SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PEDRO CRUZ VILLALÓN
vom 25. Oktober 2012(1)
Rechtssache C‑32/11
Allianz Hungária Biztosító Zrt.,
Generali-Providencia Biztosító Zrt.,
Gépjármű Márkakereskedők Országos Szövetsége,
Magyar Peugeot Márkakereskedők Biztosítási Alkusz Kft.,
Paragon-Alkusz Zrt., als Rechtsnachfolger von Magyar,
Opelkereskedők Bróker Kft.
gegen
Gazdasági Versenyhivatal
(Vorabentscheidungsersuchen des Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága [Ungarn])
„Wettbewerb − Zweiseitige Vereinbarungen zwischen Versicherungsunternehmen und bestimmten Reparaturwerkstätten für Kraftfahrzeuge, nach denen der Stundensatz für Reparaturen, der Letzteren von Ersteren gezahlt wird, vom Verhältnis der von den Werkstätten als Vermittler abgeschlossenen Versicherungsverträge des fraglichen Versicherungsunternehmens abhängt − Bezweckte Wettbewerbsbeschränkungen“
I – Einleitung
1. Der Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Oberster Gerichtshof Ungarns) legt dem Gerichtshof im Rahmen eines Verfahrens, in dem es um die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung der nationalen Wettbewerbsbehörde geht, mit der festgestellt wurde, dass verschiedene Vereinbarungen zwischen einer Reihe von Versicherungsunternehmen, Kfz-Vertragshändlern und Kfz-Werkstätten sowie einer Vereinigung von Kfz-Werkstätten zur Einschränkung des Wettbewerbs führten und mit dem ungarischen Recht unvereinbar seien, eine Frage nach der Auslegung von Art. 101 Abs. 1 AEUV vor.
2. Die Rechtssache besteht aus zwei Teilen. Zunächst machen ihre Umstände meiner Ansicht nach die Prüfung der Zulässigkeit der Vorlagefrage erforderlich. Sie betrifft zwar eine Vorschrift des Unionsrechts, aber es ist unstreitig, dass sich der vorliegende Fall nach den nationalen ungarischen Wettbewerbsvorschriften richtet. Ich werde dem Gerichtshof daher vorschlagen, angesichts des eindeutigen Fehlens einer „unmittelbaren und unbedingten Verweisung“ des nationalen Rechts auf das Unionsrecht im Sinne seiner Rechtsprechung festzustellen, dass die Voraussetzungen für die Zulassung dieser Art von Vorabentscheidungsfragen nicht erfüllt sind.
3. Unabhängig davon werde ich subsidiär den materiellen Aspekt des Falls prüfen, der, wie ich soeben ausgeführt habe, eventuelle bezweckte Wettbewerbsbeschränkungen in einer besonders komplexen Situation vertikaler Vereinbarungen, die jedoch unter dem Einfluss einer horizontalen Vereinbarung stehen könnten, betrifft.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
4. Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Durchführung der in den Artikeln 81 und 82 des Vertrags niedergelegten Wettbewerbsregeln(2) regelt das Verhältnis zwischen den Art. 81 und 82 EG (Art. 101 und 102 AEUV) und dem einzelstaatlichen Wettbewerbsrecht.
5. Art. 3 Abs. 1 bestimmt: „Wenden die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten oder einzelstaatliche Gerichte das einzelstaatliche Wettbewerbsrecht auf Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen im Sinne des Artikels [101] Absatz 1 [AEUV] an, welche den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne dieser Bestimmung beeinträchtigen können, so wenden sie auch Artikel [101 AEUV] auf diese Vereinbarungen, Beschlüsse und aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen an. Wenden die Wettbewerbsbehörden der Mitgliedstaaten oder einzelstaatliche Gerichte das einzelstaatliche Wettbewerbsrecht auf nach Artikel [102 AEUV] verbotene Missbräuche an, so wenden sie auch Artikel [102 AEUV] an.“
6. Art. 3 Abs. 2 lautet: „Die Anwendung des einzelstaatlichen Wettbewerbsrechts darf nicht zum Verbot von Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüssen von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmten Verhaltensweisen führen, welche den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind, aber den Wettbewerb im Sinne des Artikels [101] Absatz 1 des Vertrags nicht einschränken oder die Bedingungen des Artikels [101] Absatz 3 des Vertrags erfüllen oder durch eine Verordnung zur Anwendung von Artikel [101] Absatz 3 des Vertrags erfasst sind. Den Mitgliedstaaten wird durch diese Verordnung nicht verwehrt, in ihrem Hoheitsgebiet strengere innerstaatliche Vorschriften zur Unterbindung oder Ahndung einseitiger Handlungen von Unternehmen zu erlassen oder anzuwenden.“
7. Art. 3 Abs. 3 bestimmt schließlich: „Die Absätze 1 und 2 gelten unbeschadet der allgemeinen Grundsätze und sonstigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts nicht, wenn die Wettbewerbsbehörden und Gerichte der Mitgliedstaaten einzelstaatliche Gesetze über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen anwenden, und stehen auch nicht der Anwendung von Bestimmungen des einzelstaatlichen Rechts entgegen, die überwiegend ein von den Artikeln [101 und 102 AEUV] abweichendes Ziel verfolgen.“
B – Ungarisches Recht
8. Der ungarische Gesetzgeber hat 1996 ein Gesetz zur Untersagung unlauterer Marktpraktiken und Wettbewerbseinschränkungen(3) angenommen, in dessen Präambel klargestellt wird, dass sein Erlass „in Erwägung der Notwendigkeit der Angleichung der Regelungen der Europäischen Gemeinschaft und der Überlieferungen des ungarischen Wettbewerbsgesetzes erfolgt“.
9. Nach § 1 Abs. 2 Tpvt finden die Bestimmungen dieses Gesetzes auf Verhaltensweisen im Sinne der Art. 81 und 82 EG (101 und 102 AEUV) Anwendung, wenn die Angelegenheit in die Zuständigkeit des ungarischen Kartellamts oder eines ungarischen Gerichts fällt.
10. Nach § 11 Abs. 1 Tpvt, enthalten in dessen Kapitel IV mit der Überschrift „Verbot wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen“, sind „Vereinbarungen zwischen Unternehmen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen sowie Entscheidungen gesellschaftlicher Organisationen von Unternehmen, Körperschaften des öffentlichen Rechts, Vereinigungen und anderen ähnlichen Organisationen …, die eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wirtschaftswettbewerbs bezwecken oder bewirken können bzw. bewirken, … verboten. Nicht als solche werden Vereinbarungen angesehen, die zwischen Unternehmen zustande kommen, die nicht unabhängig voneinander sind.“
III – Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
11. Ende 2002 beauftragte eine Reihe von Kfz-Vertragshändlern, die auch Werkstätten betrieben, die nationale Vereinigung von Kfz-Markenhändlern (Gépjármű Márkakereskedők Országos Szövetsége, im Folgenden: GÉMOSZ), in ihrem Namen jährlich mit den Versicherungsunternehmen eine Rahmenvereinbarung über den von den Versicherern zu zahlenden Stundensatz für die Reparatur von Unfallfahrzeugen auszuhandeln.
12. Diese Vertragshändler unterhielten eine zweifache Beziehung mit den Versicherungsunternehmen, insbesondere mit Allianz Hungária Biztosító Zrt. (im Folgenden: Allianz) und mit Generali-Providencia Biztosító Zrt. (im Folgenden: Generali). Einerseits handelten sie als „Vermittler“ der Versicherungsunternehmen und boten ihren Kunden beim Verkauf oder der Reparatur von Fahrzeugen eine Kfz-Versicherung dieser Gesellschaften an. Andererseits reparierten die Vertragshändler die versicherten Fahrzeuge im Versicherungsfall auf Rechnung der Versicherungsunternehmen.
13. In den Jahren 2004 und 2005 schlossen GÉMOSZ und Allianz jeweils eine Rahmenvereinbarung über die Stundensätze für Reparaturen. Sodann schloss Allianz mit verschiedenen Vertragshändlern Einzelvereinbarungen ab, nach denen sich der Stundensatz ihrer Kfz-Werkstätten erhöhte, wenn die Kfz-Versicherungspolicen von Allianz einen bestimmten Prozentsatz der Summe der von dem jeweiligen Vertragshändler verkauften Versicherungen erreichten(4).
14. Generali schloss im Bezugszeitraum zwar keine Rahmenvereinbarung mit GÉMOSZ, jedoch Einzelvereinbarungen mit Vertragshändlern ab, und wendete in der Praxis zu ihren Gunsten eine Klausel zur Erhöhung des Stundensatzes an, die der zuvor beschriebenen ähnlich war(5).
15. In seiner Entscheidung vom 21. Dezember 2006 hat das ungarische Kartellamt (Gazdasági Versenyhivatal) festgestellt, dass folgende Vereinbarungen gegen § 11 Tpvt verstoßen:
– Erstens drei von GÉMOSZ getroffene Entscheidungen, mit denen an die Kfz-Markenhändler gerichtete „Empfehlungen“ für die für die Reparatur von Unfallfahrzeugen bei den Versicherungsunternehmen zu erhebenden Preise veröffentlicht wurden.
– Zweitens die 2004 und 2005 zwischen GÉMOSZ und Allianz geschlossenen Rahmenvereinbarungen und die verschiedenen in demselben Zeitraum getroffenen Einzelvereinbarungen zwischen Vertragshändlern und Allianz bzw. Generali.
– Drittens verschiedene in den Jahren 2000 bis 2005 zwischen Allianz und Generali auf der einen und mehreren Versicherungsmaklern (Peugeot Márkakereskedők, Opelkereskedők y Porsche Biztosítási Alkusz Kft.) auf der anderen Seite geschlossene Vereinbarungen über die an Letztere nach Maßgabe der Anzahl der verkauften Policen des jeweiligen Versicherungsunternehmens zu zahlenden Provisionen.
16. Zur Begründung seiner Entscheidung hat das Kartellamt ausgeführt, diese Vereinbarungen hätten sowohl insgesamt als auch einzeln betrachtet der Verwirklichung des Ziels gedient, den Wettbewerb auf dem Markt der Versicherungsverträge als auch auf dem Markt für Kfz-Reparaturen einzuschränken. Art. 101 AEUV sei auf diese Vereinbarungen nicht anwendbar, da sie keine Auswirkungen auf den innergemeinschaftlichen Handel hätten und sich ihre Rechtswidrigkeit ausschließlich aus den ungarischen Wettbewerbsvorschriften ergebe.
17. Nachdem es die Rechtswidrigkeit dieser Vereinbarungen festgestellt hatte, verbot das Kartellamt die streitigen Verhaltensweisen und verhängte Geldbußen gegen Allianz in Höhe von 5 319 000 000 HUF, gegen Generali in Höhe von 1 046 000 000 HUF, gegen GÉMOSZ in Höhe von 360 000 000 HUF, gegen Peugeot Márkakereskedők in Höhe von 13 600 000 HUF und gegen Opelkereskedők in Höhe von 45 000 000 HUF.
18. Der Fővárosi Bíróság (Hauptstadtgericht Budapest) gab dem dagegen eingelegten Rechtsmittel teilweise statt. Gegen das erstinstanzliche Urteil wurde jedoch Berufung eingelegt, und der Fővárosi Ítélőtábla (Berufungsgericht Budapest) stellte fest, dass die Entscheidung in vollem Umfang rechtmäßig sei.
19. Gegen das Urteil des Berufungsgerichts wurde beim Legfelsőbb Bíróság (Oberster Gerichtshof Ungarns) Kassationsbeschwerde eingelegt. Dieser hat festgestellt, dass der Wortlaut von § 11 Abs. 1 Tpvt mit dem des Art. 101 Abs. 1 AEUV praktisch identisch sei, und hat daher unter Berufung auf das offensichtliche Interesse an einer einheitlichen Auslegung der Bestimmungen und Begriffe des Unionsrechts folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Verstoßen zweiseitige Vereinbarungen (die die Verhinderung, die Einschränkung oder die Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Binnenmarkts bezwecken oder bewirken) zwischen einem Versicherungsunternehmen und bestimmten Reparaturwerkstätten für Kraftfahrzeuge (im Folgenden: Kfz‑Werkstätten) oder zwischen einem Versicherungsunternehmen und einer Vereinigung von Kfz‑Werkstätten, nach denen der Stundensatz für Reparaturen, der der Werkstatt von dem Versicherungsunternehmen für die Reparatur der bei ihm versicherten Fahrzeuge gezahlt wird, neben anderen Faktoren von der Zahl und dem Prozentsatz von Versicherungsverträgen abhängt, die mit dem Versicherungsunternehmen durch Vermittlung der als sein Versicherungsagent handelnden Werkstatt abgeschlossen worden sind, gegen Art. 101 Abs. 1 AEUV?
IV – Zulässigkeit der Vorlagefrage
20. Das vorlegende Gericht bittet um Feststellung, ob Art. 101 Abs. 1 AEUV einer bestimmten Art von Unternehmensvereinbarungen entgegensteht. Im Vorabentscheidungsersuchen selbst wird jedoch ausgeführt, dass diese Bestimmung des Vertrags im vorliegenden Fall nicht anwendbar sei, da die streitigen Vereinbarungen keine Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten hätten. Daher sei ihre Rechtmäßigkeit ausschließlich im Hinblick auf die ungarischen Wettbewerbsvorschriften zu prüfen; konkret § 11 Abs. 1 Tpvt. Dieser Gedanke, der den Ausgangspunkt der Entscheidung des ungarischen Kartellamts darstellt, wurde von keiner der Parteien in Frage gestellt.
21. Trotz des rein innerstaatlichen Charakters der Rechtssache, um die es im Ausgangsverfahren geht, hat der Oberste Gerichtshof Ungarns eine Frage zur Auslegung von Art. 101 AEUV mit dem Argument für statthaft gehalten, dass die Einstufung der streitigen Vereinbarungen auf der Grundlage des innerstaatlichen ungarischen Rechts (des Tpvt) auf Begriffen basiere, deren Inhalt mit denen des zitierten Artikels des AEUV identisch sei.
22. Tatsächlich gibt § 11 Abs. 1 Tpvt das Verbot wettbewerbsbeschränkender Vereinbarungen des Art. 101 AEUV (Art. 81 EG) fast wörtlich und ohne bedeutende Unterschiede wieder. Aus diesem Grund ist das vorlegende Gericht der Auffassung, dass die Einstufung der streitigen Vereinbarungen als wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungen die Auslegung von Art. 101 Abs. 1 AEUV impliziere und dass die Anrufung des Gerichtshofs aufgrund des „offensichtliche[n] Interesse[s] der Gemeinschaft an einer einheitlichen Auslegung der Vorschriften oder Begriffe, die auf der Grundlage des Unionsrechts erlassen bzw. gebildet wurden (zu denen die in dieser Rechtssache einschlägigen Begriffe in Art. 11 Abs. 1 Tpvt. zählen), und zwar unabhängig von den Umständen, unter denen sie angewendet werden, damit die Gefahr künftiger voneinander abweichender Auslegungen vermieden wird“, gerechtfertigt sei.
23. Die Kommission hat sich ebenfalls für die Zulässigkeit der Vorlagefrage ausgesprochen. Zwar sei im vorliegenden Fall anders als in den weiter unten zitierten Rechtssachen das Unionsrecht nicht unmittelbar angewendet worden, doch mache die besondere Verbindung zwischen dem Wettbewerbsgesetz und dem Unionsrecht das Auslegungsersuchen des ungarischen Gerichts notwendig.
24. Tatsächlich hat der Gerichtshof ausgehend von dem Urteil Dzodzi(6) in einer ganzen Reihe von Entscheidungen die Zulässigkeit von Vorlagefragen zu einer Vorschrift des Unionsrechts bejaht, obwohl es auf den jeweiligen Sachverhalt nicht anwendbar war, „in dem besonderen Fall …, dass das nationale Recht eines Mitgliedstaats auf den Inhalt dieser Bestimmung verweist, um die auf einen rein internen Sachverhalt dieses Staates anwendbaren Vorschriften zu bestimmen“. Zur Begründung dieses Ergebnisses berief er sich in dem zitierten Urteil darauf, dass ein „offensichtliches Interesse daran [besteht], dass jede Bestimmung des Gemeinschaftsrechts unabhängig davon, unter welchen Voraussetzungen sie angewandt werden soll, eine einheitliche Auslegung erhält, damit künftige unterschiedliche Auslegungen verhindert werden“, wenngleich es dann allein den nationalen Gerichten obliegt, die so vom Gerichtshof ausgelegten Bestimmungen unter Berücksichtigung der tatsächlichen und rechtlichen Umstände des bei ihnen anhängigen Rechtsstreits anzuwenden und die genaue Tragweite der Verweisung auf das Gemeinschaftsrecht zu beurteilen(7).
25. In der Vergangenheit haben nicht wenige Generalanwälte eindeutige Vorbehalte gegenüber dieser Rechtsprechung geäußert(8). Trotz dieser Kritiken hat sie der Gerichtshof bestätigt(9).
26. Es muss jedoch berücksichtigt werden, dass die Zulässigkeit dieser Art von Vorlagefragen nicht bedingungslos bejaht wurde. Bereits im Urteil Kleinwort Benson(10) hat der Gerichtshof eine wichtige Klarstellung vorgenommen, als er verlangte, dass die Verweisung auf das Unionsrecht in der nationalen Vorschrift „unmittelbar und unbedingt“ sein muss. Diese Voraussetzung wurde von mehreren Generalanwälten positiv hervorgehoben(11). Auf derselben Linie wurde im Beschluss Club Náutico de Gran Canaria diese Ausnahme in einem Fall angewendet, der den Impuesto General Indirecto Canario (IGIC) betraf. Diese Steuer ist im Wesentlichen der Mehrwertsteuer nachgebildet, wird aber auf den Kanarischen Inseln und damit außerhalb des Anwendungsbereichs des Unionsrechts erhoben. Obwohl die Bestimmung des IGIC, um deren Auslegung das vorlegende Gericht ersucht hatte, den Inhalt des spanischen Mehrwertsteuergesetzes wiedergab, hat der Gerichtshof festgestellt, dass sie keine „unmittelbare und unbedingte“ Verweisung enthielt, sondern eine bloße Wiedergabe, was zur Unzulässigkeit der Vorlagefrage führte(12).
27. In Urteilen wie Leur-Bloem und Kofisa Italia(13) wurde diese Rechtsprechung indirekt im Umkehrschluss bestätigt, und im selben Sinne wurde im Urteil ETI(14) ohne ausdrückliche Bezugnahme auf den Präzedenzfall Kleinwort Benson in einem ähnlichen Fall klargestellt, dass die in der nationalen Bestimmung vorgenommene Verweisung auf das Unionsrecht keiner Voraussetzung unterliegt(15).
28. Erst vor Kurzem wurde im Urteil Cicala(16) (das die Beteiligten in ihren Schriftsätzen noch nicht anführen konnten) eine Vorlagefrage wegen des Fehlens einer „unmittelbaren und unbedingten Verweisung“ der nationalen Vorschrift auf das Unionsrecht nicht zugelassen. In dem Urteil wird ausgeführt, dass „sich eine Auslegung von Vorschriften des Unionsrechts durch den Gerichtshof in rein innerstaatlichen Sachverhalten dadurch [rechtfertigt], dass diese Vorschriften vom nationalen Recht unmittelbar und unbedingt für anwendbar erklärt worden sind“(17). Dieses Erfordernis wurde schließlich noch einmal im jüngst ergangenen Urteil Nolan aufgegriffen, in dem sich der Gerichtshof mangels einer ausdrücklichen und eindeutigen Verweisung auf das Unionsrecht für unzuständig erklärte(18).
29. Was den Sinn der zitierten Voraussetzung betrifft, bin ich einerseits der Ansicht, dass der Ausdruck „unmittelbare Verweisung“ bedeutet, dass sie ausdrücklich und unmissverständlich sein muss. Es muss sich letztendlich um eine echte Verweisung handeln, während die bloße Erwähnung als Rechtsquelle nicht ausreicht. Der Begriff „unbedingt“ impliziert meiner Meinung nach wiederum, dass die Verweisung auf die jeweilige Regelung insgesamt erfolgen muss. Die isolierte Verweisung des nationalen Gesetzgebers auf eine bestimmte Vorschrift der Union ist meiner Ansicht nach nicht ausreichend, denn die Anwendung der Rechtsprechung des Gerichtshofs in einem solchen Fall und letztendlich die Antwort auf die Vorlagefrage könnten sonst zu Funktionsstörungen führen.
30. Sollten beide Voraussetzungen erfüllt sein, ist die Vorlagefrage meiner Meinung nach nicht nur rechtmäßig, sondern darüber hinaus zu begrüßen. Der freie Wille des nationalen Gesetzgebers zur Übernahme des Unionsrechts kann und sollte sogar die logische Folge haben, dass die nationalen Gerichte bestrebt sind, nicht von der Auslegung des Unionsrechts durch den Gerichtshof abzuweichen. Zudem sollte der Gebrauch der Vorlagefrage durch die nationalen Gerichte in diesen Fällen logischerweise nicht vom Zufall abhängig sein, sondern zu einer beständigen und dauerhaften Praxis werden.
31. Schließlich bin ich der Auffassung, dass die Frage, ob das nationale Gericht die Antwort des Gerichtshofs beachten wird oder nicht, nicht statthaft ist. Als offensichtliche Folge des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit muss das nationale Gericht, das den Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht hat, unter diesen Umständen dessen Antwort beachten(19).
32. Wie in der Rechtssache Cicala muss für die Feststellung der Zulässigkeit daher zunächst geprüft werden, ob das ungarische Gesetz eine „unmittelbare und unbedingte Verweisung“ auf die Wettbewerbsvorschriften der Union enthält.
33. Wie bereits ausgeführt, konnten sich die an diesem Verfahren Beteiligten nicht auf das zitierte Urteil berufen, da sie ihre jeweiligen Schriftsätze bereits eingereicht hatten, als es erging. Es stellt aber einen für den vorliegenden Fall besonders wichtigen Präzedenzfall dar, da es einige Ähnlichkeiten mit ihm aufweist.
34. In den Randnrn. 25 und 26 des Urteils Cicala wird einerseits hervorgehoben, dass die dort in Rede stehende nationale Bestimmung „allgemein auf die ‚Grundsätze der Gemeinschaftsrechtsordnung‘“ verweist und nicht speziell auf die Vorschriften des Unionsrechts, auf die sich die Vorlage bezieht, noch auf andere, die dasselbe Gebiet betreffen, so dass „nicht festgestellt werden [kann], dass die in den Vorlagefragen genannten Vorschriften als solche vom italienischen Recht unmittelbar für anwendbar erklärt worden sind“. Bei dem hier in Rede stehenden ungarischen Gesetz ist die Verweisung sogar noch allgemeiner, denn es beschränkt sich darauf, in seiner Präambel auf eine abstrakte „Notwendigkeit der Angleichung der Regelungen der Europäischen Gemeinschaft und der Überlieferungen des ungarischen Wettbewerbsgesetzes“ hinzuweisen. Dies darf im Übrigen nicht überraschen, da es sich um den Gesetzgeber eines Staats handelt, der noch weit von der Eigenschaft als Mitgliedstaat der Europäischen Union entfernt ist.
35. Andererseits ist hervorzuheben, dass in beiden Fällen die vorlegenden Gerichte um die Auslegung von Bestimmungen des Primärrechts ersuchen, die zudem einen außerordentlich allgemeinen, fast grundsätzlichen, Charakter aufweisen: im einen die Art. 296 Abs. 2 AEUV und 41 Abs. 2 Buchst. c der Charta der Grundrechte der Europäischen Union über die Pflicht zur Begründung von Rechtsakten und im anderen der Begriff der „bezweckten Wettbewerbsbeschränkungen“ in Art. 101 AEUV.
36. Unter diesen Voraussetzungen lässt sich nicht feststellen, dass das ungarische Wettbewerbsgesetz eine „unmittelbare und unbedingte Verweisung“ auf Art. 101 AEUV enthält: Einerseits wird in der Präambel des Gesetzes nur allgemein auf das Wettbewerbsrecht „der Europäischen Gemeinschaft“ Bezug genommen, ohne ausdrücklich und eindeutig eine konkrete Vorschrift zu bezeichnen, und darüber hinaus wird es als weitere Rechtsquelle neben den eigenen nationalen Überlieferungen genannt. Andererseits enthält das ungarische Gesetz ebenso wie das italienische in der Rechtssache Cicala keinen Hinweis darauf, dass die Verweisung den Ausschluss nationaler Vorschriften zur Folge hat(20). Schließlich ist die Frage völlig unspezifiziert, denn sie bezieht sich auf den eigentlichen Begriff der wettbewerbsbeschränkenden Verhaltensweisen im Sinne des Primärrechts.
37. Infolgedessen lässt sich im vorliegenden Fall grundsätzlich nicht feststellen, dass ein klares Interesse der Union daran besteht, eine einheitliche Auslegung der Vorschriften, die Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens sind, zu wahren, die sich aus einer unmittelbaren und unbedingten Rezeption des Unionsrechts ergibt.
38. Nach dieser Feststellung(21) muss noch auf den Ansatz der Kommission eingegangen werden, nach dem in Fällen, in denen das nationale Recht eine Rezeption des Unionsrechts auf dem Gebiet der wettbewerbsbeschränkenden Verhaltensweisen darstellt, eine Ausnahmebehandlung in Betracht kommt.
39. Die Kommission schlägt unter Berufung auf Art. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 und die Rechtsprechung vor, dass das offensichtliche Interesse im Bereich des Wettbewerbsrechts allgemein bestehe. Meiner Ansicht nach gibt es zwar Argumente, die dafür sprechen, dass im Bereich des Wettbewerbsrechts das zitierte Interesse der Union etwas stärker sein könnte, doch kann dies aus den nachstehenden Gründen nicht dazu führen, dass vom Imperativ einer unmittelbaren und unbedingten Rezeption abgewichen wird.
40. Einerseits trifft es zu, dass die Dzodzi-Rechtsprechung besonders nachdrücklich auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts ihren Niederschlag gefunden hat. In den bereits angeführten Urteilen Bronner, Poseidon Chartering, ETI und dem Urteil Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio(22) hat der Gerichtshof die jeweiligen Vorlagefragen in Rechtssachen zugelassen, in denen der Ausgangsrechtsstreit grundsätzlich außerhalb des Anwendungsbereichs des Unionsrechts lag und in Wirklichkeit eine nationale Wettbewerbsvorschrift betraf.
41. In diesen Fällen begründete der Gerichtshof seine Zuständigkeit mit dem zusätzlichen Argument, dass Divergenzen in der Auslegung ein und derselben Rechtsvorschrift des Unionsrechts, je nachdem, ob sie in einem Fall lediglich mittelbar (über eine Verweisung im nationalen Recht) relevant wird oder aber auch unmittelbar zur Anwendung kommt (weil neben dem Anwendungsbereich des nationalen Rechts auch jener von Art. 101 AEUV eröffnet ist), zu verhindern sind(23).
42. Nach Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1/2003 sind die nationalen Wettbewerbsvorschriften (wie § 11 Abs. 1 Tpvt) gemeinsam mit den Art. 101 und 102 AEUV anzuwenden, wenn die jeweiligen Vereinbarungen, Beschlüsse und Verhaltensweisen „den Handel zwischen Mitgliedstaaten“ im Sinne des Vertrags beeinträchtigen können.
43. Umgekehrt finden diese nationalen Vorschriften daher unabhängig vom Unionsrecht Anwendung, wenn eine potenzielle Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Handels nicht feststellbar ist. Der Unionsgesetzgeber war insoweit sehr deutlich: In Art. 3 Abs. 1 und 2 der Verordnung Nr. 1/2003 wird dies ausdrücklich klargestellt, und in der Mitteilung der Kommission über den Begriff der Beeinträchtigung des Handels in den Wettbewerbsvorschriften heißt es, dass dieses Kriterium „auch den Anwendungsbereich von Artikel 3 der Verordnung [Nr.] 1/2003 zur Durchführung der in Artikel [101 und 102 AEUV] niedergelegten Wettbewerbsregeln“ bestimmt(24).
44. Wenn daher eine Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten besteht, ist das nationale Recht gemeinsam mit dem Unionsrecht anzuwenden (Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1/2003), wobei Letzteres als „Barriere“ dient (Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1/2003). Außerhalb dieser Fälle finden die nationalen Wettbewerbsvorschriften aber grundsätzlich unabhängig vom Unionsrecht Anwendung (und sind daher auch unabhängig davon auszulegen).
45. Im Licht des Vertrags und der Verordnung Nr. 1/2003 verfügen die Mitgliedstaaten über einen eigenen Handlungsspielraum auf dem Gebiet des Wettbewerbs, der nicht nur rein administrative und vollziehende, sondern auch Rechtsetzungsbefugnisse umfasst. Wenn sie in dem ihnen vorbehaltenen Bereich tätig sind, unterliegen diese Befugnisse keinen Einschränkungen durch den Vorrang des Unionsrechts, da die Art. 101 und 102 AEUV nicht auf sie anwendbar sind und es auf diesem Gebiet keine europäische Harmonisierungsvorschrift gibt.
46. Art. 3 der Verordnung Nr. 1/2003 reicht daher für sich allein nicht aus, um die Zuständigkeit des Gerichtshofs in Fällen wie dem vorliegenden, in denen im Ausgangsverfahren ausschließlich nationale Vorschriften Anwendung finden, zu begründen(25). Das Gegenteil würde das Abgrenzungskriterium der „Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten“ seiner praktischen Wirkung berauben und eine unzulässige Einmischung in den Hoheitsbereich, den man ihnen ausschließlich vorbehalten wollte, bedeuten.
47. Gewiss ist es in den letzten Jahren zu einer zunehmenden „Europäisierung“ des nationalen Wettbewerbsrechts gekommen, dem vor allem in den neuen Mitgliedstaaten häufig das Unionsrecht als Vorbild diente(26). Dies bedeutet jedoch nicht, dass diese „Europäisierung“ im Wege der richterlichen Rechtsfortbildung erfolgen soll. Obwohl es zweckmäßig und sogar wünschenswert erscheint, dass die Mitgliedstaaten eine Konvergenz ihrer auf rein innerstaatliche Fälle (in denen der Handel zwischen Staaten nicht beeinträchtigt wird) anwendbaren Wettbewerbsgesetzgebung mit dem Unionsrecht anstreben und dass sich die nationalen Behörden bei der Anwendung und Auslegung dieses nationalen Rechts an der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Art. 101 und 102 AEUV orientieren, darf diese Harmonisierung nicht im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens erzwungen werden.
48. Zusammenfassend kann die Vorlagefrage daher nur bei einer wirklichen „unmittelbaren und unbedingten“ Verweisung auf das Unionsrecht im Sinne der Urteile Kleinwort Benson und Cicala für zulässig erklärt werden, ohne dass von diesem Kriterium in Fällen, in denen der nationale Gesetzgeber auf eine Vorschrift des Wettbewerbsrechts verweist, eine Ausnahme gemacht werden kann. Da diese Voraussetzungen nicht erfüllt sind, bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof das Vorabentscheidungsersuchen für unzulässig erklären muss, da er nicht dafür zuständig ist, darüber zu entscheiden.
V – Prüfung der Vorlagefrage
49. Unbeschadet der Ausführungen im vorhergehenden Abschnitt und für den Fall, dass die Kammer das Vorabentscheidungsersuchen für zulässig erklärt, nehme ich im Folgenden eine Prüfung in der Sache vor.
A – Einleitende Erwägungen
50. Das vorlegende Gericht fragt den Gerichtshof, ob eine Reihe von Vereinbarungen zwischen verschiedenen Unternehmen und einer Vereinigung als bezweckte Wettbewerbsbeschränkungen im Sinne von Art. 101 Abs. 1 AEUV eingestuft werden können. Der Prüfung dieser Frage sind einige einleitende Erwägungen über die tatsächlichen und rechtlichen Besonderheiten des Falls sowie einige Klarstellungen hinsichtlich der Identifizierung der streitigen Vereinbarungen und schließlich des Begriffs der bezweckten Beschränkungen voranzustellen.
1. Die Besonderheiten des Falls
51. Im vorliegenden Fall steht die Rechtmäßigkeit einer komplexen Reihe von Vereinbarungen in Rede, deren Protagonisten zwei Versicherungsunternehmen –Allianz und Generali –, eine Reihe von Kfz-Vertragshändlern und die Vereinigung, in der sie zusammengeschlossen sind (GÉMOSZ), sind, mit der Besonderheit, dass die Vertragshändler in ihren Beziehungen mit dem Versicherungsunternehmen in zweifacher Eigenschaft handeln: Beim Abschluss der Kfz-Versicherung für ihre Kunden handeln die Vertragshändler als Versicherungsagenten der Versicherungsunternehmen oder als Versicherungsmakler, und bei der Reparatur der Fahrzeuge nach einem Unfall handeln sie als Kfz-Werkstätten, die von dem jeweiligen Versicherungsunternehmen u. a. nach Maßgabe der zuvor auf deren Rechnung abgeschlossenen Versicherungen vergütet werden.
52. Allianz und Generali handeln jährlich mit den Kfz-Werkstätten die Reparaturbedingungen und die von ihnen anzuwendenden Sätze für die bei ihnen versicherten Fahrzeuge aus. Auf der Grundlage dieser Vereinbarungen können die Werkstätten die versicherten Fahrzeuge reparieren, ohne zuvor bei den Versicherungsunternehmen anfragen zu müssen.
53. Ab Ende 2002 baten viele Kfz-Markenhändler, die ebenfalls Kfz-Werkstätten betreiben, GÉMOSZ, jährlich in ihrem Namen mit den Versicherungsunternehmen Rahmenvereinbarungen über die Stundensätze auszuhandeln.
54. 2004 und 2005 schloss das Versicherungsunternehmen Allianz mit GÉMOSZ Rahmenvereinbarungen über die Stundensätze. Später schloss Allianz auf der Grundlage dieser Rahmenvereinbarungen Einzelvereinbarungen mit den Vertragshändlern, die Kfz-Werkstätten unterhielten. Aufgrund dieser Einzelvereinbarungen erhielten die Vertragshändler, die Kfz-Werkstätten unterhielten, eine Vergütung, die die im Rahmen von GÉMOSZ vereinbarte Vergütung überstieg, sofern unter den von dem jeweiligen Vertragshändler insgesamt verkauften Kfz-Versicherungen ein bestimmter Prozentsatz an Allianz-Versicherungen erreicht bzw. aufrechterhalten wurde.
55. Generali hat zwar im Bezugszeitraum keine Rahmenvereinbarung mit GÉMOSZ geschlossen, wohl aber Einzelvereinbarungen mit Vertragshändlern. Diese Vereinbarungen enthielten offenbar keine Klauseln über die Erhöhung der Stundensätze, wie sie in die Vereinbarungen mit Allianz aufgenommen worden waren. Die ungarische Wettbewerbsbehörde hat aber festgestellt, dass Generali in der Praxis entsprechende kommerzielle Anreize bot.
56. Auf der anderen Seite haben sowohl Allianz als auch Generali in den Jahren 2000 bis 2005 verschiedene Vereinbarungen mit Versicherungsmaklern geschlossen, um den Absatz ihrer Produkte gegen eine höhere Vergütung zu fördern.
57. Die wesentliche Schwierigkeit des vorliegenden Falls ergibt sich daher aus dem Umstand, dass eventuelle wettbewerbsbeschränkende Tätigkeiten miteinander verflochten sind, die für zwei sehr unterschiedliche Märkte charakteristisch sind: den Markt der Versicherungsverträge und den Markt für Kfz-Reparaturen. Die Antwort auf die Vorlagefrage setzt daher eine gewisse Unterscheidung zwischen diesen beiden Märkten voraus.
2. Zu den streitigen Vereinbarungen
58. Neben diesem komplexen Geflecht von Vereinbarungen ist darauf hinzuweisen, dass sich die Vorlagefrage des Obersten Gerichtshofs Ungarns ausschließlich auf „zweiseitige Vereinbarungen zwischen einem Versicherungsunternehmen und bestimmten Kfz‑Werkstätten“ oder „zwischen einem Versicherungsunternehmen und einer Vereinigung von Kfz‑Werkstätten“ bezieht.
59. Die Vorlagefrage betrifft daher ausschließlich diese Vereinbarungen, also die Vereinbarungen zwischen den Versicherungsunternehmen Allianz und Generali mit den verschiedenen Vertragshändlern, die Kfz-Werkstätten betreiben, auf der einen Seite und den Vereinbarungen zwischen Allianz und der Vereinigung der Vertragshändler (von GÉMOSZ) auf der anderen.
60. Die ungarische Regierung und die Kommission sind hingegen der Auffassung, dass diese Vereinbarungen gemeinsam mit bestimmten Entscheidungen von GÉMOSZ und den zwischen den Versicherungsunternehmen und den Versicherungsmaklern der Vertragshändler geschlossenen Vereinbarungen zu prüfen sind. Unabhängig vom Wortlaut der Vorlagefrage und aus den Gründen, auf die ich weiter unten eingehen werde, erscheint mir eine derart umfassende Prüfung kaum vermeidbar.
3. Zum Begriff „bezweckte Beschränkungen“
61. Mit seiner Vorlagefrage möchte der Oberste Gerichtshof Ungarns wissen, ob die angeführten Vereinbarungen als bezweckte Wettbewerbsbeschränkungen im Sinne von Art. 101 Abs. 1 AEUV eingestuft werden können.
62. Nach dieser Bestimmung „sind mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und verboten alle Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, welche den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs innerhalb des Gemeinsamen Marktes bezwecken oder bewirken“.
63. Art. 101 Abs. 1 AEUV regelt mithin zwei Arten von verbotenen Wettbewerbsbeschränkungen: solche, die Wettbewerbsbeschränkungen „bezwecken“, und solche, die diese „bewirken“. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass der Gebrauch der Konjunktion „oder“ darauf hinweist, dass die zweite Voraussetzung der ersten nachgeordnet ist: Zunächst ist „der eigentliche Zweck der Vereinbarung in Betracht zu ziehen …, wobei die wirtschaftlichen Begleitumstände ihrer Durchführung zu berücksichtigen sind. Lässt jedoch die Prüfung der Bestimmungen dieser Vereinbarung keine hinreichende Beeinträchtigung des Wettbewerbs erkennen, so sind deren Auswirkungen zu untersuchen und es müssen, damit die Vereinbarung vom Verbot erfasst wird, Voraussetzungen vorliegen, aus denen sich insgesamt ergibt, dass der Wettbewerb tatsächlich verhindert oder spürbar eingeschränkt oder verfälscht worden ist.“ Die Unterscheidung zwischen „bezweckten Verstößen“ und „bewirkten Verstößen“ liegt folglich darin begründet, dass bestimmte Formen der Kollusion zwischen Unternehmen schon ihrer Natur nach als schädlich für das gute Funktionieren des normalen Wettbewerbs angesehen werden können(27).
64. Die Einstufung einer Vereinbarung oder Verhaltensweise als bezweckte Wettbewerbsbeschränkung wirkt als eine Art „Vermutung“, denn wenn die beschränkende Natur festgestellt wird, ist es nicht mehr notwendig, die Auswirkungen der in Rede stehenden Vereinbarung oder Verhaltensweise auf den Wettbewerb nachzuweisen. Darüber hinaus kann das Verbot präventiv erfolgen, ohne dass abgewartet werden muss, dass die für den Wettbewerb schädlichen Auswirkungen tatsächlich eingetreten sind(28).
65. Die Kommission hat in ihren Leitlinien zur Anwendung von Art. 101 Abs. 3 AEUV ausgeführt, dass „es sich um Beschränkungen [handelt], die im Hinblick auf die mit den Wettbewerbsvorschriften der Gemeinschaft verfolgten Zielen ein derart großes Potenzial für negative Auswirkungen auf den Wettbewerb haben, dass es für die Anwendung von Artikel [101] Absatz 1 nicht notwendig ist, deren tatsächliche Auswirkungen im Markt nachzuweisen. Diese Annahme stützt sich auf die Schwere der Beschränkung und auf die bestehenden Erfahrungen, die gezeigt haben, dass diese gezielten Beschränkungen aller Wahrscheinlichkeit nach negative Auswirkungen im Markt haben und die mit den Wettbewerbsvorschriften der Gemeinschaft verfolgten Ziele gefährden.“(29) Daraus ergibt sich meiner Ansicht nach, dass diese Kategorie eng auszulegen und auf Fälle zu beschränken ist, in denen ein wesentliches Potenzial besonders schwerwiegender negativer Auswirkungen feststellbar ist.
66. Bei der Prüfung des wettbewerbswidrigen Zwecks einer Vereinbarung ist nach ständiger Rechtsprechung insbesondere auf deren Inhalt und die mit ihr verfolgten Ziele sowie auf den rechtlichen und wirtschaftlichen Zusammenhang, in dem sie steht, abzustellen. Es ist der Kommission und den Unionsgerichten, auch wenn die Absicht der Beteiligten kein für die Bestimmung des wettbewerbsbeschränkenden Charakters einer Vereinbarung notwendiges Element ist, nicht verwehrt, sie zu berücksichtigen(30).
67. Im vorliegenden Fall werde ich anhand dieser Rechtsprechung den Inhalt der vom vorlegenden Gericht dargestellten Vereinbarungen, also der Verträge zwischen den Versicherungsunternehmen und bestimmten Vertragshändlern, die Kfz-Werkstätten betreiben, bzw. der Vereinigung, in der sie zusammengeschlossen sind (GÉMOSZ), und das mit ihnen verfolgte Ziel untersuchen. Zweitens werde ich den rechtlichen und wirtschaftlichen Zusammenhang, in dem sie stehen, prüfen. In diesem Zusammenhang stehen meiner Meinung nach auch die Vereinbarungen und Entscheidungen, die die ungarische Regierung und die Kommission angesprochen haben, also die Entscheidungen von GÉMOSZ und die Vereinbarungen mit den Versicherungsmaklern.
B – Inhalt der streitigen Vereinbarungen und die mit ihnen verfolgten Ziele
68. Nach ihrem Inhalt und den mit ihnen verfolgten Zielen können die Vereinbarungen, die Gegenstand der Vorlagefrage sind und mit denen die Versicherungsunternehmen den Vertragshändlern einen Stundensatz für die Reparatur von Fahrzeugen anbieten, dessen Höhe sich nach dem Prozentsatz der von dem Vertragshändler verkauften Versicherungen des jeweiligen Versicherungsunternehmens richtet, meiner Ansicht nach nicht als bezweckte Wettbewerbsbeschränkungen eingestuft werden.
69. Zunächst ist hervorzuheben, dass es sich um vertikale Vereinbarungen handelt, auf die Art. 101 Abs. 1 AEUV grundsätzlich keine Anwendung findet(31). Gegenüber den horizontalen Vereinbarungen(32), bei denen es eindeutig leichter fällt, einen Zweck oder wettbewerbsbeschränkende Auswirkungen zu identifizieren, sind vertikale Vereinbarungen wesentlich komplexer.
70. Die ungarische Regierung und die Kommission bezweifeln jedoch, dass diese Vereinbarungen als vertikal eingestuft werden können. Sie sind der Ansicht, zwischen den Versicherungsunternehmen und den Vertragshändlern, die Kfz-Werkstätten betreiben, bestehe keine Rechtsbeziehung, auf deren Grundlage eine Partei für die andere eine Dienstleistung erbringe. Soweit die Kfz-Werkstätten nicht Kunden der Versicherungsunternehmen seien und die Stundensätze für Reparaturen nicht als Gegenleistung für den Verkauf von Versicherungen betrachtet werden könnten, könne nicht von einer wirklichen „Vertikalität“ die Rede sein. Letztendlich sind sie der Auffassung, dass es sich nicht um vertikale Vereinbarungen handele, da keine Rechtsbeziehung bestehe, auf deren Grundlage eine Partei für die andere eine Dienstleistung erbringe.
71. Allianz vertritt hingegen die Ansicht, dass ihre Vereinbarungen mit den Vertragshändlern eindeutig vertikaler Natur seien, da sie gegen Vergütung eine Dienstleistung in Form der Reparatur versicherter Fahrzeuge bzw. der Vermittlung beim Verkauf von Versicherungen erbrächten.
72. Meiner Ansicht nach ist die Auffassung von Allianz eher mit dem weiten Begriff der vertikalen Vereinbarungen im Sinne der Verordnung Nr. 330/2010 vereinbar. In Art. 1 Abs. 1 Buchst. a dieser Verordnung werden sie definiert als „Vereinbarungen oder aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen zwischen zwei oder mehr Unternehmen, von denen jedes zwecks Durchführung der Vereinbarung auf einer unterschiedlichen Produktions- oder Vertriebsstufe tätig ist und die die Bedingungen betreffen, zu denen die Parteien bestimmte Waren oder Dienstleistungen beziehen, verkaufen oder weiterverkaufen können“.
73. Somit handeln erstens die Versicherungsunternehmen und die Vertragshändler, die Kfz-Werkstätten betreiben, für die Zwecke der Vereinbarung auf verschiedenen Stufen der Kette, und zweitens legen die Parteien in den streitigen Vereinbarungen die Bedingungen fest, unter denen die Vertragshändler bestimmte Dienstleistungen für die Versicherungsunternehmen erbringen, die Letztere zum vereinbarten Preis vergüten. Insoweit ist beispielsweise unstreitig, dass die Vertragshändler die Versicherungsprodukte der Versicherungsunternehmen gegen eine Vergütung vertreiben, und in der Tat bezieht sich die Vorlagefrage darauf, ob die Art der gewählten Vergütung (in Form eines Stundensatzes) mit Art. 101 Abs. 1 AEUV vereinbar ist. Daher handelt es sich meiner Meinung nach bei den Vereinbarungen, auf die sich die Vorlagefrage bezieht, um vertikale Vereinbarungen.
74. Bislang hat der Gerichtshof bei vertikalen Vereinbarungen lediglich die Vorgabe von Mindestpreisen für den Wiederverkauf(33), das Verbot des Parallelhandels zwischen Mitgliedstaaten durch die Einführung eines absoluten Gebietsschutzes(34) und in jüngerer Zeit Klauseln, mit denen Händlern der Internetvertrieb bestimmter Erzeugnisse untersagt wird, als bezweckte Wettbewerbsbeschränkungen eingestuft, sofern dieses Verbot nicht objektiv gerechtfertigt ist, wie im Rahmen eines selektiven Vertriebssystems(35).
75. Wie ich sogleich darlegen werde, fehlt es den hier gegenständlichen Vereinbarungen jedoch an dem wettbewerbsbeschränkenden Potenzial der angeführten Klauseln.
76. Die ungarische Regierung und die Kommission tragen vor, damit, dass nach den streitigen Vereinbarungen der von den Versicherungsunternehmen für die Reparatur zu zahlende Stundensatz vom Verkauf eines bestimmten Prozentsatzes an Versicherungsprodukten statt dem Verkauf einer festgelegten Anzahl abhängig sei, werde das Ziel verfolgt, die Verteilung der Marktanteile der Versicherungsunternehmen, die zum Zeitpunkt des Abschlusses der Vereinbarung bestanden habe, zu verfestigen. Dieses Ziel sei als solches wettbewerbswidrig. Das Ergebnis der Vereinbarung bestehe darin, grundsätzlich unabhängige Tätigkeiten, d. h. die Reparatur von Kraftfahrzeugen und der Verkauf von Versicherungen, miteinander zu verknüpfen und auf diese Weise das geordnete Funktionieren des Markts zu beeinflussen. Dies bestätige das wettbewerbswidrige Ziel der beanstandeten Vereinbarungen.
77. Zunächst ist daran zu erinnern, dass das Wettbewerbsrecht Klauseln, in denen Ziele in Form von Prozentsätzen vereinbart werden, nicht ausdrücklich verbietet. Ebenso wenig verbietet es vertikale Vereinbarungen zur Erhöhung der eigenen Verkäufe auf Kosten der Wettbewerber. Eindeutiger Beweis hierfür ist die Toleranz – innerhalb bestimmter zeitlicher Grenzen – gegenüber dem sogenannten „Markenzwang“ oder Wettbewerbsverboten, die nicht nur das Fehlen von Wettbewerb fördern, sondern die Vermarktung der Erzeugnisse von Wettbewerbern verbieten(36).
78. Art. 5 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 330/2010 beispielsweise schließt nur Wettbewerbsverbote, „die für eine unbestimmte Dauer oder für eine Dauer von mehr als fünf Jahren vereinbart werden“, von der Freistellung nach Art. 101 Abs. 3 AEUV aus, so dass ihre Anwendung auf Wettbewerbsverbote von kürzerer Dauer zulässig ist. In den Leitlinien der Kommission für vertikale Beschränkungen wird ausgeführt, dass „[b]ei Vereinbarungen mit Markenzwang von einer Dauer von weniger als einem Jahr, die von Unternehmen in nicht marktbeherrschender Stellung gehandhabt werden, … grundsätzlich angenommen [wird], dass diese unter dem Strich keine spürbaren wettbewerbswidrigen Auswirkungen haben“(37).
79. Dass die Verordnung Nr. 330/2010 vorsieht, dass die Freistellung für eine bestimmte Art von vertikalen Vereinbarungen nicht gilt, bedeutet augenscheinlich nicht, dass sie automatisch unter die Kategorie der bezweckten Beschränkungen fallen. Es trifft jedoch auch zu, dass die „schwarze Liste“ der Verordnung Nr. 330/2010 und die als von der Kommission als „hardcore“ bezeichneten Beschränkungen sich weitgehend mit den Vereinbarungen und Verhaltensweisen, die die Rechtsprechung als bezweckte Beschränkungen eingestuft hat, decken. Folglich ist, obgleich es sich nicht um ein bestimmendes Kriterium handelt, offenkundig, dass diese Listen als Anhaltspunkte insbesondere dafür dienen können, was keine bezweckte Beschränkung ist.
80. Der Gerichtshof hat zudem verschiedene vertikale Vereinbarungen untersucht, die derartige Wettbewerbsverbote enthielten, und ist zu dem Ergebnis gekommen, dass sie keine bezweckten Wettbewerbsbeschränkungen darstellen, wenngleich geprüft werden muss, ob sie eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung bewirken können(38).
81. Nach meinem Dafürhalten weisen die streitigen Vereinbarungen angesichts ihres Inhalts und ihres Zwecks kein derart erhöhtes wettbewerbsbeschränkendes Potenzial auf wie die vertikalen Vereinbarungen, die die Rechtsprechung bereits in der Vergangenheit als bezweckte Beschränkungen eingestuft hat. Ihr wettbewerbsbeschränkendes Potenzial erscheint sogar geringer als das der vertikalen Vereinbarungen, die nach der Rechtsprechung keine bezweckten Beschränkungen darstellen, obwohl sie möglicherweise wettbewerbsfeindliche Wirkungen haben können(39).
C – Der rechtliche und wirtschaftliche Zusammenhang der streitigen Vereinbarungen
82. Wie ich bereits vorausgeschickt habe, ist bei der Feststellung, ob eine bestimmte Vereinbarung eine bezweckte Wettbewerbsbeschränkung darstellt, auch – wie sich aus der Rechtsprechung ergibt – der rechtliche und wirtschaftliche Zusammenhang zu prüfen, in dem diese Vereinbarung steht(40).
83. In diesem Sinne wird in den Leitlinien der Kommission zur Anwendung von Artikel [101] Absatz 3 AEUV Folgendes ausgeführt: „Es kann auch erforderlich sein, den Zusammenhang zu prüfen, in dem die Vereinbarung angewendet wird (werden soll), und das tatsächliche Verhalten der Parteien im Markt. Deshalb kann eine Prüfung des der Vereinbarung zugrunde liegenden Sachverhalts und der besonderen Umstände, unter denen sie wirksam wird, erforderlich werden, bevor man zu dem Schluss gelangt, ob eine Beschränkung des Wettbewerbs bezweckt wird. Die Art der Durchführung einer Vereinbarung kann eine bezweckte Beschränkung des Wettbewerbs enthüllen, selbst wenn die Vereinbarung keine ausdrückliche Bestimmung in diesem Sinne enthält.“ (41)
84. Im vorliegenden Fall stehen die streitigen Vereinbarungen in einem ganz besonderen Zusammenhang, der eine Reihe von Gesichtspunkten aufweist, die auf den ersten Blick problematisch erscheinen.
85. Zum einen scheinen die Entscheidungen von GÉMOSZ augenscheinlich einer horizontalen Vereinbarung zwischen Markenhändlern über Tarife und Bedingungen für die Reparatur von Kraftfahrzeugen zugrunde zu liegen. Zum anderen hatten, wie in der mündlichen Verhandlung angegeben wurde, die Versicherungsunternehmen, die die streitigen Vereinbarungen abgeschlossen haben – Allianz und Generali –, am relevanten Markt gemeinsam einen Anteil von über 70 %. Folglich hatten beim Abschluss von Vereinbarungen mit den Vertragshändlern und/oder GÉMOSZ über die Preise von Reparaturen auf der Grundlage der zuvor im Rahmen der Vereinigung abgeschlossenen Tarife die Versicherungsunternehmen mit der größten Marktmacht die horizontale Vereinbarung der Vertragshändler konsolidiert und ihr Wirksamkeit verliehen. Schließlich verstärken die Vereinbarungen der Versicherungsunternehmen mit den Maklern eventuelle wettbewerbswidrige Wirkungen der Vereinbarungen zwischen den Versicherungsunternehmen und den Vertragshändlern.
86. Meiner Ansicht nach und zunächst aus der strikten Perspektive des Markts für Kfz-Versicherungen reichen all diese Umstände nicht aus, um die vom nationalen Gericht geschilderten vertikalen Vereinbarungen als bezweckte Wettbewerbsbeschränkungen einzustufen.
87. Gewiss wollten Allianz und Generali durch ihre Vereinbarungen mit GÉMOSZ und den Vertragshändlern, die Kfz-Werkstätten betreiben, ihre Marktanteile vergrößern und dadurch den Ausschluss von Wettbewerbern bewirken. Wie bereits ausgeführt, macht dieses Ziel die streitigen Vereinbarungen aber nicht zu bezweckten Beschränkungen.
88. Für die Feststellung einer bezweckten Beschränkung auf dem Markt für Versicherungen wäre meiner Ansicht nach der Nachweis erforderlich, dass zwischen Allianz und Generali eine horizontale wettbewerbswidrige Vereinbarung bestanden hat, oder zumindest eine abgestimmte Verhaltensweise, die darauf gerichtet ist, Wettbewerber vom Markt zu verdrängen; eine solche Praxis würde in der Tat eine bezweckte Wettbewerbsbeschränkung darstellen. Darüber hinaus scheint dies dem Standpunkt der Kommission zu entsprechen, die in ihrem Schriftsatz ausgeführt hat, dass die identischen Bedingungen in den Verträgen, die Allianz mit GÉMOSZ und individuell mit Vertragshändlern bzw. die Generali individuell mit Vertragshändlern abgeschlossen hätten, im vorliegenden Fall auf eine zwischen den Versicherungsunternehmen abgestimmte Verhaltensweise hindeuteten.
89. In diesem Zusammenhang ist jedoch daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs „aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen im Sinne von Artikel [101] Absatz 1 [AEUV] eine Form der Koordinierung zwischen Unternehmen [darstellen], die zwar noch nicht bis zum Abschluss eines Vertrages im eigentlichen Sinne gediehen ist, jedoch bewusst eine praktische Zusammenarbeit an die Stelle des mit Risiken verbundenen Wettbewerbs treten lässt. In seinem Urteil vom 16. Dezember 1975 …, Suiker Unie/Kommission, … hat der Gerichtshof außerdem ausgeführt, dass die Kriterien der Koordinierung und der Zusammenarbeit, die Voraussetzungen für aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen sind, nicht die Ausarbeitung eines eigentlichen ‚Plans‘ verlangen; sie sind vielmehr im Sinne des Grundgedankens der Wettbewerbsvorschriften des Vertrages zu verstehen, wonach jeder Unternehmer selbständig zu bestimmen hat, welche Politik er auf dem Gemeinsamen Markt betreiben und welche Bedingungen er seiner Kundschaft gewähren will. Es ist zwar richtig, dass dieses Selbständigkeitspostulat nicht das Recht der Unternehmen beseitigt, sich dem festgestellten oder erwarteten Verhalten ihrer Mitbewerber mit wachem Sinn anzupassen; es steht jedoch streng jeder unmittelbaren oder mittelbaren Fühlungnahme zwischen Unternehmen entgegen, die bezweckt oder bewirkt, dass Wettbewerbsbedingungen entstehen, die im Hinblick auf die Art der Waren oder erbrachten Dienstleistungen, die Bedeutung und Anzahl der beteiligten Unternehmen sowie den Umfang des in Betracht kommenden Marktes nicht den normalen Bedingungen dieses Marktes entsprechen.“(42)
90. Folglich erfordert eine abgestimmte Verhaltensweise einerseits die Feststellung einer Willensübereinstimmung mehrerer Wettbewerber, um eine praktische Zusammenarbeit an die Stelle des mit Risiken verbundenen Wettbewerbs treten zu lassen, und irgendeine Art des mittelbaren oder unmittelbaren Kontakts zwischen ihnen(43). Eine abgestimmte Verhaltensweise setzt „über die Abstimmung zwischen den Unternehmen hinaus ein dieser entsprechendes Marktverhalten und einen ursächlichen Zusammenhang zwischen beiden voraus“ (44).
91. Angesichts dieser Rechtsprechung vertritt die Kommission die Auffassung, an der Tatsache, dass die Versicherungsunternehmen die von den Vertragshändlern angebotenen Standardbedingungen akzeptiert hätten und die Vertragsbedingungen ähnlich oder sogar identisch seien, werde deutlich, dass es sich um horizontale Vereinbarungen oder zumindest abgestimmte Verhaltensweisen handele, die sowohl von den Versicherungsunternehmen als auch den Vertragshändlern separat eingeführt worden seien.
92. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass ein Parallelverhalten als solches nicht ausreicht, um das Vorliegen einer abgestimmten Verhaltensweise anzunehmen, wenn es dafür eine andere einleuchtende Erklärung gibt. Die Worte des Gerichtshofs sind insoweit eindeutig: „Im Hinblick auf die Entscheidung über den Beweiswert dieser verschiedenen Tatsachen ist darauf hinzuweisen, dass ein Parallelverhalten nur dann als Beweis für eine Abstimmung angesehen werden kann, wenn es sich nur durch die Abstimmung einleuchtend erklären lässt. Denn Artikel 85 EWG-Vertrag verbietet zwar jede Form der heimlichen Absprache, die geeignet ist, den Wettbewerb zu verfälschen; er beseitigt aber nicht das Recht der Unternehmen, sich dem festgestellten oder erwarteten Verhalten ihrer Konkurrenten auf intelligente Weise anzupassen.“(45)
93. Es ist Sache des nationalen Gerichts, festzustellen, ob Beweise für eine solche Absprache oder abgestimmte Verhaltensweise vorliegen. Nur wenn diese Beweise vorliegen, kann eindeutig von einer bezweckten Beschränkung im Versicherungsmarkt ausgegangen werden, denn die Abstimmung zwischen Wettbewerbern zur Marktaufteilung gehört zu den Wettbewerbsbeschränkungen, die auf der Grundlage der zuvor zitierten Rechtsprechung als solche einzustufen sind.
94. Lässt sich hingegen einerseits nur die Absicht der Versicherungsunternehmen erkennen, ihre Verkäufe zu erhöhen, und andererseits der Abschluss von Verträgen mit den Vertragshändlern, in denen ähnliche Klauseln vorgesehen sind – eine Ähnlichkeit, die durch die Tatsache begünstigt wird, dass die Vertragshändler zuvor untereinander die Stundensätze, die sie verlangen wollten, abgestimmt hatten –, lässt sich meiner Ansicht nach keine abgestimmte Verhaltensweise feststellen.
95. Weniger schwierig ist hingegen die Feststellung, dass diese Verflechtung von Vereinbarungen eine bezweckte Wettbewerbsbeschränkung auf dem Markt der Kfz-Reparaturen darstellt.
96. Es erscheint erwiesen, dass die Erhöhung der von den Vertragshändlern horizontal vereinbarten Stundensätze in den Verträgen mit den Versicherungsgesellschaften Niederschlag gefunden hat, in die bzw. denen die von den Vertragshändlern im Rahmen von GÉMOSZ vereinbarten Stundensätze nicht nur übernommen, sondern unter gewissen Voraussetzungen sogar erhöht wurden.
97. Auf den ersten Blick hing daher die Wirksamkeit der horizontalen Vereinbarung über die Stundensätze für Reparaturen von der Annahme ihrer Bedingungen durch die Versicherungsunternehmen ab, die augenscheinlich erfolgt ist. Mit den vertikalen Vereinbarungen zwischen den Vertragshändlern, die auch eine Kfz-Werkstatt betreiben, (bzw. GÉMOSZ), und den Versicherungsunternehmen wurde eine horizontale Vereinbarung bestätigt, die als solche wettbewerbswidrig war. Aus diesem Grund war die Gesamtheit (und nicht nur die horizontale Vereinbarung) rechtswidrig, und das Verhalten der Versicherungsunternehmen kann gemeinsam mit dem der Vertragshändler, die auch eine Kfz-Werkstatt betreiben, beurteilt werden.
98. Es ist jedenfalls Sache des nationalen Gerichts, den Inhalt der in Rede stehenden Vereinbarung bzw. Entscheidung von GÉMOSZ zu prüfen. Insbesondere muss festgestellt werden, ob sie für eine ausreichend hohe Zahl von Vertragshändlern, die auch eine Kfz-Werkstatt betreiben, bindend ist, um tatsächlich von einer wettbewerbswidrigen horizontalen Vereinbarung sprechen zu können.
99. Nach allem ist eine Wettbewerbsbeschränkung auf dem Markt der Kfz-Reparaturen festzustellen. Zur Konsolidierung dieser Beschränkung haben die Vereinbarungen zwischen den Versicherungsunternehmen und GÉMOSZ sowie sämtlichen Vertragshändlern beigetragen. Die Kommission hat darauf hingewiesen, dass eine Vereinbarung zwischen zwei auf unterschiedlichen Märkten tätigen Parteien vom Gerichtshof bereits im Urteil vom 18. Dezember 2008, Coop de France Bétail et Viande(46), beanstandet wurde.
VI – Ergebnis
100. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die vom Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Ungarn) zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage wie folgt zu beantworten:
1. Der Gerichtshof der Europäischen Union ist für die Beantwortung der Vorlagefrage nicht zuständig.
2. Hilfsweise: Zweiseitige Vereinbarungen zwischen einem Versicherungsunternehmen und bestimmten Kfz-Werkstätten für Kraftfahrzeuge oder zwischen einem Versicherungsunternehmen und einer Vereinigung von Kfz‑Werkstätten, nach denen der Stundensatz für Reparaturen, der der Werkstatt von dem Versicherungsunternehmen für die Reparatur der bei ihm versicherten Fahrzeuge gezahlt wird, neben anderen Faktoren von der Zahl und dem Prozentsatz von Versicherungsverträgen abhängt, die mit dem Versicherungsunternehmen durch Vermittlung der als sein Versicherungsagent handelnden Werkstatt abgeschlossen worden sind,
a) stellen keine bezweckte Wettbewerbsbeschränkung im Sinne von Art. 101 Abs. 1 AEUV dar, soweit sie den Markt für Versicherungen betreffen, wenn keine zwischen den Versicherungsunternehmen abgestimmte Verhaltensweise zur Verdrängung der Wettbewerber vom Markt vorliegt. Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu entscheiden, ob dies zutrifft;
b) unter Berücksichtigung des Zusammenhangs, in dem sie angewendet wurde, kann insbesondere eine horizontale Vereinbarung über die Tarife der Vertragshändler eine bezweckte Wettbewerbsbeschränkung im Sinne von Art. 101 Abs. 1 AEUV auf dem Markt der Kfz-Reparaturen darstellen. Es ist Sache des nationalen Gerichts, das Bestehen einer solchen Vereinbarung und ihre Reichweite festzustellen.