FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
P. MENGOZZI
fremsat den 21. marts 2013 (1)
Sag C-86/12
Adzo Domenyo Alokpa,
Jarel Moudoulou,
Eja Moudoulou
mod
Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Cour administrative (Luxembourg))
»Unionsborgerskab – artikel 20 TEUF og 21 TEUF – direktiv 2004/38/EF – opholdsret – mindreårige børn, der er statsborgere i en medlemsstat, og som forsørges af en slægtning i opstigende linje, som er tredjelandsstatsborger – en medlemsstats afslag på en ansøgning om opholdsret, opholdstilladelse og arbejdstilladelse – konsekvenser for den faktiske nydelse af de rettigheder, der er forbundet med status som unionsborger«
I – Indledning
1. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse fra Cour administrative (Luxembourg) vedrører fortolkningen af artikel 20 TEUF i givet fald i lyset af de grundlæggende rettigheder, selv om sagen i det væsentlige vedrører spørgsmålet om, hvorvidt betingelserne i direktiv 2004/38/EF (2) er opfyldt.
2. Det præjudicielle spørgsmål, som Domstolen er blevet forelagt, er rejst inden for rammerne af en sag mellem Adzo Domenyo Alokpa, der er togolesisk statsborger, og hendes to børn, der er født i Luxembourg og er franske statsborgere, og den luxembourgske ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration (minister for arbejde, beskæftigelse og indvandring), og vedrører sidstnævntes afgørelse om dels at afslå Adzo Domenyo Alokpas ansøgning om opholdsret i Luxembourg, dels at pålægge hende at forlade det luxembourgske område.
3. Efter at de luxembourgske myndigheder og retsinstanser havde afslået Adzo Domenyo Alokpas ansøgning om international beskyttelse, ansøgte hun om tålt ophold, hvilket i første omgang tillige blev afslået. Adzo Domenyo Alokpa blev imidlertid tildelt tålt ophold indtil den 31. december 2008, idet hun fødte sine tvillinger for tidligt den 17. august 2008 i Luxembourg (Luxembourg). Nogle få dage efter fødslen anerkendte Jean Moudoulou, der er fransk statsborger, faderskabet til tvillingerne, og de fik derfor udstedt fransk pas og nationalt identitetskort henholdsvis den 15. maj og den 4. juni 2009.
4. Med henblik på at legalisere sin status indleverede sagsøgeren i hovedsagen den 6. maj 2010 en ansøgning til de luxembourgske myndigheder om opholdstilladelse som familiemedlem til en unionsborger. Efter at de luxembourgske myndigheder havde indhentet supplerende oplysninger hos Adzo Domenyo Alokpa vedrørende de grunde, der udgjorde en hindring for, at hun sammen med sine børn kunne tage ophold i Frankrig, hvor børnenes far var bosiddende, afslog de nævnte myndigheder ved afgørelse af 14. oktober 2010 ansøgningen og anførte, at hverken Adzo Domenyo Alokpa eller tvillingerne opfyldte betingelserne i den luxembourgske lovgivning, der gennemfører direktiv 2004/38. Det fremgik endvidere af afgørelsen, at det lægelige tilsyn med børnene uden videre kunne udføres i Frankrig.
5. Tribunal administratif forkastede ved dom af 21. september 2011 det søgsmål, som Adzo Domenyo Alokpa havde anlagt på sine egne vegne og på vegne af sine børn, og hvorved hun havde nedlagt påstand om annullation af de nævnte afgørelser, hvorefter sagsøgerne i hovedsagen iværksatte appel til Cour administrative.
6. Den forelæggende ret har først konstateret, at Adzo Domenyo Alokpa og hendes børn har levet sammen i et modtagehjem i Luxembourg og forsørges derfor af staten, og at de ikke har nogen kontakt med faren. Den forelæggende ret har imidlertid anført, at Adzo Domenyo Alokpa har fået tilbudt tidsubegrænset ansættelse i Luxembourg, og at hun ikke kan påbegynde dette arbejde, hvilket udelukkende skyldes, at hun ikke er i besiddelse af en opholds- og en arbejdstilladelse.
7. Den forelæggende ret har endvidere anført, at den situation, som de to børn befinder sig i, har visse ligheder med den sag, der gav anledning til Ruiz Zambrano-dommen (3), med den forskel, at Adzo Domenyo Alokpas børn ikke er bosiddende i den medlemsstat, hvor de er statsborgere.
8. Cour administrative har på denne baggrund besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 20 TEUF, efter omstændighederne sammenholdt med artikel 20, 21, 24, 33 og 34 i [Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, herefter »chartret«], læst hver for sig eller i sammenhæng, fortolkes således, at den er til hinder for, at en medlemsstat dels kan nægte en tredjelandsstatsborger, der alene forsørger sine små børn, som er unionsborgere, ret til at opholde sig i den medlemsstat, hvor børnene er bosat, og hvor de siden deres fødsel har levet sammen med denne tredjelandsstatsborger uden at være statsborgere i denne medlemsstat, dels kan nægte denne tredjelandsstatsborger en opholdstilladelse og herudover en arbejdstilladelse?
Skal sådanne afgørelser anses for at indebære, at børnene fratages den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, der er tilknyttet statussen som unionsborger, i det land, hvor de er bosat, og hvor de har levet, siden de blev født, også i en situation, hvor deres anden slægtning i direkte opstigende linje, med hvem de aldrig har haft noget familiemæssigt samliv, er bosat i en anden EU-medlemsstat, hvor den pågældende selv er statsborger?«
9. Adzo Domenyo Alokpa og den luxembourgske, den belgiske, den tjekkiske, den tyske, den græske, den litauiske, den nederlandske og den polske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Bortset fra den belgiske, den tjekkiske, den græske, den litauiske og den polske regering, der ikke gav møde, afgav disse parter desuden mundtlige indlæg i retsmødet den 17. januar 2013.
II – Retlig vurdering
A – Indledende bemærkninger
10. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst dels, om en tredjelandsstatsborger, der alene forsørger sine små børn, som er unionsborgere og født i en anden medlemsstat end den, hvori de er statsborgere, og som ikke har udøvet deres ret til fri bevægelighed, kan opnå en afledt opholdsret som omhandlet i artikel 20 TEUF, dels, om en afgørelse, hvorved tredjelandsstatsborgeren meddeles afslag på opholdsret og pålæg om at forlade det luxembourgske område, fratager de nævnte børn den effektive nydelse af kerneindholdet i de rettigheder, der er tilknyttet statussen som unionsborger.
11. For at kunne give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar på den første del af det forelagte spørgsmål, finder jeg det nødvendigt først at afvise den forelæggende rets opfattelse, som den belgiske og den tyske regering har tilsluttet sig i deres skriftlige indlæg, og hvorefter der i lighed med den situation, der gav anledning til Ruiz Zambrano-dommen, er tale om en »rent intern« situation.
12. Det følger nemlig af Ruiz Zambrano-dommen samt McCarthy-dommen og dommen i sagen Dereci m.fl. (4), at når der er tale om unionsborgere, der er bosiddende i den medlemsstat, hvor de er statsborgere, og som ikke har udøvet deres ret til fri bevægelighed, skal der tages hensyn til artikel 20 TEUF, som nævnt i det præjudicielle spørgsmål, i de situationer, hvor der ikke foreligger et faktisk grænseoverskridende element.
13. I hovedsagen opholder Adzo Domenyo Alokpas børn, der begge er unionsborgere, sig imidlertid i en medlemsstat, hvori de ikke er statsborgere.
14. Denne situation kan således sidestilles med den situation, der gav anledning til dommen i sagen Zhu og Chen (5), hvorved Domstolen fastslog, at den situation, som et lille barn, der er unionsborger og bosiddende i en anden medlemsstat end den, hvori barnet er statsborger, og som ikke har udøvet sin ret til fri bevægelighed, befinder sig i, ikke desto mindre er omfattet af anvendelsesområdet for EU-rettens bestemmelser om fri bevægelighed for personer (6), navnlig bestemmelserne i direktiv 90/364/EØF (7), der er ophævet og erstattet af direktiv 2004/38.
15. Det fremgår af artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38, at direktivet bl.a. finder anvendelse på enhver unionsborger, der tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, hvilket svarer til den situation, som Adzo Domenyo Alokpas børn befinder sig i.
16. Det skal derfor først på baggrund af omstændighederne i hovedsagen undersøges, om små børn, der er unionsborgere, og som opholder sig i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere, opfylder betingelserne i direktiv 2004/38, navnlig betingelserne i direktivets artikel 7, stk. 1, litra b). Det skal derefter undersøges, om deres mor, der er tredjelandsstatsborger, kan påberåbe sig en afledt opholdsret i sin egenskab af slægtning i opstigende linje (8).
17. For at kunne give et hensigtsmæssigt svar på den forelæggende rets spørgsmål, og eftersom dette er tilladt ifølge retspraksis, bør den første del af det præjudicielle spørgsmål omformuleres således, at det vedrører fortolkningen af direktiv 2004/38, hvilket i øvrigt nævnes i anmodningen om præjudiciel afgørelse og er det væsentligste indhold af de bemærkninger, der er fremført af den luxembourgske, den tjekkiske, den græske, den litauiske, den nederlandske og den polske regering samt Kommissionen (9).
B – Om den første del af det præjudicielle spørgsmål vedrørende opfyldelse af betingelserne i direktiv 2004/38
18. For at besvare det omformulerede spørgsmål skal det først bemærkes, at det fremgår af artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, at enhver unionsborger har ret til at opholde sig på en anden medlemsstats område i mere end tre måneder, hvis den pågældende råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten.
19. Som Domstolen fastslog i dommen i sagen Zhu og Chen vedrørende den bestemmelse i direktiv 90/364, der i det væsentlige svarer til artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, er det tilstrækkeligt, at statsborgere i medlemsstaterne »råder« over de nødvendige midler, uden at denne bestemmelse indebærer noget som helst krav med hensyn til, hvor midlerne kommer fra (10).
20. For at opfylde betingelsen om »tilstrækkelige midler« i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, er det derfor ikke nødvendigt, at unionsborgeren selv råder over sådanne midler, idet unionsborgeren kan påberåbe sig en opholdsret, selv om de pågældende midler hidrører fra et familiemedlem i opstigende linje, der har forældremyndigheden over denne unionsborger.
21. Det fremgår imidlertid af forelæggelsesafgørelsen, at Adzo Domenyo Alokpas børn i modsætning til situationen i den hovedsag, der gav anledning til dommen i sagen Zhu og Chen (11), ikke har midler til deres underhold, hvorfor de og deres mor forsørges af Storhertugdømmet Luxembourg, hvor de tre sagsøgere i hovedsagen opholder sig på et modtagehjem.
22. Som flere af de berørte parter har oplyst over for Domstolen, synes Adzo Domenyo Alokpas børn således ikke at opfylde betingelserne om at råde over tilstrækkelige midler og at være omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten i den forstand, hvori disse udtryk er anvendt i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38.
23. Det fremgår imidlertid endvidere af forelæggelsesafgørelsen, at Adzo Domenyo Alokpa ikke har ønsket at blive en byrde for den luxembourgske stat, og at hun har fået tilbudt tidsubegrænset ansættelse i Luxembourg, der dog er betinget af, at hun er i besiddelse af en opholds- og en arbejdstilladelse i Luxembourg. Det bemærkes i denne henseende, at Adzo Domenyo Alokpa under retsforhandlingerne ved den forelæggende ret har fremlagt en kopi af ansættelsestilbuddet.
24. Det skal herefter undersøges, om ansættelsestilbuddet er relevant, og om midler, som ikke er faktiske, men fremtidige eller potentielle, derfor kan anses for at opfylde betingelsen om »tilstrækkelige midler«, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38.
25. Dette spørgsmål blev drøftet ganske længe af de berørte parter under retsmødet for Domstolen.
26. Den luxembourgske og den nederlandske regering anførte under retsmødet, at betingelsen i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 skal fortolkes snævert, og at et ansættelsestilbud kun indebærer en hypotetisk mulighed for at tilvejebringe de nødvendige midler, hvilket ikke er omfattet af bestemmelsens ordlyd. Ifølge de nævnte regeringer bør midlerne til opholdet allerede være tilvejebragt på det tidspunkt, hvor ansøgningen om opholdstilladelse indgives, idet enhver anden fortolkning vil fratage kravet i det nævnte direktivs artikel 7, stk. 1, litra b), sin mening og effektive virkning.
27. På det principielle plan anser jeg ikke dette standpunkt for overbevisende.
28. Jeg mener nemlig i lighed med den tyske regering og Kommissionen, at betingelsen »tilstrækkelige midler« kan opfyldes, hvis der konkret er udsigt til fremtidige midler, der hidrører fra et tilbud om arbejde i en anden medlemsstat, som en unionsborger eller et af dennes familiemedlemmer har accepteret. En modsat fortolkning vil fratage den frie bevægelighed for unionsborgere dens effektive virkning, selv om selve formålet med direktiv 2004/38 er at styrke retten til fri bevægelighed.
29. Hvad angår størrelsen af det beløb, der udgør tilstrækkelige midler, fremgår det af artikel 8, stk. 4, i direktiv 2004/38, at medlemsstaterne skal tage hensyn til den pågældendes personlige situation. Når der skal tages hensyn til den pågældendes personlige situation, kan man således ikke undlade at tage hensyn til den omstændighed, at vedkommende har fået et ansættelsestilbud, på grundlag af hvilket der kan oppebæres en indtægt, som kan gøre det muligt for den pågældende at opfylde betingelsen i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38. En modsat fortolkning vil føre til uretfærdig behandling af de individuelle situationer, som unionsborgere og deres familiemedlemmer befinder sig i, hvilket vil gøre direktivets artikel 8, stk. 4, indholdsløs.
30. Den forelæggende ret bør derfor i princippet undersøge det tidsubegrænsede ansættelsestilbud, som Adzo Domenyo Alokpa har modtaget, med henblik på at vurdere, om hendes børn, der er unionsborgere, råder over »tilstrækkelige midler« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i direktiv 2004/38.
31. Denne undersøgelse kan imidlertid være i strid med de nationale procesregler, idet ansættelsestilbuddet, som jeg allerede har nævnt, først blev fremlagt under det annullationssøgsmål, som Adzo Domenyo Alokpa og hendes børn anlagde ved en luxembourgsk forvaltningsdomstol. For at foretage en sådan undersøgelse må den forelæggende ret således være kompetent til at prøve lovligheden af de afgørelser, der anfægtes ved den forelæggende ret, i lyset af omstændigheder, der er indtruffet, efter at afgørelserne blev truffet (12).
32. Som den tyske regering med rette anførte under retsmødet, indeholder direktiv 2004/38 endvidere ikke særlige bestemmelser, der gør det muligt at fravige de nationale procesregler.
33. Det tilkommer således den forelæggende ret på baggrund af de veletablerede principper om ækvivalens og effektivitet at vurdere, om de nævnte regler giver den mulighed for at tage hensyn til det ansættelsestilbud, som Adzo Domenyo Alokpa har fremlagt under retsforhandlingerne (13).
34. Såfremt dette ikke er tilfældet, og betingelserne i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38 dermed ikke er opfyldt, opstår imidlertid spørgsmålet, om bestemmelserne i chartret om grundlæggende rettigheder, som den forelæggende ret har henvist til, kan føre til, at der anlægges en mindre streng fortolkning af de nævnte betingelser eller at de helt lades ude af betragtning, navnlig med det formål at sikre, at der tages hensyn til barnets tarv (chartrets artikel 24) og respekten for familielivet (chartrets artikel 7 og 33).
35. Dette forekommer imidlertid vanskeligt at gennemføre, da det ville indebære, at der ikke tages hensyn til de begrænsninger af unionsborgernes ret til frit at færdes og opholde sig på medlemsstaternes område, der foreskrives i artikel 21 TEUF (14), og vil følgelig efter min opfattelse medføre, at de kompetencer og opgaver, der er fastlagt i traktaterne, vil blive ændret i strid med chartrets artikel 51, stk. 2.
36. Under disse omstændigheder er det fornødent at undersøge om Adzo Domenyo Alokpa eventuelt har en afledt opholdsret i Luxembourg, idet hendes børn, som er unionsborgere, ikke opfylder betingelserne i direktiv 2004/38.
37. Såfremt den forelæggende ret kan tage hensyn til det ansættelsestilbud, som Adzo Domenyo Alokpa har modtaget, og dermed hendes børns fremtidige og potentielle midler, men er i tvivl om, hvorvidt de nævnte midler er tilstrækkelige, bør den tage chartrets bestemmelser i betragtning ved vurderingen af børnenes personlige situation, herunder de bånd, som børnene, siden de blev født i denne medlemsstat, kan have knyttet til Storhertugdømmet Luxembourg.
38. Såfremt den forelæggende ret måtte finde, at Adzo Domenyo Alokpas børn opfylder betingelserne i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, opstår spørgsmålet om morens afledte opholdsret.
39. Hvad angår familiemedlemmer til unionsborgere omfatter artikel 2, stk. 2, litra d), i direktiv 2004/38 kun »slægtninge i opstigende linje […] som forsørges« af unionsborgeren, hvilket Adzo Domenyo Alokpa ikke er.
40. I dommen i sagen Zhu og Chen, som blev afsagt nogle få måneder efter vedtagelsen af direktiv 2004/38, og som vedrører en situation, der er meget lig situationen i hovedsagen, fastslog Domstolen, at moren til et lille barn, der er unionsborger, ikke kunne påberåbe sig, at hun var slægtning i opstigende linje, der »forsørges« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i direktiv 90/364, med henblik på at få en afledt opholdsret i værtsmedlemsstaten (15).
41. Domstolen omgik imidlertid denne strenge betingelse, der allerede fremgik af direktiv 90/364 (16), og som Domstolen var blevet anmodet om at præcisere, ved at fastslå, »at når artikel 18 EF [nu artikel 21 TEUF] og direktiv 90/364 […] giver permanent opholdsret i værtsmedlemsstaten til et mindreårigt lille barn, der er statsborger i en anden medlemsstat, kan den forælder, der faktisk tager sig af barnet, i medfør af de samme bestemmelser tage ophold sammen med barnet i værtsmedlemsstaten« (17).
42. Adzo Domenyo Alokpa bør således i overensstemmelse med dommen i sagen Zhu og Chen kunne få en afledt opholdsret i Luxembourg på grundlag af artikel 21 TEUF og bestemmelserne i direktiv 2004/38.
43. I Iida-dommen fortolkede Domstolen imidlertid den afledte opholdsret for en selvforsørgende tredjelandsstatsborger, der er slægtning i opstigende linje til et lille barn, som er unionsborger, hvilket var tilfældet i dommen i sagen Zhu og Chen, således, at en sådan ret ikke var omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2004/38, men udelukkende kunne støttes på artikel 21 TEUF (18).
44. Denne fortolkning skaber efter min opfattelse en bedre sammenhæng i de bestemmelser, der finder anvendelse på selvforsørgende tredjelandsstatsborgere, der er slægtninge i opstigende linje til små børn, der er unionsborgere og omfattet af bestemmelserne i direktiv 2004/38. Hvis det antages, at sådanne tredjelandsstatsborgere ikke opfylder betingelsen om, at de skal »forsørges« af unionsborgeren, hvilket således betyder, at de ikke er omfattet af det personelle anvendelsesområde i direktiv 2004/38, forstår jeg ikke, hvorfor den afledte opholdsret, som de kan få i værtsmedlemsstaten, skal baseres på bestemmelserne i dette direktiv.
45. Det forekommer mere logisk, at en sådan afledt opholdsret, som Domstolen fastslog i Iida-dommen, udelukkende og direkte støttes på den primære EU-ret, dvs. artikel 21 TEUF.
46. Det kan udledes af det ovenstående, at hvis den forelæggende ret finder, at Adzo Domenyo Alokpas børn kan påberåbe sig de nye oplysninger, der er fremlagt under retsforhandlingerne for den forelæggende ret, og dermed opfylde betingelserne i artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 2004/38, kan deres mor på grundlag af artikel 21 TEUF opnå en afledt opholdsret i Luxembourg i sin egenskab af slægtning i opstigende linje, der faktisk tager sig af børnene, som er unionsborgere.
47. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer den første del af det præjudicielle spørgsmål således, at små børn, der er unionsborgere, og som forsørges af en selvforsørgende slægtning i opstigende linje, som faktisk tager sig af børnene, kan påberåbe sig bestemmelserne i direktiv 2004/38 med henblik på at give denne slægtning, som er tredjelandsstatsborger, mulighed for at opnå en afledt opholdsret i en medlemsstat, hvor børnene ikke er statsborgere. Det tilkommer den forelæggende ret på grundlag af de begrænsninger, der følger af de nationale procesregler, og de krav, der følger af principperne om ækvivalens og effektivitet, at undersøge, om de betingelser, der er fastsat i det nævnte direktivs artikel 7, stk. 1, litra b), er opfyldt, under hensyntagen til de pågældende unionsborgeres personlige situation, herunder i givet fald de fremtidige eller potentielle midler, der hidrører fra et ansættelsestilbud, som den nævnte slægtning i opstigende linje har modtaget, som det er tilfældet i den foreliggende sag.
C – Om den anden del af det præjudicielle spørgsmål vedrørende tab af mulighed for at nyde kerneindholdet i de rettigheder, der er tilknyttet statussen som unionsborger
48. Den forelæggende ret ønsker med den anden del af det præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om den retspraksis, der følger af Ruiz Zambrano-dommen, kan anvendes, såfremt Adzo Domenyo Alokpa og hendes børn, der begge er franske statsborgere, må forlade det luxembourgske område, selv om børnenes far, som de aldrig har haft et familiemæssigt samliv med, er bosiddende i Frankrig, hvor han tillige er statsborger.
49. Som det allerede er blevet nævnt er den situation, som Adzo Domenyo Alokpas børn befinder sig i, omfattet af anvendelsesområdet for EU-retten, navnlig bestemmelserne i direktiv 2004/38.
50. Følgelig finder artikel 20 TEUF, således som Domstolen har fortolket denne bestemmelse i Ruiz Zambrano-dommen, ikke anvendelse i en sådan situation, så meget desto mere som de to små børn, der er unionsborgere, må anses for at udøve deres ret til fri bevægelighed fra det tidspunkt, hvor de flytter til en anden medlemsstat, herunder den medlemsstat, hvor de er statsborgere, hvilket indebærer, at deres situation uden videre er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2004/38.
51. Selv om artikel 20 TEUF ikke finder anvendelse, indebærer dette ikke, at den anden del af det spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet, er irrelevant, idet en af de afgørelser, der er genstand for hovedsagen, pålægger Adzo Domenyo Alokpa og, i realiteten, hendes børn at forlade det luxembourgske område og skaber dermed i det mindste en potentiel risiko for, at unionsborgere udvises af Unionen.
52. Det skal derfor undersøges, om gennemførelsen af en sådan afgørelse kan føre til, at unionsborgere faktisk tvinges til at forlade Unionen som helhed som omhandlet i den retspraksis, der følger af Ruiz Zambrano-dommen og dommen i sagen Dereci m.fl. (19), hvilket vil fratage dem muligheden for at nyde kerneindholdet af de rettigheder, der er knyttet til deres status (20).
53. Det argument, som sagsøgerne har fremført i hovedsagen samt under retsmødet, hvorefter Adzo Domenyo Alokpa ikke kan flytte til og opholde sig i Frankrig sammen med sine børn, og derfor vil blive tvunget til at vende tilbage til Togo, hvilket sandsynligvis er baggrunden for, at den forelæggende ret i sit spørgsmål har omtalt den situation, som børnenes far befinder sig i, undrer mig.
54. Det må nemlig erindres, at Adzo Domenyo Alokpas børn som franske statsborgere har en ubetinget ret til indrejse og ophold på fransk område, navnlig på grundlag af artikel 21 TEUF, samt det folkeretlige princip, der er fastsat i artikel 3 i protokol nr. 4 til europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (21).
55. De luxembourgske myndigheders afgørelse om at pålægge Adzo Domenyo Alokpa og, i realiteten, hendes børn at forlade Storhertugdømmet Luxembourg kan således ikke indebære en pligt for børnene til at forlade Unionen som helhed. I sin egenskab af mor til børnene og den person, som faktisk har taget sig af børnene siden deres fødsel, har Adzo Domenyo Alokpa derfor en afledt ret til at opholde sig på fransk område.
56. Under disse omstændigheder er det ikke sandsynligt, at de franske myndigheder kan nægte Adzo Domenyo Alokpa at følge med sine børn til den medlemsstat, hvor de er statsborgere, og at tage ophold der sammen med dem, navnlig ikke fordi hun er den eneste person, som de har haft et familiemæssigt samliv med, siden de blev født (22). Enhver anden løsning vil indebære, at de rettigheder, som er knyttet til den fulde udøvelse af den grundlæggende status som unionsborger, mister deres effektive virkning.
57. Dertil kommer, at når der henses til de berørte medlemsstaters geografiske nærhed, hindrer en afgørelse om udsendelse fra det luxembourgske område ikke nødvendigvis, at Adzo Domenyo Alokpa kan acceptere et ansættelsestilbud fra en arbejdsgiver i Luxembourg, idet hun f.eks. kan udøve beskæftigelse som grænsearbejder, ligesom tusindvis af andre personer, der er bosiddende i Frankrig.
58. Det følger heraf, at en afgørelse truffet af de administrative myndigheder i Luxembourg, hvorved Adzo Domenyo Alokpa og, i realiteten, hendes børn pålægges at forlade Luxembourg, ikke kan indebære en pligt for børnene til at forlade Unionen som helhed, da dette vil fratage dem muligheden for faktisk at nyde kerneindholdet i de rettigheder, der er tilknyttet statussen som unionsborger. Det er nemlig ubestridt, at børnene har en ubetinget ret til at rejse til og opholde sig i den medlemsstat, hvor de er statsborgere, og beskyttelsen af den effektive virkning af denne rettighed forudsætter, at Adzo Domenyo Alokpa tildeles en afledt opholdsret i Frankrig i sin egenskab af den person, som alene tager sig af børnene, og som de har haft et familiemæssigt samliv med, siden de blev født.
III – Forslag til afgørelse
59. På baggrund af ovenstående betragtninger skal jeg foreslå, at de præjudicielle spørgsmål, som er stillet af Cour administrative, besvares på følgende måde:
»Små børn, der er unionsborgere, og som forsørges af en selvforsørgende slægtning i opstigende linje, som faktisk tager sig af børnene, kan påberåbe sig bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF med henblik på at give denne slægtning, som er tredjelandsstatsborger, mulighed for at opnå en afledt opholdsret i en medlemsstat, hvor børnene ikke er statsborgere. Det tilkommer den forelæggende ret på grundlag af de begrænsninger, der følger af de nationale procesregler, og de krav, der følger af principperne om ækvivalens og effektivitet, at undersøge, om de betingelser, der er fastsat i det nævnte direktivs artikel 7, stk. 1, litra b), er opfyldt under hensyntagen til de pågældende unionsborgeres personlige situation, herunder i givet fald de fremtidige eller potentielle midler, der hidrører fra et ansættelsestilbud, som den nævnte slægtning i opstigende linje har modtaget, som det er tilfældet i den foreliggende sag.
En afgørelse truffet af en medlemsstat, hvorved tredjelandsstatsborgere, der er slægtninge i opstigende linje, og som faktisk tager sig af små børn, der er unionsborgere med statsborgerskab i en anden medlemsstat, pålægges at forlade denne medlemsstat, kan ikke indebære en pligt for børnene til at forlade Unionen som helhed, da dette vil fratage dem muligheden for faktisk at nyde kerneindholdet i de rettigheder, der er tilknyttet statussen som unionsborger, idet de har en ubetinget ret til at rejse til og opholde sig i den medlemsstat, hvor de er statsborgere, og beskyttelsen af den effektive virkning af denne rettighed forudsætter, at den nævnte slægtning i opstigende linje tildeles en afledt opholdsret i sin egenskab af den person, som alene tager sig af børnene, og som de har haft et familiemæssigt samliv med, siden de blev født.«