ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (štvrtá komora)
z 15. januára 2013 (*)
„Štátna pomoc – Priamo pridelená koncesia na stavebné práce a neskoršiu správu úseku diaľnice – Rozhodnutie o odložení sťažnosti – Žaloba o neplatnosť – Akt, ktorý možno napadnúť žalobou – Aktívna legitimácia – Osobná dotknutosť – Prípustnosť – Pojem pomoc – Štátne prostriedky“
Vo veci T‑182/10,
Associazione italiana delle società concessionarie per la costruzione e l’esercizio di autostrade e trafori stradali (Aiscat), so sídlom v Ríme (Taliansko), v zastúpení: M. Maresca, advokát,
žalobkyňa,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: P. Rossi a D. Grespan, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorú v konaní podporuje:
Concessioni Autostradali Venete – CAV SpA, v zastúpení: C. Malinconico a P. Clarizia, advokáti,
vedľajší účastník konania,
ktorej predmetom je návrh na zrušenie rozhodnutia Komisie z 10. februára 2010 o zamietnutí sťažnosti podanej žalobkyňou v súvislosti s údajnou nezákonnou štátnou pomocou poskytnutou Talianskou republikou v prospech CAV,
VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá komora),
v zložení: predsedníčka komory I. Pelikánová (spravodajkyňa), sudcovia K. Jürimäe a M. van der Woude,
tajomník: J. Palacio González, hlavný referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 20. júna 2012,
vyhlásil tento
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
1 Sťažovateľka Associazione Italiana delle Società Concessionarie per la costruzione e l’esercizio di Autostrade e Trafori stradali (Aiscat) listom z 10. júla 2008 (ďalej len „sťažnosť“) zaslaným Komisii Európskych spoločenstiev namietala predovšetkým proti porušeniu pravidiel Únie týkajúcich sa prístupu na trh, hospodárskej súťaže a štátnej pomoci talianskou vládou. Podľa nej talianske orgány článkom 2 ods. 290 zákona č. 244 z 24. decembra 2007 (riadny dodatok GURI č. 300 z 28. decembra 2007) priamo pridelili vedľajšiemu účastníkovi konania spoločnosti Concessioni autostradali Venete – CAV SpA, v ktorej majú obchodné podiely región Benátsko (Taliansko) a Azienda nazionale autonoma delle strade SpA (ANAS), ktorú vlastní štát Taliansko, koncesiu na správu a bežnú aj mimoriadnu údržbu úseku diaľnice A4 nazývaného „Passante di Mestre“ (ďalej len „Passante“).
2 Passante je úsek diaľnice uvedený do prevádzky 8. februára 2009, ktorý môžu užívatelia využiť namiesto diaľnice A57 nazývanej „Tangenziale di Mestre“ a/alebo diaľnice A27 a ktorý obojsmerne spája Padovu (Taliansko) s Bellunom (Taliansko) na severe a Terstom (Taliansko) na východe. Cieľom výstavby tohto úseku diaľnice bolo vyriešiť problémy s dopravnými zápchami na diaľnicach A57 a A27. Na účely tohto rozsudku sa označenie „Tangenziale“ použije na úseky diaľnic A57 a A27, ktorým sa možno vyhnúť využitím Passante.
3 Listom zo 4. novembra 2009, ktorý podpísala riaditeľka Riaditeľstva pre vnútorný trh a udržateľný rozvoj Generálneho riaditeľstva (GR) pre energetiku a dopravu, Komisia informovala žalobkyňu, že na základe dostupných informácií a najmä vzhľadom na ustanovenia zmlúv týkajúce sa správy Passante spoločnosťou CAV je vylúčená akákoľvek neoprávnená výhoda v prospech tejto spoločnosti. Okrem iného bolo v súvislosti s týmto listom uvedené, že bol zaslaný v súlade s článkom 20 ods. 2 druhou vetou nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [88] ES (Ú. v. ES L 83, s. 1; Mim. vyd. 08/001, s. 339).
4 Listom z 12. novembra 2009 žalobkyňa zopakovala svoju sťažnosť, pričom požiadala Komisiu, aby analyzovala spornú koncesiu v prospech CAV z hľadiska pridelenia realizácie a správy Passante bez verejného obstarávania, ako aj z hľadiska zvýšenia mýta na diaľnicach A57 a A27, ktoré predstavovali alternatívne trasy k Passante.
5 V tomto liste žalobkyňa predovšetkým zdôraznila, pokiaľ ide o údajné porušenie pravidiel štátnej pomoci, že mýto na Tangenziale bola zvýšené, aby sa pre užívateľov zabezpečila rovnaká výška mýta počas celej cesty na oboch úsekoch napriek tomu, že Passante je dlhší ako Tangenziale. Vzhľadom na to, že výsledok tohto zvýšenia podľa nej slúži na financovanie realizácie Passante, CAV ako prevádzkovateľ Passante mala podľa nej zo štátnej pomoci prospech.
6 Listom z 10. februára 2010, ktorý znova podpísala riaditeľka Riaditeľstva pre vnútorný trh a udržateľný rozvoj Generálneho riaditeľstva (GR) pre energetiku a dopravu (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), Komisia odpovedala na tento nový list, pričom sa znova odvolala na článok 20 ods. 2 druhú vetu nariadenia č. 659/1999.
7 V napadnutom rozhodnutí Komisia po prvé uviedla, že pokiaľ ide o aspekt pridelenia spornej koncesie bez verejného obstarávania, 14. apríla 2009 ukončila konanie o porušení č. 2008/4721, ktoré v tejto súvislosti začala, keďže boli splnené podmienky stanovené judikatúrou Súdneho dvora na priame pridelenie koncesie CAV.
8 Pokiaľ ide po druhé o údajné porušenia pravidiel uplatňujúcich sa na štátnu pomoc, Komisia uviedla, že informácie, ktoré mala k dispozícii, nenaznačovali porušenie článku 7 ods. 9 smernice Európskeho parlamentu a Rady 1999/62/ES zo 17. júna 1999 o poplatkoch za používanie určitej dopravnej infraštruktúry ťažkými nákladnými vozidlami (Ú. v. ES L 187, s. 42; Mim. vyd. 07/004, s. 372) v znení zmien a doplnení. Okrem iného, keďže užívatelia Tangenziale platili mýto priamo CAV, podľa nej bolo zrejmé, že sa to netýka štátnych prostriedkov. Povinnosti stanovené pre CAV v rôznych zmluvných povinnostiach týkajúcich sa koncesie podľa nej navyše vylučovali akúkoľvek neoprávnenú výhodu v prospech CAV.
9 Napokon po tretie Komisia sa domnievala, že skutočnosť, že talianska vláda prostredníctvom pridelenia koncesie CAV ako podniku vo vlastníctve orgánov verejnej moci opätovne prevzala trh, ktorý bol predtým liberalizovaný, t. j. trh so spoplatnenými diaľnicami, nevyhnutne neobsahovala poskytnutie štátnej pomoci v prospech CAV.
Konanie a návrhy účastníkov konania
10 Žalobkyňa návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 19. apríla 2010 podala žalobu, ktorou sa začalo toto konanie.
11 Osobitným podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 2. júla 2010 podala Komisia námietku neprípustnosti na základe článku 114 ods. 1 rokovacieho poriadku Všeobecného súdu. Žalobkyňa predložila svoje pripomienky k námietke vznesenej Komisiou 30. júla 2010.
12 Podaním do kancelárie Všeobecného súdu 17. decembra 2010 CAV podala návrh na vstup do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov Komisie. Komisia predložila pripomienky k prípustnosti návrhu na vstup vedľajšieho účastníka do konania 19. januára 2011 a žalobkyňa tak urobila 2. februára 2011.
13 Uznesením z 28. februára 2011 Všeobecný súd (štvrtá komora) spojil konanie o námietke neprípustnosti s konaním vo veci samej s tým, že o trovách konania sa rozhodne v konaní vo veci samej.
14 Uznesením z 2. marca 2011 predsedníčka štvrtej komory Všeobecného súdu povolila, aby CAV vstúpila do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov Komisie.
15 Na základe správy sudcu spravodajcu Všeobecný súd (štvrtá komora) rozhodol o začatí ústnej časti konania a v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania upravených v článku 64 rokovacieho poriadku položil účastníkom konania písomné otázky. Účastníci konania na tieto otázky odpovedali v stanovenej lehote.
16 Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd položil ústne, boli vypočuté na pojednávaní 20. júna 2012. Po tomto pojednávaní Všeobecný súd (štvrtá komora) uznesením z 11. júla 2012 opätovne otvoril ústnu časť konania. V ten istý deň v rámci opatrenia na zabezpečenie priebehu konania Všeobecný súd vyzval žalobkyňu na predloženie určitých dokumentov. Žalobkyňa požadované dokumenty predložila v stanovenej lehote. Vedľajší účastník konania predložil pripomienky k poskytnutým dokumentom 2. augusta 2012 a Komisia tak urobila 27. augusta 2012.
17 Dňa 29. augusta 2012 Všeobecný súd ukončil ústnu časť konania.
18 Žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd zrušil napadnuté rozhodnutie.
19 Komisia, ktorú podporuje CAV, navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu ako neprípustnú,
– subsidiárne, aby zamietol žalobu,
– zaviazal žalobkyňu na náhradu trov konania.
Právny stav
A – O prípustnosti
20 Komisia uvádza dva dôvody neprípustnosti, z ktorých prvý je založený na tom, že napadnuté rozhodnutie nepredstavuje akt, ktorý možno napadnúť v zmysle článku 263 ZFEÚ, a druhý na nedostatku aktívnej legitimácie žalobkyne.
1. O prvom dôvode neprípustnosti, založenom na tom, že napadnuté rozhodnutie nie je aktom, ktorý možno napadnúť žalobou
21 Komisia v podstate tvrdí, že napadnuté rozhodnutie žalobkyňu iba v súlade s článkom 20 ods. 2 druhou vetou nariadenia č. 659/1999 informuje, že Komisia sa nemôže vyjadriť, lebo vzhľadom na informácie, ktoré má k dispozícii, sa zdá, že vec sa netýka poskytnutia nezákonnej pomoci. Podľa nej treba rozlišovať medzi takýmto prípadom a prípadom, na ktorý sa odvoláva tretia veta toho istého odseku, keď Komisia na základe sťažnosti začala fázu predbežného preskúmania, počas ktorej prijala rozhodnutie v zmysle článku 4 nariadenia č. 659/1999, o ktorom informovala žalobkyňu.
22 Pokiaľ však ide o napadnuté rozhodnutie v predmetnom prípade z vecnej stránky, podľa nej žiadny z troch aspektov týkajúcich sa možnej nezlučiteľnosti s pravidlami v oblasti štátnej pomoci, ktoré žalobkyňa uviedla vo svojej sťažnosti, nevychádzal z dostatočných dôkazov umožňujúcich dospieť k záveru o existencii relevantných okolností v súvislosti s možným preskúmaním v zmysle platných pravidiel v oblasti štátnej pomoci.
23 Napokon podľa Komisie množstvo dôvodov formálnej povahy bráni tomu, aby sa napadnuté rozhodnutie považovalo za akt, ktorý možno napadnúť žalobou. Zdôrazňuje po prvé, že k sťažnosti sa vyjadril len riaditeľ v rámci GR pre energetiku a dopravu, nie Komisia samotná ako kolektívny orgán, pod druhé, že napadnuté rozhodnutie nie je určené dotknutému členskému štátu, ako to musí byť v prípade všetkých rozhodnutí v oblasti štátnej pomoci, a po tretie, že sa výslovne odvolala na článok 20 ods. 2 druhú vetu nariadenia č. 659/1999, pričom žalobkyňu vyzvala, aby pokračovala v rozhovoroch s jej oddeleniami, ak to považuje za vhodné.
24 Žalobkyňa v podstate tvrdí, že z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že Komisia v predmetnom prípade prijala konečné stanovisko k neexistencii štátnej pomoci a v dôsledku toho odmietla začať konanie vo veci formálneho zisťovania. Za takýchto okolností sú tvrdenia formálnej povahy uvedené Komisiou podľa nej irelevantné.
25 Treba uviesť, že stanovisko Komisie možno v podstate zhrnúť tak, že sa domnieva, že v reakcii na sťažnosť v oblasti štátnej pomoci má možnosť buď začať fázu predbežného preskúmania, ktorá povedie k rozhodnutiu v zmysle článku 4 nariadenia č. 659/1999, alebo, ak sa domnieva, že neexistujú dostatočné dôvody na vyjadrenie sa k veci, odložiť sťažnosť bez začatia predbežnej fázy. V tomto druhom prípade by sťažovateľ nemal k dispozícii opravný prostriedok smerujúci proti odloženiu sťažnosti.
26 Treba však konštatovať, že judikatúra Súdneho dvora takéto stanovisko vyvracia.
27 Súdny dvor totiž rozhodol, že skúmanie sťažnosti v oblasti štátnej pomoci nevyhnutne prináša začatie fázy predbežného preskúmania, ktorú je Komisia povinná uzavrieť prijatím rozhodnutia v zmysle článku 4 nariadenia č. 659/1999. Pokiaľ Komisia po preskúmaní sťažnosti konštatuje, že prešetrenie neumožňuje dospieť k záveru o existencii štátnej pomoci, implicitne odmieta začať konanie vo veci formálneho zisťovania, čo je opatrenie, ktoré nemožno kvalifikovať len ako predbežné opatrenie (rozsudok Súdneho dvora z 18. novembra 2010, NDSHT/Komisia, C‑322/09 P, Zb. s. I‑11911, body 49 až 51 a 53).
28 Keď už sťažovateľ predložil doplňujúce pripomienky k prvému listu Komisie, ktorým ho v súlade s článkom 20 ods. 2 druhou vetou nariadenia č. 659/1999 informuje, že sa domnieva, že neexistujú dostatočné dôvody na vyjadrenie sa k veci, Komisia je podľa článku 13 ods. 1 tohto nariadenia povinná uzavrieť fázu predbežného preskúmania prijatím rozhodnutia podľa článku 4 ods. 2, 3 alebo 4 tohto nariadenia, čiže buď rozhodnutím, v ktorom konštatuje neexistenciu pomoci, alebo rozhodnutím o nevznesení námietok, alebo rozhodnutím o začatí konania vo veci formálneho zisťovania (rozsudok Súdneho dvora zo 17. júla 2008, Athinaïki Techniki/Komisia, C‑521/06 P, Zb. s. I‑5829, bod 40).
29 Okrem toho na určenie, či akt Komisie predstavuje takéto rozhodnutie, treba zohľadniť výlučne jeho obsah a nie skutočnosť, či zodpovedá určitým formálnym požiadavkám, pri ktorých nedostatku by sa Komisia mohla vyhnúť súdnemu preskúmaniu jednoducho na základe nedodržania takýchto formálnych náležitostí (rozsudok Athinaïki Techniki/Komisia, už citovaný v bode 28 vyššie, body 44 až 46).
30 Z tejto judikatúry konkrétne vyplýva, že treba odmietnuť tvrdenie Komisie, podľa ktorého jej povinnosť prijať rozhodnutie na záver fázy predbežného preskúmania alebo právna kvalifikácia jej reakcie na sťažnosť podlieha podmienke týkajúcej sa hodnoty informácií poskytnutých sťažovateľom, t. j. ich relevantnosti alebo podrobnosti. Nízka úroveň hodnoty informácií predložených na podporu sťažnosti teda nemôže zbaviť Komisiu povinnosti začať fázu predbežného preskúmania ani povinnosti uzavrieť toto preskúmanie prostredníctvom rozhodnutia v zmysle článku 4 nariadenia č. 659/1999.
31 Okrem iného treba dodať, že na rozdiel od tvrdení predložených Komisiou jej takýto výklad rozsudku NDSHT/Komisia, už citovaného v bode 27 vyššie, neukladá neprimeranú povinnosť preskúmania v prípadoch, ak sú informácie predložené sťažovateľom vágne alebo sa týkajú veľmi širokej oblasti. Hoci totiž rozsudky Athinaïki Techniki/Komisia, už citovaný v bode 28 vyššie, a NDSHT/Komisia, už citovaný v bode 27 vyššie, konštatujú predovšetkým povinnosť Komisie začať po prijatí sťažnosti v oblasti štátnej pomoci fázu predbežného preskúmania a uzavrieť ju formálnym rozhodnutím, uvedené rozsudky naproti tomu neobsahujú nijakú zmienku, pokiaľ ide o rozsah vyšetrovania, ktoré je Komisia povinná viesť v rámci uvedenej fázy predbežného preskúmania.
32 V prejednávanej veci žalobkyňa predložila doplňujúce pripomienky už po prvotnej informácii Komisie v zmysle článku 20 ods. 2 druhej vety nariadenia č. 659/1999, ktorou ju informovala, že sťažnosti nevyhovie. Za týchto okolností bola Komisia povinná prijať rozhodnutie v zmysle článku 4 nariadenia č. 659/1999. Ako vyplýva z judikatúry citovanej v bode 29 vyššie, na určenie, či napadnuté rozhodnutie je takýmto rozhodnutím, treba preskúmať jedine to, či v ňom Komisia vzhľadom na jeho obsah a svoj zámer s konečnou platnosťou uviedla svoje stanovisko k opatreniam vytýkaným žalobkyňou.
33 Napadnuté rozhodnutie pritom obsahuje takéto zaujatie konečného stanoviska. Konštatuje sa v ňom totiž, že počas skúmania okolností v danom prípade „sa nezdá, že sú dotknuté štátne prostriedky“, a že „je teda evidentné, že CAV nezískala nijakú dodatočnú výhodu“. Komisia dodala, že pokiaľ ide osobitne o okolnosť, že talianska vláda „znovu investovala“ do trhu, ktorý bol predtým liberalizovaný, to nevyhnutne neznamená, že CAV bola poskytnutá štátna pomoc. Komisia teda jasne zaujala stanovisko v tom zmysle, že podľa nej opatrenia vytýkané žalobkyňou, ako boli spresnené dodatočnými pripomienkami, nepredstavovali štátnu pomoc. V dôsledku toho treba napadnuté rozhodnutie kvalifikovať ako rozhodnutie prijaté v zmysle článku 4 ods. 2 nariadenia č. 659/1999, podľa ktorého, „keď Komisia po predbežnom preskúmaní zistí, že úradne oznámené opatrenie nepredstavuje pomoc, zaznamená toto zistenie formou rozhodnutia“.
34 Treba dodať, že v súlade s judikatúrou citovanou v bode 29 vyššie zjavné nedodržanie formálnych požiadaviek vyžadovaných pre rozhodnutie v zmysle článku 4 nariadenia č. 659/1999 nie je prekážkou takejto kvalifikácie.
35 Prvý dôvod neprípustnosti namietaný Komisiou preto musí byť odmietnutý.
2. O druhom dôvode neprípustnosti, založenom na nedostatku aktívnej legitimácie žalobkyne
36 Komisia tvrdí, že žalobkyňa z vecného hľadiska spochybňuje jedine posúdenie jej oddelení týkajúce sa nedostatku vhodných dôkazov na pokračovanie v skúmaní sťažnosti, pričom uvádza dôvody založené na porušeniach podstatných formálnych náležitostí, nedostatočnosti odôvodnenia a porušení článku 107 ZFEÚ, ako aj skreslení skutkových okolností. Naproti tomu sa žalobkyňa podľa nej v žiadnom bode svojej žaloby neodvoláva na ochranu svojich procesných práv alebo na prípadné informácie preukazujúce existenciu závažných ťažkostí, s ktorými by sa stretli oddelenia Komisie pri predbežnom hodnotení predpokladanej pomoci. Komisia v tejto súvislosti zdôrazňuje, že Všeobecnému súdu neprislúcha, aby zmenil kvalifikáciu výhrad, ktoré boli vznesené proti obsahu rozhodnutia o výhradách, smerujúcich k ochrane procesných práv žalobkyne. Komisia sa preto domnieva, že žalobkyňa musí preukázať, že napadnuté rozhodnutie sa jej osobne týka, čo v prejednávanej veci neurobila.
37 Okrem toho zo žaloby podľa nej nevyplýva, či žalobkyňa koná na ochranu svojich vlastných záujmov ako združenia, alebo naopak, na ochranu záujmov jedného alebo viacerých podnikov, ktoré môže zastupovať. Žalobkyňa podľa nej neuviedla nijaké spresnenie, pokiaľ ide o podniky, ktoré zastupuje, a neuviedla ani to, či dostala poverenie na konanie v mene týchto podnikov.
38 Žalobkyňa namieta proti týmto tvrdeniam, pričom uvádza, že je všeobecne známe, že zastupuje spoločnosti, podniky a zoskupenia, ktoré získali koncesie na výstavbu a/alebo prevádzkovanie diaľnic a cestných tunelov v Taliansku.
39 V prejednávanej veci podľa nej po prvé zasiahla, aby chránila záujem svojich 23 členov v súvislosti s tým, že boli zbavení možnosti zúčastniť sa na verejnom obstarávaní na koncesiu na Passante, ktorá bola priamo pridelená CAV. Po druhé, konala v záujme troch svojich členov, konkrétne Società delle autostrade di Venezia e Padova SpA (ďalej len „SAVP“), Autovie Venete SpA a Autostrade per l’Italia SpA, z ktorých každý je koncesionárom jedného z úsekov Tangenziale a ktorých postavenie na trhu je poškodené najmä odklonom automobilovej dopravy na Passante sprevádzaným zvýšením mýta na Tangenziale.
40 Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora môžu iné osoby ako tie, ktorým je rozhodnutie určené, tvrdiť, že sa ich rozhodnutie osobne týka, iba vtedy, keď sa ich týka na základe ich určitých osobitných vlastností alebo na základe skutkových okolností, ktoré ich charakterizujú vo vzťahu k akejkoľvek inej osobe, a tým ich individualizuje obdobným spôsobom ako osobu, ktorej je takéto rozhodnutie určené (rozsudky Súdneho dvora z 15. júla 1963, Plaumann/Komisia, 25/62, Zb. s. 197, 223; z 13. decembra 2005, Komisia/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, C‑78/03 P, Zb. s. I‑10737, bod 33, a z 22. decembra 2008, British Aggregates/Komisia, C‑487/06 P, Zb. s. I‑10505, bod 26).
41 Pokiaľ ide o rozhodnutie Komisie v oblasti štátnej pomoci, treba pripomenúť, že v rámci konania o preskúmaní štátnej pomoci upraveného v článku 108 ZFEÚ treba rozlišovať medzi jednak fázou predbežného preskúmania upravenou v odseku 3 tohto článku, ktorá slúži len na to, aby si Komisia mohla urobiť prvý názor o čiastočnej alebo úplnej zlučiteľnosti spornej pomoci, a jednak fázou skúmania upravenou v odseku 2 toho istého článku. Len v tejto fáze, ktorá má Komisii umožniť získať úplné informácie o všetkých okolnostiach veci, upravuje Zmluva povinnosť Komisie poskytnúť účastníkom možnosť predložiť svoje pripomienky (rozsudky Súdneho dvora z 2. apríla 1998, Komisia/Sytraval a Brink’s France, C‑367/95 P, Zb. s. I‑1719, bod 38; Komisia/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, už citovaný v bode 40 vyššie, bod 34, a British Aggregates/Komisia, už citovaný v bode 40 vyššie, bod 27).
42 Z toho vyplýva, že ak Komisia bez začatia konania vo veci formálneho zisťovania upraveného v článku 108 ods. 2 ZFEÚ konštatuje rozhodnutím prijatým na základe odseku 3 toho istého článku, že pomoc je zlučiteľná s vnútorným trhom, osoby, v ktorých prospech je táto procesná záruka stanovená, môžu presadiť jej dodržanie, len keď majú možnosť napadnúť toto rozhodnutie na súde Únie. Z týchto dôvodov vyhlasuje tento súd žalobu o neplatnosť takéhoto rozhodnutia podanú dotknutou osobou v zmysle článku 108 ods. 2 ZFEÚ za prípustnú, pokiaľ chce žalobca podaním žaloby zachovať svoje procesné práva, ktoré odvodzuje z tohto posledného uvedeného ustanovenia (pozri rozsudky Komisia/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, už citovaný v bode 40 vyššie, bod 35 a tam citovanú judikatúru, a British Aggregates/Komisia, už citovaný v bode 40 vyššie, bod 28).
43 Hoci naproti tomu žalobca spochybňuje dôvodnosť rozhodnutia o posúdení pomoci ako takej, samotná skutočnosť, že sa môže považovať za dotknutú osobu v zmysle článku 108 ods. 2 ZFEÚ, nemôže stačiť na uznanie prípustnosti žaloby. Musí teda dokázať, že má osobitné postavenie v zmysle rozsudku Plaumann/Komisia, už citovaného v bode 40 vyššie. Je to tak najmä vtedy, ak je žalobcovo postavenie na trhu podstatne ovplyvnené pomocou, ktorá je predmetom sporného rozhodnutia (rozsudky Súdneho dvora z 28. januára 1986, Cofaz a i./Komisia, 169/84, Zb. s. 391, body 22 až 25; Komisia/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, už citovaný v bode 40 vyššie, bod 37, a z 9. júla 2009, 3F/Komisia, C‑319/07 P, Zb. s. I‑5963, bod 34).
O predmete žaloby, na základe ktorej sa začalo toto konanie
44 V prejednávanej veci bolo po prvé v bode 33 vyššie konštatované, že napadnuté rozhodnutie je rozhodnutím v zmysle článku 4 ods. 2 nariadenia č. 659/1999, ktorým Komisia odmieta začať konanie vo veci formálneho zisťovania v súvislosti s údajnou protizákonnou pomocou.
45 Po druhé treba konštatovať, že návrhy, ktoré žalobkyňa predniesla pred Všeobecným súdom, a žalobné dôvody uvedené na ich podporu smerujú k zrušeniu napadnutého rozhodnutia z vecného hľadiska z dôvodu, že skutočnosti vytýkané v jej sťažnosti predstavujú pomoc nezlučiteľnú s vnútorným trhom. Dva žalobné dôvody predložené žalobkyňou sa totiž nazývajú jednak „Porušenie podstatných formálnych náležitostí. Nedostatočnosť a protirečivosť odôvodnenia. Porušenie článku [107 ZFEÚ] priamym pridelením koncesie na výstavbu a správu Passante di Mestre v prospech CAV“ a jednak „Porušenie podstatných formálnych náležitostí. Nedostatočnosť a protirečivosť odôvodnenia. Skreslenie skutkových okolností. Porušenie článku [107 ZFEÚ] prostredníctvom zvýšenia sadzieb vzťahujúcich sa na [Tangenziale]“. Okrem toho v rámci tvrdení predložených v súvislosti s týmito dvomi žalobnými dôvodmi v zásade vysvetlila dôvody, pre ktoré sa domnieva, že opatrenie, ktoré spochybňuje, sa musí považovať za štátnu pomoc. Žalobkyňa naproti tomu nežiadala zrušenie napadnutého rozhodnutia z dôvodu, že Komisia porušila povinnosť začať konanie vo veci formálneho zisťovania upravené v článku 108 ods. 2 ZFEÚ alebo z dôvodu, že jej bolo odopreté právo v zmysle judikatúry citovanej v bode 41 vyššie zúčastniť sa na takomto konaní v rozpore s uvedeným ustanovením.
46 V tejto súvislosti treba dodať, že toto zistenie nemožno vyvrátiť tvrdením žalobkyne, podľa ktorého je aspekt ochrany procesných práv „neodmysliteľne spojený“ so žalobou, ktorú podala, hoci to nebolo výslovne uvedené. Súdny dvor totiž za okolností porovnateľných s okolnosťami v prejednávanej veci zdôraznil, že Všeobecný súd nemôže zmeniť kvalifikáciu žalobných dôvodov vznesených žalobkyňou, čím by zmenil predmet sporu, ktorý mu bol predložený (rozsudok Komisia/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, už citovaný v bode 40 vyššie, body 44 a 45).
47 Preto v súlade s judikatúrou citovanou v bode 43 vyššie musí žalobkyňa preukázať, že má osobitné postavenie v zmysle rozsudku Plaumann/Komisia, už citovaného v bode 40 vyššie.
48 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že to, aby odborné združenie poverené zastupovaním skupinových záujmov svojich členov podalo žalobu o neplatnosť konečného rozhodnutia Komisie v oblasti štátnej pomoci, je v zásade prípustné len v dvoch prípadoch, a to po prvé vtedy, ak podniky, ktoré zastupuje, alebo niektoré z nich majú samostatnú aktívnu legitimáciu, a po druhé vtedy, ak môže preukázať vlastný záujem, najmä z dôvodu, že jeho postavenie vyjednávača bolo dotknuté aktom, ktorého zrušenie sa žiada (rozsudky Súdu prvého stupňa z 12. decembra 1996, AIUFASS a AKT/Komisia, T‑380/94, Zb. s. II‑2169, bod 50; z 9. septembra 2009, Diputación Foral de Álava a i./Komisia, T‑227/01 až T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 a T‑270/01, Zb. s. II‑3029, bod 108, a uznesenie Všeobecného súdu z 29. marca 2012, Asociación Española de Banca/Komisia, T‑236/10, bod 19).
O záujmoch, ktoré bráni žalobkyňa v rámci žaloby, na základe ktorej sa začalo toto konanie
49 V prejednávanej veci Komisia nespochybňuje, že žalobkyňa je – ako to okrem iného naznačuje jej meno – organizáciou zastupujúcou koncesionárov výstavby a správy diaľnic v Taliansku. Naproti tomu tvrdí, že podanie žaloby, na základe ktorej sa začalo toto konanie, nezodpovedá cieľom uvedeným v jej stanovách.
50 V tejto súvislosti treba uviesť, že článok 3 písm. a) stanov žalobkyne uvádza, že jej poslaním je „študovať technické, administratívne, finančné a právne, ako aj daňové problémy predstavujúce spoločný záujem jej členov v oblasti diaľnic a tunelov, na ktoré bola udelená koncesia, ako aj v oblasti všeobecnej dopravnej infraštruktúry, na ktorú bola udelená koncesia, a určovať kritériá a postupy, ktoré sa musia uplatniť na ich riešenie“. Hoci táto formulácia výslovne neuvádza podanie žaloby na Všeobecný súd, takéto oprávnenie je implicitne zahrnuté v úlohe „študovať administratívne a právne problémy“ a „určovať kritériá a postupy, ktoré sa musia uplatniť na ich riešenie“.
51 Takýto výklad potvrdzuje aj zápisnica č. 275 predstavenstva žalobkyne z 22. mája 2008, ktorú žalobkyňa predložila. Z tohto dokumentu predovšetkým vyplýva, že na základe správy nazvanej „CAV – úkony Aiscat s cieľom ochrany trhu výstavby a správy diaľničnej infraštruktúry“ bolo pridelenie koncesie v prospech Passante, ako aj zvýšenie mýta na Tangenziale predmetom rokovaní uvedeného predstavenstva, na ktorých sa zúčastnili predovšetkým zástupcovia SAVP, Autovie Venete a Autostrade per l’Italia. Uvedená zápisnica obsahuje najmä nasledujúcu časť:
„CAV
Predseda zaoberajúci sa otázkou CAV, zmiešanej spoločnosti založenej ANAS a regiónom Benátsko, a otázkou úkonov Aiscat s cieľom ochrany trhu výstavby a správy diaľničnej infraštruktúry, oznamuje, že [žalobkyňa] musí podať žalobu na súde, teda návrh založený na tom, že pokiaľ ide o právo Spoločenstva, článok 2 ods. 290 zákona č. 244 z 24. decembra 2007 je z pohľadu viacerých aspektov uplatňovaný nezákonný m spôsobom.
Predstavenstvo s tým súhlasí.“
52 Táto zápisnica umožňuje dospieť k záveru, že zástupcovia členov žalobkyne, ktorí sa zúčastnili na stretnutí 22. mája 2008, vychádzali zo zásady, že úlohy uvedené v stanovách žalobkyne mohli v prípade potreby zahŕňať podanie žaloby na súde. Za týchto okolností je neuvedenie osobitného oprávnenia podať túto žalobu proti napadnutému rozhodnutiu, ktoré v deň stretnutia 22. mája 2008 ešte nebolo vydané, v zápisnici z tohto stretnutia na rozdiel od tvrdenia Komisie irelevantné.
53 Okrem iného na rozdiel od toho, čo sa zrejme domnieva Komisia, nie je potrebné, aby združenie, ktorého úlohy podľa stanov zahŕňajú obranu záujmov jeho členov, malo navyše osobitné oprávnenie alebo poverenie vydané členmi, ktorých záujmy zastupuje, aby mu bola priznaná aktívna legitimácia pred súdmi Únie.
54 Rovnako z dôvodu, že podanie žaloby na súde vychádza z úloh žalobkyne podľa stanov, skutočnosť, že niektorí z jej členov sa môžu od podania žaloby neskôr dištancovať, nemôže mať za následok stratu jej aktívnej legitimácie. List zástupcu Autovie Venete z 31. júla 2012 predložený žalobkyňou, v ktorom uvádza, že Autovie Venete nemá nijaký záujem na tejto žalobe, je teda irelevantný na účely posúdenia aktívnej legitimácie žalobkyne.
55 Napokon z dokumentov v spise jednoznačne vyplýva, že žalobkyňa v rámci tejto žaloby nekoná na ochranu vlastných záujmov ako záujmov združenia, ale na ochranu záujmov svojich členov. V tejto súvislosti treba na jednej strane uviesť, že žalobkyňa uvádza v žalobe skreslenie hospodárskej súťaže, ktorému podľa nej musia čeliť „hráči prítomní na trhu [s koncesiami na diaľnice]“ z dôvodu pridelenia koncesie CAV bez verejného obstarávania. Na druhej strane označuje tri spoločnosti, ktoré sú podľa nej osobitne dotknuté zvýšením sadzieb mýta na Tangenziale, keďže každá z nich je držiteľom koncesie na jeden úsek Tangenziale, konkrétne SAVP, Autovie Venete a Autostrade per l’Italia. Vyhlásenia žalobkyne v pripomienkach k výnimke z neprípustnosti, v ktorých výslovne uvádza, že nebráni vlastné záujmy, ale záujmy svojich členov, preto len potvrdzujú tvrdenia, ktoré už boli uvedené v žalobe.
56 Je pravda, že na rozdiel od toho, čo žalobkyňa tvrdí v žalobe, pokiaľ ide o tri spoločnosti, ktoré označila za koncesionárov rôznych úsekov Tangenziale, koncesia SAVP na úsek Tangenziale uplynula 30. novembra 2009 a táto spoločnosť už od tohto dňa nepatrí medzi jej členov. Žalobkyňa potvrdila tieto skutočnosti v rámci svojej odpovede na písomné otázky Všeobecného súdu.
57 Zostávajú však ostatné dve spoločnosti, členovia žalobkyne, o ktorých tvrdí, že ich záujmy sú dotknuté opatreniami vytýkanými jej sťažnosťou, konkrétne Autovie Venete a Autostrade per l’Italia.
58 Preto treba potvrdiť, že žalobkyňa je na jednej strane odborným združením povereným zastupovaním skupinových záujmov svojich členov v zmysle judikatúry citovanej v bode 48 vyššie a na druhej strane vo svojej žalobe jasne uviedla, že cieľom žaloby je obrana záujmov niektorých z jej členov.
O osobnej dotknutosti členov žalobkyne
59 V súlade s judikatúrou citovanou v bode 48 vyššie treba navyše preskúmať, či členovia žalobkyne majú osobitné postavenie v zmysle rozsudku Plaumann/Komisia, už citovaného v bode 40 vyššie.
60 Na úvod treba pripomenúť, že pokiaľ ide o rozsah súdneho preskúmania, súdu Únie v štádiu skúmania prípustnosti neprináleží, aby sa definitívnym spôsobom vyslovil ku konkurenčnému vzťahu medzi členmi žalobkyne a podnikom, ktorý je príjemcom podpory. V tejto súvislosti prináleží iba žalobkyni, ktorá je združením zoskupujúcim spoločnosti, subjekty a skupiny, ktoré dostali koncesie na výstavbu a/alebo prevádzkovanie diaľnic cestných tunelov v Taliansku, aby presvedčivým spôsobom uviedla dôvody, pre ktoré môže údajná pomoc poškodiť legitímne záujmy jedného alebo viacerých jej členov tým, že podstatne ovplyvňuje ich postavenie na relevantnom trhu (pozri analogicky rozsudok Cofaz a i./Komisia, už citovaný v bode 43 vyššie, bod 28, a rozsudok Súdu prvého stupňa z 21. októbra 2004, Lenzing/Komisia, T‑36/99, Zb. s. II‑3597, bod 80).
61 Okrem toho, pokiaľ ide o oblasť štátnej pomoci, subjekty, ktorým rozhodnutie nie je určené a ktoré spochybňujú dôvodnosť rozhodnutia o posúdení pomoci, sa považujú za osobne dotknuté týmto rozhodnutím v prípade, že ich postavenie na trhu je podstatne ovplyvnené pomocou, ktorá je predmetom daného rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudky Cofaz a i./Komisia, už citovaný v bode 43 vyššie, body 22 až 25, a Komisia/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, už citovaný v bode 40 vyššie, body 37 a 70).
62 Túto otázku treba preskúmať samostatne vo vzťahu k obom opatreniam, ktoré žalobkyňa spochybňuje pred Všeobecným súdom, konkrétne vo vzťahu k prideleniu koncesie na Passante bez verejného obstarávania a vo vzťahu k zvýšeniu mýta na Tangenziale.
– O pridelení koncesie na Passante bez verejného obstarávania
63 Keďže účastníci konania sa vôbec nevyjadrili o relevantnom trhu, relevantný trh treba vymedziť ako trh s koncesiami na diaľnice v Taliansku, na ktorom 23 členov žalobkyne, prevádzkovateľov spoplatnených diaľnic, predstavuje dopyt voči štátu, zastúpenému spoločnosťou ANAS, ktorá prideľuje koncesie. Podľa štatistík predložených žalobkyňou mala sieť spoplatnených diaľnic v Taliansku v novembri 2009 okolo 5 500 km.
64 Pokiaľ ide o podstatné narušenie postavenia na trhu, Súdny dvor už spresnil, že samotná okolnosť, že akt ako napadnuté rozhodnutie môže istým spôsobom ovplyvniť súťažné vzťahy na relevantnom trhu a že dotknutý podnik sa nachádzal v určitom súťažnom vzťahu s podnikom, ktorý mal z tohto aktu prospech, nemôže v žiadnom prípade stačiť na to, aby mohol byť uvedený podnik považovaný za osobne dotknutý týmto aktom (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 10. decembra 1969, Eridania a i./Komisia, 10/68 a 18/68, Zb. s. 459, bod 7; uznesenie Súdneho dvora z 21. februára 2006, Deutsche Post a DHL Express/Komisia, C‑367/04 P, neuverejnené v Zbierke, bod 40, a rozsudok Súdneho dvora z 22. novembra 2007, Španielsko/Lenzing, C‑525/04 P, Zb. s. I‑9947, bod 32).
65 Podnik sa teda nemôže odvolávať iba na svoje postavenie konkurenta podniku príjemcu, ale navyše musí preukázať, že sa skutočne nachádza v situácii, ktorá ho individualizuje obdobným spôsobom ako osobu, ktorej je určené rozhodnutie (rozsudok Súdneho dvora z 23. mája 2000, Comité d’entreprise de la Société française de production a i./Komisia, C‑106/98 P, Zb. s. I‑3659, bod 41; uznesenie Deutsche Post a DHL Express/Komisia, už citované v bode 64 vyššie, bod 41, a rozsudok Španielsko/Lenzing, už citovaný v bode 64 vyššie, bod 33).
66 Preukázanie podstatného narušenia postavenia konkurenta na trhu sa však nemôže obmedziť na prítomnosť určitých skutočností svedčiacich o znížení jeho obchodnej alebo finančnej výkonnosti, ale môže sa uskutočniť preukázaním existencie ušlého zisku alebo menej priaznivého vývoja, než by bolo zaznamenané v prípade neexistencie takejto pomoci (rozsudok Španielsko/Lenzing, už citovaný v bode 64 vyššie, bod 35).
67 Pokiaľ ide v prejednávanej veci o podstatné ovplyvnenie postavenia členov žalobkyne na trhu pridelením koncesie na Passante bez verejného obstarávania, treba konštatovať, že žalobkyňa uvádza v žalobe dôvody, prečo sa domnieva, že takéto priame pridelenie predstavuje porušenie všeobecného zákazu štátnej pomoci. V rámci svojich pripomienok k výnimke z neprípustnosti uvádza záujem svojich 23 členov, ktorým bola údajne odopretá možnosť zúčastniť sa na verejnom obstarávaní na koncesiu na správu Passante.
68 Hoci však na trhu zahŕňajúcom celkovo 5 500 km spoplatnených diaľnic môže mať pridelenie koncesie na úsek diaľnice s dĺžkou približne 32 km bez verejného obstarávania určitý vplyv na hospodársku súťaž v tom zmysle, že ostatné subjekty nemali možnosť predĺžiť siete, ktoré prevádzkujú, samo osebe sa nemôže považovať za spôsobujúce podstatné ovplyvnenie postavenia týchto ostatných subjektov v hospodárskej súťaži. Žalobkyňa preto nepreukázala, že jej členovia boli dotknutí napadnutým rozhodnutím iným spôsobom ako akýkoľvek iný hospodársky subjekt, ktorý chcel využívať koncesiu na Passante.
69 Preto treba dospieť k záveru, že pokiaľ ide o pridelenie koncesie na Passante bez verejného obstarávania, členovia žalobkyne neboli napadnutým rozhodnutím osobne dotknutí. V dôsledku toho by nebolo prípustné, aby v tejto súvislosti sami podali žalobu, a rovnako nie je prípustné, aby žalobkyňa podala žalobu pri zastupovaní ich záujmov.
– O zvýšení mýta na Tangenziale
70 Keďže účastníci konania sa vôbec nevyjadrili o relevantnom trhu, treba ho vymedziť ako trh s poskytovaním diaľničných spojení pre tranzitnú dopravu prostredníctvom zaplatenia mýta na obidvoch trasách, pri ktorých si konkurujú Tangenziale a Passante. Po prvé ide o trasu v obidvoch smeroch medzi bodom na diaľnici A4 vychádzajúcej z Padovy, kde sa rozdeľujú Tangenziale a Passante, a križovatkou Passante s diaľnicou A27 v smere na Belluno. Túto trasu možno prejsť buď cestou po Passante až po jej križovatku s A27 v smere na Belluno, alebo cestou najprv po diaľnici A57 s následným odbočením na A27 v smere na sever na Belluno. Po druhé ide o trasu v obidvoch smeroch medzi bodom na diaľnici A4 vychádzajúcej z Padovy, kde sa rozdeľujú Tangenziale a Passante, a bodom na diaľnici A4 v smere na Terst, kde sa Tangenziale spája s diaľnicou A4. Túto trasu možno prejsť buď po celej dĺžke cesty po Passante, alebo po celej dĺžke diaľnice A57.
71 Príslušní držitelia koncesií na uvedené úseky si navzájom konkurujú na týchto dvoch trasách, ktoré možno prejsť buď po Tangenziale, alebo po Passante. Tento trh sa vyznačuje najmä skutočnosťou, že vodiči si môžu vybrať iba medzi dvomi konkurujúcimi si ponukami. Medzi držiteľom koncesie na Passante na jednej strane a držiteľmi koncesie na Tangenziale na druhej strane teda existuje priamy konkurenčný vzťah.
72 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že spoločnosť SAVP, ako bolo konštatované v bode 56 vyššie, v okamihu podania žaloby už nebola držiteľom koncesie na diaľnicu na Tangenziale a okrem iného ani členom žalobkyne. Pokiaľ ide o osobnú dotknutosť členov žalobkyne v súvislosti so skúmaním prípustnosti žaloby, na základe ktorej sa začalo toto konanie, treba preto zohľadniť jedine postavenie spoločností Autovie Venete a Autostrade per l’Italia. Autovie Venete je koncesionárom úseku Tangenziale s dĺžkou približne desať kilometrov nachádzajúcim sa medzi mestom Mestre (Taliansko) a prípojkou na Passante v smere na Terst a Autostrade per l’Italia je koncesionárom úseku diaľnice A27 v smere na Belluno (Taliansko) spájajúceho diaľnicu A57 a Passante s dĺžkou približne šesť kilometrov.
73 Aby žalobkyňa preukázala výrazné zníženie dopravy na Tangenziale odo dňa uvedenia Passante do prevádzky, predložila údaje o vývoji dopravy od januára do júla 2009 v porovnaní s rovnakým obdobím v roku 2008. Tieto údaje ukazujú v prvých siedmich mesiacoch roka 2009 zníženie počtu kilometrov na vozidlo o približne 13 % pri ľahkých vozidlách a o približne 28 % pri ťažkých vozidlách v časti siete, ktorú v tom čase spravovala SAVP, z ktorej najväčší diel (16 km z 23,3 km pod správou SAVP) sa nachádza na Tangenziale (ostatnú časť tvorí spojenie medzi Tangenziale a letiskom Benátky-Tessera). Hoci tieto údaje na jednej strane poskytujú informácie iba o časti Tangenziale a na druhej strane obsahujú dopravný tok, ktorý sa nenachádza na Tangenziale, možno z nich vyvodiť, že po uvedení Passante do prevádzky doprava na Tangenziale poklesla podstatným spôsobom. Tieto údaje neboli platne spochybnené. Vedľajší účastník konania totiž na pojednávaní uviedol, že má k dispozícii „iné údaje“, pričom ich však ani nespresnil, ani v tejto súvislosti nepredložil dôkazy. Pokiaľ ide o Komisiu, nespochybnila údaje predložené žalobkyňou. Obmedzila sa na spochybnenie príčinnej súvislosti medzi zvýšením mýta na Tangenziale a poklesom dopravy na tomto úseku, pričom podľa jej názoru bol spôsobený iba uvedením Passante do prevádzky ako konkurenčnej trasy.
74 V tejto súvislosti treba pripustiť, že dopravný tok na Tangenziale sa mohol podstatne znížiť už z dôvodu samotného otvorenia Passante a nezdá sa možné určiť, do akej miery bolo toto zníženie znásobené skutočnosťou, že sa navyše zvýšilo mýto na Tangenziale. Možno však dôvodne predpokladať, že zaznamenané zníženie je výraznejšie ako zníženie, ktoré by nastalo bez zvýšenia mýta. Medzi účastníkmi konania je okrem toho nesporné, že spoločným cieľom obidvoch opatrení bolo práve presmerovať tranzitnú dopravu na Passante, aby sa od nej odľahčila Tangenziale. Talianske orgány sa teda nepochybne domnievali, že v prípade nižšieho mýta pre tranzit na Tangenziale v porovnaní s tranzitom na Passante samotné uvedenie Passante do prevádzky ako alternatívnej trasy nebude stačiť na odklonenie dopravy na tento nový úsek v želanej miere. Ak by to totiž bolo inak, nebolo by nevyhnutné pristúpiť k uvedenému zvýšeniu mýta.
75 Z toho vyplýva, že treba odmietnuť tvrdenie, ktoré Komisia uviedla na pojednávaní, že presmerovanie dopravy z Tangenziale na Passante by nastalo rovnakým spôsobom, aj keby na týchto dvoch trasách neexistovalo rovnaké mýto, keďže vodiči sa rozhodujú výlučne podľa stavu dopravy.
76 Okrem toho vzhľadom na to, že relevantným trhom, ako bolo vysvetlené v bode 70 vyššie, je trh s poskytovaním diaľničných spojení tranzitnej doprave prostredníctvom zaplatenia mýta v obidvoch smeroch, pri ktorých si konkurujú Tangenziale a Passante, podstatné ovplyvnenie postavenia Autovie Venete a Autostrade per l’Italia na trhu treba posúdiť vo vzťahu k tomuto obmedzenému trhu a nie vo vzťahu k oveľa väčšiemu trhu s koncesiami na diaľnice v celom Taliansku. V dôsledku toho treba odmietnuť tvrdenie Komisie uvedené na pojednávaní, že vo vzťahu k sieti s celkovou dĺžkou 230 km v prípade Autovie Venete a 3 000 km v prípade Autostrade per l’Italia zvýšenie mýta na krátkych úsekoch, ktoré spravujú na Tangenziale, ako sú vymedzené v bode 72 vyššie, neumožňuje dospieť k záveru o podstatnom ovplyvnení ich postavenia na trhu.
77 Napokon treba zdôrazniť, že pokiaľ ide o ťažké vozidlá, pri ktorých bol najvýraznejší pokles dopravy, pre koncesionárov diaľnic predstavujú najlukratívnejší segment, v dôsledku čoho sa osobitne pokles tohto segmentu môže podstatným spôsobom dotknúť ich prevádzkových príjmov.
78 Za týchto okolností treba dospieť k záveru, že žalobkyňa z hľadiska práva dostatočne preukázala, že z dôvodu zvýšenia mýta na Tangenziale, ktoré bolo predmetom sťažnosti, sa dvaja z jej členov, konkrétne Autovie Venete a Autostrade per l’Italia, dostali do situácie ktorá ich individualizuje obdobným spôsobom ako osobu, ktorej je určené napadnuté rozhodnutie, v zmysle judikatúry citovanej v bode 65 vyššie a že obchodné výsledky zaznamenali horší vývoj, než by mohli zaznamenať v prípade, ak by takéto opatrenie neexistovalo, v zmysle judikatúry citovanej v bode 66 vyššie. Treba dodať, že tieto dve spoločnosti ako držitelia koncesií na Tangenziale boli spolu so SAVP jedinými spoločnosťami, ktoré boli negatívne dotknuté uvedeným zvýšením mýta, a že z tohto zvýšenia mal prospech ich jediný konkurent na relevantnom trhu, t. j. CAV ako držiteľ koncesie na Passante.
79 Z toho vyplýva, že bolo prípustné, aby tak Autovie Venete, ako aj Autostrade per l’Italia samostatne podali žaloby proti napadnutému rozhodnutiu v rozsahu, v akom obsahovalo odmietnutie začať konanie vo veci formálneho zisťovania v súvislosti so zvýšením mýta. V dôsledku toho je prípustná aj žaloba podaná žalobkyňou zastupujúcou ich záujmy, pokiaľ ide o zvýšenie mýta.
80 Preto treba druhému dôvodu neprípustnosti vyhovieť v súvislosti s priamym pridelením koncesie na správu Passante a zamietnuť ho v súvislosti so zvýšením mýta na Tangenziale.
3. Záver o prípustnosti
81 V dôsledku toho treba vyhovieť námietke neprípustnosti v súvislosti s priamym pridelením koncesie na Passante a vo zvyšnej časti ju zamietnuť. Žaloba je teda prípustná v rozsahu, v akom spochybňuje konštatovanie uvedené v napadnutom rozhodnutí, že zvýšenie mýta na Tangenziale nepredstavuje štátnu pomoc. Naproti tomu je neprípustná v rozsahu, v akom spochybňuje konštatovanie, že priame pridelenie koncesie na Passante nepredstavuje štátnu pomoc.
B – O veci samej
82 Žalobkyňa uvádza dva žalobné dôvody založené v podstate na porušení podstatných formálnych náležitostí, porušení povinnosti odôvodnenia, porušení článku 107 ZFEÚ a skreslení skutkových okolností.
1. O prvom žalobnom dôvode, založenom na porušení podstatných formálnych náležitostí, nedostatočnosti a protirečivosti odôvodnenia a porušení článku 107 ZFEÚ v súvislosti s priamym pridelením koncesie na výstavbu a správu Passante spoločnosti CAV
83 Prvý žalobný dôvod, ktorý smeruje výlučne proti konštatovaniu, podľa ktorého priame pridelenie koncesie na Passante nepredstavuje štátnu pomoc, nemôže byť úspešne vznesený proti konštatovaniu, podľa ktorého zvýšenie mýta na Tangenziale nepredstavuje štátnu pomoc. V súlade s bodom bod 81 vyššie teda musí byť zamietnutý ako neúčinný.
2. O druhom žalobnom dôvode, založenom na porušení podstatných formálnych náležitostí, nedostatočnosti a protirečivosti odôvodnenia a porušení článku 107 ZFEÚ v súvislosti so zvýšením mýta na Tangenziale
a) O výhradách založených na porušení podstatných formálnych náležitostí, porušení povinnosti odôvodnenia a skreslení skutkových okolností
84 Pokiaľ ide o tieto výhrady, ktoré žalobkyňa uviedla v rámci svojho druhého žalobného dôvodu, treba konštatovať, že sú uvedené, ako to Komisia správne tvrdila v súvislosti s povinnosťou odôvodnenia, výlučne v názve druhého žalobného dôvodu a nie sú podložené nijakým tvrdením, a to ani v žalobe, ani v replike.
85 V dôsledku toho treba výhrady založené na porušení podstatných formálnych náležitostí, porušení povinnosti odôvodnenia a skreslení skutkových okolností vznesené v rámci druhého žalobného dôvodu zamietnuť ako neprípustné v súlade s článkom 44 ods. 1 písm. c) rokovacieho poriadku.
b) O výhrade založenej na porušení článku 107 ZFEÚ
86 Žalobkyňa tvrdí, že výstavba Passante bola financovaná prostredníctvom zvýšenia sadzieb na Tangenziale a že toto zvýšenie, ktoré spôsobilo rovnakú výšku mýta na obidvoch úsekoch, malo za následok narušenie hospodárskej súťaže presmerovaním dopravy z Tangenziale v prospech Passante.
87 Komisia sa domnieva, že ani skutočnosť, že koncesionár úseku diaľnice vyberá mýto, ani skutočnosť, že toto mýto sa zvyšuje, nezahŕňa prevod štátnych prostriedkov.
88 V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že žalobkyňa netvrdí, že podmienky koncesnej zmluvy na Passante uzatvorenej 30. januára 2009 medzi ANAS a CAV predstavujú štátnu pomoc v tom, že existuje nerovnováha medzi povinnosťami CAV na základe tejto dohody na jednej strane a výhodami, ktoré môže táto spoločnosť získať z koncesie, na druhej strane. Výhrada, ktorú vzniesla žalobkyňa, sa totiž obmedzuje na otázky zvýšenia mýta na Tangenziale a určenia, že príjmy z tohto zvýšenia sa použijú na náhradu nákladov na výstavbu Passante.
89 Ako bolo konštatované v bode 33 vyššie, napadnuté rozhodnutie je rozhodnutím podľa článku 4 ods. 2 nariadenia č. 659/1999, lebo spočíva v konštatovaní Komisie na záver fázy predbežného preskúmania, podľa ktorého zvýšenie mýta na Tangenziale nepredstavuje pomoc. Žalobkyňa v podstate tvrdí, že Komisia mala konštatovať, naopak, že uvedené opatrenie predstavuje štátnu pomoc.
90 Článok 107 ods. 1 ZFEÚ vyhlasuje pomoc poskytovanú štátom alebo akoukoľvek formou zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, za nezlučiteľnú s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.
O skutkových okolnostiach v prejednávanej veci
91 Najprv treba opísať podrobnosti sporného zvýšenia mýta a použitia výťažku z tohto zvýšenia.
92 O zvýšení mýta na Tangenziale sa po prvýkrát rozhodlo prostredníctvom delibera (správne rozhodnutie) č. 128, ktoré vydal Comitato interministeriale per la programmazione economica (Medzirezortný výbor pre hospodárske plánovanie, CIPE), zo 6. apríla 2006 (GURI č. 142 z 21. júna 2006, s. 16). Tento akt totiž povoľuje „do doplňujúcich aktov… k platným dohodám so spoločnosťami, ktoré spravujú diaľnice križujúce Passante di Mestre, vložiť klauzuly upravujúce rovnaké mýto…, aby sa postupne zabezpečil prísun prostriedkov potrebných na realizáciu Passante“. Zo spisu vyplýva, že zásada „rovnakého mýta“ znamená, že vodiči prechádzajúci v oboch smeroch medzi Padovou a Terstom a medzi Padovou a Bellunom si môžu vybrať medzi obidvomi trasami bez toho, aby existoval akýkoľvek rozdiel, pokiaľ ide o výšku mýta.
93 Delibera č. 3 CIPE z 26. januára 2007 (GURI č. 96 z 26. apríla 2007, s. 79) stanovila mieru zvýšenia mýta. Podľa tohto aktu malo zvýšenie spočívať v tom, že k počtu kilometrov, ktoré tranzitná doprava skutočne prešla, sa v obidvoch smeroch na Tangenziale tak na úseku Padova – Terst, ako aj na úseku Padova – Belluno má pridať fiktívna vzdialenosť 10,14 km od 1. februára 2007 a 20,28 km od 1. januára 2008.
94 V dôsledku oneskoreného odovzdania Passante do prevádzky bol prvý z uvedených dátumov presunutý na 1. mája 2008 a druhý na 1. januára 2009 prostredníctvom delibera č. 24 CIPE z 27. marca 2008 (GURI č. 157 zo 7. júla 2008, s. 55).
95 V súlade s ustanoveniami aktov delibera citovaných v predchádzajúcich bodoch sa podrobnosti zvýšenia mýta doplnili do koncesných zmlúv zaväzujúcich na jednej strane ANAS a na druhej strane spoločnosti spravujúce Tangenziale a Passante.
96 Podľa článku 4 koncesnej zmluvy na Passante uzatvorenej 30. januára 2009 medzi ANAS a CAV (ďalej len „zmluva“) sa koncesia na Passante skončí 31. decembra 2032. Podľa článku 6.2 zmluvy sa CAV zaviazala predovšetkým nahradiť ANAS do 30. júna 2010 všetky náklady, ktoré ANAS vynaložila z dôvodu výstavby Passante. Zo spisu a najmä z článku 3.2 písm. d) zmluvy totiž vyplýva, že výstavbu Passante spočiatku financovala ANAS.
97 Z článku 6.4 zmluvy vyplýva, že CAV bude naproti tomu nárok na:
– po prvé výťažok zo zvýšenia mýta vyberaného na Tangenziale,
– po druhé príjmy z mýta na Passante,
– po tretie od 30. novembra 2009 príjmy z predchádzajúcej koncesie SAVP, ktorú prevzala CAV, na časti Tangenziale,
– po štvrté príjmy vyplývajúce zo subkoncesií týkajúcich sa odpočívadiel.
98 Výťažok zo zvýšenia mýta vyberaného na Tangenziale a ostatné zložky uvedené v predchádzajúcom bode v konečnom dôsledku umožnili Talianskej republike spätne získať sumu, ktorú vynaložila na výstavbu Passante.
99 Pokiaľ ide o podrobnosti zvýšenia mýta, článok 6.4 zmluvy v podstate preberá ustanovenia aktov delibera CIPE citovaných v bodoch 93 a 94 vyššie, pričom stanovuje, že k počtu kilometrov, ktoré tranzitná doprava skutočne prejde, sa v obidvoch smeroch na Tangenziale tak na úseku Padova – Terst, ako aj na úseku Padova – Belluno od 1. mája 2008 pridá fiktívna vzdialenosť 10,14 km a od 1. januára 2009 20,28 km. Podľa údajov, ktoré CAV poskytla v odpovedi na písomné otázky Všeobecného súdu a ktoré účastníci konania ústne potvrdili na pojednávaní, sa toto zvýšenie bude postupne znižovať v súlade s obchodným a finančným plánom tvoriacim prílohu zmluvy až do jej skončenia. Počet pridaných kilometrov bol teda 19,88 km v roku 2010, 19,48 km v roku 2011 a od 1. januára 2012 je 19,10 km.
100 Pokiaľ ide o spôsoby výberu a prevodu prostriedkov získaných na základe dodatočného počtu kilometrov, účastníci konania v odpovedi na písomné otázky Všeobecného súdu zhodne uviedli, že sumy, o ktoré ide, vyberajú koncesionári, ktorí spravujú príslušné mýtne brány – t. j. Autovie Venete pre bránu Venezia‑Est, Autostrade per l’Italia pre bránu Venezia‑Nord a CAV pre bránu Venezia‑Padova – alebo v ich mene spoločnosťou vo vlastníctve Autostrade per l’Italia, pričom následne sa prevádzajú na CAV podľa spôsobu určeného v dohode o vzájomnom prepojení zaväzujúcej rôznych koncesionárov.
101 Tieto spôsoby sa menia podľa prostriedkov platby, ktoré použije užívateľ:
– v prípade platby v hotovosti alebo platobnou kartou príslušné sumy prijíma koncesionár spravujúci mýtnu bránu, ktorý ich prevedie priamo CAV (pri mýtnej bráne Venezia-Padova, ktorú spravuje priamo CAV, ide o vnútorný účtovný prevod v rámci CAV),
– v prípade platby prostredníctvom telemýta (telepass) alebo predplatenej karty (Viacard), systémov spravovaných spoločnosťou Telepass SpA, ktorú kontroluje Autostrade per l’Italia, príslušné sumy prijíma spoločnosť Telepass a následne ich prevedie CAV.
O požiadavke týkajúcej sa štátnych prostriedkov
102 Pokiaľ ide o vymedzenie štátnej pomoci spočívajúcej v zvýšení mýta na Tangenziale, účastníci konania sa predovšetkým nezhodujú v otázke, či uvedené opatrenie zahŕňa prevod štátnych prostriedkov v prospech CAV ako koncesionára Passante.
103 V prvom rade z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že za pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ sa považujú iba výhody poskytnuté priamo alebo nepriamo zo štátnych prostriedkov. Rozlišovanie medzi „pomocou poskytovanou štátom“ a pomocou poskytovanou „zo štátnych prostriedkov“, upravené v tomto ustanovení, totiž neznamená, že všetky výhody priznané štátom predstavujú štátnu pomoc bez ohľadu na to, či sú alebo nie sú financované zo štátnych prostriedkov, ale jeho cieľom je len začleniť do tohto pojmu tak výhody priamo poskytované štátom, ako aj výhody poskytované prostredníctvom verejných alebo súkromných inštitúcií, ktoré tento štát poveril alebo zriadil (pozri rozsudok Súdneho dvora z 13. marca 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Zb. s. I‑2099, bod 58 a tam citovanú judikatúru).
104 V druhom rade treba pripomenúť, že pokiaľ ide o pojem štátne prostriedky, z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že článok 107 ods. 1 ZFEÚ zahŕňa všetky peňažné prostriedky, ktoré môžu orgány verejnej moci skutočne použiť na podporu podnikov, pričom nie je podstatné, či sú tieto prostriedky trvalou súčasťou majetku štátu. V dôsledku toho, aj keď sumy zodpovedajúce spornému opatreniu nie sú trvale v držbe orgánov verejnej moci, skutočnosť, že sú neustále pod verejnou kontrolou, a teda k dispozícii príslušným vnútroštátnym orgánom, stačí na to, aby boli kvalifikované ako štátne prostriedky (pozri v tomto zmysle rozsudky Súdneho dvora zo 16. mája 2000, Francúzsko/Ladbroke Racing a Komisia, C‑83/98 P, Zb. s. I‑3271, bod 50, a zo 16. mája 2002, Francúzsko/Komisia, C‑482/99, Zb. s. I‑4397, bod 37).
105 Ako bolo uvedené v bodoch 100 a 101 vyššie, v prejednávanej veci sumy zodpovedajúce výťažku zo zvýšenia mýta prevádzajú priamo na CAV buď spoločnosti Autovie Venete a Autostrade per l’Italia, alebo spoločnosť Telepass, ako súkromné spoločnosti. Sumy, o ktoré ide, sú teda prevádzané priamo a výlučne medzi súkromnými spoločnosťami bez toho, aby sa čo len prechodne dostali do držby alebo pod kontrolu akéhokoľvek verejnoprávneho subjektu. V dôsledku toho nejde o štátne prostriedky v zmysle judikatúry citovanej v bodoch 103 a 104 vyššie.
106 Keďže nie je splnená požiadavka týkajúca sa dotknutosti štátnych prostriedkov, treba bez toho, aby bolo potrebné skúmať ostatné náležitosti tvoriace pojem štátna pomoc, konštatovať, že zvýšenie mýta na Tangenziale, ako aj priznanie výťažku z tohto zvýšenia na náhradu nákladov na výstavbu Passante na základe zmluvy nepredstavuje štátnu pomoc.
107 V dôsledku toho treba zamietnuť výhradu založenú na porušení článku 107 ods. 1 ZFEÚ, ako aj druhý žalobný dôvod a žalobu ako celok.
O trovách
108 Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Okrem toho podľa článku 87 ods. 3 prvého pododseku uvedeného rokovacieho poriadku Všeobecný súd môže rozdeliť náhradu trov konania medzi účastníkov konania alebo rozhodnúť tak, že každý z účastníkov konania znáša vlastné trovy konania, ak mali úspech len v časti predmetu konania.
109 Keďže žalobkyňa neuspela vo veci samej a Komisia čiastočne neuspela v súvislosti s neprípustnosťou, proti ktorej namietala, treba rozhodnúť, že každý z hlavných účastníkov konania je povinný nahradiť polovicu trov konania druhého účastníka. Žalobkyňa je navyše povinná nahradiť trovy konania, ktoré vynaložila CAV ako vedľajší účastník konania.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (štvrtá komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Žaloba sa zamieta.
2. Associazione italiana delle società concessionarie per la costruzione e l’esercizio di autostrade e trafori stradali (Aiscat) znáša polovicu svojich vlastných trov konania a polovicu trov konania vynaložených Európskou komisiou a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vynaložila Concessioni autostradali Venete – CAV SpA.
3. Komisia znáša polovicu svojich vlastných trov konania a je povinná nahradiť polovicu trov konania, ktoré vynaložila Aiscat.
Pelikánová | Jürimäe | van der Woude |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 15. januára 2013.
Podpisy
Obsah
Okolnosti predchádzajúce sporu
Konanie a návrhy účastníkov konania
Právny stav
A – O prípustnosti
1. O prvom dôvode neprípustnosti, založenom na tom, že napadnuté rozhodnutie nie je aktom, ktorý možno napadnúť žalobou
2. O druhom dôvode neprípustnosti, založenom na nedostatku aktívnej legitimácie žalobkyne
O predmete žaloby, na základe ktorej sa začalo toto konanie
O záujmoch, ktoré bráni žalobkyňa v rámci žaloby, na základe ktorej sa začalo toto konanie
O osobnej dotknutosti členov žalobkyne
– O pridelení koncesie na Passante bez verejného obstarávania
– O zvýšení mýta na Tangenziale
3. Záver o prípustnosti
B – O veci samej
1. O prvom žalobnom dôvode, založenom na porušení podstatných formálnych náležitostí, nedostatočnosti a protirečivosti odôvodnenia a porušení článku 107 ZFEÚ v súvislosti s priamym pridelením koncesie na výstavbu a správu Passante spoločnosti CAV
2. O druhom žalobnom dôvode, založenom na porušení podstatných formálnych náležitostí, nedostatočnosti a protirečivosti odôvodnenia a porušení článku 107 ZFEÚ v súvislosti so zvýšením mýta na Tangenziale
a) O výhradách založených na porušení podstatných formálnych náležitostí, porušení povinnosti odôvodnenia a skreslení skutkových okolností
b) O výhrade založenej na porušení článku 107 ZFEÚ
O skutkových okolnostiach v prejednávanej veci
O požiadavke týkajúcej sa štátnych prostriedkov
O trovách