Vec T‑370/11
Poľská republika
proti
Európskej komisii
„Životné prostredie – Smernica 2003/87/ES – Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov – Prechodné pravidlá harmonizácie bezodplatného prideľovania emisných kvót od roku 2013 – Referenčné úrovne, ktoré sa majú uplatňovať pri výpočte pridelených emisných kvót – Rovnosť zaobchádzania – Proporcionalita“
Abstrakt – Rozsudok Všeobecného súdu (siedma komora) zo 7. marca 2013
1. Akty inštitúcií – Voľba právneho základu – Voľba založená na objektívnych prvkoch, ktoré možno súdne preskúmať
(Článok 5 ZEÚ)
2. Členské štáty – Ponechané právomoci – Určenie podmienok pre využívanie energetických zdrojov, voľbu medzi rôznymi zdrojmi energie a štruktúru zásobovania energiami – Právomoc Únie prijímať opatrenia v oblasti životného prostredia
[Článok 192 ods. 2 prvý pododsek písm. c) ZFEÚ a článok 194 ods. 2 druhý pododsek ZFEÚ]
3. Právo Európskej únie – Zásady – Rovnosť zaobchádzania – Pojem – Hranice
(Charta základných práv Európskej únie, články 20 a 21)
4. Životné prostredie – Vypracovanie politiky Únie – Právomoc posúdenia normotvorcu Únie – Rozsah – Hranice – Dodržiavanie zásady proporcionality
(Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/87, článok 10a ods. 1)
5. Životné prostredie – Znečistenie ovzdušia – Smernica 2003/87 – Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov – Prechodný režim bezodplatného prideľovania emisných kvót – Referenčné úrovne, ktoré sa majú uplatňovať pri výpočte pridelených emisných kvót – Nerozlišovanie medzi zariadeniami patriacimi do systému obchodovania podľa použitého paliva – Porušenie zásady rovnosti zaobchádzania – Neexistencia
(Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/87, článok 10a ods. 1; rozhodnutie Komisie 2011/278)
6. Životné prostredie – Znečistenie ovzdušia – Smernica 2003/87 – Systém obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov – Prechodný režim bezodplatného prideľovania emisných kvót – Referenčné úrovne, ktoré sa majú uplatňovať pri výpočte pridelených emisných kvót – Použitie zemného plynu ako referenčného paliva – Porušenie zásady rovnosti zaobchádzania – Neexistencia
(Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/87, článok 10a ods. 1; rozhodnutie Komisie 2011/278)
7. Životné prostredie – Znečistenie ovzdušia – Smernica 2003/87 – Národný alokačný plán emisných kvót skleníkových plynov (NAP) – Rozdelenie právomocí medzi Komisiu a členské štáty – Právomoci členských štátov – Obdobia obchodovania od roku 2013 – Voľná úvaha členských štátov pri výkone ich právomocí – Hranice
(Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/87, článok 9 ods. 3 a článok 10a ods. 1, a smernica Európskeho parlamentu a Rady 2009/29, odôvodnenie 8)
8. Životné prostredie – Znečistenie ovzdušia – Smernica 2003/87 – Cieľ – Zníženie emisií skleníkových plynov – Dodržiavanie súboru čiastkových cieľov a nástrojov definovaných v smernici
(Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2003/87 zmenená a doplnená smernicou 2009/29, odôvodnenia 2, 3, 5 a 7 a článok 1 ods. 1 a 2)
9. Súdne konanie – Návrh na začatie konania – Formálne náležitosti – Zhrnutie dôvodov, na ktorých je návrh založený
[Štatút Súdneho dvora, článok 21 prvý odsek a článok 53 prvý odsek; Rokovací poriadok Všeobecného súdu, článok 44 ods. 1 písm. c)]
1. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 14)
2. Je pravda, že v zmysle článku 194 ods. 2 druhého pododseku ZFEÚ opatrenia, ktoré boli prijaté v súlade s postupom uvedeným v prvom pododseku tohto odseku a ktoré sú nevyhnutné na dosiahnutie cieľov politík Únie v oblasti energetiky uvedených v odseku 1 tohto článku, nemôžu mať vplyv na právo členského štátu určiť podmienky pre využívanie jeho energetických zdrojov, jeho voľbu medzi rôznymi zdrojmi energie a všeobecnú štruktúru jeho zásobovania energiami. Nič však neumožňuje predpokladať, že článok 194 ods. 2 druhý pododsek ZFEÚ stanovuje všeobecný zákaz zasahovať do tohto práva, ktorý sa uplatňuje v politike Únie v oblasti životného prostredia. Článok 194 ZFEÚ je totiž na jednej strane všeobecným ustanovením, ktoré platí jedine v oblasti energetiky, a teda definuje odvetvovú právomoc. Na druhej strane treba uviesť, že článok 194 ods. 2 druhý pododsek ZFEÚ výslovne odkazuje na článok 192 ods. 2 prvý pododsek písm. c) ZFEÚ. Článok 194 ods. 2 druhý pododsek ZFEÚ totiž stanovuje, že zákaz zasahovať do práva členského štátu určiť podmienky pre využívanie jeho energetických zdrojov, jeho voľbu medzi rôznymi zdrojmi energie a všeobecnú štruktúru jeho zásobovania energiami sa uplatňuje bez toho, aby bol dotknutý článok 192 ods. 2 prvý pododsek písm. c) ZFEÚ. Hoci je pravda, že toto posledné uvedené ustanovenie má iba procesnú povahu, jednako však platí, že stanovuje osobitné pravidlá týkajúce sa politiky Únie v oblasti životného prostredia. Z toho vyplýva, že právo uvedené v článku 194 ods. 2 druhom pododseku ZFEÚ sa neuplatňuje, keďže napadnuté rozhodnutie predstavuje opatrenie, ktoré Únia prijala v rámci svojej politiky v oblasti životného prostredia.
(pozri bod 17)
3. Pozri text rozhodnutia.
(pozri body 30, 33)
4. Komisia má v rámci výkonu svojich právomoci, ktoré sú jej zverené v oblasti životného prostredia, širokú mieru voľnej úvahy, ktorá na jej strane zahŕňa rozhodnutia politickej, hospodárskej a sociálnej povahy a v ktorej má uskutočniť komplexné posúdenia a hodnotenia v súvislosti so všeobecným cieľom znížiť emisie skleníkových plynov prostredníctvom systému obchodovania s kvótami finančne a ekonomicky výhodným spôsobom. Len zjavná neprimeranosť opatrenia prijatého v tejto oblasti vo vzťahu k cieľu, ktorý príslušná inštitúcia sleduje, môže ovplyvniť zákonnosť takéhoto opatrenia. Pokiaľ ide o uplatnenie zásady proporcionality v užšom zmysle, rozhodnutie Komisie, hoci je primerané a nevyhnutné na dosiahnutie legitímne sledovaných cieľov, nesmie spôsobovať nevýhody, ktoré by boli neprimerané k sledovaným cieľom.
(pozri body 36, 65, 89, 100)
5. V rámci systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov, ktorý bol zriadený smernicou 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve, možno rovnaké zaobchádzanie s priemyselnými zariadeniami, ktoré sa nachádzajú v rozdielnych situáciách z dôvodu využívania rozdielnych palív, pri určení referenčných úrovní výrobkov na účely prideľovania kvót v rozhodnutí 2011/278, ktorým sa ustanovujú prechodné pravidlá harmonizácie bezodplatného prideľovania emisných kvót s účinnosťou od roku 2013, považovať za objektívne odôvodnené.
Rozlišovanie uvedených referenčných úrovní podľa použitého paliva by totiž nepodnecovalo priemyselné zariadenia využívajúce palivá, ktoré produkujú veľké množstvo CO2, hľadať riešenia umožňujúce znížiť ich emisie, ale práve naopak by ich podnecovalo zachovať status quo, čo by bolo v rozpore s článkom 10a ods. 1 tretím pododsekom smernice 2003/87. Okrem toho by takéto rozlišovanie znamenalo nebezpečenstvo zvyšovania emisií, keďže priemyselné zariadenia využívajúce palivá, ktoré produkujú malé množstvo CO2, by mohli byť vedené k ich nahrádzaniu palivami produkujúcimi väčšie množstvá CO2, aby mohli bezodplatne získať viac emisných kvót.
Okrem toho zavedenie dodatočnej okolnosti spočívajúcej v zohľadnení využívaného paliva by nepodporovalo plnú harmonizáciu vykonávacích opatrení na úrovni Únie týkajúcich sa harmonizovaného prideľovania kvót, ale malo by za následok rozdielne pravidlá pre zariadenia rovnakého odvetvia alebo pododvetvia. Zavedenie korekčného faktora podľa využívaného paliva by totiž znamenalo nebezpečenstvo rozdielneho zaobchádzania v odvetviach podľa členského štátu. V tejto súvislosti z dôvodu neexistencie takéhoto korekčného faktora nijaké zariadenie nezíska konkurenčnú výhodu prostredníctvom väčšieho množstva bezodplatných kvót podľa využívaného paliva.
(pozri body 39, 41 – 44, 81)
6. V rámci systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov, ktorý bol zriadený smernicou 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve, sa skutočnosť, že Komisia pri vymedzení referenčných úrovní tepla a palív na účely prideľovania kvót v rozhodnutí 2011/278, ktorým sa ustanovujú prechodné pravidlá harmonizácie bezodplatného prideľovania emisných kvót s účinnosťou od roku 2013, použila ako východiskové palivo zemný plyn, môže považovať za objektívne odôvodnenú.
Cieľom voľby zemného plynu ako paliva produkujúceho menej CO2 je totiž zníženie emisií skleníkových plynov. Cieľom tejto voľby je presnejšie podporiť využívanie účinných techník na zníženie emisií skleníkových plynov a zvýšenie energetickej účinnosti, ako to stanovuje článok 10a ods. 1 tretí pododsek smernice 2003/87.
Okrem toho voľba použiť iné palivo by neumožnila vyhnúť sa tomu, aby sa so zaradeniami, ktoré sa nachádzajú v rozdielnych situáciách z dôvodu využívania rozdielnych palív, zaobchádzalo rovnako. Ak by totiž tieto referenčné hodnoty vychádzali z paliva produkujúceho viac CO2 ako zemný plyn, malo by to za následok len to, že referenčné úrovne tepla a palív by boli vyššie. To by mohlo viesť len k tomu, že priamo úmerne by sa zvýšilo množstvo bezodplatne pridelených emisných kvót pre všetky dotknuté zariadenia, teda aj pre zariadenia, ktoré využívajú palivá produkujúce málo CO2.
(pozri body 49, 50, 58, 106)
7. Hoci je pravda, že členské štáty mali určitú mieru voľnosti pri prebratí smernice 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve a pri vypracovaní národných plánov prideľovania kvót pred začatím druhého obchodovania s kvótami, t. j. do roku 2012, uvedené neplatí pre obdobie obchodovania od roku 2013. Pravidlá zavedené smernicou 2009/29, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2003/87, však pre obdobie obchodovania od roku 2013 výrazne zmenili metódy prideľovania kvót.
Na rozdiel od bodu 1 prílohy III smernice 2003/87 v jej znení účinnom pred zmenou a doplnením smernicou 2009/29 totiž článok 10a ods. 1 smernice 2003/87 už neodkazuje na vnútroštátnu energetickú politiku. Naproti tomu podľa odôvodnenia 8 smernice 2009/29 po druhom období obchodovania normotvorca považoval za nevyhnutné zaviesť lepšie harmonizovanú schému obchodovania s emisnými kvótami s cieľom lepšie využiť výhody schémy obchodovania s kvótami, aby sa zabránilo narušeniam vnútorného trhu a uľahčilo sa prepojenie jednotlivých schém obchodovania.
(pozri body 51 – 53, 56)
8. Z článku 1 druhého odseku a z odôvodnenia 3 smernice 2003/87 o vytvorení systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v Spoločenstve vyplýva, že po jej zmene a doplnení smernicou 2009/29 stanovuje smernica 2003/87 výraznejšie zníženie emisií skleníkových plynov s cieľom prispieť k takým úrovniam zníženia, ktoré sa z vedeckého hľadiska považujú za nevyhnutné na zabránenie nebezpečnej zmeny klímy.
Tento cieľ musí byť dosiahnutý tak, aby bol súčasne dodržaný súbor čiastkových cieľov a za pomoci určitých nástrojov. Hlavný nástroj v tejto súvislosti je tvorený systémom obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov, ako to vyplýva z článku 1 prvého odseku smernice 2003/87 a jej odôvodnenia 2. Článok 1 prvý odsek tejto smernice stanovuje, že tento systém podporuje zníženie uvedených emisií finančne a ekonomicky výhodným spôsobom. Ostatnými čiastkovými cieľmi, ktorým musí uvedený systém vyhovovať, sú najmä zachovanie hospodárskeho rozvoja a zamestnanosti, ako aj zachovanie integrity vnútorného trhu a podmienok hospodárskej súťaže.
(pozri body 68, 69)
9. Pozri text rozhodnutia.
(pozri bod 113)