NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MELCHIOR WATHELET
prednesené 10. decembra 2013 (1)
Vec C‑288/12
Európska komisia
proti
Maďarsku
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Smernica 95/46/ES – Ochrana fyzických osôb pri spracovaní osobných údajov a voľný pohyb týchto údajov – Článok 28 ods. 1 – Vnútroštátne dozorné orgány – Vnútroštátna právna úprava, ktorou bolo predčasne ukončené šesťročné funkčné obdobie komisára pre ochranu údajov – Vytvorenie národného úradu pre ochranu údajov a slobodu informácií a vymenovanie inej osoby, než je komisár pre ochranu údajov, do funkcie predsedu uvedeného úradu na deväťročné funkčné obdobie“
I – Úvod
1. Európska komisia vo svojej žalobe z 24. mája 2012 navrhuje, aby Súdny dvor konštatoval, že Maďarsko si predčasným ukončením funkčného obdobia dozorného orgánu pre ochranu údajov nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice Európskeho parlamentu a Rady 95/46/ES z 24. októbra 1995 o ochrane fyzických osôb pri spracovaní osobných údajov a voľnom pohybe týchto údajov.(2) Komisia v tomto smere vytýka Maďarsku porušenie nezávislosti dozorného orgánu pre ochranu údajov, ktorá je stanovená v článku 28 ods. 1 druhom pododseku smernice.
2. Rovnako ako veci, v ktorých boli vydané rozsudky z 9. marca 2010, Komisia/Nemecko(3), a zo 16. októbra 2012, Komisia/Rakúsko(4), sa prejednávaná vec týka rozsahu povinnosti zriadiť jeden alebo viacero dozorných orgánov pre ochranu osobných údajov, ktoré „konajú s úplnou nezávislosťou vo vykonávaní im zverených funkcií“, ktorú členským štátom ukladá článok 28 ods. 1 druhý pododsek smernice.
II – Právo Únie
3. Smernica bola prijatá na základe článku 100a Zmluvy ES (po zmene článok 95 ES, teraz článok 114 ZFEÚ) a jej cieľom je harmonizácia vnútroštátnych právnych predpisov týkajúcich sa spracovania osobných údajov.
4. Odôvodnenie 62 smernice stanovuje:
„keďže zriadenie dozorných úradov v členských štátoch, ktoré vykonávajú svoje funkcie s úplnou nezávislosťou, je nevyhnutným komponentom ochrany jednotlivcov v súvislosti so spracovaním osobných údajov“.
5. Článok 28 ods. 1 smernice nazvaný „Dozorný orgán“ stanovuje:
„Každý členský štát zabezpečí, aby jeden a alebo viac štátnych orgánov bolo zodpovedných za monitorovanie uplatňovania ustanovení v rámci jeho územia, prijatých členskými štátmi v súlade s touto smernicou [Členské štáty zabezpečia, aby na uplatňovanie ustanovení, ktoré prijali na vykonanie tejto smernice, dohliadal jeden alebo viacero verejných orgánov – neoficiálny preklad].
Tieto orgány konajú s úplnou nezávislosťou vo vykonávaní im zverených funkcií.“
III – Maďarský právny kontext a skutkové okolnosti
6. Do 31. decembra 2011 bol v Maďarsku na základe zákona č. LXIII z roku 1992 o ochrane osobných údajov a o prístupe k údajom vo všeobecnom záujme (ďalej len „bývalý zákon o ochrane údajov“) dozorným orgánom pre ochranu údajov stanoveným v článku 28 smernice komisár pre ochranu údajov(5) (ďalej len „komisár“). § 23 bývalého zákona o ochrane údajov stanovoval, že komisára volí maďarský parlament, a v §§ 24 a 25 bývalého zákona o ochrane údajov boli vymedzené jeho úlohy. Dĺžka a ukončenie jeho funkčného obdobia boli upravené v zákone č. LIX z roku 1993 o parlamentnom komisárovi zodpovednom za občianske práva (ďalej len „zákon č. LIX z roku 1993“). Posledné znenie § 4 ods. 5 tohto zákona, ktoré bolo účinné do 31. decembra 2011, stanovovalo, že komisár sa volí na šesť rokov a môže byť jeden krát opätovne zvolený. V § 15 tohto zákona bolo upravené ukončenie jeho funkcie.
7. Pán Jóri bol na základe bývalého zákona o ochrane údajov zvolený za komisára a do funkcie nastúpil 29. septembra 2008. Jeho funkčné obdobie bolo šesťročné, malo teda trvať do septembra 2014.
8. Podľa článku VI ods. 3 Základného zákona Maďarska, ktorý nadobudol účinnosť 1. januára 2012 (ďalej len „základný zákon“), „nezávislý orgán zriadený organickým zákonom dohliada na dodržiavanie práv súvisiacich s ochranou osobných údajov a s prístupom k údajom vo všeobecnom záujme“.
9. Dňa 1. januára 2012 nadobudol účinnosť zákon č. CXII z roku 2011 o samourčení v oblasti informácií a o slobode informácií (ďalej len „nový zákon o ochrane údajov“). Týmto zákonom sa zrušuje bývalý zákon o ochrane údajov a zároveň sa zriaďuje národný úrad zodpovedný za ochranu údajov a za slobodu informácií (ďalej len „úrad“). Novým zákonom o ochrane údajov boli úlohy komisára prenesené na úrad. Podľa § 40 ods. 1 a 3 nového zákona o ochrane údajov je predseda úradu menovaný prezidentom republiky na návrh predsedu vlády na deväťročné funkčné obdobie.
10. Úrad začal svoju činnosť 1. januára 2012.
11. Funkčné obdobie pána Jóriho, ktoré malo pôvodne uplynúť v septembri 2014, bolo ukončené 31. decembra 2011 podľa článku 16 prechodných ustanovení základného zákona, ktorý stanovuje, že „nadobudnutím účinnosti tohto základného zákona sa končí funkčné obdobie [komisára]…“.
12. Pán Jóri nebol vybratý za predsedu úradu. Prezident republiky vymenoval na návrh predsedu vlády za predsedu úradu na deväťročné funkčné obdobie pána Péterfalviho.
IV – Konanie pred podaním žaloby a konanie pred Súdnym dvorom
13. Dňa 17. januára 2012 zaslala Komisia Maďarsku výzvu. V tejto výzve Komisia uvádza, že Maďarsko porušilo článok 28 ods. 1 a 2 smernice v troch ohľadoch. Po prvé Maďarsko predčasne ukončilo funkčné obdobie komisára. Po druhé komisárovi nepredložilo na pripomienkovanie návrh nového zákona o ochrane údajov, hoci to bola jeho povinnosť. Po tretie nový zákon o ochrane údajov na jednej strane poskytuje príliš široký priestor na ukončenie funkčného obdobia predsedu úradu a na druhej strane úloha, ktorú pri ukončovaní funkčného obdobia zohráva prezident republiky a predseda vlády, umožňuje výkonnej moci krajiny ovplyvňovať predsedu úradu.
14. Komisia vyzvala Maďarsko, aby jej zaslalo odpoveď do jedného mesiaca.
15. Vo svojej odpovedi zo 17. februára 2012 Maďarsko spochybnilo tvrdené porušenie týkajúce sa predčasného ukončenia funkčného obdobia komisára poukazujúc najmä na to, že išlo o dôsledok zmeny maďarského modelu. Uviedlo, že komisár sa podľa svojich vyhlásení zverejnených v tlači nechcel stať predsedom úradu. Tento členský štát ďalej uviedol, že keďže predseda úradu už bol vymenovaný, pred uplynutím jeho funkčného obdobia 31. decembra 2020 nie je možné, aby rovnaký post zastával komisár, lebo predčasné ukončenie funkčného obdobia súčasného predsedu by bolo v rozpore s ustanoveniami zaručujúcimi jeho nezávislosť.
16. Pokiaľ ide o predloženie návrhu zákona na pripomienkovanie komisárovi, Maďarsko tvrdilo, že k tomuto predloženiu došlo a príslušné podklady boli v tomto smere zaslané Komisii.
17. Pokiaľ ide o možné dôvody ukončenia funkčného obdobia predsedu úradu, Maďarsko poprelo tvrdené porušenie, navrhlo však, že zmení nový zákon o ochrane údajov tak, aby rozptýlilo obavy, ktoré v tomto smere vyjadrila Komisia, konkrétne že zruší ustanovenia upravujúce odchod do dôchodku a demisiu ex offo predsedu úradu a zavedie možnosť súdnej žaloby v prípade, že by predseda úradu namietal voči rozhodnutiu prezidenta republiky ukončiť jeho funkčné obdobie na návrh predsedu vlády.
18. Dňa 7. marca 2012 zaslala Komisia Maďarsku odôvodnené stanovisko, v ktorom zopakovala svoje znepokojenie týkajúce sa predčasného ukončenia funkčného obdobia komisára a vyzvala Maďarsko, aby prijalo opatrenia potrebné na vyhovenie tomuto stanovisku v lehote jedného mesiaca od jeho doručenia. Naopak, Komisia vzala späť svoje výhrady týkajúce sa predchádzajúceho predloženia návrhu nového zákona na pripomienkovanie komisárovi. Nakoniec pokiaľ ide o možné dôvody ukončenia funkčného obdobia predsedu úradu, Komisia uviedla, že ak Maďarsko v lehote určenej odôvodneným stanoviskom prijme legislatívne zmeny, ktoré navrhlo vo svojej odpovedi na výzvu, bude porušenie v tomto smere považovať za ukončené.
19. Dňa 30. marca 2012 Maďarsko odpovedalo na odôvodnené stanovisko Komisie v tom zmysle, že trvá na svojom stanovisku týkajúcom sa ukončenia funkčného obdobia komisára, v dôsledku čoho Komisia podala túto žalobu.
20. Uznesením predsedu Súdneho dvora z 8. januára 2013 bol povolený vstup európskeho dozorného úradníka pre ochranu údajov (EDÚOÚ) do konania ako vedľajšieho účastníka konania na podporu návrhov Komisie.
21. Na pojednávaní 15. októbra 2013 boli ústne pripomienky prednesené zo strany Komisie, Maďarska a EDÚOÚ.
V – O žalobe
A – O prípustnosti
1. Argumentácia účastníkov konania
22. Maďarsko tvrdí, že táto žaloba je neprípustná.
23. Maďarsko uvádza, že jediný možný spôsob odstránenia tvrdeného porušenia by spočíval v predčasnom ukončení funkčného obdobia predsedu úradu a jeho nahradení komisárom v tejto funkcii, čo by v podstate predstavovalo zopakovanie tvrdeného porušenia povinnosti. Tvrdí, že Komisia nemôže požadovať, aby Súdny dvor vydal rozsudok konštatujúci nesplnenie povinnosti, ktorému by mohol dotknutý členský štát vyhovieť len porušením práva Únie. Ďalej uvádza, že prijatie takého opatrenia by viedlo aj k protiústavnému stavu z dôvodu porušenia zásady nezávislosti úradu upravenej v základnom zákone.
24. Okrem toho poukazuje na to, že zmena modelu inštitúcií zodpovedných za ochranu osobných údajov si nevyhnutne vyžadovala ukončenie funkčného obdobia osoby vykonávajúcej funkciu komisára vzhľadom na to, že táto funkcia bola zrušená. Maďarsko sa však domnieva, že keby bolo funkčné obdobie súčasného predsedu úradu ukončené bez inštitucionálnej zmeny, nedalo by sa to odôvodniť podobným normálnym dôvodom.
25. Maďarsko ďalej tvrdí, že nový zákon o ochrane údajov plne zaručuje nezávislosť predsedu úradu, a teda spĺňa požiadavky smernice v uvedenej oblasti. Domnieva sa, že ak aj ukončenie funkčného obdobia komisára predstavuje nesplnenie povinnosti v súvislosti s požiadavkou nezávislosti, také nesplnenie povinnosti nemá vplyv na činnosť komisára ani nebráni predsedovi úradu vo výkone činnosti bez akýchkoľvek vonkajších vplyvov. V súlade s cieľom smernice bolo právo na ochranu osobných údajov v Maďarsku zaručené nepretržite v každom okamihu pred 1. januárom 2012 aj po tomto dátume. S uspokojením poukazuje na to, že to uznáva aj Komisia, keď zdôrazňuje, že maďarská právna úprava zabezpečila právnu kontinuitu tým, že úrad bol poverený riešením vecí, v ktorých ešte nebolo ukončené konanie pred komisárom. Maďarsko sa preto domnieva, že pokiaľ aj došlo k nesplneniu povinnosti, toto porušenie v každom prípade nevyvolalo právne následky, ktoré by bolo potrebné napraviť.
26. Maďarsko ďalej tvrdí, že tvrdené nesplnenie povinnosti už ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku Komisie vyvolalo všetky svoje účinky a po 1. januári 2012 nemalo vplyv na fungovanie úradu, najmä na jeho nezávislosť. Žaloba Komisie je v dôsledku toho bezpredmetná, a teda neprípustná.
27. Domnieva sa, že prijatie argumentácie Komisie by znamenalo, že všetky úkony vykonané súčasným predsedom úradu od 1. januára 2012 sú nezlučiteľné s právom Únie, čo by viedlo k porušeniu zásady právnej istoty.
28. Maďarsko ďalej uvádza, že na rozdiel od tvrdení Komisie uvedených v bode 33 týchto návrhov, v tomto konaní pred Súdnym dvorom jasne vyjadrilo, že si želá, aby prípadné konštatovanie nesplnenia povinnosti neovplyvnilo funkčné obdobie súčasného predsedu úradu aj napriek tomu, že výraz „obmedzenie časových účinkov“ nie je vo vyjadrení k žalobe uvedený.
29. Komisia tvrdí, že táto žaloba je prípustná.
30. Domnieva sa, že náprava nesplnenia povinnosti nie je nemožná a že Maďarsko musí prijať opatrenia potrebné na to, aby pán Jóri opäť zastával funkciu uvedenú v článku 28 smernice až do riadneho uplynutia svojho funkčného obdobia, čiže do septembra 2014. Komisia tvrdí, že spôsob, akým by Maďarsko napravilo nesplnenie povinnosti, patrí do právomoci tohto členského štátu a na účely tohto konania nie je relevantný. Komisia ďalej tvrdí, že Maďarsko nemôže namietať voči opätovnému uvedeniu pána Jóriho do funkcie s odvolaním sa na nezávislosť predsedu úradu. Znamenalo by to, že sa obhajuje vlastným nesplnením povinnosti.
31. Komisia sa domnieva, že existenciu nesplnenia povinnosti treba posúdiť vo vzťahu k situácii, ktorá bola v členskom štáte na konci lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku. Podľa judikatúry Súdneho dvora nesplnenie povinnosti pretrváva, pokiaľ po uplynutí tejto lehoty pretrvávajú účinky opatrení prijatých v rozpore s právom Únie. V prejednávanej veci nesplnenie povinnosti spočíva v predčasnom ukončení funkčného obdobia komisára a toto nesplnenie pretrváva vzhľadom na to, že pán Jóri po uplynutí uvedenej lehoty nebol opäť uvedený do funkcie.
32. Pokiaľ ide o tvrdenie Maďarska uvedené v bode 23 týchto návrhov, podľa ktorého keby sa žaloba Komisie považovala za prípustnú, znamenalo by to predčasné ukončenie funkčného obdobia predsedu úradu, čo by mohlo viesť aj k stavu, ktorý by bol v rozpore so základným zákonom, Komisia pripomína, že podľa zásady prednosti práva Únie má právo Únie prednosť pred ustanoveniami ústav členských štátov. Komisia sa ďalej domnieva, že reforma dozorného orgánu pre ochranu údajov nijako neodôvodňuje predčasné ukončenie funkčného obdobia komisára. Ďalej uvádza, a Maďarsko to vo svojom vyjadrení k žalobe nespochybnilo, že vnútroštátny právny nástroj mohol veľmi dobre stanoviť, že nový model sa bude uplatňovať až po uplynutí funkčného obdobia vtedajšieho komisára alebo že prvým predsedom úradu bude počas zvyšku svojho funkčného obdobia komisár.
33. Komisia tvrdí, že Súdny dvor by nemal tvrdenie Maďarska uvedené v bode 28 týchto návrhov, podľa ktorého by konštatovanie nesplnenia povinnosti v prejednávanej veci malo za následok aj nezlučiteľnosť opatrení prijatých úradom od 1. januára 2012 s právom Únie, posudzovať v súvislosti s prípustnosťou žaloby. V tejto argumentácii ide v skutočnosti o to, či časová pôsobnosť rozsudku konštatujúceho porušenie zahŕňa alebo nezahŕňa obdobie pred vyhlásením rozsudku. Komisia sa domnieva, že Súdny dvor môže iba výnimočne pri uplatňovaní všeobecnej zásady právnej istoty obmedziť možnosť všetkých dotknutých osôb odvolať sa na ustanovenie, ktoré vyložil, s cieľom spochybniť právne vzťahy, ktoré vznikli v dobrej viere. Tvrdí, že Maďarsko vo svojom vyjadrení k žalobe nenavrhlo, aby Súdny dvor obmedzil časové účinky svojho rozsudku konštatujúceho nesplnenie povinnosti v prejednávanej veci. Komisia sa ďalej domnieva, že Maďarsko nepreukázalo splnenie podmienok, ktoré v tomto smere stanovuje judikatúra.
34. Komisia sa domnieva, že opätovné uvedenie komisára do funkcie alebo jeho menovanie do funkcie predsedu úradu by neznamenalo nezlučiteľnosť rozhodnutí prijatých predsedom úradu po 1. januári 2012 s právom Únie.
35. EDÚOÚ sa k prípustnosti žaloby nevyjadril.
2. Posúdenie
36. Nemôžem súhlasiť s tvrdením Maďarska týkajúcim sa nemožnosti vykonať rozsudok konštatujúci tvrdené nesplnenie povinnosti. Toto tvrdenie má dve časti.
37. Po prvé Maďarsko tvrdí, že tvrdené nesplnenie povinnosti už ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku Komisie vyvolalo všetky svoje účinky. Ja si to nemyslím.
38. Podľa ustálenej judikatúry sa má existencia nesplnenia povinnosti posudzovať vo vzťahu k situácii, ktorá bola v členskom štáte na konci tejto lehoty.(6)
39. Keďže funkčné obdobie komisára sa malo podľa zákona č. LIX z roku 1993(7) skončiť až v septembri 2014, domnievam sa, že tvrdené nesplnenie povinnosti ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku Komisie nevyvolalo všetky svoje účinky(8) a právne účinky vyvoláva aj v súčasnosti.
40. Po druhé sa Maďarsko odvoláva na neprípustnosť žaloby Komisie s odôvodnením, že rozsudok konštatujúci nesplnenie povinnosti by mohlo vykonať len tým, že by sa dopustilo rovnakej protiprávnosti, ako je tá, ktorá by bola konštatovaná v rozsudku. Ani s touto argumentáciou nesúhlasím.
41. Zo samotného znenia článku 260 ZFEÚ vyplýva, že pokiaľ Súdny dvor konštatuje nesplnenie povinnosti členským štátom, dotknutý členský štát je povinný urobiť opatrenia potrebné na výkon rozsudku Súdneho dvora.
42. Súdny dvor síce svojím čisto deklaratórnym rozsudkom nemôže členskému štátu, ktorého nesplnenie povinnosti konštatuje, nariadiť, aby prijal určité opatrenia,(9) no všetky orgány dotknutého členského štátu vrátane zákonodarných, súdnych a správnych orgánov majú povinnosť zabezpečiť v oblastiach svojej právomoci výkon rozsudku Súdneho dvora,(10) čo znamená najmä automatický zákaz uplatňovať právne predpisy nezlučiteľné s právom Únie a povinnosť prijať všetky opatrenia na uľahčenie dosiahnutia plnej účinnosti práva Únie.(11)
43. Ďalšie uplatňovanie systému, ktorého nesúlad s právom Únie konštatoval Súdny dvor vo svojom rozsudku, okrem toho predstavuje závažné porušenie povinnosti lojálnej spolupráce, ktorá členským štátom prináleží podľa článku 4 ods. 3 ZEÚ a ktorej súčasťou je najmä povinnosť zdržať sa všetkých opatrení, ktoré by mohli ohroziť dosiahnutie cieľov Európskej únie.(12)
44. Konštatovanie nesplnenia povinnosti v prejednávanej veci by v dôsledku toho malo napriek svojej deklaratórnej povahe významné právne účinky, ktoré by nevyhnutne ovplyvnili postavenie súčasného predsedu úradu, ako napokon zdôrazňuje Maďarsko (hoci s cieľom namietať voči prípadnému konštatovaniu porušenia).
45. Vzhľadom na vnútroštátne právne a skutkové okolnosti opísané v bodoch 6 až 12 týchto návrhov bolo totiž predčasné ukončenie funkčného obdobia komisára k 31. decembru 2011 nevyhnutne spojené s menovaním predsedu úradu k 1. januáru 2012. Pokiaľ by teda Súdny dvor mal konštatovať, že Maďarsko porušilo článok 28 ods. 1 druhý pododsek smernice, keď predčasne ukončilo funkčné obdobie komisára, vyplývalo by z toho, že aj menovanie predsedu úradu bolo protizákonné, ako tvrdí Komisia. Súčasný predseda úradu by totiž od 1. januára 2012 zastával svoju funkciu v rozpore s právom Únie.
46. Za týchto okolností sa domnievam, že tvrdenia týkajúce sa nemožnosti vykonať rozsudok konštatujúci prípadné nesplnenie povinnosti nie sú dôvodné, lebo ako uvádza Komisia, rozsudok konštatujúci tvrdené nesplnenie povinnosti v prejednávanej veci by sa dal vykonať buď tým, že by bol pán Jóri znova uvedený do funkcie komisára na zvyšok svojho pôvodného funkčného obdobia, alebo tým, že by bol menovaný do predsedníctva úradu.
47. Navyše otázky, či nový zákon o ochrane údajov spĺňa alebo nespĺňa kritériá smernice alebo či úrad koná nezávisle a či by z výkonu rozsudku konštatujúceho nesplnenie povinnosti vyplynulo zopakovanie takto konštatovaného porušenia,(13) nijako neovplyvňujú otázku, či bolo funkčné obdobie komisára ukončené v rozpore s článkom 28 ods. 1 druhým pododsekom smernice.(14)
48. Opačný záver by umožnil členskému štátu vyhnúť sa akémukoľvek konštatovaniu nezlučiteľnosti určitých jeho rozhodnutí s právom Únie pod zámienkou, že ďalšie neskoršie rozhodnutia, ktoré boli možné len ako následok porušenia, sú v súlade s právom Únie a možno ich zmeniť len tak, že opäť dôjde k rovnakému porušeniu.
49. Nepresvedčilo ma ani tvrdenie Maďarska, podľa ktorého zásada právnej istoty bráni prípustnosti tejto žaloby, lebo konštatovanie tvrdeného nesplnenia povinnosti v prejednávanej veci by malo za následok nezlučiteľnosť všetkých úkonov vykonaných predsedom úradu od 1. januára 2012 s právom Únie.
50. Zásada právnej istoty je spoločná pre všetky právne poriadky členských štátov, je súčasťou právneho poriadku Únie a v každom prípade ju musia dodržiavať orgány dotknutého členského štátu, ktoré zabezpečujú výkon rozsudku konštatujúceho porušenie práva Únie týmto členským štátom. Netreba však zaujímať stanovisko k dôvodnosti tézy, podľa ktorej by konštatovanie tvrdeného nesplnenia povinnosti spôsobilo neplatnosť úkonov vykonaných úradom od 1. januára 2012, no stačí poukázať na to, že posúdenie prípadných porušení tejto zásady v konkrétnych prípadoch a prijatie náležitých opatrení bez narušenia účinného výkonu rozsudku Súdneho dvora neprináleží Súdnemu dvoru,(15) ale v prípade potreby vnútroštátnym maďarským súdom.
51. V tejto súvislosti chcem ďalej uviesť, že Súdny dvor konštatoval nesplnenie povinností vyplývajúcich z článku 28 ods. 1 druhého pododseku smernice zo strany Spolkovej republiky Nemecko(16) a Rakúskej republiky(17) napriek prípadným právnym účinkom, ktoré by také konštatovanie mohlo vyvolať v súvislosti s opatreniami prijatými dotknutými orgánmi.
52. Návrh Maďarska na obmedzenie účinkov rozsudku konštatujúceho tvrdené nesplnenie povinnosti posúdim v časti týchto návrhov venovanej podstate žaloby.(18)
53. Navrhujem teda, aby sa žaloba považovala za prípustnú.
B – O veci samej
1. Argumentácia účastníkov konania
54. Komisia nespochybňuje právo Maďarska zmeniť systém dohľadu nad ochranou osobných údajov pod podmienkou zaručenia úplnej nezávislosti orgánu, ktorý tento dohľad vykonáva, čo, ako vyplýva z judikatúry,(19) prekračuje rámec jednoduchej funkčnej nezávislosti a musí byť vylúčená akákoľvek forma podriadenosti bez ohľadu na to, či je inštitucionálnej, personálnej alebo vecnej povahy.
55. Komisia s podporou EDÚOÚ tvrdí, že je nevyhnutné, aby členský štát dodržal stanovenú dĺžku funkčného obdobia tohto orgánu a nemohol ho predčasne ukončiť s výnimkou vážnych a objektívne preskúmateľných dôvodov. Predčasné ukončenie funkčného obdobia prináša riziko nenáležitého ovplyvnenia dozorného orgánu pri plnení jeho úloh, čo by narušilo jeho nezávislosť. Podľa názoru Komisie je tento výklad podporený porovnaním s pravidlami týkajúcimi sa EDÚOÚ, ktoré boli zavedené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 45/2001 z 18. decembra 2000 o ochrane jednotlivcov so zreteľom na spracovanie osobných údajov inštitúciami a orgánmi spoločenstva a o voľnom pohybe takýchto údajov.(20)
56. Komisia sa domnieva, že reforma maďarského dozorného orgánu nebola dôvodom na ukončenie funkčného obdobia komisára. Maďarsko mohlo vo svojom vnútroštátnom právnom poriadku veľmi dobre stanoviť, že nový model sa bude uplatňovať až po uplynutí funkčného obdobia vtedajšieho komisára alebo že prvým predsedom úradu bude komisár počas zvyšku svojho funkčného obdobia, čo by zaručilo nezávislosť dozorného orgánu pre ochranu údajov. Poukazuje na to, že Maďarsko v ostatných ohľadoch zaručilo kontinuitu medzi starým a novým dozorným orgánom, najmä pokiaľ ide o neukončené konania a spracovanie údajov.
57. Komisia ďalej uvádza, že pripustiť, že ukončenie funkčného obdobia komisára bolo nevyhnutné, lebo jeho funkcia „už neexistovala“, by znamenalo, že nad každým dozorným orgánom v Únii sa neustále vznáša hrozba ukončenia jeho funkčného obdobia legislatívnym opatrením, ktoré by zrušilo existujúci orgán a namiesto neho zriadilo nový orgán poverený rovnakými úlohami, akým si sú úlohy vymedzené v článku 28 smernice. Nedalo by sa vylúčiť, že politické orgány by také reformy využívali na kontrolu a sankcionovanie dozorných orgánov, s ktorými nesúhlasia. Poukazuje na to, že podľa judikatúry Súdneho dvora je samotné riziko takého ovplyvňovania nezlučiteľné s požiadavkou úplnej nezávislosti dozorných orgánov.(21)
58. Komisia sa domnieva, že Maďarsko nepreukázalo, že komisár odmietol stáť na čele úradu, a tvrdí, že vyhlásenia komisára v tomto smere počas rozhovorov uverejnených v maďarskej tlači nie sú relevantné. Komisia pripomína, že podľa § 15 ods. 3 zákona č. LIX z roku 1993 mala byť demisia komisára písomne doručená predsedovi maďarského parlamentu. Keďže sa to nestalo, Maďarsko nemôže na základe vágnych vyhlásení uverejnených v tlači predpokladať, že komisár už nebol ochotný plniť svoje úlohy stanovené v článku 28 smernice. Komisia ďalej uvádza, že Maďarsko nenavrhlo pánovi Jórimu novú funkciu a nezabezpečilo prijatie prechodných ustanovení, ktoré by mu umožnili pokračovať vo výkone funkcie do riadneho uplynutia funkčného obdobia.
59. Maďarsko sa domnieva, že keďže predčasné ukončenie funkčného obdobia komisára súviselo so zmenou inštitucionálneho modelu, nie je porušením článku 28 ods. 1 druhého pododseku smernice. Z judikatúry v tomto smere vyplýva, že tak článok 28 smernice, ako aj článok 44 nariadenia č. 45/2001 požadujú, aby bola vnútroštátnym i európskym orgánom pre ochranu osobných údajov zaručená úplná nezávislosť „vo vykonávaní [im zverených] funkcií“, čiže z funkčného hľadiska. Podľa názoru Maďarska táto „funkčná nezávislosť“ zahŕňa všetky prvky, ktoré zaručujú, že dozorný orgán vykonáva zverené úlohy bez akéhokoľvek vonkajšieho vplyvu, priameho či nepriameho, čo zahŕňa aj prvky zaručujúce organizačnú, rozpočtovú a personálnu nezávislosť, ktorú tento orgán musí mať pri výkone svojich funkcií.
60. Poukazuje na to, že v prejednávanej veci nie je sporné, že právne prostredie chráni úrad rovnako ako jeho predchodcu pred akýmkoľvek vonkajším vplyvom pri výkone dohľadu nad ochranou údajov a že úrad v každom ohľade spĺňa požiadavku nezávislosti stanovenú v článku 28 smernice. Maďarsko sa v tomto smere domnieva, že nemožno nájsť nijakú paralelu medzi situáciou, ktorá je predmetom prejednávanej veci, a situáciami, o ktoré išlo v už citovaných rozsudkoch z 9. Marca 2010, Komisia/Nemecko a Komisia/Rakúsko. Tvrdí, že na rozdiel od prejednávanej veci nemecká a rakúska právna úprava z právneho hľadiska nevylučovala riziko narušenia nezávislosti vnútroštátnych orgánov zodpovedných za ochranu údajov pri výkone „im zverených funkcií“.
61. Maďarsko sa domnieva, že účelom požiadavky nezávislosti stanovenej v článku 28 smernice je, aby v každom členskom štáte vždy existoval dozorný orgán pre ochranu údajov, ktorý svoje funkcie vykonáva bez vonkajších vplyvov. Tvrdí, že pojem nezávislosť nedáva osobe, ktorá stojí na čele tohto orgánu, subjektívne právo na výkon tejto funkcie. Vzhľadom na zavedenú inštitucionálnu zmenu by nebolo opodstatnené očakávať, že nová právna úprava automaticky zverí komisárovi funkciu predsedu úradu. Keďže funkčná nezávislosť dozorného orgánu nie je narušená, zmena osoby, ktorá stojí na čele tohto orgánu, nie je podstatná, ani pokiaľ sa to udeje pred uplynutím jej pôvodného funkčného obdobia.
62. Maďarsko tvrdí, že členským štátom prináleží vymedziť organizačnú štruktúru vnútroštátnych orgánov pre ochranu osobných údajov. Znamenalo by to, že voľba subjektu alebo osoby poverenej výkonom právomocí orgánu v rámci stanoveného organizačného modelu, ako aj jej nahradenie súbežne so zmenou tohto modelu patria rovnako do právomoci členských štátov. Poukazuje na to, že právna úprava týkajúca sa komisára bola úplne nahradená – na základe nových ustanovení základného zákona – novou právnou úpravou, ktorou boli úlohy predtým plnené komisárom prenesené na nový orgán poverený ochranou údajov. Napriek podobnostiam medzi postavením komisára a postavením predsedu úradu, ktoré sa dajú vysvetliť požiadavkou nezávislosti, ide o dve úplne odlišné verejnoprávne inštitúcie.
63. Podľa názoru Maďarska by vymenovanie komisára do tejto novej funkcie bolo nedôvodné a nepochopiteľné vzhľadom na viacero jeho verejných vyhlásení, v ktorých vyjadril zásadný nesúhlas s novým inštitucionálnym modelom a svoj úmysel neprijať také menovanie.
2. Posúdenie
a) Zásady
64. Na úvod treba uviesť, že Komisia vôbec nespochybňuje právo Maďarska na zmenu inštitucionálneho modelu jeho dozorného orgánu pre ochranu údajov spočívajúcu v prechode od štruktúry vedenej jednou osobou ku kolektívnemu orgánu. Domnieva sa však, že Maďarsko si pri tejto voľbe nesplnilo povinnosť rešpektovať nezávislosť dozorného orgánu do uplynutia jeho funkčného obdobia.
65. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že požiadavka dohľadu nad ochranou osobných údajov zo strany nezávislého orgánu je nevyhnutný prvok dodržiavania ochrany jednotlivcov v súvislosti so spracovaním osobných údajov,(22) ktorá nevyplýva len z článku 28 ods. 1 druhého pododseku smernice, ale aj z primárneho práva Únie, najmä z článku 8 ods. 3 Charty základných práv Európskej únie a z článku 16 ods. 2 ZFEÚ.(23) Dozorné orgány uvedené v článku 28 smernice sú totiž strážcovia základných práv a slobôd vo vzťahu k spracovaniu osobných údajov.(24)
66. V už citovaných rozsudkoch z 9. marca 2010, Komisia/Nemecko, a Komisia/Rakúsko Súdny dvor poskytol samostatný(25) a široký výklad(26) výrazu „s úplnou nezávislosťou“ uvedeného v článku 28 ods. 1 druhom pododseku smernice. Pri tomto výklade vychádzal na jednej strane zo samotného znenia tohto článku 28 ods. 1 druhého pododseku, keď poukázal na to, že pojem „nezávislosť“ je zvýraznený prídavným menom „úplná“, a na druhej strane z cieľa zaručiť nezávislosť dotknutých orgánov, ktorý má zabezpečiť účinnosť a spoľahlivosť dohľadu nad dodržiavaním právnych predpisov v oblasti ochrany fyzických osôb pri spracovaní osobných údajov.(27)
67. Súdny dvor poukázal na to, že táto záruka nebola vytvorená preto, aby uvedeným orgánom ako takým a ich úradníkom priznala osobitné postavenie, ale bola vytvorená s cieľom posilniť ochranu osôb a subjektov dotknutých ich rozhodnutiami.(28) Z toho vyplýva, že pri vykonávaní svojich úloh musia dozorné orgány konať objektívne a nestranne a musia byť chránené pred akýmkoľvek priamym či nepriamym vonkajším vplyvom, ktorý by mohol usmerňovať ich rozhodnutia.(29)
68. Samotné riziko takého vplyvu postačuje na porušenie článku 28 ods. 1 druhého pododseku smernice.(30)
69. V tomto ohľade z už citovaného rozsudku Komisia/Rakúsko jasne vyplýva, že každé opatrenie, ktoré by mohlo viesť k určitej forme „predpokladanej poslušnosti“(31) dozorného orgánu pre ochranu údajov, je v rozpore s požiadavkou „úplnej nezávislosti“, ktorú musia členské štáty dozorným orgánom zaručiť podľa článku 28 ods. 1 druhého pododseku smernice a primárneho práva Únie.
70. Rovnako ako Komisia sa domnievam, že každý členský štát síce môže prijať inštitucionálny systém, ktorý považuje za najvhodnejší pre svoju krajinu, a v dôsledku toho ho môže aj neskôr zmeniť, no podmienkou je, že prijatie systému alebo jeho neskoršia zmena nie sú v rozpore s naliehavou požiadavkou „úplnej nezávislosti“ stanovenou v článku 28 ods. 1 druhom pododseku smernice.
71. Rovnako ako Komisia zastávam názor, že nezávislosť tohto orgánu „je nevyhnutne podmienená existenciou funkčného obdobia s vopred stanovenou dĺžkou“(32) a jeho neodvolateľnosťou až do konca tohto funkčného obdobia s výnimkou vážnych dôvodov súvisiacich s jeho správaním alebo jeho schopnosťou vykonávať funkciu, ktoré musia byť vopred stanovené zákonom a objektívne preskúmateľné.
72. Vnútorné prepojenie medzi touto neodvolateľnosťou až do uplynutia funkčného obdobia a medzi požiadavkou „úplnej nezávislosti“ je nesporné.(33) Analogicky nemožno vychádzať z toho, že nezávislosť sudcu nie je narušená, pokiaľ by bol predčasne odvolaný z funkcie pod zámienkou zrušenia súdu, na ktorom pôsobí, a jeho nahradenia iným súdom, hoci aj nezávislým.
73. Je to dokonca jediné riziko predčasného ukončenia funkčného obdobia orgánu uvedeného v článku 28 ods. 1 druhom pododseku smernice, v dôsledku ktorého by mohol byť vystavený „nevhodným zásahom alebo nátlakom“(34) a ktoré by mohlo viesť k určitej forme jeho „predpokladanej poslušnosti“.
74. Z toho vyplýva, že členské štáty síce majú určitú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o inštitucionálnu štruktúru orgánu stanoveného článkom 28 ods. 1 druhým pododsekom smernice,(35) je však nesporné, že požiadavka „úplnej nezávislosti“ stanovená právom Únie znamená existenciu a dodržiavanie osobitných a podrobných predpisov, ktoré, pokiaľ ide o menovanie, funkčné obdobia, ako aj možné dôvody odvolania a demisie tohto orgánu, umožňujú vylúčiť každú oprávnenú pochybnosť týkajúcu sa odolnosti uvedeného orgánu voči vonkajším vplyvom, či už priamym alebo nepriamym, ktoré by mohli usmerňovať jeho rozhodnutia.(36)
b) Uplatnenie na prejednávanú vec
75. Zo spisu prejednávaného Súdnym dvorom vyplýva, že podmienky funkčného obdobia komisára boli v maďarskom práve predmetom osobitných a podrobných ustanovení. Na základe § 4 ods. 5 zákona č. LIX z roku 1993 bol totiž v roku 2008 zvolený na šesť rokov a mohol byť jedenkrát opätovne zvolený. § 15 tohto zákona upravoval, a teda veľmi prísne obmedzoval možnosti predčasného ukončenia jeho funkčného obdobia.(37)
76. Domnievam sa, že Komisia dostatočne preukázala, že ukončením funkčného obdobia komisára k 31. decembru 2011 bol porušený § 15 zákona č. LIX z roku 1993 a že neboli dodržané procesné záruky upravené týmto zákonom s cieľom chrániť jeho funkciu. Maďarsko okrem toho pri inštitucionálnych zmenách, ktoré nadobudli účinnosť v roku 2012, neprijalo nijaké prechodné opatrenie na to, aby boli dodržané podmienky funkčného obdobia komisára, a teda jeho nezávislosť.
77. Maďarsko zdôrazňuje skutočnosť, že o „zmene modelu“ zavedenej novou právnou úpravou, ktorá nadobudla účinnosť 1. januára 2012, rozhodol ústavný orgán a že predseda úradu na jednej strane a komisár na druhej strane sú dve úplne odlišné verejné funkcie, ktoré nemajú byť prepojené tým, že ich obe vykonáva tá istá osoba.
78. Tieto tvrdenia podľa mňa nie sú presvedčivé.
79. Komisia podľa môjho názoru dostatočne preukázala, že úrad síce má iné právne postavenie a pôsobí za iných podmienok než komisár, no prevzal po komisárovi plnenie úloh, ktoré článok 28 smernice stanovuje pre dozorný orgán. Komisára i úrad totiž Maďarsko zriadilo s cieľom splniť si povinnosť vyplývajúcu z tohto ustanovenia, ktorá spočíva v zriadení verejného orgán, ktorý bude na jeho území dohliadať na uplatňovanie ustanovení, ktoré tento členský štát prijal na vykonanie smernice. Z hľadiska úlohy plnenej podľa tohto ustanovenia sú teda oba subjekty totožné. Kontinuita medzi oboma subjektmi okrem toho bola zaručená § 75 ods. 1 a 2 nového zákona o ochrane údajov, ktorý stanovuje, že úrad spravuje konania, ktoré sa pred komisárom začali pred 1. januárom 2012, a spracuje údaje, ktoré spracovával pred týmto dátumom.
80. Pokiaľ ide o to, že o inštitucionálnej zmene rozhodol ústavný orgán, zo spisu prejednávaného pred Súdnym dvorom v prvom rade vyplýva, že úrad bol zriadený organickým zákonom, a to novým zákonom o ochrane údajov, a nie základným zákonom.(38) Okrem toho, aj keby boli inštitucionálne zmeny zavedené ústavnými zákonmi, nemôžu narušiť potrebný účinok nadradenej povinnosti stanovenej právom Únie, v ktorej ide o zaručenie „úplnej nezávislosti“, lebo prednosť práva Únie platí bez ohľadu na právnu silu predmetnej vnútroštátnej normy. Nemôžu teda odôvodniť predčasné ukončenie funkčného obdobia dozorného orgánu pre ochranu údajov. Ako tvrdí Komisia a EDÚOÚ, keby to tak bolo, určitý orgán, hoci aj na vyššej úrovni, bez ohľadu na to, či by išlo o zákonodarnú alebo ústavnú moc, by bol oprávnený vyvíjať nenáležitý vonkajší vplyv na dozorný orgán pre ochranu údajov samotnou výslovnou alebo implicitnou hrozbou takých zmien a predčasného ukončenia funkcie dozorného orgánu stanovenej v článku 28 ods. 1 smernice, čo by prípadne mohlo viesť k určitej forme „predpokladanej poslušnosti“.(39)
81. Nakoniec sa domnievam, že nie je relevantné tvrdenie Maďarska, podľa ktorého komisár nemohol byť vymenovaný do funkcie predsedu úradu v dôsledku svojich verejných vyhlásení, v ktorých uviedol, že nemá v úmysle prijať také menovanie. Napriek tomu, že také vyhlásenia uverejnené v tlači nemajú nijakú právnu hodnotu vo vzťahu k prísnym požiadavkám stanoveným v článku 28 smernice a v § 15 zákona č. LIX z roku 1993,(40) Maďarsko neuviedlo, že predmetný post bol komisárovi oficiálne ponúknutý. V súvislosti s odpoveďou Maďarska na odôvodnené stanovisko z 30. marca 2012 chcem okrem toho poukázať na to, že pán komisár Jóri vyjadril svoj nesúhlas s novým zákonom oo ochrane údajov a ďalej uviedol, že by nesúhlasil so svojím vymenovaním do funkcie predsedu úradu, pokiaľ by mu bolo ponúknuté, lebo sa najmä domnieva, že zriadením úradu dochádza k porušeniu požiadavky nezávislosti stanovenej smernicou. Samotná Komisia v rámci konania pred podaním žaloby uviedla tieto výhrady a niektoré z nich s výnimkou predčasného ukončenia funkčného obdobia komisára Maďarsko napokon zohľadnilo v legislatívnych zmenách.(41) Komisárovi okrem toho v nijakom prípade nemožno vytýkať jeho oficiálne pripomienky z 10. a z 22. júna 2011(42) týkajúce sa návrhu nového zákona, v ktorých uviedol, že neexistencia prechodných ustanovení predstavuje porušenie jeho nezávislosti, a ktoré boli teda predložené v rámci jeho oficiálnej funkcie dozorného orgánu zriadeného podľa článku 28 smernice, a tieto pripomienky nemožno ani považovať za podanie demisie z jeho strany.
82. V dôsledku toho sa domnievam, že keď Maďarsko predčasne ukončilo funkčné obdobie dozorného orgán pre ochranu údajov, nesplnilo si povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice.
83. Ďalej chcem uviesť, že rozsudok Súdneho dvora konštatujúci nesplnenie povinnosti v prejednávanej veci by mal veľmi veľký význam nielen pre orgány zriadené podľa článku 28 ods. 1 smernice, ale aj pre všetky ďalšie nezávislé orgány zriadené podľa práva Únie. Tento rozsudok by tieto orgány ubezpečil o ich neodvolateľnosti až do stanoveného konca funkčného obdobia s výnimkou vážnych dôvodov, ktoré by boli vopred stanovené zákonom a objektívne preskúmateľné, a jeho účinkom by bolo výrazné obmedzenie škodlivého rizika „predpokladanej poslušnosti“ voči vonkajším aktérom, či už verejným alebo súkromným. Taký rozsudok by odstránil „Damoklov meč“, ktorý predstavuje paralyzujúce riziko predčasného ukončenia funkčného obdobia.
VI – O časových účinkoch konštatovania nesplnenia povinnosti
84. Maďarsko navrhlo, aby Súdny dvor v prípade, že vyhovie žalobe Komisie, obmedzil časové účinky rozsudku(43) tak, aby neovplyvnili funkčné obdobie súčasného predsedu úradu. Tvrdí, že dôsledky vyplývajúce zo zásady právnej istoty vylučujú aj spochybnenie vecí, ktoré už boli právoplatne ukončené.
85. Je potrebné „pripomenúť, že iba výnimočne môže Súdny dvor na základe uplatnenia všeobecnej zásady právnej istoty, ktorá je súčasťou právneho poriadku Únie, obmedziť možnosť všetkých dotknutých osôb odvolať sa na ustanovenie, ktoré vyložil, s cieľom spochybniť právne vzťahy, ktoré vznikli v dobrej viere“.(44) Navyše podľa ustálenej judikatúry finančné dôsledky, ktoré môžu pre členský štát vyplynúť z rozsudku vydaného v prejudiciálnom konaní, neodôvodňujú samy osebe obmedzenie časových účinkov tohto rozsudku.(45)
86. Súdny dvor totiž „pristúpil k tomuto riešeniu len za presne stanovených okolností, keď existovalo riziko vážnych ekonomických dôsledkov predovšetkým vzhľadom na veľký počet právnych vzťahov, ktoré vznikli v dobrej viere na základe právnej úpravy, ktorá bola považovaná za platnú a účinnú, a javí sa, že jednotlivci aj vnútroštátne orgány boli nabádaní k správaniu, ktoré nie je v súlade s právom Únie z dôvodu objektívnej a vážnej neistoty týkajúcej sa dosahu ustanovení práva Únie, ku ktorej prípadne mohlo prispieť i správanie iných členských štátov alebo Komisie“.(46)
87. „Aj za predpokladu, že rozsudky vydané podľa článku [258 ZFEÚ] majú rovnaké účinky ako rozsudky vydané podľa článku [267 ZFEÚ], a teda že zohľadnenie právnej istoty môže výnimočne znamenať nevyhnutnosť obmedziť ich časové účinky“,(47) sa domnievam, že aj pokiaľ by bol návrh Maďarska správne naformulovaný, treba ho zamietnuť.
88. Maďarsko totiž nijako nepreukázalo existenciu nebezpečenstva vážnych ekonomických problémov ani to, že v čase prijatia zákona, ktorým bol úrad zriadený, existovala objektívna a vážna neistota v súvislosti s pôsobnosťou článku 28 ods. 1 druhého pododseku smernice.
89. V uvedenom čase už totiž existoval výklad výrazu „úplná nezávislosť“ uvedeného v článku 28 ods. 1 druhom pododseku smernice zo strany Súdneho dvora.(48) Nedalo sa teda rozumne predpokladať, že právo Únie oprávňuje Maďarsko na predčasné ukončenie funkčného obdobia komisára.(49)
VII – O trovách
90. Podľa článku 138 ods. 1 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Komisia navrhla zaviazať Maďarsko na náhradu trov konania a Maďarsko by podľa môjho názoru nemalo mať úspech vo svojich dôvodoch, domnievam sa, že je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania. Podľa článku 140 rokovacieho poriadku musí EDÚOÚ znášať vlastné trovy konania.
VIII – Návrh
91. Vzhľadom na uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor:
– konštatoval, že Maďarsko si tým, že predčasne ukončilo funkčné obdobie dozorného orgánu pre ochranu údajov, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 28 ods. 1 druhého pododseku smernice Európskeho parlamentu a Rady 95/46/ES z 24. októbra 1995 o ochrane fyzických osôb pri spracovaní osobných údajov a voľnom pohybe týchto údajov,
– uložil Maďarsku povinnosť znášať vlastné trovy konania a zaviazal ho na náhradu trov konania vzniknutých Európskej komisii a
– uložil európskemu dozornému úradníkovi pre ochranu údajov povinnosť znášať vlastné trovy konania.