kráľovstvo)]
„Občianstvo Únie – Právo občana Únie slobodne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov – Dvojitá štátna príslušnosť – Článok 21 ZFEÚ – Smernica 2004/38/ES – Oprávnená osoba – Legálny pobyt – Zlúčenie rodiny – Diskriminácia vlastných štátnych príslušníkov“
I – Úvod
1. Môže sa osoba, ktorá je štátnym príslušníkom dvoch členských štátov EÚ, ale ktorá vždy žila len v jednom z týchto dvoch štátov, odvolávať voči tomuto štátu na právo Únie, aby v ňom získala právo na pobyt pre seba a najmä pre svojho manžela? To je jadro otázky, ktorú má Súdny dvor v prejednávanej veci objasniť.
2. S. McCarthyová má britskú a írsku štátnu príslušnosť, dosiaľ však žila iba v Anglicku.(2) Sama je samozrejme oprávnená zdržiavať sa v Anglicku. Pre jej manžela, ktorý je štátnym príslušníkom Jamajky, to však neplatí: podľa vnútroštátnych predpisov Spojeného kráľovstva v oblasti imigrácie nemá v Anglicku právo na pobyt. S cieľom dosiahnuť spojenie rodiny so svojím manželom sa teraz S. McCarthyová usiluje o to, aby pre seba na základe svojej írskej štátnej príslušnosti ako občianka Únie získala právo na pobyt v Anglicku; z toho by mal potom nepriamo prospech aj jej manžel, ktorý by sa na základe práva Únie mohol domáhať odvodeného práva na pobyt.
3. Úlohou Súdneho dvora bude v tejto súvislosti objasniť, ako treba chápať výraz „oprávnená osoba“ použitý v smernici 2004/38/ES(3). Súdnemu dvoru bola okrem toho položená otázka, aké požiadavky sa kladú na „legálny pobyt“, ktorý je základnou podmienkou získania práva trvalého pobytu v zmysle uvedenej smernice.
II – Právny rámec
4. Popri článku 21 ZFEÚ je právny rámec prejednávanej veci vymedzený smernicou 2004/38. Jej personálna pôsobnosť je definovaná v kapitole I („Všeobecné ustanovenia“), presnejšie povedané v článku 3 smernice s názvom „Oprávnené osoby“:
„1. Táto smernica sa uplatňuje na všetkých občanov Únie, ktorí sa pohybujú alebo zdržiavajú v členskom štáte inom, ako je členský štát, ktorého štátnymi príslušníkmi sú [ktorí sa sťahujú do iného členského štátu, ako je členský štát, ktorého štátnymi príslušníkmi sú, alebo sa v takom členskom štáte zdržiavajú – neoficiálny preklad] a na ich rodinných príslušníkov, ako sú definovaní v bode 2 článku 2, ktorí ich sprevádzajú, alebo sa k nim pripájajú.
…“
5. V kapitole IV smernice 2004/38 stanovuje článok 16 všeobecné pravidlá na získanie práva na trvalý pobyt:
„1. Občania Únie, ktorí sa legálne zdržiavali počas nepretržitého obdobia piatich rokov v hostiteľskom členskom štáte, majú právo trvalého pobytu v tomto členskom štáte…
…“
6. V súvislosti s článkom 16 treba na doplnenie poukázať na odôvodnenie č. 17 smernice 2004/38:
„Využívanie trvalého pobytu občanmi Únie, ktorí sa rozhodli dlhodobo sa usadiť v hostiteľskom členskom štáte, by posilnilo vedomie občianstva Únie a je kľúčovým prvkom v podporovaní sociálnej súdržnosti, ktorá je jedným z hlavných cieľov Únie. Právo trvalého pobytu by sa preto malo ustanoviť pre všetkých občanov Únie a ich rodinných príslušníkov, ktorí sa zdržiavali v hostiteľskom členskom štáte v súlade s podmienkami ustanovenými v tejto smernici počas nepretržitého obdobia piatich rokov bez toho, aby podliehali opatreniu vyhostenia.“
7. Zo záverečných ustanovení v kapitole VII smernice 2004/38 treba nakoniec spomenúť jej článok 37 s názvom „Priaznivejšie vnútroštátne ustanovenia“, ktorý stanovuje:
„Ustanovenia tejto smernice neovplyvňujú [Ustanoveniami tejto smernice nie sú dotknuté – neoficiálny preklad] žiadne zákony, nariadenia ani administratívne ustanovenia určené členským štátom, ktoré by boli priaznivejšie pre dané osoby, na ktoré sa vzťahuje táto smernica.“
III – Skutkový stav a konanie vo veci samej
8. Shirley McCarthyová je vďaka svojmu narodeniu v Spojenom kráľovstve britskou štátnou príslušníčkou. Vždy žila v Anglicku a jej pobyt bol podľa vnútroštátneho práva po celý čas legálny.
9. S. McCarthyová poberá v Anglicku sociálne dávky. Netvrdí, že je alebo bola zamestnanou osobou, samostatne zárobkovo činnou osobou či ekonomicky sebestačnou osobou v zmysle práva Únie.
10. Dňa 15. novembra 2002 sa S. McCarthyová vydala za jamajského štátneho príslušníka Georga McCarthyho. G. McCarthy nemá na základe vnútroštátnych právnych predpisov v oblasti imigrácie právo na pobyt v Spojenom kráľovstve, a to ani ako manžel osoby trvale usadenej v tejto krajine.(4)
11. S. McCarthyová má okrem britskej štátnej príslušnosti aj írsku štátnu príslušnosť. Po uzavretí manželstva požiadala – vôbec prvýkrát – o írsky cestovný pas. Jej žiadosti sa vyhovelo, lebo jej matka sa narodila v Írsku.
12. Dňa 23. júla 2004 požiadala S. McCarthyová ako občianka Únie Secretary of State for the Home Department(5) o dokumenty oprávňujúce na pobyt podľa práva Únie. Podobnú žiadosť podal aj G. McCarthy ako manžel tejto občianky Únie. Obe žiadosti boli zamietnuté rozhodnutím zo 6. decembra 2004. V odôvodnení bolo uvedené, že S. McCarthyová nie je osobou, ktorá spĺňa zákonné požiadavky; k tomuto okruhu osôb patria v podstate len zamestnané osoby, samostatne zárobkovo činné osoby a ekonomicky sebestačné osoby. V dôsledku toho nemôže byť G. McCarthy považovaný za manžela osoby, ktorá spĺňa zákonné požiadavky.
13. Proti zamietavému rozhodnutiu zo 6. decembra 2004 podala S. McCarthyová 13. decembra 2004 odpor. Dňa 7. septembra 2006 bol jej opravný prostriedok postúpený Asylum and Immigration Tribunal(6).
14. G. McCarthy síce nepodal nijaký opravný prostriedok proti zamietavému rozhodnutiu zo 6. decembra 2004, ktoré sa ho týkalo, ale 16. októbra 2006 podal novú žiadosť o povolenie na pobyt ako manžel S. McCarthyovej. Aj táto druhá žiadosť bola zamietnutá rozhodnutím z 20. apríla 2007; proti tomuto rozhodnutiu podal G. McCarthy 4. mája 2007 opravný prostriedok na Asylum and Immigration Tribunal.
15. Asylum and Immigration Tribunal odročil pojednávanie o opravnom prostriedku podanom G. McCarthy až do konečného rozhodnutia o opravnom prostriedku podanom S. McCarthyovoou.
16. Dňa 17. októbra 2006 zamietol samosudca Asylum and Immigration Tribunal opravný prostriedok podaný S. McCarthyovovu. High Court of Justice (England and Wales) však 13. februára 2007 uložil Tribunal povinnosť znova preskúmať opravný prostriedok podaný S. McCarthyovou. V nadväznosti na to podrobil Tribunal tento opravný prostriedok 16. augusta 2007 novému preskúmaniu, ale zotrval na svojom zamietavom rozhodnutí. Aj odvolanie S. McCarthyovej podané na Court of Appeal of England and Wales (Civil Division)(7) bolo neúspešné a bolo 11. júna 2008 zamietnuté.
17. V nadväznosti na ďalší opravný prostriedok podaný S. McCarthyovou teraz prebieha konanie vo veci samej pred Supreme Court of the United Kingdom (predtým House of Lords), ktorý je predkladajúcim súdom(8).
IV – Návrh na začatie prejudiciálneho konania a konanie pred Súdnym dvorom
18. Listom z 2. novembra 2009 doručeným Súdnemu dvoru 5. novembra 2009 položil predkladajúci súd Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky(9):
„1. Je osoba s dvojitým írskym a britským občianstvom, ktorá mala celý život pobyt v Spojenom kráľovstve, ‚oprávnenou osobou‘ v zmysle článku 3 smernice 2004/38/ES?
2. ‚Zdržiavala sa legálne‘ takáto osoba na území hostiteľského štátu na účely článku 16 smernice v prípade, že nespĺňala požiadavky článku 7 smernice 2004/38?“
19. Písomné pripomienky v konaní pred Súdnym dvorom predložila S. McCarthyová, ďalej Dánsko, Írsko, Estónsko, Holandsko a Spojené kráľovstvo, ako aj Európska komisia. Pojednávania, ktoré sa uskutočnilo 28. októbra 2010, sa zúčastnila S. McCarthyová, Dánsko, Írsko a Komisia.
V – Posúdenie
20. Na prvý pohľad môže pôsobiť zvláštne, že sa občianka Únie odvoláva voči orgánom štátu svojho pôvodu na právo Únie, aby sa v tomto štáte domohla pre seba práva na pobyt. Neexistujú totiž nijaké pochybnosti o tom, že táto občianka Únie má už na základe svojej štátnej príslušnosti právo na pobyt v štáte, ktorého je štátnym príslušníkom, toto právo na pobyt nesmie byť obmedzené.(10)
21. Pri bližšom posúdení však nie je hlavnou témou prejednávanej veci osobné právo S. McCarthyovej na pobyt v Anglicku, ale sprostredkované právo na pobyt jej manžela, ktorý je štátny príslušník tretieho štátu. V konečnom dôsledku teda ide o zlúčenie rodiny, ktoré má byť dosiahnuté okľukou prostredníctvom práva Únie, lebo vnútroštátne právo Spojeného kráľovstva ho nedovoľuje.(11) Na to sa viackrát poukázalo aj na pojednávaní pred Súdnym dvorom.
22. Je však sporné, či je právo Únie na prejednávanú vec vecne použiteľné, lebo S. McCarthyová nikdy nevyužila svoje právo na voľný pohyb, ktoré vyplýva z článku 21 ods. 1 ZFEÚ, článkov 45 ZFEÚ, 49 ZFEÚ a 56 ZFEÚ(12) a ktoré bolo potvrdené v článku 15 ods. 2 a článku 45 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie(13). Jediným styčným bodom s právom Únie je dvojité štátne občianstvo pani McCarthy, ktorá má okrem britského aj írske štátne občianstvo.
23. Zatiaľ čo S. McCarthyová sa domnieva, že jej dvojitá štátna príslušnosť je ako styčný bod s právom Únie dostatočná, všetky vlády zúčastnené na konaní aj Komisia zastávajú opačný názor.
A – Pojem „oprávnená osoba“ v zmysle smernice 2004/38 (prvá prejudiciálna otázka)
24. Svojou prvou otázkou žiada predkladajúci súd o informáciu, akým spôsobom sa má vykladať pojem „oprávnená osoba“ v zmysle článku 3 smernice 2004/38. V zásade treba objasniť, či sa osoba, ktorá má štátnu príslušnosť dvoch členských štátov EÚ, ale ktorá žila iba v jednom z uvedených štátov, môže voči tomuto štátu odvolávať na smernicu 2004/38, aby získala právo na pobyt na jeho území pre seba a nepriamo aj pre svojho manžela.
25. Podľa znenia článku 3 ods. 1 smernice 2004/38 treba na túto otázku odpovedať záporne. Podľa uvedeného ustanovenia je oprávnenou osobou v zmysle smernice každý občan Únie, ktorý sa sťahuje do iného členského štátu, než ktorého je štátnym príslušníkom, alebo sa v takom členskom štáte zdržiava. A contrario možno z článku 3 ods. 1 vyvodiť, že smernica nie je uplatniteľná vo vzťahu občana Únie k členskému štátu, ktorého je štátnym príslušníkom a kde sa vždy zdržiaval.
26. Tento výklad je potvrdený pri pohľade na regulačný kontext, v ktorom je zasadený článok 3 ods. 1 smernice 2004/38, a pri prihliadnutí na cieľ tejto smernice.
27. Cieľom smernice 2004/38 je uľahčiť občanom Únie voľný pohyb na území členských štátov. Z tohto dôvodu hovorí smernica o voľnom pohybe a pobyte často jedným dychom(14); jej účelom je „zjednodušiť a posilniť právo všetkých občanov Únie na voľný pohyb a pobyt“(15).
28. Pokiaľ ide o regulačný kontext článku 3 ods. 1, treba poznamenať, že viacero ustanovení smernice 2004/38 hovorí o „vstupe“(16) občana Únie, o jeho pobyte „na území iného členského štátu“(17) alebo o „hostiteľskom členskom štáte“(18). V tejto súvislosti sa hostiteľským členským štátom v zmysle smernice rozumie „členský štát, do ktorého sa občan Únie presťahuje, aby vykonal svoje právo na voľný pohyb a pobyt“(19). Ako ukazujú všetky tieto ustanovenia, smernica 2004/38 upravuje právne postavenie občana Únie v členskom štáte, v ktorom sa zdržiava pri výkone svojho práva na voľný pohyb – prípadne už od svojho narodenia(20) – a ktorého nie je štátnym príslušníkom.
29. Istotne tým nie je vylúčené, že sa smernica 2004/38 niekedy uplatní aj voči krajine pôvodu občana Únie, pokiaľ bude existovať súvislosť s právom Únie. Podľa ustálenej judikatúry sa na právo Únie môže odvolávať napríklad občan Únie, ktorý využil svoje právo na voľný pohyb a chce sa vrátiť do svojej krajiny pôvodu.(21) To isté napokon platí aj vtedy, keď chce občan Únie opustiť svoju krajinu pôvodu, aby sa na účely výkonu svojho práva na voľný pohyb zakotveného v práve Únie presťahoval do iného členského štátu.(22)
30. Na občianku Únie, akou je S. McCarthyová, ktorá sa vždy zdržiavala v členskom štáte, ktorého má štátnu príslušnosť, a nikdy nevyužila svoje právo na voľný pohyb zakotvené v práve Únie, sa však pôsobnosť smernice 2004/38 nevzťahuje ani na základe znenia článku 3 ods. 1, ani na základe cieľov a regulačného kontextu uvedeného ustanovenia. To isté platí pre rodinných príslušníkov S. McCarthyovej(23), lebo ich práva na vstup a pobyt – ako aj všeobecnejšie možnosť zlúčenia rodiny – sa neopierajú o originárne právo na voľný pohyb, ale sú odvodené od práva na voľný pohyb občianky Únie a slúžia na jeho uskutočnenie.(24)
31. Z práva na voľný pohyb občanov Únie zakotveného primárnym právom (článok 21 ods. 1 ZFEÚ a článok 45 ods. 1 Charty základných práv) podľa môjho názoru nič iné nevyplýva. Je pravda, že normy sekundárneho práva treba vykladať a uplatňovať v súlade s primárnym právom – napríklad so základnými slobodami upravenými v Zmluvách(25). Smernica 2004/38 však podľa môjho názoru je v súlade s požiadavkami primárneho práva. Okrem iného nezastávam názor, že občania Únie môžu svoje právo na pobyt vyvodiť z článku 21 ods. 1 ZFEÚ voči členskému štátu, ktorého sú štátnymi príslušníkmi, aj vtedy, keď chýba – rovnako ako v prípade S. McCarthyovej – akýkoľvek cezhraničný prvok.(26)
32. Ostáva preskúmať, či na doposiaľ vyvodených záveroch môže niečo zmeniť okolnosť, že S. McCarthyová má štátnu príslušnosť dvoch členských štátov EÚ – britskú a írsku.
33. V tomto ohľade treba najskôr poznamenať, že občianke Únie v situácii S. McCarthyovej nemožno a priori odoprieť možnosť odvolať sa na svoju druhú štátnu príslušnosť – v prejednávanej veci írsku – napríklad s poukázaním na chýbajúcu efektívnosť tejto štátnej príslušnosti. V prejednávanej veci síce všetko poukazuje na to, že britská štátna príslušnosť S. McCarthyovej má väčšiu efektívnosť, pretože S. McCarthyová žila vždy v Anglicku a o svoj írsky pas požiadala až v súvislosti so svojou žiadosťou o oprávnenie na pobyt na základe práva Únie. Súdny dvor však zdôraznil, že „členský štát nemôže obmedzovať účinky udelenia štátneho občianstva iného členského štátu tým, že by v súvislosti s výkonom základnej slobody stanovenej Zmluvou vyžadoval splnenie dodatočnej podmienky na uznanie tejto štátnej príslušnosti“(27). Podľa judikatúry tak existencia dvojitého štátneho občianstva v zásade môže mať význam pre posúdenie právneho postavenia občanov Únie voči štátom ich pôvodu.(28)
34. Dvojitá štátna príslušnosť občana Únie si napríklad pri určovaní jeho mena môže vynútiť odchýlky od pravidiel vnútroštátneho práva upravujúceho mená v jednom z jeho členských štátov pôvodu.(29) Meno je totiž neoddeliteľnou súčasťou totožnosti osoby. Preto musí mať každý občan Únie možnosť spoľahnúť sa na to, že jeho meno, ktoré je legálne registrované v jednom členskom štáte, bude uznané vo všetkých ostatných členských štátoch.(30) Pokiaľ by vznikli pochybnosti o totožnosti občana Únie preto, lebo jeho meno v rôznych členských štátoch znie alebo sa píše rôzne, mohli by dotknutej osobe vzniknúť závažné nevýhody súkromného alebo pracovného druhu.(31)
35. Čo však platí pre oblasti, ako je právo mena, nie je nevyhnutne uplatniteľné aj na v tejto veci relevantné právo na pobyt a s ním spojenú možnosť zlúčenia rodiny. Rozhodujúce je, či sa situácia občana Únie aj v tejto súvislosti s ohľadom na jeho dvojitú štátnu príslušnosť právne relevantným spôsobom odlišuje od situácie ostatných občanov Únie, ktorí majú len štátnu príslušnosť hostiteľského členského štátu.
36. Znaky charakterizujúce jednotlivé situácie a ich porovnateľnosť musia byť okrem iného určené a posudzované vo svetle predmetu a cieľa úpravy zavádzajúcej dotknuté odlíšenie. Okrem toho treba zohľadniť zásady a ciele oblasti, do ktorej dotknutá úprava patrí.(32)
37. Právo na pobyt, ktoré sa vzťahuje na občanov Únie a ich rodinných príslušníkov a ktoré je predmetom prejednávanej veci, má uľahčiť voľný pohyb občanov Únie na území členských štátov.(33) V tomto ohľade z dvojitej štátnej príslušnosti občianky Únie v situácii S. McCarthyovej nevyplývajú nijaké zvláštnosti. Z pohľadu práva na pobyt sa nachádza v rovnakej situácii ako všetci ostatní britskí štátni príslušníci, ktorí vždy žili v Anglicku a svoju krajinu pôvodu nikdy neopustili: svoje právo na voľný pohyb nevyužíva.(34)
38. Občianka Únie v situácii S. McCarthyovej nie je ani dotknutá vo svojom práve na voľný pohyb(35), ani nie je diskriminovaná oproti iným britským štátnym príslušníkom, ktorí sa nachádzajú v porovnateľnej situácii. Samotná okolnosť, že má okrem britskej aj írsku štátnu príslušnosť, nevedie k tomu, že by sa na ňu a jej rodinných príslušníkov mali použiť ustanovenia práva Únie upravujúce právo na vstup a pobyt.
39. Treba pripustiť, že týmto spôsobom môže dôjsť k tomu, že občan Únie, ktorý využil svoje právo na voľný pohyb, môže pre svojich rodinných príslušníkov pochádzajúcich z tretích štátov získať na základe práva Únie priaznivejšiu úpravu práva na vstup a pobyt než štátny príslušník hostiteľského členského štátu, ktorý sa vždy zdržiaval na jeho území.(36) Všeobecne sa tento problém opisuje výrazom diskriminácia vlastných štátnych príslušníkov alebo sa označuje ako obrátená diskriminácia.
40. Podľa ustálenej judikatúry však právo Únie neposkytuje nijaký návod na vyriešenie tohto problému. Okolnosť, že s občanmi Únie sa možno bude v otázke vstupu a pobytu ich rodinných príslušníkov pochádzajúcich z tretích štátov zaobchádzať rozdielne v závislosti od toho, či títo občania Únie skôr využili svoje právo na voľný pohyb, nepatrí do pôsobnosti práva Únie.(37)
41. V literatúre občas zaznie úvaha, že z občianstva Únie by sa mal vyvodzovať zákaz diskriminácie vlastných štátnych príslušníkov.(38) Aj generálna advokátka Sharpston sa nedávno vyjadrila v tomto zmysle.(39) Ako však opakovane konštatoval Súdny dvor, účelom občianstva Únie nie je rozšírenie vecnej pôsobnosti práva Únie na vnútroštátne situácie, ktoré nemajú nijaký vzťah k právu Únie.(40)
42. Zaiste nemožno vylúčiť, že Súdny dvor v budúcnosti svoju judikatúru prehodnotí a bude vychádzať z toho, že z občianstva Únie vyplýva zákaz diskriminácie vlastných štátnych príslušníkov. Predsa len je cieľom občianstva Únie „stať sa základným statusom štátnych príslušníkov členských štátov, ktorý umožní tým zo štátnych príslušníkov, ktorí sa nachádzajú v rovnakej situácii, požívať rovnaké právne zaobchádzanie bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť a bez toho, aby boli dotknuté výslovne stanovené výnimky“(41).
43. Nezdá sa mi však, že by prejednávaná vec poskytovala vhodný rámec pre širšie preskúmanie problematiky diskriminácie vlastných štátnych príslušníkov. Taká „statická“ občianka Únie, akou je S. McCarthyová, tu totiž voči „mobilným“ občanom Únie vôbec nie je diskriminovaná.(42) Aj keby sa totiž nebrala do úvahy skutočnosť, že S. McCarthyová nevyužila svoje právo na voľný pohyb, a mohla sa teda v zásade odvolávať na ustanovenia smernice 2004/38, nespĺňala by ostatné podmienky, ktoré musia občania Únie splniť na získanie dlhodobejších práv na pobyt.
44. S. McCarthyová nie je samostatne zárobkovo činnou osobou ani nemá k dispozícii pre seba a svojich rodinných príslušníkov dostatočné prostriedky; nie je „ekonomicky sebestačná“, ale poberá dávky štátnej sociálnej pomoci v Spojenom kráľovstve.(43) Nespĺňa teda materiálne požiadavky, ktoré právo Únie kladie na občanov Únie, ktorí sa chcú zdržiavať v hostiteľskom členskom štáte dlhšie než tri mesiace.(44) Neexistujú ani nijaké informácie, ktoré by preukazovali, že S. McCarthyová bola v minulosti nepretržite počas piatich rokov v Spojenom kráľovstve zárobkovo činná alebo disponovala dostatočnými prostriedkami pre seba a svojich rodinných príslušníkov, čo je základným predpokladom na získanie práva na trvalý pobyt.(45) V dôsledku toho by S. McCarthyová nemohla z práva Únie vyvodiť právo na pobyt ani v prípade, ak by bola „mobilnou“ občiankou Únie.
45. Za týchto podmienok sa teda naďalej domnievam, že na prvú otázku vnútroštátneho súdu treba odpovedať záporne. Malo by sa na ňu odpovedať v tom zmysle, že občianka Únie, ktorá je štátnou príslušníčkou dvoch členských štátov EÚ, ale ktorá žila vždy len v jednom z týchto štátov, sa v tomto štáte nemôže domáhať práva na pobyt na základe smernice 2004/38.
46. Pokiaľ by však Súdny dvor v prejednávanej veci zvažoval možnosť ďalšieho vývoja statusu občana Únie(46), považovala by som za žiaduce opätovne otvoriť ústnu časť konania. Doposiaľ totiž účastníci konania v prejednávanej veci mali možnosť predložiť svoje argumenty k tejto problematike len veľmi okrajovo, a to na konci pojednávania. Podľa môjho názoru by ešte mali dostať príležitosť vyrovnať sa s touto problematikou intenzívnejšie. Okrem toho by bolo veľmi pravdepodobné, že by aj ďalšie členské štáty chceli predniesť pred Súdnym dvorom svoje ústne pripomienky.
B – Pojem „legálneho pobytu“ v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38 (druhá prejudiciálna otázka)
47. Svojou druhou otázkou žiada vnútroštátny súd o informácie týkajúce sa pojmu „legálny pobyt“ v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38(47). V zásade je potrebné objasniť, či sa tento pojem vzťahuje aj na pobyt občianky Únie, ktorá žila vždy len v hostiteľskom členskom štáte, pričom jej právo na pobyt v uvedenom štáte po celý čas jej pobytu vyplývalo len z okolnosti, že je štátnou príslušníčkou práve tohto štátu.
48. Táto otázka je logicky podriadená prvej otázke. Pokiaľ sa už na prvú otázku odpovie záporne, ako navrhujem(48), potom občianka Únie vôbec nepatrí do pôsobnosti smernice 2004/38, čiže na druhú otázku nie je potrebné odpovedať. Z tohto dôvodu na druhú otázku odpoviem len subsidiárne.
49. Pojem „legálny pobyt“, ktorý je podľa článku 16 ods. 1 predpokladom získania práva na trvalý pobyt, nie je v smernici 2004/38 bližšie definovaný.
50. Súdny dvor tento problém podľa môjho názoru s konečnou platnosťou nevyriešil ani v nedávno vydanom rozsudku Lassal, ale iba objasnil, že sa majú „zohľadniť obdobia nepretržitého… pobytu ukončené… podľa skorších právnych predpisov Únie“(49). Tým nie je v nijakom prípade vylúčené, že sa zohľadní aj iný pobyt, ktorého dĺžka sa počíta výlučne na základe vnútroštátneho cudzineckého práva.
51. Odôvodnenia smernice 2004/38 síce naznačujú, že legálnym pobytom sa rozumie v prvom rade pobyt „v súlade s podmienkami ustanovenými v tejto smernici“, teda pobyt, na ktorý bola dotknutá osoba oprávnená na základe práva Únie.(50) Ustanovenia smernice 2004/38 však vzhľadom na jej kontext a ciele nemožno vykladať reštriktívne.(51)
52. Právom na trvalý pobyt podľa článku 16 smernice 2004/38 chcel zákonodarca Únie „podporiť sociálnu súdržnosť, ktorá je jedným z hlavných cieľov Únie“(52) a zaviesť „skutočný prostriedok integrácie do spoločnosti hostiteľského členského štátu“(53). S týmto cieľom je v súlade rozšírenie okruhu osôb oprávnených na trvalý pobyt aj na takých občanov Únie, ktorých oprávnenie na pobyt v hostiteľskom členskom štáte vyplýva iba z jeho vnútroštátneho cudzineckého práva(54); pre posúdenie stupňa integrácie občana Únie v hostiteľskom členskom štáte je totiž otázka, z čoho jeho právo na pobyt vyplýva, druhoradá.
53. Článok 37 smernice 2004/38, podľa ktorého zostávajú výslovne nedotknuté priaznivejšie právne a správne predpisy členských štátov, ukazuje, že môže dôjsť k prípadom, v ktorých právo na pobyt vyplýva len z vnútroštátneho cudzineckého práva hostiteľského členského štátu. Aj z judikatúry sú známe prípady, keď sa pobyt občanov Únie v danom hostiteľskom členskom štáte nemohol opierať o právo Únie, ale len o vnútroštátne cudzinecké právo.(55) Taký pobyt Súdny dvor v nijakom prípade nevyhlásil za irelevantný, ale naopak z neho vyvodil závery platné pre právo Únie.(56)
54. Pod „legálnym pobytom“ v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38 však napriek tomu možno chápať len pobyt, ktorý vychádza z ustanovení cudzineckého práva, nie však pobyt, ktorého legálnosť vyplýva iba z okolnosti, že dotknutá osoba je štátnym príslušníkom hostiteľského členského štátu. Cieľom smernice 2004/38 totiž je, ako už bolo uvedené(57), uskutočniť a uľahčiť voľný pohyb občanov. Jej cieľom nie je podpora integrácie štátnych príslušníkov hostiteľského členského štátu, ktorí nikdy nevyužili svoje právo na voľný pohyb, do spoločnosti tohto štátu.
55. Medzi právom na pobyt, ktoré má svoj pôvod v cudzineckom práve, a právom na pobyt vyplývajúcom zo štátnej príslušnosti dotknutej osoby v hostiteľskom členskom štáte existujú zásadné kvalitatívne rozdiely. Zatiaľ čo totiž členské štáty podľa zásad medzinárodného práva verejného v nijakom prípade nesmú obmedziť právo na pobyt vlastných štátnych príslušníkov(58), sú oprávnené povoliť pobyt cudzincov na svojom území len za určitých podmienok. To platí aj pre pobyt občanov Únie z iných členských štátov, ale potom je potrebné rešpektovať medze stanovené právom Únie.(59)
56. Keby sa občianke Únie v situácii S. McCarthyovej, ktorá nikdy nevyužila svoje právo na voľný pohyb, umožnilo dovolávať sa smernice 2004/38, viedlo by to v konečnom dôsledku k „vyberaniu hrozienok z koláča“(60): občianka Únie by tak mohla požívať výhody smernice 2004/38 týkajúce sa zlúčenia rodiny so svojím manželom bez toho, aby napĺňala ciele smernice – uskutočnenie a uľahčenie voľného pohybu –, a bez toho, aby podliehala niektorej z podmienok smernice – napríklad požiadavke ekonomickej sebestačnosti podľa článku 7 ods. 1 smernice. Ako oprávnene zdôraznili viaceré vlády zúčastnené na konaní, nezodpovedá to duchu a cieľom ustanovení práva Únie, ktoré upravujú voľný pohyb a právo na pobyt.
57. Na druhú otázku vnútroštátneho súdu preto treba odpovedať:
Legálnosť pobytu, ktorá je podľa článku 16 ods. 1 smernice 2004/38 podmienkou získania práva na trvalý pobyt, môže vyplývať z práva Únie alebo z vnútroštátneho cudzineckého práva hostiteľského členského štátu.
Pokiaľ je však občan Únie štátnym príslušníkom hostiteľského členského štátu a zdržiaval sa v ňom vždy len na základe svojej štátnej príslušnosti, pričom nevyužil svoje právo na voľný pohyb, tak nejde o „legálny pobyt“ v zmysle článku 16 ods. 1 smernice 2004/38.
C – Záverečné poznámky
58. Riešenie, ktoré navrhujem, neumožňuje občianke Únie v situácii S. McCarthyovej dovolávať sa práva Únie, pokiaľ chce pre seba a svojich rodinných príslušníkov získať právo na pobyt v členskom štáte, v ktorom vždy žila a ktorého je štátnou príslušníčkou.
59. Ako už však Súdny dvor naznačil vo veci Metock(61), všetky členské štáty sú zmluvnými stranami EDĽP(62). Aj keď EDĽP nezaručuje samotné právo cudzinca vstúpiť do určitej krajiny alebo sa v nej zdržiavať, môže ísť o zásah do práva na rešpektovanie rodinného života podľa článku 8 ods. 1 EDĽP, pokiaľ sa osobe odoprie vstup do krajiny, kde bývajú jej blízki príbuzní, alebo pobyt v nej.(63)
60. Za týchto okolností nemožno úplne vylúčiť, že by Spojené kráľovstvo mohlo byť vzhľadom na to, že je zmluvnou stranou EDĽP, povinné priznať G. McCarthymu ako manželovi britskej štátnej občianky žijúcej v Anglicku právo na pobyt. To však nie je otázka práva Únie, ale len otázka povinností vyplývajúcich pre Spojené kráľovstvo z EDĽP a na jej posúdenie sú príslušné vnútroštátne súdy alebo prípadne Európsky súd pre ľudské práva.
VI – Návrh
61. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor na návrh na začatie prejudiciálneho konania odpovedal:
Občianka Únie, ktorá je štátnou príslušníčkou dvoch členských štátov EÚ, ale vždy žila len v jednom z týchto štátov, sa nemôže v tomto štáte dovolávať práva na pobyt na základe smernice 2004/38/ES.