CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
NIILO JÄÄSKINEN
prezentate la 13 decembrie 2012(1)
Cauza C‑512/10
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Polone
„Acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor – Directiva 91/440/CEE – Dezvoltarea căilor ferate comunitare – Directiva 2001/14/CE – Repartizarea capacităților de infrastructură feroviară – Articolul 6 alineatul (3) și anexa II la Directiva 91/440 – Articolul 4 alineatul (2) și articolul 14 alineatul (2) din Directiva 2001/14 – Administratorul infrastructurii – Independență organizatorică și decizională – Structură de holding – Articolul 6 alineatele (2) și (3) din Directiva 2001/14 – Lipsă persistentă a unui echilibru financiar – Articolul 6 alineatul (1) și articolul 7 alineatele (3) și (4) din Directiva 91/440 – Lipsa unor măsuri de stimulare a administratorului infrastructurii – Articolul 7 alineatul (3) și articolul 8 alineatul (1) din Directiva 2001/14 – Calculul tarifului pentru accesul minim”
I – Introducere
1. Prin acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulată, Comisia Europeană solicită Curții să constate că Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatul (3) și al anexei II la Directiva 91/440/CEE(2), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/58/CE(3) (denumită în continuare „Directiva 91/440”), al articolului 4 alineatul (2) și al articolului 14 alineatul (2) din Directiva 2001/14/CE(4) (denumită în continuare „Directiva 2001/14”), al articolului 6 alineatele (2) și (3) din Directiva 2001/14, al articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14 coroborat cu articolul 7 alineatele (3) și (4) din Directiva 91/440, precum și al articolului 7 alineatul (3) și al articolului 8 alineatul (1) din Directiva 2001/14. Republica Polonă solicită respingerea acțiunii introduse de Comisie.
2. Prezenta cauză se înscrie într‑o serie de acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor(5), introduse de Comisie în 2010 și în 2011, privind aplicarea de către statele membre a Directivelor 91/440 și 2001/14, al căror obiect principal este asigurarea accesului echitabil și nediscriminatoriu al întreprinderilor feroviare la infrastructură, respectiv la rețeaua feroviară. Aceste acțiuni sunt inedite întrucât oferă Curții posibilitatea de a examina pentru prima dată liberalizarea căilor ferate în Uniunea Europeană și, în special, de a interpreta ceea ce s‑a convenit a se denumi „primul pachet feroviar”.
3. Am prezentat deja, la 6 septembrie 2012, Concluziile noastre în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Comisia/Portugalia, citată anterior, precum și în cauzele Comisia/Ungaria, Comisia/Spania, Comisia/Austria și Comisia/Germania, citate anterior. Pe lângă prezentele concluzii, prezentăm astăzi Concluziile noastre în cauzele citate anterior Comisia/Republica Cehă, Comisia/Franța, Comisia/Slovenia și Comisia/Luxemburg. Întrucât prezenta cauză privește motive analoage cu cele pe care am avut deja ocazia să le analizăm în concluziile menționate mai sus, ne vom limita să facem trimitere la punctele relevante din acestea, fără a relua însă integral argumentația prezentată acolo.
II – Cadrul juridic
A – Reglementarea Uniunii
1. Directiva 91/440
4. Articolul 6 alineatele (1)-(3) din Directiva 91/440 prevede:
„(1) Statele membre iau măsurile necesare prin care să se asigure că se țin conturi de profituri și pierderi și bilanțuri separate și că acestea se publică, pe de o parte pentru activitățile legate de furnizarea serviciilor de transport de către întreprinderile feroviare și, pe de altă parte, pentru activitățile legate de administrarea infrastructurii feroviare. Fondurile publice alocate unuia din aceste două sectoare de activitate nu pot fi transferate între ele.
Conturile celor două sectoare de activitate se țin în așa fel încât să reflecte această interdicție.
(2) Statele membre pot prevedea, de asemenea, ca această separare să necesite organizarea unor departamente distincte în cadrul aceleiași întreprinderi sau ca infrastructura să fie administrată de o entitate separată.
(3) Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a asigura că funcțiile care determină accesul echitabil și nediscriminatoriu la infrastructură enumerate în anexa II sunt încredințate unor organisme sau firme care nu sunt furnizoare de servicii de transport feroviar. Indiferent de structurile organizatorice, trebuie arătat că acest obiectiv a fost realizat.
Cu toate acestea, statele membre pot încredința întreprinderilor feroviare sau oricărui alt organism sarcina de a colecta sumele reprezentând tarifele și responsabilitatea de administrare a infrastructurii feroviare, cum ar fi investițiile, întreținerea și finanțarea.”
5. Anexa II la Directiva 91/440 enumeră funcțiile esențiale prevăzute la articolul 6 alineatul (3) din aceasta:
– pregătirea și luarea deciziilor în legătură cu autorizarea întreprinderilor feroviare, inclusiv acordarea autorizațiilor individuale,
– luarea deciziilor în legătură cu repartizarea traselor, inclusiv definirea și evaluarea disponibilității traselor, precum și repartizarea efectivă a traselor individuale,
– luarea deciziilor cu privire la tarifarea infrastructurii și
– supravegherea îndeplinirii obligațiilor de serviciu public cerute în furnizarea anumitor servicii.
6. Articolul 7 alineatele (3) și (4) din Directiva 91/440 prevede:
„(3) De asemenea, având în vedere articolele 73, 87 și 88 din tratat, statele membre pot acorda administratorului infrastructurii finanțări la un nivel corespunzător cu sarcinile, dimensiunea și necesitățile financiare, în special pentru acoperirea investițiilor noi.
(4) În cadrul politicii generale stabilite de stat, administratorul infrastructurii întocmește un plan de afaceri care să includă programele de investiții și de finanțare. Planul se întocmește astfel încât să asigure utilizarea și dezvoltarea optimă și eficientă a infrastructurii, concomitent cu asigurarea unui echilibru financiar și punerea la dispoziție a mijloacelor necesare pentru realizarea acestor obiective.”
2. Directiva 2001/14
7. Considerentele (11) și (16) ale Directivei 2001/14 au următorul cuprins:
„Sistemele de tarifare și de alocare a capacităților trebuie să permită accesul egal și nediscriminatoriu al tuturor întreprinderilor și să încerce, pe cât posibil, să satisfacă nevoile tuturor utilizatorilor și modurilor de transport într‑o manieră corectă și nediscriminatorie.
[...]
Sistemele de tarifare și de alocare a capacităților trebuie să permită concurența loială în furnizarea serviciilor de transport feroviar.”
8. Articolul 4 alineatul (2) din directiva menționată prevede:
„În situația în care administratorul infrastructurii, prin cadrul legal, organizatoric sau decizional, nu este independent față de toate întreprinderile feroviare, atribuțiile expuse în prezentul capitol, cu excepția perceperii tarifelor, sunt preluate de un organism de tarifare independent prin cadrul legal, organizatoric și decizional.”
9. Potrivit articolului 6 din Directiva 2001/14:
„(1) Statele membre stabilesc condițiile corespunzătoare, inclusiv plățile în avans dacă este cazul, care să asigure că, în condiții normale de activitate și pe o perioadă de timp acceptabilă, conturile unui administrator al infrastructurii prezintă cel puțin un echilibru între venitul rezultat din tarifele de utilizare a infrastructurii, excedentul rezultat din alte activități comerciale și finanțările de la stat, pe de o parte, și cheltuielile infrastructurii, pe de altă parte.
[...]
(2) Administratorii infrastructurii sunt stimulați, respectându‑se cerințele în materie de siguranță și prin menținerea și îmbunătățirea calității serviciului de infrastructură, să reducă costurile de furnizare a infrastructurii și nivelul tarifelor de acces.
(3) Statele membre se asigură că dispoziția de la alineatul (2) se aplică fie în cadrul unui contract încheiat între autoritatea competentă și administratorul infrastructurii pe o perioadă de cel puțin trei ani care să prevadă finanțare de la stat, fie prin stabilirea unor măsuri de reglementare corespunzătoare, care să prevadă competențele necesare.
[...]”
10. Articolul 7 alineatul (3) din Directiva 2001/14 prevede:
„Fără să aducă atingere dispozițiilor de la alineatele (4) sau (5) sau de la articolul 8, tarifele pentru setul minim de prestații și accesul pe rețea la serviciile infrastructurii sunt stabilite la costul direct imputabil exploatării serviciilor de transport feroviar.”
11. Articolul 8 alineatul (1) din directiva menționată are următorul cuprins:
„Pentru recuperarea în totalitate a costurilor suportate de către administratorul infrastructurii, dacă piața permite, un stat membru poate majora prețurile pe baza unor principii eficiente, transparente și nediscriminatorii, garantând totodată în special competitivitatea optimă a transportului feroviar internațional de marfă. Sistemul de tarifare respectă sporurile de productivitate realizate de întreprinderile feroviare.
Totuși, nivelul tarifelor nu trebuie să excludă utilizarea infrastructurii de către segmentele de piață care pot plăti cel puțin costul suportat direct ca urmare a exploatării serviciilor de transport feroviar, plus un indice de rentabilitate dacă piața se pretează la aceasta.”
12. Potrivit articolului 14 alineatul (2) din Directiva 2001/14:
„În situația în care administratorul infrastructurii nu este independent pe plan juridic, organizatoric sau decizional de orice întreprindere feroviară, funcțiile prevăzute la alineatul (1) și descrise în prezentul capitol sunt îndeplinite de către un organism de alocare independent pe plan juridic, organizatoric sau decizional de orice întreprindere feroviară.”
B – Reglementarea poloneză
1. Legea din 8 septembrie 2000
13. Articolul 15 din Legea privind vânzarea, restructurarea și privatizarea întreprinderii publice Polskie Koleje Państwowe (ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”) din 8 septembrie 2000(6), cu modificările ulterioare (denumită în continuare „Legea din 8 septembrie 2000”), prevede:
„1. PKP SA înființează o societate pe acțiuni însărcinată cu administrarea liniilor feroviare, care își desfășoară activitatea sub numele «PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna», denumită în continuare «PLK SA».
2. Începând de la data înregistrării sale la registrul comerțului, PLK SA își asumă drepturile și obligațiile PKP SA în domeniul administrării liniilor feroviare, în sensul legii menționate la articolul 14 alineatul 2 punctul 2.
2 bis. În perioada în care PLK SA va beneficia de fonduri publice pentru finanțarea investițiilor sale în infrastructură, acțiunile acestei societăți nu vor da dreptul la niciun dividend.
3. Administrarea liniilor feroviare de către PLK SA include de asemenea misiunile prevăzute la articolul 49 alineatul 1 din Legea din 27 iunie 1997 privind transportul feroviar îndeplinite de gardienii integrați în structura organizatorică a PLK SA.
4. PLK SA devine administratorul liniilor în sensul legii menționate la articolul 14 alineatul 2 punctul 2.
4 bis. PLK SA administrează liniile feroviare și celelalte infrastructuri feroviare, definite în [Legea privind transportul feroviar (ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym) din 28 martie 2003(7), cu modificările ulterioare (denumită în continuare «Legea privind transportul feroviar»)], cu excepția imobilelor și a construcțiilor afectate transportului de pasageri și de mărfuri, precum și a terenurilor ocupate de imobilele și de construcțiile menționate.
4 ter. Excepția prevăzută la alineatul 4a nu se referă la construcțiile situate pe terenurile care fac parte integrantă din liniile feroviare.
5. Ministrul transporturilor aprobă statutele PLK SA și modificările aduse acestora.
6. Adunarea generală a PLK SA numește membrii consiliului de supraveghere al PLK SA dintre persoanele propuse în acest scop de ministrul transporturilor. Numărul membrilor consiliului de supraveghere al PLK SA este stabilit în statute.
7. Cheltuielile din bugetul statului alocate în cursul unui anumit exercițiu finanțării liniilor feroviare de interes național majorează capitalul emis de PLK SA; acțiunile corespunzătoare majorării capitalului sunt deținute de Trezoreria Publică, reprezentată de ministrul transporturilor.
8. Acțiunile PLK SA deținute de PKP SA și de Trezoreria Publică nu pot fi vândute, fără a se aduce atingere dispoziției cuprinse în alineatul 8 bis.
8 bis. Acțiunile PLK SA deținute de PKP SA nu pot fi vândute decât Trezoreriei Publice.
9. În cazul privatizării sau al lichidării PKP SA, acțiunile PLK SA deținute de PKP SA sunt preluate de Trezoreria Publică, reprezentată de ministrul transporturilor. În cazul privatizării PKP SA are loc o reducere a capitalului social al PKP SA prin anularea unui număr de acțiuni de o valoare echivalentă cu valoarea nominală a acțiunilor PLK SA preluate de Trezoreria Publică.”
2. Legea privind transportul feroviar
14. Articolul 5 alineatele 1-3 din Legea privind transportul feroviar (ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym(8), cu modificările ulterioare, denumită în continuare „Legea privind transportul feroviar”) prevede:
„1. Administrarea infrastructurii feroviare constă în:
1) construirea și întreținerea infrastructurii feroviare;
2) exploatarea trenurilor pe liniile de cale ferată;
3) menținerea infrastructurii feroviare într‑o stare care garantează o exploatare a trenurilor în deplină siguranță;
4) punerea la dispoziție de trase pentru circulația trenurilor pe liniile feroviare și prestările de servicii aferente acestora;
5) administrarea bunurilor imobiliare care fac parte din infrastructura feroviară.
2. Administratorul infrastructurii, denumit în continuare «administrator», administrează infrastructura feroviară și garantează dezvoltarea, precum și modernizarea acesteia.
3. Administratorul nu este autorizat să exploateze servicii de transport feroviar, cu excepția unor astfel de servicii tehnologice efectuate pentru propriile sale nevoi, sub rezerva alineatului 4.”
15. Potrivit articolului 13 alineatul 1 din această lege:
„Președintele Biroului de Transporturi Feroviare, denumit în continuare «președintele BTF», este competent în domeniul reglementării transportului feroviar în ceea ce privește:
1) aprobarea și coordonarea tarifelor pentru utilizarea traselor acordate, prin verificarea conformității acestora cu normele de stabilire a acestor tarife;
[...]
3) verificarea respectării de către administratori a egalității de tratament a tuturor transportatorilor feroviari, în special în ceea ce privește tratamentul aplicat cererilor de atribuire a traselor și stabilirea tarifelor;
4) verificarea stabilirii corecte de către administrator a tarifelor de bază pentru utilizarea infrastructurii feroviare și a tarifelor suplimentare pentru prestări de servicii;
5) examinarea contestațiilor transportatorilor feroviari privind:
[...]
b) acordarea traselor și tarifele pentru utilizarea infrastructurii feroviare [...]”
16. Articolul 14 alineatul 1 din Legea privind transportul feroviar prevede:
„Președintele BTF dispune, prin decizie, eliminarea oricăror neregularități în termenul acordat în cazul încălcării dispozițiilor referitoare la obligațiile administratorilor, ale transportatorilor feroviari, precum și ale utilizatorilor de linii feroviare deviate în domeniul siguranței transportului feroviar [...]”
17. Potrivit articolului 33 alineatele 1-8 din această lege:
„1. Administratorul stabilește cuantumul tarifelor datorate de transportatorii feroviari pentru utilizarea infrastructurii.
2. Tariful de bază pentru utilizarea infrastructurii feroviare se stabilește luând în considerare costul, suportat de administrator, direct imputabil exploatării serviciilor de transport feroviar.
3. Tariful pentru utilizarea infrastructurii feroviare se compune din tariful de bază și din tarifele suplimentare.
3 bis. În cadrul tarifului de bază, administratorul aplică un tarif distinct pentru
1) accesul minim la infrastructura feroviară, care include serviciile menționate în partea I alineatul 1 din anexa la lege;
2) accesul la instalațiile legate de întreținerea trenurilor, care include serviciile menționate în partea I alineatul 2 din anexa la lege.
4. Tariful de bază pentru accesul minim la infrastructura feroviară se calculează ca fiind produsul dintre mișcările de trenuri și ratele unitare stabilite în funcție de categoria liniei feroviare și de tipul de tren, separat pentru transportul de pasageri și pentru cel de mărfuri.
4 bis. Administratorul poate aplica o rată unitară minimă a tarifului de bază pentru accesul minim la infrastructura feroviară. Rata minimă se aplică potrivit unor modalități echivalente tuturor transportatorilor feroviari de pasageri pentru utilizarea infrastructurii feroviare legată de activitățile executate în conformitate cu contractul de servicii publice.
[...]
4 quater. Tariful de bază pentru accesul la echipamentele legate de întreținerea trenurilor se calculează ca fiind produsul dintre serviciile comandate și ratele unitare corespunzătoare, al căror cuantum variază în funcție de tipul de servicii menționate în partea I alineatul 2 din anexa la lege.
5. Rata unitară a tarifului de bază pentru accesul minim la infrastructura feroviară se stabilește pentru fiecare tren, pentru un kilometru de deplasare.
5 bis. Pentru a stabili ratele unitare ale tarifului de bază, administratorul deduce din cuantumul prevăzut al cheltuielilor de punere a infrastructurii feroviare la dispoziția transportatorilor feroviari subvenția prevăzută pentru renovarea și pentru întreținerea infrastructurii care provine de la bugetul statului sau de la colectivitățile locale și resursele prevăzute care provin din Fondul feroviar.
[...]
5 quater. Majorarea ratelor unitare ale tarifului de bază pentru transporturile feroviare de persoane efectuate în temeiul unui contract de servicii publice în perioada de valabilitate a orarelor în sensul articolului 30 alineatul 5 nu poate depăși nivelul indicelui de inflație prevăzut în proiectul de lege a bugetului pentru anul relevant.
6. Administratorul este obligat să facă publice, potrivit practicii în vigoare, cuantumul și tipurile de rate ale tarifului de bază și ale tarifelor suplimentare, făcând distincție între transportul de pasageri și transportul de mărfuri.
7. Ratele unitare ale tarifului de bază și ale tarifelor suplimentare, cu excepția tarifelor pentru utilizarea curentului de tracțiune, sunt transmise președintelui BTF însoțite de calculele de stabilire a cuantumului acestora.
8. În termen de 30 de zile de la primirea ratelor, președintele BTF le aprobă sau refuză să le aprobe în cazul în care constată încălcări ale normelor prevăzute la alineatele 2-6, la articolul 34 sau la articolul 35.”
18. Articolul 38 bis alineatele 1 și 2 din Legea privind transportul feroviar prevede:
„1. Pentru a reduce cheltuielile și cuantumul tarifelor de utilizare, ministrul transporturilor poate să cofinanțeze din bugetul statului sau din Fondul feroviar cheltuielile cu renovarea și cu întreținerea infrastructurii feroviare, cu condiția ca infrastructura să fie pusă la dispoziție de administrator în conformitate cu principiile stabilite în lege.
2. Misiunea prevăzută la alineatul 1 se realizează în temeiul unui contract încheiat între ministrul transporturilor și administrator pentru o perioadă de cel puțin trei ani.”
3. Legea privind combaterea concurenței neloiale
19. Articolul 3 din Legea privind combaterea concurenței neloiale (ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) din 16 aprilie 1993(9), cu modificările ulterioare, prevede:
„1. Orice acțiune contrară dreptului sau bunelor moravuri care amenință sau afectează interesele unui alt antreprenor sau client constituie un act de concurență neloială.
2. Constituie în special acte de concurență neloială: [...] nerespectarea secretelor comerciale, incitarea la rezilierea sau la neexecutarea unui contract, [...] calomnia sau elogiul neloial, împiedicarea accesului pe piață, coruperea unei persoane care exercită funcții publice [...]”
4. Codul muncii
20. Articolul 100 din Legea privind codul muncii (ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy)(10) din 26 iunie 1974, cu modificările ulterioare, prevede:
„[...]
§2. Angajatul este obligat în special:
[...]
4) să apere interesele angajatorului, să protejeze bunurile acestuia și să respecte confidențialitatea informațiilor a căror divulgare ar putea expune angajatorul la un prejudiciu,
5) să respecte confidențialitatea astfel cum este definită în dispozițiile speciale,
[...]”
III – Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții
21. La 10 mai 2007, serviciile Comisiei au adresat autorităților poloneze un chestionar pentru a verifica transpunerea de către Republica Polonă a directivelor din cadrul primului pachet feroviar. Acestea au răspuns la chestionarul menționat la 5 iulie 2007.
22. La 26 iunie 2008, pe baza informațiilor comunicate de Republica Polonă, Comisia a pus acest stat membru în întârziere pentru a se conforma directivelor din cadrul primului pachet feroviar. Principalele neregularități evidențiate priveau lipsa de independență a entității care exercita funcțiile esențiale în sensul anexei II la Directiva 91/440 și perceperea tarifelor de acces la infrastructură în sensul articolului 7 alineatul (3) din Directiva 2001/14 coroborat cu articolul 30 alineatul (3) din aceeași directivă. La 26 august 2008, Republica Polonă a răspuns la scrisoarea de punere în întârziere a Comisiei.
23. La 9 octombrie 2009, Comisia a adresat Republicii Polone un aviz motivat prin care îi reproșa că nu adoptase măsurile necesare pentru a garanta independența administratorului infrastructurii feroviare în raport cu transportatorii feroviari, precum și pentru a garanta respectarea dispozițiilor articolului 7 alineatele (3) și (4) din Directiva 91/440, ale articolului 6 alineatele (2) și (3) din Directiva 2001/14, ale articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14 coroborat cu articolul 7 alineatele (3) și (4) din Directiva 91/440, ale articolului 7 alineatul (3) și ale articolului 8 alineatul (1) din Directiva 2001/14. La 9 decembrie 2009, Republica Polonă a răspuns la avizul motivat în cauză și a contestat neîndeplinirea obligațiilor reproșată de Comisie.
24. În aceste condiții, la 26 octombrie 2010, Comisia a introdus prezenta acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.
25. Prin Ordonanța președintelui Curții din 13 aprilie 2011, au fost admise cererile de intervenție ale Republicii Cehe și Republicii Italiene în susținerea concluziilor Republicii Polone.
26. Comisia, Republica Polonă, precum și Republica Cehă au fost reprezentate la ședința care a avut loc la 20 septembrie 2012.
IV – Analiza acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor
A – Cu privire la primul motiv, întemeiat pe lipsa de independență a administratorului infrastructurii
1. Argumentele părților
27. Potrivit Comisiei, articolul 6 alineatul (3) din Directiva 91/440 trebuie interpretat în sensul că funcțiile esențiale exercitate de administratorul infrastructurii trebuie să fie asigurate de o entitate independentă de întreprinderile feroviare nu doar pe plan juridic, ci și pe plan economic. Atunci când funcțiile esențiale sunt exercitate de o societate care depinde de un holding din care fac parte furnizori de servicii de transport feroviar, societatea menționată ar face parte din aceeași „întreprindere” ca și furnizorii în cauză, cu excepția cazului în care s‑ar demonstra că societatea respectivă este liberă să acționeze independent de aceștia.
28. Potrivit Comisiei, exercitarea funcțiilor esențiale de către o societate care depinde de un holding feroviar poate fi conformă cu cerințele de independență prevăzute la articolul 6 alineatul (3) din Directiva 91/440, precum și la articolul 4 alineatul (2) și la articolul 14 alineatul (2) din Directiva 2001/14, cu condiția să existe mecanisme care să garanteze o autonomie decizională reală a societății în cauză în raport cu holdingul și ca acesta din urmă să nu fie în măsură să controleze deciziile societății respective.
29. În această privință, Comisia arată că, în anexa 5 la documentul de lucru SEC(2006) 530 al serviciilor Comisiei, anexată la raportul privind punerea în aplicare a primului pachet feroviar(11) [denumită în continuare „anexa 5 la documentul de lucru SEC(2006) 530”], a prezentat criterii pe baza cărora va aprecia independența administratorilor infrastructurii integrați în holdinguri feroviare naționale.
30. Or, Republica Polonă nu ar fi prevăzut mecanisme eficiente pentru a garanta independența organizatorică și decizională a administratorului infrastructurii care exercită funcțiile esențiale.
31. În ceea ce o privește, Republica Polonă reproșează în general Comisiei că nici nu a procedat la analiza dispozițiilor de drept național, nici nu a demonstrat că acestea nu garantează un nivel suficient de independență pentru a asigura accesul egal și nediscriminatoriu la infrastructură în conformitate cu obiectivul urmărit de Directiva 91/440.
32. Republica Polonă susține în special că articolul 6 alineatul (3) din Directiva 91/440, care nu ar interzice entității căreia i‑au fost încredințate funcțiile esențiale să facă parte dintr‑un holding precum grupul PKP, impune doar ca obiectivul privind accesul egal și nediscriminatoriu la infrastructură să fie atins. Or, Comisia nu ar fi prezentat niciun argument de fapt sau de drept care să indice că acest obiectiv nu a fost atins în Polonia.
33. În ceea ce privește articolul 4 alineatul (2) și articolul 14 alineatul (2) din Directiva 2001/14, Republica Polonă susține că aceste dispoziții evocă independența juridică, organizatorică și decizională a administratorului, fără însă a defini aceste noțiuni și fără a menționa independența economică. Potrivit acestui stat membru, noțiunile menționate trebuie interpretate în raport cu obiectivul directivei în cauză, care ar fi pe deplin realizat de Republica Polonă.
34. În ceea ce privește anexa 5 la documentul de lucru SEC(2006) 530, Republica Polonă observă că acest document a fost publicat la mulți ani după publicarea Directivei 91/440 și după expirarea termenului de transpunere a acesteia, precum și la trei ani după expirarea termenului de transpunere a Directivei 2001/14.
35. În ceea ce privește situația administratorului infrastructurii, PLK SA, Republica Polonă contestă argumentația Comisiei potrivit căreia acesta nu ar fi independent în sensul articolului 6 alineatul (3) din Directiva 91/440.
36. În memoriul său în intervenție, Republica Italiană susține că obiectivul constând în a asigura încredințarea funcțiilor esențiale unor entități sau unor întreprinderi care nu sunt ele însele furnizoare de servicii de transport feroviar este în mod evident realizat în cadrul modelului organizatoric al holdingului, dat fiind că funcțiile menționate sunt atribuite unei societăți distincte, care exercită exclusiv o activitate de administrare a infrastructurii și, prin urmare, nu furnizează ea însăși servicii de transport feroviar. Odată satisfăcută această cerință, statele membre ar fi libere – în cadrul puterii de apreciere care le este recunoscută de directivă și în conformitate cu principiul subsidiarității – să autorizeze grupurile feroviare naționale să se organizeze în modurile pe care le consideră cele mai adecvate și, în consecință, inclusiv prin adoptarea unor structuri de grup controlate de un holding comun.
37. În memoriul său în răspuns la memoriul în intervenție al Republicii Italiene, Comisia afirmă că încredințarea funcțiilor esențiale unor entități sau unor întreprinderi care nu furnizează ele însele servicii de transport feroviar nu este în sine obiectivul articolului 6 alineatul (3) din Directiva 91/440, dar servește la garantarea accesului echitabil și nediscriminatoriu la infrastructură. A separa exclusiv din punct de vedere juridic organismul care exercită funcții esențiale de întreprinderile feroviare, cu alte cuvinte a crea, în cadrul holdingului, o societate separată de întreprinderile feroviare căreia i se încredințează exercitarea funcțiilor esențiale, nu ar fi suficient pentru a garanta accesul echitabil și nediscriminatoriu la infrastructura feroviară al tuturor organismelor interesate din afara holdingului. De asemenea, în cazul unui holding, ar fi de o importanță capitală crearea unor mecanisme care să garanteze independența decizională a acestui organism în raport cu celelalte societăți din cadrul holdingului (întreprinderi feroviare și societatea‑mamă a acestora).
2. Examinarea primului motiv
38. Astfel cum am arătat deja în Concluziile prezentate în cauza Comisia/Austria(12), dispozițiile articolului 6 alineatul (3) și ale anexei II la Directiva 91/440, precum și ale articolului 4 alineatul (2) și ale articolului 14 alineatul (2) din Directiva 2001/14, care prevăd o obligație de independență a organismului însărcinat cu funcțiile esențiale, nu pot fundamenta o interpretare potrivit căreia statele membre care au optat pentru modelul societății de tip holding ar avea obligația de a adopta măsuri legislative, administrative sau convenționale care să corespundă interpretării reținute de Comisie în anexa 5 la documentul de lucru SEC(2006) 530.
39. În consecință, în cadrul unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor referitoare la o transpunere eronată sau incompletă a dispozițiilor menționate anterior ale Directivei 2001/14, nu se poate reproșa Republicii Polone că nu a adoptat norme speciale:
– prin care să interzică membrilor comitetului executiv sau ai consiliului de supraveghere, membrilor organelor de conducere sau colaboratorilor PKP SA, ai întreprinderilor care depind de aceasta din urmă sau ai întreprinderilor de transport feroviar să exercite funcții în cadrul comitetului executiv sau al consiliului de supraveghere al PLK SA, atât în timpul exercitării mandatului lor, cât și pentru o perioadă suficient de lungă după încheierea acestuia; același lucru este valabil pentru persoanele care ocupă funcții identice în cadrul PLK SA și care au legături asemănătoare cu alte societăți din cadrul grupului,
– prin care să creeze mecanisme adecvate pentru a garanta independența reciprocă a entităților care asigură transportul feroviar și administrarea infrastructurii,
– prin care să prevadă mecanisme de protejare a accesului la sistemele informatice în vederea asigurării independenței entității însărcinate cu funcțiile esențiale în exercitarea funcțiilor menționate și
– prin care să introducă restricții aplicabile comunicării dintre personalul entității însărcinate cu funcțiile esențiale și celelalte entități controlate de holding.
40. Trebuie să se constate că motivul invocat de Comisie nu este întemeiat pe o aplicare eronată a Directivei 91/440 și a Directivei 2001/14, ci mai degrabă pe o transpunere incompletă a actelor menționate din dreptul Uniunii. În plus, Comisia nu a furnizat probe concrete care să demonstreze că cerința de independență a entității însărcinate cu funcțiile esențiale nu este respectată în practică.
41. Faptul că în prezent anumite persoane sunt simultan membre ale organelor PKP SA și ale organelor transportatorilor feroviari, dar că o astfel de situație nu se regăsește în privința PLK SA reprezintă, în opinia noastră, un argument în favoarea poziției Republicii Polone potrivit căreia Trezoreria Publică poloneză veghează la asigurarea independenței administratorului infrastructurii prin deciziile de numire în cadrul organelor grupului PKP. Trebuie adăugat că Trezoreria Publică deține 100 % din acțiunile PKP SA, societatea‑mamă a grupului, și că ministrul transporturilor prezintă adunării generale a PLK SA lista candidaților săi pentru consiliul de supraveghere. Or, aceste modele de guvernanță contrazic supoziția potrivit căreia PKP SA, în calitate de societate‑mamă, poate compromite independența administratorului infrastructurii prin controlul conducerii PLK SA.
42. În privința susținerilor Comisiei referitoare la inaplicabilitatea și la pretinsa ineficiență, pe de o parte, a Legii privind combaterea concurenței neloiale în cadrul grupurilor de societăți și, pe de altă parte, a articolului 100 din Codul muncii, în ceea ce privește protejarea independenței administratorului infrastructurii, considerăm că Comisia nu a reușit să demonstreze că explicațiile Republicii Polone sunt eronate în această privință.
43. În plus, la fel ca în raționamentul pe care l‑am urmat în cauza Comisia/Austria, nu pare coerent, în speță, să se impună unui stat membru, astfel cum procedează Comisia, să adopte norme suplimentare în cazul în care subiecții în cauză nu respectă, ex hypothesi, obligațiile juridice existente care decurg din legislația generală adoptată de statul membru în scopul protejării independenței filialei(13). Or, o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor nu poate fi întemeiată pe o simplă ipoteză potrivit căreia persoanele cu funcții de conducere din cadrul administratorului infrastructurii ar putea să încalce dispozițiile legale, fapt care ar determina obligația statului membru în cauză de a adopta norme specifice mai detaliate.
44. Având în vedere toate considerațiile de mai sus, propunem Curții să respingă primul motiv invocat de Comisie.
B – Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe o lipsă persistentă de echilibru financiar
1. Argumentele părților
45. Comisia reproșează Republicii Polone că nu a adoptat măsurile adecvate pentru a asigura în timp util echilibrul financiar al administratorului infrastructurii, și anume PLK SA. Prin urmare, această omisiune ar constitui o încălcare a obligațiilor care îi revin în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14 coroborat cu articolul 7 alineatele (3) și (4) din Directiva 91/440. Comisia precizează în această privință că din răspunsul guvernului polonez la avizul motivat ar rezulta că cheltuielile și veniturile nu vor fi echilibrate decât în anul 2012.
46. Republica Polonă susține că echilibrul financiar al administratorului infrastructurii este atins dacă se ține seama de rezultatul exploatării înaintea deducerii amortizărilor. Or, nu ar rezulta în niciun caz din cuprinsul articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14 că echilibrul financiar trebuie să fie atins prin includerea costurilor de amortizare, în special a celor de amortizare a liniilor feroviare care sunt sau vor fi în viitor lichidate, astfel încât costurile eventualei renovări a acestora nu au fost luate în considerare la momentul stabilirii tarifelor de acces la infrastructură.
2. Examinarea celui de al doilea motiv
47. Mai întâi, amintim că prezentul motiv invocat de Comisie corespunde grosso modo aceleiași problematici care a fost tratată în cadrul celui de al doilea motiv invocat în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Comisia/Portugalia(14).
48. Cu toate acestea, în cauza Comisia/Portugalia motivul invocat de Comisie era întemeiat pe o încălcare a articolului 7 alineatul (3) din Directiva 91/440 și a articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14 rezultată din neadoptarea de către Republica Portugheză a măsurilor necesare pentru a se conforma obligațiilor prevăzute la articolele în cauză. Dispozițiile menționate impun statelor membre să definească condițiile adecvate pentru a garanta echilibrul conturilor administratorului infrastructurii. După cum am arătat în concluziile noastre prezentate în cauza menționată(15), rezulta în mod clar din explicațiile prezentate de guvernul portughez ca răspuns la al doilea motiv invocat de Comisie că, în pofida obligațiilor prevăzute în acest scop în legislația națională, la expirarea termenului stabilit în avizul motivat Republica Portugheză nu adoptase măsurile necesare pentru a se conforma obligațiilor prevăzute la articolul 7 alineatul (3) din Directiva 91/440 și la articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14.
49. În schimb, în prezenta cauză, Republica Polonă susține că a acordat administratorului infrastructurii feroviare finanțări suficiente, într‑un cuantum în creștere, dezechilibrul contabil constatat de Comisie explicându‑se prin costurile de amortizare a infrastructurii, în special a liniilor care urmau a fi lichidate. Prin urmare, Republica Polonă susține o interpretare a articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14 potrivit căreia dispoziția menționată nu ar impune statului membru să asigure un echilibru al conturilor de profituri și pierderi, ci doar să acorde finanțarea necesară pentru ca rezultatul exploatării înainte de deducerea amortizărilor să fie echilibrat.
50. În consecință, în centrul dezbaterii se află interpretarea acestei din urmă dispoziții. Astfel, în primul rând, Comisia nu neagă că Republica Polonă a acordat o finanțare pentru îmbunătățirea situației economice și financiare a administratorului infrastructurii și a adoptat măsuri în acest scop. Cu toate acestea, Comisia susține că finanțarea în cauză nu a fost suficientă în raport cu măsurile care vizează remedierea durabilă a cauzelor dezechilibrului financiar, precum eliminarea legăturilor feroviare nerentabile.
51. În al doilea rând, trebuie să se arate că, în cadrul reformării primului pachet feroviar, propusă de Comisie în anul 2010(16), aceasta intenționează să reunească alineatele (3) și (4) ale articolului 7 din Directiva 91/440 într‑o nouă dispoziție corespunzătoare alineatului (3) al articolului 8 din textul modificat. În plus, articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14 ar fi mutat, cu câteva modificări, la alineatul (4) al articolului 8 menționat(17).
52. Proiectul articolului 8 alineatul (4) din directiva reformată, în versiunea adoptată de Parlamentul European în a doua lectură la 3 iulie 2012, are următorul cuprins:
„Statele membre trebuie să se asigure că, în condiții normale de activitate și pe o perioadă rezonabilă care nu depășește cinci ani, conturile de profit și pierderi ale unui administrator al infrastructurii prezintă cel puțin un echilibru între venitul rezultat din tarifele de utilizare a infrastructurii, excedentul rezultat din alte activități comerciale, veniturile nerambursabile din surse private și finanțările din partea statului, pe de o parte, incluzând plățile în avans de la stat, dacă este cazul, și, pe de altă parte, cheltuielile cu infrastructura.”(18)
53. Astfel, rezultă în mod clar că, dacă dispoziția menționată anterior ar intra în vigoare, contul de profituri și pierderi este cel care ar trebui echilibrat. În stadiul actual al dreptului Uniunii se pune însă problema dacă acest lucru este deja valabil în temeiul Directivelor 2001/14 și 91/440. Independent de poziția care ar putea fi adoptată în această privință, modul de redactare a dispozițiilor în cauză nu este lipsit de ambiguități.
54. Mai întâi, constatăm că, contrar directivelor contabile ale Uniunii (a se vedea, cu titlu de exemplu, Directiva 78/660/CE)(19), care utilizează termenii „cost” [„coût”], „sarcină” [„charge”], sau chiar „costuri” [„frais”] (dar nu și „cheltuieli” [„dépenses”]), articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14 utilizează noțiunea „cheltuielile infrastructurii” [„dépenses d’infrastructure”](20). Chiar dacă ar fi vorba despre o simplă opțiune terminologică fără incidență majoră, acest lucru arată în orice caz că terminologia contabilă reținută în cadrul articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14 nu respectă în mod riguros nomenclatura unificată.
55. În plus, noțiunea „plăți[...] în avans” [articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14], devenită, în cadrul directivei reformate, „plăți[...] în avans de la stat” [articolul 8 alineatul (4) din directiva reformată], creează o incertitudine cu privire la întinderea obligației care revine statelor membre în temeiul articolului 6 alineatul (1), întrucât echilibrul contului de profituri și pierderi nu depinde de momentul plății sumei în cauză. Prin urmare, plata unei subvenții de stat ex ante sau ex post nu afectează echilibrul contului de profituri și pierderi, întrucât ajutorul în cauză trebuie să fie înregistrat în contul anului financiar pentru care se acordă subvenția, independent de momentul plății acesteia(21). Pentru acest motiv, interpretarea articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14 propusă de Republica Polonă, potrivit căreia obligația de a echilibra conturile urmărește să protejeze nu echilibrul contabil, ci lichiditatea administratorului, nu pare lipsită de orice temei.
56. Cu toate acestea, în pofida valorii argumentelor menționate, considerăm că obligația care revine statului membru de a „stabil[i] condițiile corespunzătoare [...] care să asigure că [...] conturile unui administrator al infrastructurii prezintă cel puțin un echilibru” între veniturile și cheltuielile infrastructurii trebuie interpretată ca urmărind un echilibru contabil al contului de profituri și pierderi.
57. Dacă s‑ar reține o interpretare diferită, dispoziția în cauză nu ar avea un domeniu de aplicare propriu în raport cu alineatele (3) și (4) ale articolului 7 din Directiva 91/440 care privesc, pe de o parte, finanțări din partea statului la un nivel corespunzător cu sarcinile, cu dimensiunea și cu necesitățile financiare ale administratorului infrastructurii și, pe de altă parte, obligația acestuia din urmă de a întocmi un plan de afaceri care să permită asigurarea echilibrului financiar în cadrul politicii generale stabilite de stat. Astfel, rezultă că aceste din urmă dispoziții au ca obiect garantarea lichidității administratorului infrastructurii, în timp ce articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14 privește, în pofida imperfecțiunilor sale de redactare, echilibrul contabil.
58. În plus, menționăm că amortizările corespund pierderii în valoare a stocului de capital cauzate de uzura sau învechirea infrastructurii, astfel cum este aceasta înregistrată în contul de profituri și pierderi sub forma unor costuri contabile anuale, în vederea creșterii finanțării proprii necesare investițiilor de înlocuire la expirarea perioadei de utilizare a infrastructurii. Astfel, potrivit articolului 35 alineatul (1) litera (b) din Directiva 78/660, „[p]rețul de achiziție sau costul de producție al elementelor de activ fix a căror utilizare este limitată în timp trebuie redus cu ajustările valorice calculate pentru amortizarea sistematică a valorii activelor în cauză pe parcursul duratei lor de utilizare”. Înregistrarea amortizărilor activelor constituie o obligație contabilă în absența căreia conturile anuale ale unei societăți de capitaluri precum PLK SA nu pot oferi o imagine fidelă a patrimoniului, a situației financiare, precum și a rezultatelor societății, în conformitate cu articolul 2 alineatul (3) din directiva menționată.
59. Mai trebuie arătat că necesitatea amortizării valorii activelor nu depinde de aspectul dacă întreprinderea are sau nu are intenția de a renova un element al activului fix. Observăm că faptul că o întreprindere nu este în măsură să acopere amortizările din activele pe care le deține arată că activitățile acesteia nu au un fundament viabil și solid pe termen lung, întrucât întreprinderea nu este capabilă să finanțeze din propriile venituri investiții necesare pentru a‑și înlocui activele fizice existente la finalul perioadei lor de utilizare economică. Or, imaginea fidelă a unei asemenea întreprinderi este cea a unei societăți aflate în dezechilibru financiar, chiar dacă nu are probleme de lichiditate.
60. Pentru aceste motive, trebuie respinsă argumentația Republicii Polone potrivit căreia conturile administratorului infrastructurii ar fi echilibrate în pofida faptului că soldul contului de profituri și pierderi nu este cel puțin neutru, ca urmare a impactului amortizărilor. Un dezechilibru al contului de profituri și pierderi al administratorului infrastructurii nu este însă suficient, numai acesta, pentru a concluziona că statul membru în cauză nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14. Astfel, pentru a ajunge la o asemenea concluzie, ar trebui de asemenea să se stabilească, potrivit chiar modului de redactare a acestei dispoziții, că dezechilibrul contabil se prezintă „în condiții normale de activitate” și „pe o perioadă de timp acceptabilă”.
61. În această privință, Comisia susține că, dacă administratorul infrastructurii acumulează pierderi la un nivel echivalent cu cel indicat de guvernul polonez în răspunsul său la scrisoarea de punere în întârziere, ar fi imposibil să se asigure echilibrul financiar prevăzut la articolul 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14. Potrivit Comisiei, statul membru în cauză nu ar fi acordat administratorului infrastructurii finanțări la un nivel corespunzător cu sarcinile, cu dimensiunea și cu necesitățile sale financiare. Cu privire la acest aspect trebuie amintit că din răspunsul guvernului polonez la avizul motivat rezultă că administratorul va înregistra pierderi până în anul 2012.
62. Potrivit datelor cuprinse în cererea introductivă, deficitul administratorului a crescut de la 2 % în 2006 la 10 % (potrivit previziunilor) în 2009. În cursul aceleiași perioade, finanțarea acordată de stat a crescut de la 10,8 % la 19,3 % (potrivit previziunilor), în timp ce acoperirea costurilor din veniturile rezultate din tarifele pentru accesul la infrastructură a scăzut în paralel de la 79,4 % în 2006 la 64,4 % în 2009 (potrivit previziunilor).
63. Cu toate acestea, Republica Polonă susține că este prevăzut că în anul 2015 statul ar acoperi cheltuielile legate de infrastructură în proporție de 37,5 %, ceea ce va determina, potrivit acesteia, o scădere sensibilă a ratelor tarifului pentru transportatorii feroviari.
64. În memoriul său în duplică, Republica Polonă amintește că a prezentat, în răspunsul său la avizul motivat, planul guvernamental care prevedea creșterea finanțării administratorului infrastructurii, având ca obiectiv asigurarea echilibrului bugetar în anul 2012. Pe de altă parte, statul membru în cauză intenționează să asigure echilibrul bugetar și în etapa planificării veniturilor și cheltuielilor PLK SA. Arătând totodată că rezultatul final va depinde de evoluția ulterioară, Republica Polonă precizează că în anul 2009 s‑a înregistrat o scădere cu 17 % a volumelor în transportul feroviar de mărfuri în raport cu anul precedent.
65. În această privință, observăm că modul de redactare a articolului 6 alineatul (1) din Directiva 2001/14 în vigoare nu conține nicio precizare privind aplicarea criteriului unei „perioade de timp acceptabile”, care, potrivit reformării menționate anterior a primului pachet feroviar, nu poate depăși cinci ani. Din dosar reiese că Republica Polonă a acordat PLK SA prima subvenție de 340 milioane PLN în 2006, după ce administratorul și‑a început activitatea. În 2010 subvenția de stat anuală a fost ridicată la 900 milioane PLN, pentru a ajunge la 1 200 milioane PLN în 2012, an în cursul căruia ar trebui asigurat echilibrul financiar. În sfârșit, în cursul anilor următori, subvenția în cauză trebuie să crească cu 100 milioane PLN în fiecare an.
66. Potrivit informațiilor cuprinse în dosar, rețeaua feroviară poloneză este foarte densă, în stare precară și, într‑o mare măsură, puțin rentabilă. După cum am arătat, administrarea independentă a infrastructurii feroviare nu a început decât recent, prima subvenție de stat fiind acordată în anul 2006. În același timp, în pofida acordării repetate de finanțări de către statul polonez administratorului infrastructurii, veniturile acestuia din urmă au scăzut, în parte din cauza crizei economice majore cu care se confruntă Uniunea Europeană. Cu toate acestea, planificarea financiară realizată de statul polonez prevede asigurarea echilibrului bugetar în anul 2012.
67. Ținând seama de aceste elemente și spre deosebire de situația Republicii Portugheze, care a făcut obiectul Concluziilor noastre prezentate în cauza Comisia/Portugalia, citată anterior, nu considerăm că se poate afirma că Republica Polonă nu a definit condițiile corespunzătoare care să asigure că, în condiții normale de activitate și pe o perioadă de timp acceptabilă, conturile administratorului infrastructurii prezintă cel puțin un echilibru între veniturile și cheltuielile infrastructurii.
68. Având în vedere aceste considerații, propunem Curții să respingă al doilea motiv invocat de Comisie.
C – Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe lipsa unor măsuri de stimulare a administratorului infrastructurii
1. Argumentele părților
69. Comisia susține că, întrucât a omis să instituie, în conformitate cu prevederile articolului 6 alineatele (2) și (3) din Directiva 2001/14, un sistem de stimulente care să încurajeze administratorul să reducă costurile și tarifele pentru utilizarea infrastructurii, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul acestor dispoziții. Comisia susține în special că articolul 38 bis din Legea privind transportul feroviar nu creează un sistem de stimulente care să încurajeze administratorul să reducă costurile de furnizare a infrastructurii și nivelul tarifelor de acces.
70. Cu titlu introductiv, Republica Polonă susține că Directiva 2001/14 prevede obligația statelor membre de a adopta măsuri de stimulare în vederea creșterii eficienței administratorilor, fără însă a defini natura măsurilor menționate. Cu toate acestea, Republica Polonă susține că ministrul transporturilor hotărăște în fiecare an împreună cu PKP SA, controlată în proporție de 100 % de Trezoreria Publică, să atribuie recompense membrilor consiliilor de administrație ale societăților, cu scopul de a crește eficiența administratorului. Pe de altă parte, Republica Polonă susține că în privința PLK SA sunt utilizate alte instrumente de guvernanță corporativă.
71. La rândul său, Republica Cehă susține că impunerea unor măsuri de stimulare a reducerii costurilor de furnizare a infrastructurii și a nivelului tarifelor de acces reprezintă obiectivul final al articolului 6 alineatul (2) din Directiva 2001/14, respectiv un stadiu care trebuie atins. Or, după cum ar prevedea în mod explicit această dispoziție, ar fi necesar să se creeze condiții prealabile în acest scop. Astfel, atunci când încearcă să atingă acest obiectiv, statul membru trebuie să asigure securitatea, menținerea și îmbunătățirea calității serviciului de infrastructură.
72. Potrivit Republicii Cehe, în cazul în care infrastructura este foarte slab întreținută, aceste condiții nu sunt îndeplinite. În consecință, încheierea unui contract între stat și administratorul infrastructurii privind finanțarea costurilor de reparare sau de întreținere a infrastructurii este o măsură care urmărește să atingă obiectivul final stabilit la articolul 6 alineatul (2) din Directiva 2001/14 și care trebuie să fie considerată suficientă, având în vedere starea concretă a infrastructurii.
73. În răspunsul său la memoriul în intervenție al Republicii Cehe, Comisia susține că o astfel de interpretare a articolului 6 alineatul (2) din Directiva 2001/14 este eronată. În opinia sa, această dispoziție nu face ca obligația de a adopta măsuri de stimulare să depindă de starea infrastructurii feroviare. Astfel, o asemenea obligație care revine statului membru ar exista prin ea însăși. Așadar, încheierea unui acord între stat și administratorul infrastructurii cu privire la finanțarea costurilor de reparare și de întreținere a infrastructurii care nu ar presupune măsuri care să stimuleze administratorul să reducă costurile de furnizare a infrastructurii și nivelul tarifelor de acces nu ar îndeplini obligația prevăzută de dispoziția menționată.
2. Examinarea celui de al treilea motiv
74. Mai întâi, amintim că al treilea motiv invocat de Comisie, întemeiat pe lipsa unor măsuri de stimulare a administratorului infrastructurii să limiteze costurile legate de serviciul de infrastructură sau nivelul tarifelor de acces, este în esență identic cu al treilea motiv invocat în cauza Comisia/Germania, citată anterior(22). Pentru acest motiv, facem trimitere la raționamentul juridic urmat în concluziile prezentate în cauza menționată.
75. În ceea ce privește reglementarea poloneză și punerea sa în aplicare, există totuși diferențe semnificative în raport cu situația din Germania. În consecință, concluzia noastră potrivit căreia trebuie respins motivul invocat împotriva Republicii Federale Germania nu poate fi transpusă automat la cazul Republicii Polone.
76. Potrivit articolului 6 alineatul (2) din Directiva 2001/14, administratorii infrastructurii sunt stimulați, respectându‑se în același timp cerințele în materie de siguranță și prin menținerea și îmbunătățirea calității serviciului de infrastructură, să reducă costurile de furnizare a infrastructurii și nivelul tarifelor de acces. Contrar celor aplicabile în cazul îmbunătățirii performanțelor rețelei feroviare în conformitate cu articolul 11 din directiva menționată, articolul 6 alineatul (2) din aceasta nu impune ca măsurile de stimulare să formeze un „sistem”.
77. Cu toate acestea, articolul 6 alineatul (3) din Directiva 2001/14 prevede două posibilități distincte de punere în aplicare a obligației prevăzute la alineatul (2) al articolului menționat. Trebuie fie să se încheie un acord multianual între administratorul infrastructurii și autoritatea competentă, care să prevadă finanțare de la stat, fie să se stabilească măsuri de reglementare corespunzătoare, care să prevadă competențele necesare.
78. Într‑o primă etapă, constatăm că articolul 38 bis alineatele 1 și 2 din Legea privind transportul feroviar pare să prevadă un cadru legislativ adecvat pentru punerea în aplicare a obligațiilor care decurg din articolul 6 alineatele (2) și (3) din Directiva 2001/14. Astfel, dispozițiile menționate definesc autoritatea competentă (și anume ministrul transporturilor), instrumentul disponibil (și anume finanțarea de la stat), obiectivul (și anume reducerea costurilor și a cuantumului tarifelor de utilizare) și forma măsurilor în cauză (și anume un contract multianual).
79. Cu toate acestea, considerăm că numai dispozițiile legislative menționate anterior nu sunt suficiente pentru a transpune obligațiile prevăzute la articolul 6 alineatele (2) și (3) din Directiva 2001/14. Astfel, aceste dispoziții nu definesc mecanismul de stimulare care stabilește legătura cauzală dintre obiectivele economice pe care trebuie să le atingă administratorul infrastructurii și măsurile adoptate de ministrul transporturilor în materie de finanțare a costurilor de renovare și de întreținere a infrastructurii feroviare.
80. În plus, trebuie precizat că dispozițiile naționale menționate nu stabilesc nici măsuri de reglementare corespunzătoare, care să prevadă competențele necesare pentru ca administratorul infrastructurii să răspundă pentru administrarea sa în fața unei autorități competente, precum președintele BTF, în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din Directiva 2001/14. Or, nu rezultă că s‑ar contesta faptul că legiuitorul polonez a optat, în acest context, pentru încheierea unui contract multianual.
81. Republica Polonă menționează în înscrisurile sale mai multe exemple de măsuri pe care le consideră stimulative pentru membrii consiliului de administrație și pentru directorii administratorului infrastructurii cu scopul de a crește eficiența acestuia din urmă. Republica Polonă menționează de asemenea instrumente de guvernanță corporativă și de finanțare a administratorului infrastructurii.
82. Cu toate acestea, pare evident că Republica Polonă nu susține că măsurile pe care le descrie în memoriul său în apărare și în memoriul în duplică, chiar presupunând că ar putea fi considerate măsuri de stimulare, sunt incluse într‑un contract multianual de finanțare în sensul articolului 6 alineatul (3) din Directiva 2001/14. În această privință, trebuie să se facă o paralelă cu convenția de prestări servicii și de finanțare („Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung”) încheiată între Republica Federală Germania și DB Netz, care definește un ansamblu de măsuri care, în opinia noastră, îndeplinesc cerințele prevăzute la alineatele (2) și (3) ale articolului 6 din Directiva 2001/14(23).
83. În sfârșit, în ceea ce privește argumentele Republicii Cehe, este suficient să se constate că obligațiile statelor membre prevăzute la articolul 6 alineatele (2) și (3) din Directiva 2001/14 nu depind de starea infrastructurii. Așadar, este de la sine înțeles că alegerea măsurilor de stimulare care urmează a fi adoptate și în special obiectivele concrete urmărite de statul membru prin intermediul acestor măsuri sunt tributare cerințelor în materie de siguranță și nivelului calității serviciului de infrastructură. Astfel, în cadrul aplicării articolului 6 alineatele (2) și (3) din directiva menționată, statele membre sunt obligate să ia în considerare starea infrastructurii, ceea ce nu le scutește în niciun caz de obligația fie de a încheia contracte multianuale de finanțare care să includă măsuri de stimulare, fie de a stabili un cadru de reglementare în acest scop.
84. Având în vedere toate considerațiile de mai sus, concluzionăm că trebuie admis al treilea motiv invocat de Comisie.
D – Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe calculul tarifului pentru accesul minim
1. Argumentele părților
85. Comisia susține că Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 7 alineatul (3) și al articolului 8 alineatul (1) din Directiva 2001/14. Aceasta susține că noțiunea „cost direct imputabil exploatării serviciilor de transport feroviar” în sensul articolului 7 alineatul (3) din directiva menționată trimite la noțiunea „cost marginal”. În opinia Comisiei, aceasta din urmă corespunde exclusiv costurilor generate de mișcările efective de trenuri, iar nu costurilor fixe care acoperă, pe lângă costurile legate de exploatarea serviciilor feroviare, costurile generale de funcționare a infrastructurii care trebuie suportate chiar și în lipsa mișcărilor de trenuri.
86. În plus, Comisia susține că Republica Polonă a recunoscut, în răspunsul său la avizul motivat, că nivelul ratelor unitare ale tarifului de bază pentru accesul minim la infrastructură depindea de lucrările prevăzute în materie de exploatare, de costul prevăzut pentru furnizarea infrastructurii feroviare în cadrul accesului minim și de finanțarea prevăzută a reparațiilor și a întreținerii infrastructurii feroviare. Or, în opinia Comisiei, acești factori nu sunt în mod direct legați de costurile directe care rezultă din exploatare, ci urmăresc să recupereze toate costurile suportate de administrator.
87. În ceea ce privește posibilitățile de majorare a tarifelor în temeiul articolului 8 alineatul (1) din Directiva 2001/14, Comisia susține că, astfel cum ar rezulta din primul paragraf coroborat cu al doilea paragraf al acestei dispoziții, statele membre sunt obligate să instituie un mecanism de control care să cuprindă toate segmentele pieței transportatorilor feroviari și capacitățile lor de plată. Potrivit Comisiei, Directiva 2001/14 lasă în sarcina statelor membre instituirea unui mecanism care să identifice „rezistența pieței” și să vegheze să nu fie excluse anumite sectoare ale pieței care până în prezent puteau plăti tariful pentru accesul minim la infrastructură. Or, Legea privind transportul feroviar nu ar stabili mecanisme care să permită să se verifice că toate segmentele pieței chemate să acopere costurile directe au capacitatea de a suporta o majorare a tarifelor menită să recupereze costurile suportate de administratorul infrastructurii (și anume alte costuri decât cele directe).
88. În ceea ce privește, în primul rând, motivul întemeiat pe încălcarea articolului 7 alineatul (3) din Directiva 2001/14, Republica Polonă susține că Legea privind transportul feroviar a fost modificată în cursul procedurii precontencioase, în conformitate cu cerințele Comisiei. În special, articolul 33 din Legea privind transportul feroviar ar prevedea că tariful de bază pentru utilizarea infrastructurii feroviare se stabilește ținând seama de costul pe care administratorul îl suportă în mod direct ca urmare a deplasărilor de trenuri efectuate de transportatorul feroviar.
89. Pe de altă parte, Republica Polonă contestă motivul invocat de Comisie potrivit căruia, în temeiul legislației poloneze, costurile direct imputabile exploatării serviciilor de transport feroviar ar corespunde costurilor globale de întreținere și costurilor globale de exploatare. Ca răspuns la susținerea Comisiei potrivit căreia noțiunea „cost direct imputabil exploatării serviciilor de transport feroviar” trimite la noțiunea „cost marginal”, Republica Polonă susține că aceasta este lipsită de temei. Statul membru menționat observă în această privință că, întrucât Directiva 2001/14 nu definește „costul direct imputabil exploatării serviciilor de transport feroviar”, statele membre dispun, respectând obiectivele acestei directive, de o anumită libertate pentru a defini elementele constitutive și pentru a deduce din acestea cuantumul tarifului de acces.
90. În ceea ce privește, în al doilea rând, motivul întemeiat pe încălcarea articolului 8 alineatul (1) din Directiva 2001/14, Republica Polonă susține că Comisia nu a explicat pe ce bază, în raport cu dispozițiile în vigoare în Polonia, a constatat că costurile luate în considerare la calcularea tarifului pentru accesul minim erau majorate cu indicele de rentabilitate prevăzut la articolul 8 alineatul (1) din Directiva 2001/14.
91. În ceea ce privește motivul invocat de Comisie întemeiat pe o transpunere eronată a articolului 7 alineatul (3) din Directiva 2001/14, Republica Cehă susține, la rândul său, că din dispoziția menționată nu reiese în niciun caz că numai costurile marginale ar putea fi calificate drept „cost[uri] direct imputabil[e] exploatării serviciilor de transport feroviar”. Potrivit acestui stat membru, întrucât nici Directiva 2001/14, nici vreo altă dispoziție a dreptului Uniunii nu enumeră costurile care corespund acestei noțiuni, criteriul determinant ar fi exclusiv aspectul dacă se poate demonstra, pentru astfel de costuri, existența unui raport direct cu exploatarea serviciilor de transport feroviar.
2. Examinarea celui de al patrulea motiv
92. Mai întâi menționăm că am avut deja ocazia să ne pronunțăm cu privire la interpretarea expresiei „cost direct imputabil exploatării serviciilor de transport feroviar” în Concluziile noastre prezentate în cauza Comisia/Republica Cehă(24). În consecință, în cadrul răspunsului la prezentul motiv invocat de Comisie, ne vom limita să facem trimitere la concluziile menționate, fără a relua însă integral argumentația prezentată în acestea.
93. În ceea ce privește interpretarea noțiunii „cost direct imputabil exploatării serviciilor de transport feroviar”, am propus Curții să considere că, având în vedere, pe de o parte, caracterul imprecis al Directivei 2001/14 și, pe de altă parte, lipsa unei definiții exacte a noțiunii menționate, precum și a unei dispoziții de drept al Uniunii care să enumere cu precizie costurile care nu se încadrează în sfera noțiunii în cauză, statele membre beneficiază de o anumită marjă de apreciere economică pentru transpunerea și aplicarea noțiunii în cauză. Având în vedere caracterul extrem de tehnic al acestei problematici și diferitele studii efectuate de experți care urmăresc să stabilească o definiție, precum și o metodologie comună în cadrul Uniunii, Curtea nu este în măsură să ofere precizări utile în această privință. În special, considerăm că ar fi inutil să se încerce precizarea sensului juridic al acestei noțiuni de drept al Uniunii, întrucât este vorba despre o noțiune din domeniul științelor economice a cărei aplicare ridică dificultăți practice considerabile.
94. Cu toate acestea, deși considerăm că nu este posibil să se definească, printr‑o enumerare limitativă, ce anume vizează sau nu vizează noțiunea „cost direct imputabil exploatării serviciilor de transport feroviar”, nu este mai puțin adevărat că definițiile utilizate în această privință de statele membre pot include, în anumite cazuri, costuri care depășesc în mod vădit limitele noțiunii utilizate de Directiva 2001/14. Prin urmare, în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor trebuie să se analizeze dacă reglementarea statului membru incriminat permite să se includă în calculul tarifelor pentru setul minim de prestații și pentru accesul pe rețea la serviciile infrastructurii feroviare elemente care nu sunt în mod vădit direct imputabile exploatării serviciilor de transport feroviar.
95. Prin urmare, în ceea ce privește transpunerea cerinței prevăzute la articolul 7 alineatul (3) din Directiva 2001/14, privind un cuantum al tarifului limitat la costul direct imputabil exploatării serviciilor de transport feroviar, legislația poloneză pare să includă toate elementele necesare pentru ca administratorul infrastructurii și autoritatea de control să poată stabili tarifele în conformitate cu cerința menționată.
96. În această privință, amintim că, potrivit articolului 33 din Legea privind transportul feroviar, tariful de bază pentru utilizarea infrastructurii feroviare se stabilește luând în considerare costul, suportat de administrator, direct imputabil exploatării serviciilor de transport feroviar (alineatul 2); tariful pentru utilizarea infrastructurii feroviare se compune din tariful de bază și din tarifele suplimentare (alineatul 3); în cadrul tarifului de bază, administratorul aplică un tarif distinct pentru accesul minim la infrastructura feroviară(25) [alineatul 3 bis punctul 1)]; tariful de bază pentru accesul minim la infrastructura feroviară se calculează ca fiind produsul dintre mișcările de trenuri și ratele unitare stabilite în funcție de categoria liniei feroviare și de tipul de tren, separat pentru transportul de pasageri și pentru cel de mărfuri; administratorul poate aplica o rată unitară minimă a tarifului de bază pentru accesul minim la infrastructura feroviară. Rata minimă se aplică potrivit unor modalități echivalente tuturor transportatorilor feroviari de pasageri pentru utilizarea infrastructurii feroviare legată de activitățile executate în conformitate cu contractul de servicii publice (alineatul 4 bis)(26); tariful de bază pentru accesul la echipamentele legate de întreținerea trenurilor se calculează ca fiind produsul dintre serviciile comandate și ratele unitare corespunzătoare, al căror cuantum variază în funcție de tipul de servicii menționate în partea I alineatul 2 din anexa la Legea privind transportul feroviar (alineatul 4 quater), iar rata unitară a tarifului de bază pentru accesul minim la infrastructura feroviară se stabilește pentru fiecare tren, pentru un kilometru de deplasare (alineatul 5).
97. Normele legislative sunt concretizate prin dispozițiile mai detaliate cuprinse în Regulamentul ministrului infrastructurii privind condițiile de acces (denumit în continuare „regulamentul ministrului”)(27). Dispozițiile prevăzute la articolele 6 și 7 din regulamentul menționat definesc modalitățile de calcul al tarifului de bază prevăzut la articolul 33 alineatul 4 din Legea privind transportul feroviar și al ratelor unitare ale tarifului de bază.
98. În plus, potrivit articolului 8 alineatul 1 punctele 1-4 din regulamentul ministrului, pentru a calcula ratele tarifare de punere la dispoziție a infrastructurii feroviare, administratorul infrastructurii ține seama de costurile directe care acoperă costurile de întreținere, costurile de administrare a traficului feroviar și amortizarea. În plus, administratorul ține seama și de costurile indirecte ale activității, care acoperă alte cheltuieli rezonabile ale administratorului infrastructurii decât cele menționate anterior, de costurile financiare legate de rambursarea împrumuturilor pe care administratorul le‑a contractat pentru dezvoltarea și modernizarea infrastructurii puse la dispoziție și de activitatea de exploatare stabilită pentru diferitele categorii de linii și de trenuri. Potrivit articolului 10 din regulamentul menționat, „rata minimă prevăzută la articolul 33 alineatul 4 bis din Legea [privind transportul feroviar] nu poate fi mai mică de 75 % din rata stabilită pentru o anumită categorie de linie feroviară și din totalul masei brute a trenului”.
99. După cum am arătat în Concluziile noastre prezentate în cauza Comisia/Republica Cehă, citată anterior, abordarea Comisiei se caracterizează printr‑o interpretare prea restrictivă a articolului 7 alineatul (3) din Directiva 2001/14. Astfel, costurile legate de semnalizare, de administrarea traficului, de mentenanță și de reparații pot varia, cel puțin parțial, în funcție de trafic și, în consecință, pot fi considerate direct imputabile exploatării serviciilor de transport feroviar.
100. Cu toate acestea, în scopul determinării tarifului pentru setul minim de prestații și pentru accesul pe rețea la serviciile infrastructurii, reglementarea poloneză de rang infralegislativ pare să conducă în mod necesar la luarea în considerare a unor costuri care în mod vădit nu pot fi considerate direct imputabile exploatării serviciilor de transport feroviar.
101. Astfel, costurile de întreținere sau de administrare a traficului menționate la articolul 8 din regulamentul ministrului nu pot fi considerate decât parțial ca fiind direct imputabile exploatării serviciilor de transport feroviar, întrucât includ costuri fixe pe care administratorul trebuie să le suporte după deschiderea traficului pe un tronson al rețelei feroviare, chiar în lipsa unor mișcări de trenuri. În ceea ce privește costurile financiare, de asemenea prevăzute de dispoziția în cauză, un astfel de raport pare să lipsească cu desăvârșire. Mai trebuie arătat că regulamentul ministrului permite să se includă amortizări în calculul tarifelor de acces, dar guvernul polonez a precizat, în cadrul celui de al doilea motiv, că acest lucru nu se întâmpla în practică(28).
102. Astfel, având în vedere toate cele de mai sus, concluzionăm că poate fi reținută o încălcare a articolului 7 alineatul (3) din Directiva 2001/14 de către Republica Polonă.
103. În schimb, motivele invocate de Comisie întemeiate pe încălcarea articolului 8 alineatul (1) din Directiva 2001/14 nu pot fi admise. Astfel, statul membru în cauză contestă că a făcut uz de posibilitatea oferită de dispoziția menționată, care permite perceperea de majorări ale tarifelor de acces. Or, considerăm că Comisia nu a reușit să respingă această susținere.
104. În plus, Directiva 2001/14 nu impune statelor membre să stabilească, pe cale legislativă sau prin acte administrative, o metodă specifică pentru a măsura „rezistența pieței”. Este adevărat că statele membre trebuie să adopte un cadru de reglementare corespunzător pentru ca administratorul infrastructurii să poată aprecia, în cadrul autonomiei de gestiune, „dacă piața [se] pretează” la o majorare a tarifelor în temeiul articolului 8 alineatul (1) din directiva menționată. Cu toate acestea, astfel cum am arătat în Concluziile noastre prezentate în cauza Comisia/Germania, aceeași directivă acordă administratorului infrastructurii, în materie de tarifare, un rol care implică alegeri care impun o marjă de apreciere în special în ceea ce privește metodologia care trebuie aplicată(29).
105. Pentru aceste motive, considerăm că al patrulea motiv invocat de Comisie trebuie admis în măsura în care Republica Polonă a permis includerea în calculul tarifelor pentru setul minim de prestații și pentru accesul pe rețea la serviciile infrastructurii a unor costuri care nu pot fi considerate direct imputabile exploatării serviciilor de transport feroviar în sensul articolului 7 alineatul (3) din Directiva 2001/14. Prin urmare, propunem Curții să respingă în rest al patrulea motiv invocat de Comisie.
V – Cu privire la cheltuielile de judecată
106. În temeiul articolului 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Curții(30), în cazul în care părțile cad fiecare în pretenții cu privire la unul sau la mai multe capete de cerere, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată. Întrucât Comisia și Republica Polonă au căzut în pretenții, fiecare cu privire la mai multe capete de cerere, propunem ca fiecare parte să suporte propriile cheltuieli de judecată.
107. Potrivit articolului 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, Republica Cehă și Republica Italiană, ale căror cereri de intervenție în prezentul litigiu au fost admise, suportă propriile cheltuieli de judecată.
VI – Concluzie
108. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:
1) Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin
– în temeiul articolului 6 alineatul (2) din Directiva 2001/14/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2001 privind repartizarea capacităților de infrastructură feroviară și perceperea de tarife pentru utilizarea infrastructurii feroviare, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2004/49/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004, prin neadoptarea de măsuri care să încurajeze administratorii infrastructurilor feroviare să reducă costurile de furnizare a infrastructurii și nivelul tarifelor de acces și
– în temeiul articolului 7 alineatul (3) din Directiva 2001/14, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2004/49, prin faptul că a permis includerea în calculul tarifelor pentru setul minim de prestații și pentru accesul pe rețea la serviciile infrastructurii a unor costuri care nu pot fi considerate direct imputabile exploatării serviciilor de transport feroviar.
2) Respinge în rest acțiunea.
3) Comisia Europeană, Republica Polonă, Republica Cehă și Republica Italiană suportă propriile cheltuieli de judecată.