DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
5 février 2018 (*)
« Aides d’État – Organismes d’assurance maladie – Augmentation de capital, remboursement de dettes, subventions et dispositif d’égalisation des risques – Décision constatant l’absence d’aide d’État – Notion d’aide d’État – Notion d’entreprise et d’activité économique – Principe de solidarité – Contrôle de l’État – Activité à caractère économique – Concurrence sur la qualité – Présence d’opérateurs poursuivant un but lucratif – Recherche, utilisation et distribution de bénéfices – Erreur de droit – Erreur d’appréciation »
Dans l’affaire T‑216/15,
Dôvera zdravotná poist'ovňa, a.s., établie à Bratislava (Slovaquie), représentée par Mes O. Brouwer et A. Pliego Selie, avocats,
partie requérante,
soutenue par
Union zdravotná poist’ovňa a.s., établie à Bratislava, représentée initialement par Mes E. Pijnacker Hordijk et A. ter Haar, puis par Me ter Haar, avocats,
partie intervenante,
contre
Commission européenne, représentée par M. P.–J. Loewenthal et Mme L. Armati, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
République slovaque, représentée par Mme B. Ricziová, en qualité d’agent,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision (UE) 2015/248 de la Commission, du 15 octobre 2014, concernant les mesures SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) accordées par la République slovaque à Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP), et à Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VšZP) (JO 2015, L 41, p. 25),
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de MM. M. Prek, président, F. Schalin et Mme M. J. Costeira (rapporteur), juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure à la suite de l’audience du 3 avril 2017,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 En 1994, le système slovaque d’assurance maladie est passé d’un système unitaire, avec une seule société d’assurance maladie publique, à un modèle mixte, où organismes publics et privés coexistent.
2 Tous les organismes d’assurance maladie, publics comme privés, fournissent la couverture de l’assurance maladie obligatoire aux résidents slovaques.
3 Conformément à la législation slovaque, tous les organismes d’assurance maladie sont des sociétés anonymes ayant leur siège social sur le territoire national, fondées en vue de la fourniture de l’assurance maladie publique obligatoire, exerçant leur activité en vertu d’une autorisation délivrée par l’Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (Office de surveillance des soins de santé, Slovaquie) et pouvant avoir pour actionnaire aussi bien l’État que des entités du secteur privé.
4 Les résidents slovaques ont le choix entre trois organismes d’assurance maladie :
– les sociétés d’assurance publiques Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (ci-après « VšZP ») et Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (ci-après « SZP »), lesquelles, en vertu de la loi no 533/2009, ont fusionné le 1er janvier 2010 ;
– la requérante, la société d’assurance privée Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. ;
– l’intervenante, la société d’assurance privée Union zdravotná poist'ovňa a.s., (ci-après la « société d’assurance Union »).
5 Par lettre du 2 avril 2007, la requérante a déposé une plainte auprès de la Commission des Communautés européennes au sujet d’une aide d’État présumée qui aurait été octroyée par la République slovaque à SZP.
6 L’aide présumée aurait pris la forme d’une augmentation du capital de SZP d’environ 15 millions d’euros entre le 28 novembre 2005 et le 18 janvier 2006, liée à la réforme de la santé et de l’assurance maladie.
7 Le 21 août 2009, la Commission a envoyé une demande d’informations à la République slovaque.
8 Le 24 septembre 2009, après prolongation du délai de réponse, les autorités slovaques ont communiqué les informations demandées à la Commission.
9 Par lettre du 26 février 2010, la Commission a demandé des informations complémentaires à la République slovaque concernant l’augmentation du capital de SZP ainsi que des explications sur le dispositif d’égalisation des risques en vigueur dans le pays, une autre mesure susceptible d’être qualifiée d’aide d'État.
10 Par lettre du 25 mars 2010, les autorités slovaques ont demandé une prolongation du délai de réponse, qui a été accordée par la Commission par courrier du 31 mars 2010.
11 Par lettre du 9 juillet 2010, les autorités slovaques ont fourni les renseignements demandés à la Commission.
12 Le 15 juillet 2011, la requérante a apporté des informations complémentaires sur le secteur de l’assurance maladie en Slovaquie et a étendu sa plainte à trois nouvelles mesures, qui auraient pris la forme :
– premièrement, d’un acquittement de deux dettes de SZP, en 2003 et en 2006, d’un montant de 52,7 et de 28 millions d’euros respectivement, par l’entreprise publique Veritel’, a.s. ;
– deuxièmement, d’une subvention accordée à SZP par le ministère de la Santé slovaque en 2006 d’environ 7,6 millions d’euros ;
– troisièmement, d’une augmentation du capital de VšZP, par l’intermédiaire des services du ministère de la Santé slovaque, en 2010, de 65,1 millions d’euros.
13 La Commission a invité les autorités slovaques à présenter leurs observations concernant l’élargissement de la plainte.
14 Par lettre du 11 novembre 2011, après prolongation du délai de réponse, les autorités slovaques ont soumis leurs observations.
15 Par lettre du 2 juillet 2013, la Commission a notifié à la République slovaque sa décision d’engager la procédure formelle d’examen prévue par l'article 108, paragraphe 2, TFUE.
16 Cette décision a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne du 26 septembre 2013. La Commission y invitait les parties intéressées à présenter leurs observations.
17 Par lettre du 27 août 2013, la République slovaque a fourni ses observations concernant la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen.
18 La Commission a également reçu les observations relatives à cette décision de :
– l’Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (Institut pour les réformes économiques et sociales, Slovaquie), par lettre du 15 octobre 2013 ;
– la société d’assurance Union, par lettre du 25 octobre 2013 ;
– le Health Policy Institute (HPI) (Institut des pratiques de santé, Slovaquie), par lettre du 28 octobre 2013 ;
– l’Asociácia zdravotných poisťovní Slovenskej republiky (Association des sociétés d’assurance maladie, Slovaquie), par lettre du 28 octobre 2013 ;
– la requérante, par lettre du 11 novembre 2013.
19 Par lettres des 20 novembre et 20 décembre 2013, ces observations ont été envoyées aux autorités slovaques.
20 Par lettre du 29 janvier 2014, après prolongation du délai, les autorités slovaques ont répondu aux observations des parties intéressées.
21 Par décision (UE) 2015/248, du 15 octobre 2014, concernant les mesures SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) accordées par la République slovaque à SZP et VšZP (JO 2015, L 41, p. 25, ci-après la « décision attaquée »), la Commission a considéré, en substance, que les mesures litigieuses ne constituaient pas une aide d’État, au motif que l’activité d’assurance maladie obligatoire organisée et exercée en République slovaque ne saurait être considérée comme une activité économique et que, dès lors, SZP et VšZP, en tant que bénéficiaires de ces mesures, ne sauraient être qualifiées d’entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
22 Le dispositif de la décision attaquée se lit comme suit :
« Article premier
Les mesures énumérées ci-après que la République slovaque a accordées à [SZP] et/ou à [VšZP] ne constituent pas une aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité :
a) l’augmentation du capital de SZP entre le 28 novembre 2005 et le 18 janvier 2006 pour un montant de 450 millions de [couronnes slovaques] ;
b) l’acquittement de la dette de SZP par la société Veriteľ a.s. entre 2003 et 2006 ;
c) la subvention octroyée à SZP par le ministère de la Santé en 2006 ;
d) l’augmentation du capital de VšZP au 1er janvier 2010 pour un montant de 65,1 millions d’[euros] ;
e) le dispositif d’égalisation des risques instauré sur le fondement de la troisième partie de la loi no 580/2004 Rec. ; et
f) le transfert de portefeuilles de sociétés d’assurance liquidées, notamment celui du portefeuille de Družstevná zdravotná poisťovňa à VšZP et celui du portefeuille d’Európská zdravotná poisťovňa à SZP.
Article 2
La République slovaque est destinataire de la présente décision. »
Procédure et conclusions des parties
23 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 avril 2015, la requérante a introduit le présent recours.
24 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 27 août 2015, la République slovaque a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la Commission.
25 Le 11 septembre 2015, le mémoire en réponse de la Commission a été déposé au greffe du Tribunal.
26 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 30 septembre 2015, la société d’assurance Union a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la requérante.
27 Par décision du 13 novembre 2015, le président de la cinquième chambre du Tribunal a admis l’intervention de la République slovaque.
28 Le 16 novembre 2015, la réplique a été déposée au greffe du Tribunal.
29 Par décision du 19 janvier 2016, le président de la cinquième chambre du Tribunal a admis l’intervention de la société d’assurance Union.
30 Le 21 janvier 2016, le mémoire en intervention de la République slovaque a été déposé au greffe du Tribunal.
31 Le 25 janvier 2016, la duplique a été déposée au greffe du Tribunal.
32 Le 11 mars 2016, le mémoire en intervention de la société d’assurance Union a été déposé au greffe du Tribunal.
33 Le 11 mai 2016, les observations de la requérante et de la Commission, concernant les mémoires en intervention de la République slovaque et de la société d’assurance Union, ont été déposées au greffe du Tribunal.
34 Le 4 octobre 2016, la composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, la présente affaire a été réattribuée à la deuxième chambre, dans laquelle un nouveau juge rapporteur a été désigné.
35 La requérante et la société d’assurance Union concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens, y compris ceux de la société d’assurance Union.
36 La Commission et la République slovaque concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
37 À l’appui de son recours en annulation, la requérante, soutenue par la société d’assurance Union, soulève deux moyens. Le premier moyen est tiré d’une erreur de droit dans l’interprétation, par la Commission, de la notion d’entreprise au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Ce moyen se divise, en substance, en deux griefs. Le premier grief est relatif à la notion d’entreprise au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, dont la Commission aurait fait une interprétation trop étroite en limitant son analyse aux activités exercées par SZP et VšZP dans le cadre du seul système d’assurance maladie obligatoire, alors qu’elleaurait dû examiner si SZP et VšZP ne pouvaient pas être considérées comme exerçant une quelconque activité économique, y compris en dehors du domaine du système d’assurance maladie obligatoire.Le second grief est relatif à la notion d’activité économique dont la Commission aurait fait une interprétation erronée en concluant que l’activité de fourniture d’assurance maladie obligatoire en Slovaquie n’était pas une activité économique et, partant, que SZP et VšZP ne pouvaient être qualifiées d’entreprises.
38 Le second moyen est tiré, d’une part, des erreurs de droit et d’appréciation commises par la Commission lorsqu’elle a conclu, après avoir fixé et appliqué les critères visant à déterminer la nature du régime d’assurance, qu’il ne pouvait être considéré que SZP et VšZP exerçaient une activité économique et, d’autre part, d’une motivation inappropriée de la décision attaquée.
39 Le Tribunal estime opportun de commencer l’examen du recours par le second moyen de la requête, relatif, notamment, à l’existence d’une éventuelle erreur d’appréciation de la Commission quant au caractère non économique de l’activité de fourniture d’assurance maladie obligatoire en Slovaquie.
40 À titre liminaire, il doit être rappelé que la notion d’aide d’État, telle qu’elle est définie dans le traité, présente un caractère juridique et doit être interprétée sur la base d’éléments objectifs. Pour cette raison, le juge de l’Union européenne doit, en principe et compte tenu tant des éléments concrets du litige qui lui sont soumis que du caractère technique ou complexe des appréciations portées par la Commission, exercer un entier contrôle en ce qui concerne la question de savoir si une mesure entre dans le champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (voir arrêt du 1er juillet 2008, Chronopost et La Poste/UFEX e.a., C‑341/06 P et C‑342/06 P, EU:C:2008:375, point 141 et jurisprudence citée).
41 Dans la décision attaquée, la Commission a considéré que les mesures litigieuses ne constituaient pas une aide d’État, au motif que l’activité d’assurance maladie obligatoire organisée et exercée en République slovaque ne saurait être considérée comme une activité économique, et, par suite, que SZP et VšZP, en tant que bénéficiaires de ces mesures, ne sauraient être qualifiées d’entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
42 L’argumentation de la requérante comporte deux griefs. Le premier grief est tiré d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation de la Commission quant à la nature économique de l’activité des sociétés d’assurance maladie obligatoire slovaques. Le second grief est relatif à la motivation inappropriée de la décision attaquée.
43 S’agissant du premier grief, la requérante, soutenue par la société d’assurance Union, fait valoir que la Commission a considéré à tort que les activités exercées au sein du régime slovaque d’assurance maladie obligatoire étaient de nature non économique, et non de nature économique. En effet, les différentes caractéristiques du régime recensées par la Commission auraient dû permettre à celle-ci de conclure, nonobstant les aspects à caractère social et solidaire du régime, au caractère économique des activités exercées et, partant, à la qualification d’entreprises de SZP et VšZP des entités concernées.
44 La Commission, soutenue par la République slovaque, conteste l’argumentation de la requérante, selon laquelle sa conclusion concernant la nature non économique des activités exercées au sein du régime slovaque d’assurance maladie obligatoire serait erronée. En effet, la Commission considère queplusieurs éléments attestaient de la prédominance des aspects sociaux, solidaires et réglementaires de ce régime, ce qui démontrait la nature non économique desdites activités.
45 En premier lieu, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la qualification d’« aide d’État », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, requiert que toutes les conditions visées à cette disposition soient remplies. Ainsi, premièrement, il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources de l’État. Deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre les États membres. Troisièmement, elle doit accorder un avantage sélectif à son bénéficiaire. Quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (voir arrêts du 21 décembre 2016, Commission/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, point 40 et jurisprudence citée, ainsi que du 21 décembre 2016, Commission/World Duty Free Group e.a., C‑20/15 P et C‑21/15 P, EU:C:2016:981, point 53 et jurisprudence citée).
46 Il y a lieu d’ajouter que l’interdiction énoncée à l’article 107, paragraphe 1, TFUE vise les activités des entreprises (voir, en ce sens, arrêt du 5 mars 2015, Commission e.a./Versalis e.a., C‑93/13 P et C‑123/13 P, EU:C:2015:150, point 88). Or, dans le contexte du droit de l’Union de la concurrence, est une entreprise toute entité qui exerce une activité économique, indépendamment de sa forme juridique et de son mode de financement (voir, en ce sens, arrêt du 23 avril 1991, Höfner et Elser, C‑41/90, EU:C:1991:161, point 21 ; voir, également, en ce sens, arrêts du 17 février 1993, Poucet et Pistre, C‑159/91 et C‑160/91, EU:C:1993:63, point 17 et jurisprudence citée, et du 19 janvier 1994, SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, point 18 et jurisprudence citée).
47 Selon la jurisprudence, constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné (voir arrêt du 12 septembre 2013, Allemagne/Commission, T‑347/09, non publié, EU:T:2013:418, point 26 et jurisprudence citée).
48 Par ailleurs, il convient de préciser que la circonstance que l’offre de biens ou de services soit faite sans but lucratif ne fait pas obstacle à ce que l’entité qui effectue ces opérations sur le marché doive être considérée comme une entreprise, dès lors que cette offre se trouve en concurrence avec celle d’autres opérateurs qui poursuivent un but lucratif (arrêt du 1er juillet 2008, MOTOE, C‑49/07, EU:C:2008:376, point 27 ; voir, en ce sens, arrêt du 10 janvier 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e.a., C‑222/04, EU:C:2006:8, points 122 et 123).
49 En second lieu, il convient plus spécifiquement de rappeler que, dans le domaine de la sécurité sociale, la Cour a considéré que certains organismes chargés de la gestion de régimes légaux d’assurance maladie et d’assurance vieillesse poursuivaient un objectif exclusivement social et n’exerçaient pas une activité économique. La Cour a jugé que tel était le cas des caisses de maladie qui ne faisaient qu’appliquer la loi et n’avaient aucune possibilité d’influer sur le montant des cotisations, l’utilisation des fonds et la détermination du niveau des prestations. En effet, leur activité, fondée sur le principe de la solidarité nationale, était dépourvue de tout but lucratif et les prestations versées étaient des prestations légales, indépendantes du montant des cotisations (arrêt du 16 mars 2004, AOK Bundesverband e.a., C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 et C‑355/01, EU:C:2004:150, point 47).
50 La Cour a néanmoins considéré que des organismes à but non lucratif, concourant à la gestion du système de sécurité sociale et soumis au principe de solidarité, pouvaient être considérés comme exerçant une activité économique (voir, en ce sens, arrêts du 16 novembre 1995, Fédération française des sociétés d'assurance e.a., C‑244/94, EU:C:1995:392, point 22, et du 21 septembre 1999, Albany, C‑67/96, EU:C:1999:430, points 84 à 87).
51 Il ressort ainsi de la jurisprudence que la finalité sociale d’un régime d’assurance maladie n’est pas en soi suffisante pour exclure la qualification d’activité économique. Il convient encore d’examiner si ce régime peut être considéré comme mettant en œuvre le principe de solidarité et s’il est soumis au contrôle de l’État qui l’a instauré. Ces éléments sont de nature à exclure le caractère économique d’une activité donnée (voir arrêt du 3 mars 2011, AG 2R Prévoyance, C‑437/09, EU:C:2011:112, points 45 et 46 et jurisprudence citée).
52 Aux fins de cet examen, d’une part, il y a lieu d’indiquer que les régimes de sécurité sociale mettant en œuvre le principe de solidarité sont, notamment, caractérisés par une affiliation obligatoire des organismes au régime, par une absence de lien direct entre les cotisations versées et les prestations perçues, par des prestations obligatoires et identiques pour tous les assurés, par des cotisations proportionnelles aux revenus des assurés, ou encore par un régime fonctionnant selon le principe de la répartition (voir, en ce sens, arrêts du 17 février 1993, Poucet et Pistre, C‑159/91 et C‑160/91, EU:C:1993:63, points 9 à 12 ; du 22 janvier 2002, Cisal, C‑218/00, EU:C:2002:36, points 34 à 43, et du 16 mars 2004, AOK Bundesverband e.a., C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 et C‑355/01, EU:C:2004:150, points 52 et 53).
53 D’autre part, les régimes de sécurité sociale soumis au contrôle de l’État sont caractérisés, notamment, par l’obligation, pour les organismes, d’offrir aux assurés des prestations obligatoires et par l’impossibilité, pour les organismes, d’influer sur la nature et le niveau des prestations fixés par la loi ainsi que sur le montant des cotisations versées par les assurés (voir, en ce sens, arrêts du 22 janvier 2002, Cisal, C‑218/00, EU:C:2002:36, points 43 et 44 ; du 22 mai 2003, Freskot, C‑355/00, EU:C:2003:298, point 78, et du 16 mars 2004, AOK Bundesverband e.a., C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 et C‑355/01, EU:C:2004:150, point 52).
54 C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner si la Commission a commis une erreur d’appréciation en concluant, au considérant 95 de la décision attaquée, que le but lucratif poursuivi par les sociétés d’assurance maladie ainsi que les éléments de concurrence présents au sein du marché slovaque de l’assurance maladie obligatoire ne remettaient pas en cause les caractéristiques sociales, solidaires et réglementaires dominantes qui attestaient du caractère non économique des activités exercées par les sociétés d’assurance maladie.
55 Il convient de relever que la Commission a considéré, en substance, aux considérants 84 à 88 de la décision attaquée, que le régime slovaque d’assurance maladie obligatoire présentait des caractéristiques sociales, solidaires et réglementaires importantes.
56 S’agissant, premièrement, des éléments attestant les caractéristiques sociales et solidaires du régime, tout d’abord, il ressort du dossier et notamment des considérants 23 à 28 de la décision attaquée que les organismes d’assurance maladie sont légalement contraints d’affilier tout résident slovaque qui en fait la demande. Ainsi, ils ne peuvent pas refuser d’assurer une personne en raison de son âge, de son état de santé ou de son risque maladie. Ensuite, le régime d’assurance maladie repose sur un système de cotisations obligatoires dont les montants sont fixés par la loi, en proportion des revenus des assurés, mais indépendamment des prestations perçues ou de l’aléa résultant, notamment, de l’âge ou de l’état de santé de l’assuré. Par ailleurs, tous les assurés ont droit au même niveau minimal de prestations. Enfin, il existe un dispositif d’égalisation des risques, par lequel les organismes assurant des personnes à haut risque reçoivent des fonds des organismes ayant un portefeuille composé de personnes présentant des risques moindres.
57 S’agissant, deuxièmement, du contrôle étatique strict auquel seraient soumis les organismes d’assurance maladie, il ressort du dossier et notamment du considérant 32 de la décision attaquée que ceux-ci sont soumis à une réglementation spéciale. Outre un statut, des droits et des obligations identiques, chaque organisme est constitué dans le but de mettre en œuvre l’assurance maladie publique et ne peut exercer d’activités autres que celles prévues par la loi. De plus, les activités des organismes d’assurance maladie font l’objet d’un contrôle par un office de régulation qui veille au respect, par ces organismes, du cadre législatif susmentionné et intervient en cas d’infraction.
58 Eu égard à ces différents éléments, il y a lieu d’approuver la conclusion de la Commission selon laquelle, en substance, le régime slovaque d’assurance maladie obligatoire présentait des aspects sociaux, solidaires et réglementaires importants. Cette conclusion n’est pas, au demeurant, contestée par la requérante.
59 Néanmoins, il convient également de relever que la loi permet aux sociétés d’assurance maladie, ainsi qu’il ressort des considérants 92 et 94 de la décision attaquée, d’une part, de réaliser, d’utiliser et de distribuer des bénéfices et, d’autre part, de se faire une certaine concurrence en matière de qualité et d’offre de services.
60 Si les parties s’accordent sur la présence de ces éléments au sein du régime slovaque d’assurance maladie obligatoire, toutefois, elles ne s’entendent pas sur les conséquences qui en résultent quant à la qualification du caractère économique ou non de l’activité de fourniture d’assurance maladie obligatoire.
61 En effet, la requérante estime que la présence de ces éléments au sein du régime auraient dû permettre à la Commission de conclure, nonobstant les aspects à caractère social et solidaire de celui-ci, à la nature économique de l’activité en cause et, partant, à la qualification d’entreprise des sociétés d’assurance maladie obligatoire.
62 La Commission estime, pour sa part, que ni l’existence d’une concurrence sur la qualité au sein du régime, ni la possibilité de réaliser, d’utiliser et de distribuer des bénéfices, ni même la présence de prestataires privés poursuivant un but lucratif et offrant des prestations d’assurance maladie ne suffisent à remettre en cause le fait que le régime slovaque d’assurance maladie obligatoire, eu égard à ses caractéristiques sociales, solidaires et réglementaires dominantes, est de nature non économique.
63 En premier lieu, il convient de considérer que la possibilité pour les sociétés d’assurance maladie de pouvoir réaliser, utiliser et distribuer une partie de leurs bénéfices est de nature à remettre en cause le caractère non économique de leur activité, contrairement à ce que la Commission a considéré au considérant 94 de la décision attaquée.
64 Certes, la Commission constate, à juste titre, que la possibilité d’utiliser et de distribuer des bénéfices est encadrée de manière plus stricte que dans les secteurs marchands classiques, puisque cette faculté est, en l’espèce, subordonnée au respect d’exigences destinées à garantir la pérennité du régime et la réalisation des objectifs sociaux et solidaires qui le sous-tendent. Toutefois, ce constat est dépourvu de pertinence aux fins d’exclure la nature économique de l’activité, dès l’instant où les opérateurs du marché en cause s’inscrivent dans une logique de recherche de profits. En effet, la possibilité pour les sociétés d’assurance maladie slovaques de rechercher et de réaliser librement des bénéfices témoigne, en tout état de cause, indépendamment de l’exécution de leur mission d’assurance maladie publique et du contrôle étatique opéré, du fait qu’elles poursuivent une finalité lucrative et, partant, que les activités qu’elles exercent sur le marché relèvent de la sphère économique. Dès lors, l’existence de conditions strictes encadrant postérieurement l’utilisation et la distribution des bénéfices qui pourraient résulter de ces activités ne permet pas de remettre en cause la nature économique de ces dernières.
65 En second lieu, il convient de considérer que l’existence d’une certaine concurrence sur la qualité et sur l’étendue de l’offre, à laquelle se livrent les différents organismes au sein du régime slovaque d’assurance maladie obligatoire, influe également sur le caractère économique de l’activité, contrairement à ce qu’a considéré, en substance, la Commission aux considérants 92 et 93 de la décision attaquée.
66 En effet, s’il ressort du dossier que les organismes d’assurance maladie ne peuvent pas librement fixer le montant des cotisations et se concurrencer formellement en matière tarifaire, le législateur a néanmoins introduit un élément de concurrence en matière de qualité, puisque les organismes peuvent librement compléter les prestations légales obligatoires par des prestations connexes gratuites, telles qu’une meilleure prise en charge de certains types de traitement complémentaire et préventif dans le cadre des prestations de base obligatoires ou l’existence d’un service renforcé d’assistance aux assurés. Ils peuvent dès lors se différencier en matière de qualité et d’étendue de l’offre pour attirer des assurés, qui, en vertu de la loi, sont libres de choisir leur société d’assurance maladie et d’en changer une fois par an. La marge de liberté dont disposent les organismes pour se concurrencer permet ainsi aux assurés de bénéficier d’une meilleure protection sociale pour un niveau de cotisation équivalent, puisque les prestations complémentaires offertes le sont à titre gratuit. Ainsi que le souligne la requérante, même si les organismes d’assurance maladie slovaques sont tenus d’offrir les mêmes prestations légales, ils se font concurrence sur le « rapport qualité-prix » de la couverture qu’ils offrent et, partant, sur la qualité et l’efficacité des processus d’achat, comme le concède elle-même la Commission au considérant 93 de la décision attaquée.
67 Ainsi, même si la concurrence présente au sein du régime slovaque d’assurance maladie obligatoire ne porte ni sur les prestations légales obligatoires ni formellement sur le montant des cotisations, celle-ci reste néanmoins intense et complexe, en raison de la volatilité du marché, qui résulte de la possibilité pour les assurés de choisir librement leur prestataire d’assurance maladie et d’en changer une fois par an, et du fait qu’elle concerne la qualité du service, qui relève de l’appréciation personnelle des assurés.
68 Il en résulte que l’activité de fourniture d’assurance maladie obligatoire en Slovaquie présente, eu égard au but lucratif poursuivi par les sociétés d’assurance maladie et à l’existence d’une intense concurrence sur la qualité et sur l’offre de services, un caractère économique.
69 Cette conclusion ne saurait être remise en cause, quand bien même il serait soutenu que SZP et VšZP ne poursuivaient pas un but lucratif. Certes, lorsque les organismes dont l’activité est examinée sont dépourvus d’un tel but, mais disposent d’une marge de liberté pour se faire une certaine concurrence afin d’attirer des assurés, cette concurrence n’est pas automatiquement de nature à remettre en cause la nature non économique de leur activité, notamment lorsque cet élément de concurrence a été introduit afin d’inciter les caisses de maladie à exercer leur activité selon les principes d’une bonne gestion (arrêt du 16 mars 2004, AOK Bundesverband e.a., C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 et C‑355/01, EU:C:2004:150, point 56). Toutefois, il ressort de la jurisprudence citée au point 48 ci-dessus que la circonstance que l’offre de biens et de services soit faite sans but lucratif ne fait pas obstacle à ce que l’entité qui effectue ces opérations sur le marché soit considérée comme une entreprise, dès lors que cette offre se trouve en concurrence avec celle d’autres opérateurs qui poursuivent un but lucratif. Il s’ensuit que ce n’est pas le seul fait de se trouver en situation de concurrence sur un marché donné qui détermine le caractère économique de l’activité, mais plutôt la présence, sur ledit marché, d’opérateurs poursuivant un but lucratif. Or, tel est le cas en l’espèce, dans la mesure où il est constant entre les parties que les autres opérateurs du marché en cause poursuivent effectivement un but lucratif, de sorte que SZP et VšZP devraient, par effet de contagion, être considérées comme des entreprises.
70 Dès lors, en concluant que SZP et VšZP ne sauraient être considérées comme des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, au motif que l’activité exercée par les organismes d’assurance maladie au sein du régime slovaque d’assurance maladie obligatoire n’était pas de nature économique, la Commission a commis une erreur d’appréciation.
71 Il s’ensuit qu’il y a lieu d’accueillir le présent grief et, partant, le présent moyen et le recours dans son ensemble, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres arguments et moyen invoqués par la requérante.
Sur les dépens
72 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
73 La Commission ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la requérante et par la société d’assurance Union, conformément aux conclusions de ces dernières.
74 La République slovaque supportera ses propres dépens, conformément à l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision (UE) 2015/248 de la Commission, du 15 octobre 2014, concernant les mesures SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) accordées par la République slovaque à Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP) et à Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VšZP) est annulée.
2) La Commission européenne supportera, outre ses propres dépens, les dépens exposés par Dôvera zdravotná poist'ovňa, a.s et par Union zdravotná poist’ovňa a.s,.
3) La République slovaque supportera ses propres dépens.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 5 février 2018.
Signatures