ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)
z 30. mája 2013 (*)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Doprava – Smernica 91/440/EHS – Rozvoj železníc Spoločenstva – Smernica 2001/14/ES – Prideľovanie kapacity železničnej infraštruktúry – Článok 6 ods. 2 a 3 smernice 2001/14 – Trvalý nedostatok finančnej rovnováhy – Článok 6 ods. 1 a článok 7 ods. 3 a 4 smernice 91/440 – Neexistencia stimulačných opatrení pre manažéra infraštruktúry – Článok 7 ods. 3 a článok 8 ods. 1 smernice 2001/14 – Výpočet poplatku za minimálny prístup“
Vo veci C‑512/10,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, podaná 26. októbra 2010,
Európska komisia, v zastúpení: H. Støvlbæk a K. Herrmann, splnomocnení zástupcovia, s adresou na doručovanie v Luxemburgu,
žalobkyňa,
proti
Poľskej republike, v zastúpení: M. Szpunar, K. Bożekowska‑Zawisza a M. Laszuk, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorú v konaní podporujú:
Česká republika, v zastúpení: M. Smolek, T. Müller a J. Očková, splnomocnení zástupcovia,
Talianska republika, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
vedľajší účastníci konania,
SÚDNY DVOR (prvá komora),
v zložení: predseda prvej komory A. Tizzano, sudcovia A. Borg Barthet (spravodajca), E. Levits, J.‑J. Kasel a M. Berger,
generálny advokát: N. Jääskinen,
tajomník: A. Impellizzeri, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 20. septembra 2012,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 13. decembra 2012,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Svojou žalobou Európska komisia navrhuje, aby Súdny dvor určil, že Poľská republika si tým, že:
– neprijala opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby subjekt poverený výkonom základných funkcií vymenovaných v prílohe II smernice Rady 91/440/EHS z 29. júla 1991 o rozvoji železníc spoločenstva (Ú. v. ES L 237, s. 25; Mim. vyd. 07/001, s. 341), zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2004/51/ES z 29. apríla 2004 (Ú. v. EÚ L 164, s. 164; Mim. vyd. 07/008, s. 251, ďalej len „smernica 91/440“), bol nezávislý od podniku, ktorý poskytuje služby železničnej dopravy,
– neprijala opatrenia, ktoré by včas zabezpečili finančnú rovnováhu manažéra infraštruktúry,
– nezaviedla režim stimulov, ktorý by podnecoval manažéra infraštruktúry k znižovaniu nákladov a poplatkov za používanie infraštruktúry, a
– nezabezpečila správne prebratie ustanovení týkajúcich sa spoplatnenia železničnej infraštruktúry uvedených v smernici Európskeho parlamentu a Rady 2001/14/ES z 26. februára 2001 o prideľovaní kapacity železničnej infraštruktúry a vyberaní poplatkov za používanie železničnej infraštruktúry (Ú. v. ES L 75, s. 29; Mim. vyd. 07/005, s. 404), zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2004/49/ES z 29. apríla 2004 (Ú. v. EÚ L 164, s. 44; Mim. vyd. 07/008, s. 227, ďalej len „smernica 2001/14“),
nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 6 ods. 3 a prílohy II smernice 91/440, článku 4 ods. 2, článku 6 ods. 2 a 3, článku 7 ods. 3, článku 8 ods. 1 a článku 14 ods. 2 smernice 2001/14, ako aj z článku 6 ods. 1 tejto smernice v spojení s článkom 7 ods. 3 a 4 smernice 91/440.
Právny rámec
Právo Únie
2 Článok 7 ods. 3 a 4 smernice 91/440 stanovoval:
„3. Členské štáty môžu manažérovi infraštruktúry, so zreteľom na články [73 ES], [87 ES] a [88 ES], prideliť finančné prostriedky, ktoré sú v primeranom pomere k úlohám, rozsahu a finančným požiadavkám, najmä na financovanie nových investícií.
4. V rámci všeobecnej politiky stanovenej štátom vypracuje manažér infraštruktúry podnikateľský plán vrátane investičných a finančných programov. Plán je určený na optimálne a efektívne využívanie a rozvoj infraštruktúry pri vyrovnanom finančnom rozpočte a stanovení spôsobov na dosiahnutie týchto cieľov.“
3 Článok 6 smernice 2001/14 znel:
„1. Členské štáty stanovia podmienky, vrátane prípadných záloh, ktoré zabezpečia, že príjmy manažéra infraštruktúry pozostávajúce z poplatkov, zisku z iných obchodných činností a financovania štátom budú za bežných obchodných podmienok a v priebehu primeraného obdobia aspoň v rovnováhe s výdavkami na infraštruktúru.
Bez toho, aby bol dotknutý prípadný dlhodobý cieľ, aby náklady na infraštruktúru všetkých druhov dopravy na základe spravodlivej a nediskriminačnej hospodárskej súťaže medzi rôznymi druhmi dopravy niesli užívatelia, pokiaľ je železničná doprava schopná súťažiť s inými druhmi dopravy, môže členský štát podľa princípov spoplatňovania uvedených v článkoch 7 a 8 od manažéra infraštruktúry vyžadovať, aby zabezpečil rovnováhu medzi príjmami a výdavkami bez štátneho príspevku.
2. Manažér infraštruktúry je, s patričným zreteľom na bezpečnosť, údržbu a na zvyšovanie kvality služieb infraštruktúry, motivovaný na znižovaní nákladov spojených s poskytovaním infraštruktúry a úrovni prístupových poplatkov.
3. Členské štáty zabezpečia, aby sa ustanovenie uvedené v odseku 2 vykonalo buď prostredníctvom zmluvného dojednania medzi príslušným orgánom a manažérom infraštruktúry na obdobie minimálne troch rokov, ktoré sa financuje štátom, alebo pomocou zavedenia vhodných regulačných opatrení s primeranými právomocami.
…“
4 Podľa článku 7 ods. 3 smernice 2001/14:
„Bez toho, aby boli dotknuté odseky 4 alebo 5 alebo článok 8, poplatky za minimálny prístupový balík a za traťový prístup k servisným zariadeniam sa stanovia na základe nákladov, ktoré sú priamo vynaložené na prevádzku vlaku.“
5 Článok 8 ods. 1 uvedenej smernice stanovoval:
„Aby sa dosiahla plná návratnosť nákladov vynaložených manažérom infraštruktúry, môže členský štát, ak to trh unesie a na základe efektívnych, transparentných a nediskriminačných princípov, zvýšiť poplatky, pričom sa musí udržať optimálna konkurencieschopnosť najmä v medzinárodnej nákladnej železničnej doprave. Systém spoplatňovania zohľadní zvýšenie produktivity, ktorú dosiahli železničné podniky.
Úroveň poplatkov však nesmie vylučovať používanie infraštruktúry trhovými segmentmi, ktoré môžu zaplatiť aspoň náklady, ktoré sú priamo vynaložené na prevádzku železničnej dopravy navýšené o mieru výnosnosti, ktorú môže trh uniesť.“
Poľské právo
Zákon z roku 2000
6 Článok 15 zákona o predaji, reštrukturalizácii a privatizácii štátneho podniku Polskie Koleje Państwowe (ustawa o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe“), z 8. septembra 2000 (Dz. U. z roku 2000, č. 84, časť 948) v znení uplatniteľnom na tento spor (ďalej len „zákon z roku 2000“) stanovuje:
„1. PKP SA založí akciovú spoločnosť poverenú správou železníc pôsobiacu pod názvom ‚PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna‘, ďalej označovanú ako ‚PLK SA‘.
…
4. PLK SA sa stane správcom železníc v zmysle [zákona o železničnej doprave (ustawa o transporcie kolejowym) z 28. marca 2003 (Dz. U. z roku 2007, č. 16, časť 94, ďalej len ‚zákon o železničnej doprave‘)].“
Zákon o železničnej doprave
7 Podľa článku 33 ods. 1 až 8 zákona o železničnej doprave:
„1. Správca [infraštruktúry] stanovuje výšku poplatkov za používanie infraštruktúry železničnými dopravcami.
2. Základný poplatok za používanie železničnej infraštruktúry sa stanoví s prihliadnutím na náklady priamo vynaložené správcom na prevádzku železničnej dopravy.
3. Poplatok za používanie železničnej infraštruktúry sa skladá zo základného poplatku a dodatočných poplatkov.
3a. V rámci základného poplatku správca uplatňuje odlišný poplatok za
(1) minimálny prístup k železničnej infraštruktúre, ktorý zahŕňa služby uvedené v časti I bode 1 prílohy zákona;
(2) prístup k zariadeniam súvisiacim s obsluhou vlakov, ktorý zahŕňa služby uvedené v časti I bode 2 prílohy zákona.
4. Základný poplatok za minimálny prístup k železničnej infraštruktúre sa vypočíta ako súčin pohybov vlakov a jednotkových sadzieb stanovených podľa kategórie železničnej trate a druhu vlaku, a to samostatne pre osobnú a nákladnú dopravu.
4a. Správca môže uplatniť minimálnu jednotkovú sadzbu základného poplatku za minimálny prístup k železničnej infraštruktúre. Minimálna sadzba za používanie železničnej infraštruktúry spojené s činnosťami vykonávanými v súlade so zmluvou o poskytovaní verejných služieb sa uplatní za rovnakých podmienok na všetkých prevádzkovateľov osobnej železničnej dopravy.
…
4c. Základný poplatok za prístup k zariadeniam súvisiacim s obsluhou vlakov sa vypočíta ako súčin objednaných služieb a príslušných jednotkových sadzieb, ktorých výška závisí od druhu služieb uvedených v časti I bode 2 prílohy zákona.
5. Jednotková sadzba základného poplatku za minimálny prístup k železničnej infraštruktúre sa stanovuje podľa prejazdu jedného vlaku na vzdialenosť jedného kilometra.
5a. Manažér pri stanovení jednotkových sadzieb základného poplatku odpočíta od predpokladaných nákladov na sprístupnenie železničnej infraštruktúry železničným dopravcom predpokladanú dotáciu na opravu a údržbu infraštruktúry poskytnutú zo štátneho rozpočtu alebo z rozpočtu jednotiek územnej samosprávy a predpokladané prostriedky poskytnuté zo železničného fondu.
…
5c. Zvýšenie jednotkových sadzieb základného poplatku za osobnú železničnú dopravu vykonávanú na základe zmluvy o poskytovaní verejných služieb počas platnosti cestovných poriadkov v zmysle článku 30 ods. 5 nesmie prekročiť predpokladanú úroveň inflácie uvedenú v návrhu rozpočtového zákona na daný rok.
6. Správca je povinný obvyklým spôsobom zverejniť výšku a druhy sadzieb základného poplatku a dodatočných poplatkov, a to samostatne pre osobnú a nákladnú dopravu.
7. Jednotkové sadzby základného poplatku a dodatočných poplatkov, okrem poplatkov za používanie trakčného prúdu, sa spolu s výpočtom ich výšky zašlú predsedovi [Úradu pre železničnú dopravu].
8. Predseda [Úradu pre železničnú dopravu] v lehote 30 dní odo dňa doručenia sadzieb uvedených v odseku 7 [tohto článku] schváli tieto sadzby alebo ich odmietne schváliť v prípade zistenia porušenia pravidiel uvedených v odsekoch [2 až 6 tohto článku], článku 34 alebo ustanovení prijatých na základe článku 35.“
8 Článok 38a ods. 1 a 2 zákona o železničnej doprave stanovuje:
„1. Minister dopravy môže dofinancovať zo štátneho rozpočtu alebo zo železničného fondu náklady na opravu a údržbu železničnej infraštruktúry s cieľom znížiť náklady a výšku poplatkov za jej používanie, ak správca sprístupní infraštruktúru v súlade so zásadami vymedzenými v zákone.
2. Úloha uvedená v odseku 1 sa vykonáva na základe zmluvy uzatvorenej medzi ministrom dopravy a správcom na obdobie nie kratšie ako tri roky.“
Nariadenie ministra z roku 2009
9 Nariadenie ministra infraštruktúry o podmienkach prístupu a používaní železničnej infraštruktúry (rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej) z 27. februára 2009 (Dz. U. z roku 2009, č. 35, časť 274, ďalej len „nariadenie ministra z roku 2009“) vo svojom článku 6 stanovuje:
„Základný poplatok stanovený v článku 33 ods. 4 [zákona o železničnej doprave] sa vypočíta ako súčin počtu uskutočnených vlakových kilometrov a sadzby stanovenej podľa kategórie železničnej trate a príslušného druhu vlaku, a to s ohľadom na priemernú dennú premávku a prípustnú technickú rýchlosť s prihliadnutím na stále obmedzenia, ako aj konkrétneho typu vlaku a celkovej hrubej hmotnosti vlaku určenej pre pridelenú vlakovú trasu.“
10 Podľa článku 7 nariadenia ministra z roku 2009:
„Jednotkové sadzby základného poplatku uvedeného v článku 6 sú stanovené pre:
1. osobnú dopravu;
2. nákladnú dopravu.“
11 Článok 8 nariadenia ministra z roku 2009 stanovuje:
„1. Správca infraštruktúry pri výpočte sadzieb za sprístupnenie železničnej infraštruktúry zohľadní:
(1) priame náklady, ktoré pokrývajú náklady na údržbu:
a) náklady na údržbu;
b) náklady na riadenie železničnej dopravy;
c) amortizáciu;
(2) nepriame náklady na činnosť pokrývajúce iné primerané náklady správcu infraštruktúry, ako sú náklady uvedené v bodoch 1 a 3;
(3) finančné náklady spojené so splácaním pôžičiek, ktoré si správca vzal na rozvoj a modernizáciu sprístupnenej infraštruktúry;
(4) prevádzkovú činnosť vymedzenú pre jednotlivé kategórie tratí a vlakov uvedených v článku 7.
2. Sadzba sa mení v závislosti od kategórie železničnej trate a celkovej hrubej hmotnosti vlaku, pričom treba spresniť, že ak sa zvýšia tieto parametre, táto sadzba rastie.
3. Sadzby pre pohyb vlakov uvedených v článku 7, ktorých vlaková kategória a celková hrubá hmotnosť je rovnaká, sú zhodné.
4. Sadzby pre vlaky uvedené v článku 7 sú uvedené v tabuľke, kde riadky sa týkajú hrubej hmotnosti vlakov a stĺpce železničných tratí.“
Konanie pred podaním žaloby
12 Dňa 10. mája 2007 Komisia zaslala poľským orgánom dotazník s cieľom overiť správne prebratie smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/12/ES z 26. februára 2001, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 91/440 (Ú. v. ES L 75, s. 1; Mim. vyd. 07/005, s. 376), smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/13/ES z 26. februára 2001, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 95/18/ES o udeľovaní licencií železničným podnikom (Ú. v. ES L 75, s. 26; Mim. vyd. 07/005, s. 401) a smernice 2001/14 (ďalej spoločne len „prvý železničný balík“) do jeho vnútroštátneho práva. Poľské orgány odpovedali na tento dotazník listom z 5. júla 2007.
13 Dňa 21. októbra 2007 Komisia požiadala Poľskú republiku o dodatočné vysvetlenia, ktoré jej Poľská republika poskytla v liste z 20. decembra 2007.
14 Dňa 26. júna 2008 Komisia na základe informácií oznámených Poľskou republikou vyzvala tento členský štát, aby zabezpečil súlad so smernicami prvého železničného balíka. Komisia poukázala najmä na nedostatočnú nezávislosť PLK SA a na výber poplatkov za prístup k infraštruktúre.
15 Dňa 26. augusta 2008 Poľská republika odpovedala na uvedenú výzvu Komisie.
16 Dňa 9. októbra 2009 Komisia zaslala Poľskej republike odôvodnené stanovisko, v ktorom jej vytkla, že neprijala opatrenia potrebné na zabezpečenie nezávislosti manažéra železničnej infraštruktúry vo vzťahu k železničným dopravcom, a vyzvala tento členský štát, aby prijal opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s uvedeným odôvodneným stanoviskom v lehote dvoch mesiacov od jeho doručenia.
17 Poľská republika listom z 9. decembra 2009 odpovedala na odôvodnené stanovisko a spochybnila nesplnenie povinnosti vytýkané Komisiou.
18 Za týchto okolností Komisia podala prejednávanú žalobu.
Konanie pred Súdnym dvorom
19 Uznesením predsedu Súdneho dvora z 13. apríla 2011 bolo vyhovené návrhom Českej republiky a Talianskej republiky na ich vstup do konania ako vedľajších účastníkov konania na podporu návrhov Poľskej republiky.
20 Podaním doručeným kancelárii Súdneho dvora 12. apríla 2013 Komisia oznámila Súdnemu dvoru, že berie späť výhradu založenú na nedodržiavaní článku 6 ods. 3 smernice 91/440, ako aj článku 4 ods. 2 a článku 14 ods. 2 smernice 2001/14.
21 Vo svojich pripomienkach k tomuto späťvzatiu Poľská republika navrhla zaviazať Komisiu na náhradu trov konania spojených s uvedenou výhradou.
O žalobe
O druhej výhrade založenej na pretrvávajúcej neexistencii finančnej rovnováhy
Argumentácia účastníkov konania
22 Komisia vytýka Poľskej republike, že neprijala opatrenia, ktoré by včas zabezpečili finančnú rovnováhu manažéra infraštruktúry, teda spoločnosti PLK SA, pričom toto opomenutie predstavuje porušenie povinností, ktoré tomuto členskému štátu vyplývajú z článku 6 ods. 1 smernice 2001/14 v spojení s článkom 7 ods. 3 a 4 smernice 91/440. Komisia v tejto súvislosti uvádza, že z odpovede poľskej vlády na odôvodnené stanovisko vyplýva, že príjmy a výdavky PLK SA budú vyvážené až v roku 2012.
23 Poľská republika tvrdí, že finančná rovnováha manažéra infraštruktúry je dosiahnutá, ak sa vezme do úvahy prevádzkový výsledok pred odpočítaním odpisov. Z článku 6 ods. 1 smernice 2001/14 pritom údajne vôbec nevyplýva, že finančná rovnováha by sa musela dosiahnuť so zahrnutím amortizačných nákladov a najmä nákladov na amortizáciu železníc, ktoré sú alebo v budúcnosti budú zrušené, takže náklady na ich prípadnú obnovu neboli zohľadnené pri stanovení poplatkov za prístup k infraštruktúre.
24 Pokiaľ ide o článok 7 ods. 3 smernice 91/440, Poľská republika tvrdí, že články 33 až 35 zákona o železničnej doprave týkajúce sa poplatkov, ktoré znášajú železniční dopravcovia, zabezpečujú financovanie železničnej infraštruktúry, pričom štátny rozpočet a železničný fond, z ktorých sú financované náklady na obnovu a údržbu infraštruktúry podľa článkov 38 a 38a tohto zákona, predstavujú druhý zdroj financovania. Príjmy PLK SA získané v rámci vykonávania iných činností než poskytovanie železničnej infraštruktúry predstavujú tretí zdroj financovania tejto infraštruktúry.
25 Pokiaľ ide o článok 7 ods. 4 smernice 91/440, Poľská republika tvrdí, že PLK SA pripravuje, tak ako to vyžadujú jej stanovy, ročné finančné plány, v rámci ktorých existujú ročné investičné programy, ktoré musia byť vyhotovené tak, aby zabezpečovali financovanie z rôznych zdrojov.
Posúdenie Súdnym dvorom
26 Podľa článku 6 ods. 1 smernice 2001/14 členské štáty stanovia primerané podmienky, ktoré zabezpečia, že príjmy manažéra infraštruktúry pozostávajúce z poplatkov, zisku z iných obchodných činností a financovania štátom budú za bežných obchodných podmienok a v priebehu primeraného obdobia aspoň v rovnováhe s výdavkami na infraštruktúru.
27 Podľa Poľskej republiky na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, toto ustanovenie neukladá členským štátom povinnosť dohliadať na to, aby bol výkaz ziskov a strát manažéra infraštruktúry v rovnováhe, ale len poskytnúť potrebné financovanie, aby bol prevádzkový výsledok pred odpočítaním odpisov v rovnováhe.
28 V tejto súvislosti treba najskôr uviesť, že hoci podľa štandardov účtovníctva odpisy nie sú „výdavkami“, teda nezahŕňajú tok hotovosti, ale nákladom bez vyplatenia, použitie tohto pojmu v článku 6 ods. 1 smernice 2001/14 nemožno považovať za rozhodujúce, lebo druhý pododsek tohto odseku sa týka „nákladov na infraštruktúru“.
29 Ďalej treba uviesť, tak ako uviedol aj generálny advokát v bode 55 svojich návrhov, že použitie pojmu „zálohy“ v článku 6 ods. 1 smernice 2001/14, ktorý navodzuje, že povinnosť stanovená v tomto ustanovení má skôr chrániť likviditu manažéra, a nie účtovnú rovnováhu, môže predstavovať tvrdenie v prospech výkladu zastávaného Poľskou republikou.
30 Je však potrebné tiež uviesť, tak ako uvádza generálny advokát v bode 57 svojich návrhov, že cieľom ustanovení článku 7 smernice 91/440, ktorý vo svojich odsekoch 3 a 4 stanovuje jednak možnosť, aby členský štát pridelil manažérovi infraštruktúry primerané finančné prostriedky v pomere k jeho úlohám, rozsahu a finančným požiadavkám, a jednak povinnosť manažéra infraštruktúry vypracovať v rámci všeobecnej politiky stanovenej štátom podnikateľský plán, ktorý umožní dosiahnuť finančnú rovnováhu, je podľa všetkého zabezpečiť likviditu manažéra infraštruktúry.
31 Preto ak by sa tento článok vykladal tak, že povinnosť zabezpečiť vyváženosť rozpočtu nemá chrániť účtovnú rovnováhu, ale likviditu manažéra infraštruktúry, článok 6 ods. 1 smernice 2001/14 by nemal vo vzťahu k článku 7 ods. 3 a 4 smernice 91/440 vlastnú pôsobnosť.
32 Ďalej treba uviesť, že zápis odpisovania majetku predstavuje podľa článku 35 ods. 1 písm. b) štvrtej smernice Rady 78/660/EHS z 25. júla 1978 vychádzajúcej z článku [44 ods. 2 písm. g) ES] o ročnej účtovnej závierke niektorých typov spoločností (Ú. v. ES L 222, s. 11; Mim. vyd. 17/001, s. 2) účtovnú povinnosť, bez ktorej by ročná účtovná závierka takej kapitálovej spoločnosti, akou je PLK SA, neposkytovala v súlade s tým, čo stanovuje článok 2 ods. 3 uvedenej smernice verný a pravdivý obraz o aktívach a pasívach, finančnej situácii a zisku a strate spoločnosti.
33 Je tiež potrebné uviesť, ako uvádza generálny advokát v bode 59 svojich návrhov, že potreba odpisovať hodnotu majetku nezávisí od toho, či podnik zamýšľa obnoviť určitú časť investičného majetku.
34 Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba povinnosť stanovenú v článku 6 ods. 1 smernice 2001/14 vykladať tak, že sa týka účtovnej rovnováhy výkazu ziskov a strát manažéra infraštruktúry.
35 Nevyváženosť výkazu ziskov a strát manažéra infraštruktúry však sama osebe neodôvodňuje záver, že predmetný členský štát si nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z uvedeného článku 6 ods. 1. Na to, aby bolo možné dospieť k takému záveru, by totiž bolo tiež potrebné preukázať, že v zmysle samotného znenia tohto ustanovenia účtovná nerovnováha existuje „za bežných obchodných podmienok“ a ”v priebehu primeraného obdobia“.
36 Komisia v tejto súvislosti tvrdí, že ak PLK SA nahromadí straty v rovnakej výške, akú uviedla Poľská republika vo svojej odpovedi na výzvu, nie je možné dosiahnuť finančnú rovnováhu uvedenú v článku 6 ods. 1 smernice 2001/14. Podľa Komisie predmetný členský štát nepridelil manažérovi infraštruktúry finančné prostriedky, ktoré sú v primeranom pomere k jeho úlohám, rozsahu a finančným požiadavkám.
37 Podľa údajov uvedených v žalobe sa schodok PLK SA zvýšil z 2 % v roku 2006 na 10 % (podľa prognóz) v roku 2009. Počas tohto obdobia sa štátne príspevky zvýšili z 10,8 % na 19,3 % (podľa prognóz), zatiaľ čo krytie nákladov príjmami z poplatkov za prístup k infraštruktúre sa súbežne znížilo zo 79,4 % v roku 2006 na 64,4 % v roku 2009 (podľa prognóz).
38 Poľská republika však tvrdí, že sa predpokladá, že v roku 2015 bude štát kryť výdavky spojené s infraštruktúrou v rozsahu 37,5 %, čo podľa nej bude viesť k značnému poklesu sadzieb poplatkov pre železničných dopravcov.
39 Poľská republika vo svojej duplike pripomína, že vo svojej odpovedi na odôvodnené stanovisko uviedla vládny plán, ktorý stanovuje zvýšenie financovania pre manažéra infraštruktúry a ktorého cieľom je dosiahnuť rozpočtovú rovnováhu v roku 2012. Okrem toho predmetný členský štát plánuje dosiahnuť rozpočtovú rovnováhu aj vo fáze plánovania príjmov a výdavkov spoločnosti PLK SA. Hoci Poľská republika uvádza, že konečný výsledok bude závisieť od vývoja, poukazuje na to, že v roku 2009 bol zaznamenaný pokles objemu nákladnej železničnej dopravy o 17 % v porovnaní s predchádzajúcim rokom.
40 V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že článok 6 ods. 1 smernice 2001/14 neobsahuje nijakú zmienku o uplatnení kritéria „primeraného obdobia“, ktoré podľa článku 8 ods. 4 prvého pododseku smernice Európskeho parlamentu a Rady 2012/31/EÚ z 21. novembra 2012, ktorou sa zriaďuje jednotný európsky železničný priestor, ktorou sa k 15. decembru 2012 zrušuje smernica 2001/14, nemôže byť dlhšie ako päť rokov.
41 V prejednávanej veci zo spisu vyplýva, že Poľská republika poskytla prvú dotáciu vo výške 340 miliónov poľských zlotých (PLN) spoločnosti PLK SA v roku 2006 po začatí výkonu činnosti manažérom. V roku 2010 bola ročná finančná dotácia zvýšená na 900 miliónov PLN a v roku 2012, počas ktorého by sa mala dosiahnuť finančná rovnováha, dosiahla 1 200 miliónov PLN. Napokon v priebehu nasledujúcich rokov sa uvedená dotácia má každoročne zvyšovať o 100 miliónov PLN.
42 Podľa informácií uvedených v spise je poľská železničná sieť veľmi hustá, nachádza sa v zlom stave a je do veľkej miery nerentabilná. Okrem toho nezávislá správa železničnej infraštruktúry sa začala len nedávno, pričom prvá štátna dotácia bola poskytnutá v roku 2006. Napriek opakovanému poskytnutiu finančných príspevkov poľským štátom manažérovi infraštruktúry sa príjmy tohto manažéra súčasne znížili, a to čiastočne z dôvodu veľkej hospodárskej krízy, ktorej čelí Európska únia. Finančný plán prijatý poľským štátom však predpokladá dosiahnutie rozpočtovej rovnováhy v roku 2012.
43 Vzhľadom na tieto skutočnosti nemožno dospieť k záveru, že Poľská republika nestanovila primerané podmienky, ktoré zabezpečia, že príjmy manažéra infraštruktúry z poplatkov za infraštruktúru budú za bežných obchodných podmienok a v priebehu primeraného obdobia aspoň v rovnováhe s výdavkami na infraštruktúru.
44 Druhú výhradu, ktorú Komisia uvádza na podporu svojej žaloby, preto treba zamietnuť.
O tretej výhrade založenej na neexistencii opatrení na motivovanie manažéra infraštruktúry na zníženie nákladov spojených s poskytnutím infraštruktúry a zníženie prístupových poplatkov
Argumentácia účastníkov konania
45 Komisia tvrdí, že Poľská republika si tým, že v súlade s článkom 6 ods. 2 a 3 smernice 2001/14 nezaviedla režim stimulov, ktorý by podnecoval manažérov k znižovaniu nákladov spojených s poskytnutím infraštruktúry a poplatkov za používanie tejto infraštruktúry, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z týchto ustanovení.
46 Komisia najmä tvrdí, že článok 38a zákona o železničnej doprave nevytvára režim stimulov, ktorý by podnecoval manažéra k znižovaniu nákladov spojených s poskytovaním infraštruktúry a úrovne prístupových poplatkov.
47 Poľská republika v prvom rade tvrdí, že smernica 2001/14 ukladá členským štátom povinnosť prijať stimulačné opatrenia s cieľom zvýšiť efektivitu manažérov, avšak nevymedzuje povahu týchto opatrení.
48 Uvedený členský štát ďalej tvrdí, že minister dopravy každoročne rozhoduje so spoločnosťou PKP SA, ktorá je vo výlučnom vlastníctve štátnej pokladnice, o prideľovaní odmien členom správnych rád spoločností s cieľom zvýšiť efektivitu manažéra infraštruktúry.
49 Poľská republika uvádza, že vo vzťahu k spoločnosti PLK SA sa používajú ďalšie nástroje riadenia podniku, a to rozhodnutie nefinancovať náklady na služby týkajúce sa ochrany železníc z prístupových poplatkov k infraštruktúre, ale financovať ich zo zdrojov, ktoré spoločnosť získa z iných činností, ako aj stanoviť výšku verejných zdrojov pridelených na prevádzkovú činnosť manažéra v závislosti od jeho efektivity.
50 Nakoniec Poľská republika tvrdí, že článok 33 zákona o železničnej doprave, podľa ktorého musia byť jednotkové sadzby poplatku schválené predsedom Úradu pre železničnú dopravu, dostatočne vykonáva regulačné opatrenia stanovené v článku 6 ods. 3 smernice 2001/14.
51 Česká republika tvrdí, že požiadavka stimulačných opatrení na zníženie nákladov spojených s poskytovaním infraštruktúry a úrovne prístupových poplatkov predstavuje konečný cieľ článku 6 ods. 2 smernice 2001/14, teda stav, ktorý sa má dosiahnuť. Ako však toto ustanovenie výslovne stanovuje, je potrebné vytvoriť predpoklady na dosiahnutie tohto cieľa. Keď sa teda členský štát usiluje dosiahnuť tento cieľ, musí dbať na bezpečnosť, údržbu a zvyšovanie kvality služieb infraštruktúry.
52 Podľa Českej republiky v situácii, keď je infraštruktúra veľmi zle udržiavaná, tieto podmienky nie sú splnené. V dôsledku toho je uzatvorenie zmluvy medzi štátom a manažérom infraštruktúry o financovaní nákladov na opravu a údržbu infraštruktúry opatrením, ktoré smeruje k dosiahnutiu konečného cieľa stanoveného v článku 6 ods. 2 smernice 2001/14 a ktoré treba považovať za postačujúce vzhľadom na konkrétne podmienky stavu infraštruktúry.
53 Komisia vo svojej odpovedi na vyjadrenie Českej republiky ako vedľajšieho účastníka konania tvrdí, že taký výklad článku 6 ods. 2 smernice 2001/14 je nesprávny.
54 Podľa názoru tejto inštitúcie toto ustanovenie nepodmieňuje povinnosť prijať stimulačné opatrenia stavom železničnej infraštruktúry. Takáto povinnosť členského štátu totiž existuje samostatne. Uzatvorenie zmluvy medzi štátom a manažérom infraštruktúry o financovaní nákladov na opravu a údržbu infraštruktúry, ktorá neobsahuje opatrenia, ktoré by motivovali manažéra k znižovaniu nákladov spojených s poskytovaním infraštruktúry a úrovne prístupových poplatkov, údajne nespĺňa povinnosť stanovenú uvedeným ustanovením.
Posúdenie Súdnym dvorom
55 Z článku 6 ods. 2 smernice 2001/14 vyplýva, že manažér infraštruktúry je, s patričným zreteľom na bezpečnosť, údržbu a na zvyšovanie kvality služieb infraštruktúry, motivovaný na znižovaní nákladov spojených s poskytovaním infraštruktúry a úrovne prístupových poplatkov za jej používanie.
56 Článok 6 ods. 3 uvedenej smernice stanovuje, že ustanovenie v odseku 2 tohto článku sa má vykonať buď prostredníctvom zmluvného dojednania medzi príslušným orgánom a manažérom infraštruktúry na obdobie niekoľkých rokov, ktoré sa financuje štátom, alebo pomocou zavedenia vhodných regulačných opatrení s primeranými právomocami.
57 V predmetnej veci treba konštatovať, že hoci článok 38a ods. 1 a 2 zákona o železničnej doprave stanovuje cieľ znižovať výšku poplatkov za používanie, nedefinuje motivačný mechanizmus, prostredníctvom ktorého možno tento cieľ dosiahnuť.
58 Okrem toho je nesporné, že uvedený zákon nezavádza vhodné regulačné opatrenia s primeranými právomocami, aby manažér infraštruktúry v súlade s článkom 6 ods. 3 smernice 2001/14 zodpovedal za svoju správu príslušnému orgánu.
59 Na úvod treba uviesť, že Poľská republika netvrdí, že aj za predpokladu, že opatrenia, ktoré sú opísané v bodoch 48 a 49 tohto rozsudku, by bolo možné považovať za stimulačné opatrenia v zmysle článku 6 ods. 2 uvedenej smernice, tieto opatrenia sú zahrnuté vo viacročnej zmluve o financovaní v zmysle odseku 3 tohto článku.
60 Pokiaľ ide napokon o tvrdenia Českej republiky, stačí uviesť, že hoci na základe článku 6 ods. 2 sú členské štáty povinné zohľadniť pri uplatňovaní odseku 2 a 3 tohto článku stav infraštruktúry, vôbec ich to nezbavuje povinnosti buď uzavrieť viacročné zmluvy o financovaní, ktoré zahŕňajú stimulačné opatrenia, alebo vytvoriť na tento účel vhodný regulačný rámec.
61 Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy treba dospieť k záveru, že tretia výhrada, ktorú Komisia uvádza na podporu svojej žaloby, je dôvodná.
O štvrtej výhrade založenej na výpočte poplatku za minimálny prístup k železničnej infraštruktúre
Argumentácia účastníkov konania
62 Komisia tvrdí, že Poľská republika si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 7 ods. 3 a článku 8 ods. 1 smernice 2001/14.
63 Tvrdí, že pojem „náklady, ktoré sú priamo vynaložené na prevádzku vlaku“ v zmysle článku 7 ods. 3 uvedenej smernice odkazuje na pojem „marginálne náklady“. Tento posledný uvedený pojem podľa názoru Komisie zodpovedá len nákladom spôsobeným skutočným pohybom vlakov, a nie fixným nákladom, ktoré popri nákladoch spojených s prevádzkou železničnej dopravy pokrývajú režijné náklady na fungovanie infraštruktúry, ktoré sa musia vynaložiť aj v prípade, ak nedochádza k pohybu vlakov.
64 Komisia navyše tvrdí, že Poľská republika vo svojej odpovedi na odôvodnené stanovisko uznala, že úroveň jednotkových sadzieb základného poplatku za minimálny prístup k infraštruktúre závisí od predpokladaných prevádzkových činností, predpokladaných nákladov na poskytovanie železničnej infraštruktúry v rámci minimálneho prístupu a predpokladaného financovania opráv a údržby železničnej infraštruktúry. Tieto faktory pritom priamo nesúvisia s priamymi nákladmi vyplývajúcimi z prevádzky, ale ich cieľom je zabezpečiť návratnosť všetkých nákladov vynaložených manažérom.
65 Pokiaľ ide o možnosti zvýšenia poplatkov na základe článku 8 ods. 1 smernice 2001/14, Komisia tvrdí, že ako vyplýva z prvého pododseku tohto ustanovenia v spojení s jeho druhým pododsekom, členské štáty sú povinné vytvoriť kontrolný mechanizmus vzťahujúci sa na všetky trhové segmenty železničných dopravcov a ich platobnú schopnosť. Tento mechanizmus by mal umožniť určiť „odolnosť trhu“ a dohliadať na to, aby nedošlo k vylúčeniu niektorých odvetví trhu, ktoré doteraz boli schopné zaplatiť poplatok za minimálny prístup k infraštruktúre.
66 Zákon o železničnej doprave však takýto mechanizmus nestanovuje.
67 Pokiaľ ide po prvé o výhradu založenú na porušení článku 7 ods. 3 smernice 2001/14, Poľská republika tvrdí, že uvedený zákon bol v priebehu konania pred podaním žaloby zmenený a doplnený v súlade s požiadavkami Komisie.
68 Článok 33 zákona o železničnej doprave konkrétne stanovuje, že základný poplatok za používanie železničnej infraštruktúry sa stanoví s prihliadnutím na náklady priamo vynaložené správcom v dôsledku pohybu vlakov uskutočneného železničným dopravcom.
69 Poľská republika navyše popiera výhradu Komisie, že podľa poľskej právnej úpravy náklady priamo vynaložené na prevádzku železničnej dopravy zodpovedajú celkovým nákladom na údržbu a celkovým nákladom na prevádzku.
70 V reakcii na tvrdenie Komisie, že pojem „náklady, ktoré sú priamo vynaložené na prevádzku vlaku“, odkazuje na pojem „marginálne náklady“, Poľská republika tvrdí, že toto tvrdenie nemá nijaký základ. Tento členský štát v uvedenej súvislosti poznamenáva, že vzhľadom na to, že smernica 2001/14 nevymedzuje „náklady, ktoré sú priamo vynaložené na prevádzku vlaku“, členské štáty majú určitú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o vymedzenie ich zložiek v súlade s cieľmi tejto smernice a stanovenie výšky prístupového poplatku na základe nich.
71 Pokiaľ ide po druhé o výhradu založenú na porušení článku 8 ods. 1 smernice 2001/14, Poľská republika tvrdí, že Komisia nevysvetlila, na základe čoho z hľadiska platných poľských predpisov konštatovala, že náklady, ktoré sa berú do úvahy pri výpočte poplatku za minimálny prístup, sú zvýšené o mieru výnosnosti uvedenú v článku 8 ods. 1 smernice 2001/14.
72 Česká republika v súvislosti s výhradou Komisie založenou na nesprávnom prebratí článku 7 ods. 3 smernice 2001/14 tvrdí, že z tohto ustanovenia vôbec nevyplýva, že za „náklady, ktoré sú priamo vynaložené na prevádzku vlaku“, možno označiť len marginálne náklady. Podľa tohto členského štátu, pokiaľ ani táto smernica, ani nijaké iné ustanovenie práva Únie neobsahujú zoznam nákladov zodpovedajúcich tomuto pojmu, rozhodujúcim kritériom je len to, či v prípade takých nákladov možno preukázať priamu súvislosť s prevádzkou železničnej dopravy.
Posúdenie Súdnym dvorom
73 Podľa článku 7 ods. 3 smernice 2001/14 poplatky za minimálny prístupový balík a za traťový prístup k servisným zariadeniam sa stanovia na základe nákladov, ktoré sú priamo vynaložené na prevádzku vlaku bez toho, aby boli dotknuté odseky 4 alebo 5 tohto článku 7 alebo článok 8 uvedenej smernice.
74 V tejto súvislosti treba konštatovať, že smernica neobsahuje žiadnu definíciu pojmu „náklady, ktoré sú priamo vynaložené na prevádzku vlaku“ a žiadne ustanovenie práva Únie neobsahuje presný výpočet nákladov, ktoré spadajú alebo nespadajú pod uvedený pojem.
75 Keďže ide o pojem ekonomických vied, ktorého uplatňovanie, ako uviedol generálny advokát v bode 93 svojich návrhov, vyvoláva značné praktické ťažkosti, je potrebné dospieť k záveru, že za súčasného stavu práva Únie majú členské štáty pri preberaní a uplatňovaní predmetného pojmu do vnútroštátneho práva určitú mieru voľnej úvahy.
76 Z toho vyplýva, že v predmetnej veci je potrebné skúmať, či predmetná poľská právna úprava umožňuje zahrnúť do výpočtu poplatkov za minimálny prístupový balík a traťový prístup k servisným zariadeniam položky, ktoré zjavne nie sú priamo vynaložené na prevádzku vlaku.
77 V tejto súvislosti článok 33 ods. 2 zákona o železničnej doprave stanovuje, že základný poplatok za používanie železničnej infraštruktúry sa stanoví s prihliadnutím na náklady priamo vynaložené správcom na prevádzku železničnej dopravy.
78 Podľa odseku 4 uvedeného článku 33 sa základný poplatok za minimálny prístup k železničnej infraštruktúre vypočíta ako súčin pohybov vlakov a jednotkových sadzieb stanovených podľa kategórie železničnej trate a druhu vlaku, a to samostatne pre osobnú a nákladnú dopravu. Podľa odseku 5 tohto článku je jednotková sadzba základného poplatku za minimálny prístup k železničnej infraštruktúre stanovená podľa prejazdu jedného vlaku na vzdialenosť jedného kilometra.
79 Pravidlá výpočtu základného poplatku za minimálny prístup k železničnej infraštruktúre sú stanovené v článku 6 nariadenia ministra z roku 2009.
80 Článok 8 ods. 1 uvedeného nariadenia ministra v tejto súvislosti spresňuje, že správca infraštruktúry pri výpočte sadzieb za sprístupnenie železničnej infraštruktúry zohľadní priame náklady, ktoré pokrývajú náklady na údržbu, náklady na riadenie železničnej dopravy a amortizáciu. Toto ustanovenie navyše stanovuje, že sa zohľadnia aj finančné náklady spojené so splácaním pôžičiek, ktoré si správca vzal na rozvoj a modernizáciu sprístupnenej infraštruktúry, nepriame náklady na činnosť pokrývajúce iné primerané náklady správcu infraštruktúry, ako sú uvedené náklady, a prevádzková činnosť vymedzená pre jednotlivé kategórie tratí a vlakov.
81 Ako generálny advokát uviedol v bode 99 svojich návrhov, náklady spojené so signalizáciou, riadením premávky, údržbou a opravami sa totiž môžu aspoň čiastočne meniť v závislosti od premávky a v dôsledku toho sa môžu považovať za priamo vynaložené na prevádzku vlaku.
82 Z toho a contrario vyplýva, že náklady na údržbu a riadenie premávky uvedené v článku 8 ods. 1 nariadenia ministra z roku 2009 možno len sčasti považovať za priamo vynaložené na prevádzku vlaku, lebo zahŕňajú náklady fixnej povahy, ktoré musí manažér vynaložiť po sprístupnení úseku železničnej siete na účely dopravy aj v prípade, ak nedochádza k pohybu vlakov.
83 Pokiaľ ide o nepriame náklady a finančné náklady, ktoré sú tiež uvedené v uvedenom vnútroštátnom ustanovení, treba konštatovať, že takéto náklady zjavne nemajú žiadnu priamu súvislosť s prevádzkou vlaku.
84 Napokon, keďže odpisy sa neurčujú na základe skutočného opotrebenia infraštruktúry spôsobeného premávkou, ale podľa účtovných pravidiel, nemožno ich považovať za priamo súvisiace s prevádzkovaním železničnej dopravy.
85 Za týchto podmienok je preto potrebné konštatovať, že nariadenie ministra z roku 2009 na účely stanovenia poplatku za minimálny prístupový balík a za traťový prístup k servisným zariadeniam zohľadňuje náklady, ktoré nemožno považovať za náklady, ktoré sú priamo vynaložené na prevádzku vlaku.
86 Za týchto okolností je potrebné považovať žalobný dôvod Komisie opierajúci sa o porušenie článku 7 ods. 3 smernice 2001/14 za dôvodný.
87 Naopak, výhradu Komisie založenú na porušení článku 8 ods. 1 smernice 2001/14 nemožno prijať.
88 Poľská republika nesúhlasí s tým, že využila možnosť, ktorá členským štátom vyplýva z uvedeného ustanovenia a umožňuje zvýšiť prístupové poplatky, pričom Komisii sa nepodarila preukázať dôvodnosť tohto tvrdenia.
89 Vzhľadom na úvahy uvedené vyššie treba štvrtú výhradu Komisie prijať v rozsahu, v akom poľská právna úprava umožňuje zahrnúť do výpočtu poplatkov za minimálny prístupový balík a traťový prístup k servisným zariadeniam náklady, ktoré nemožno považovať za priamo vynaložené na prevádzku vlaku v zmysle článku 7 ods. 3 smernice 2001/14.
90 Z tohto dôvodu je potrebné konštatovať, že Poľská republika si tým, že neprijala stimulačné opatrenia, ktoré majú podnecovať manažéra infraštruktúry k znižovaniu nákladov spojených s poskytovaním infraštruktúry a úrovne prístupových poplatkov, ako aj tým, že umožnila, aby boli do výpočtu poplatkov za minimálny prístupový balík a traťový prístup k servisným zariadeniam zahrnuté náklady, ktoré nemožno považovať za priamo vynaložené na prevádzku vlaku, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 6 ods. 2 a článku 7 ods. 3 smernice 2001/14, a vo zvyšnej časti žalobu Komisie zamietnuť.
O trovách
91 Na základe článku 138 ods. 3 rokovacieho poriadku, ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša vlastné trovy konania. Článok 141 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku stanovuje, že ak účastník konania žalobu vezme späť, uloží sa mu povinnosť nahradiť trovy konania, pokiaľ to navrhol druhý účastník vo svojom vyjadrení k späťvzatiu žaloby.
92 V prejednávanej veci Komisia vzala späť prvú výhradu uvedenú na podporu svojej žaloby a Poľská republika vo svojom vyjadrení k tomuto späťvzatiu navrhla uložiť tejto inštitúcii povinnosť nahradiť trovy konania spojené s touto výhradou.
93 Keďže tak Komisia, ako aj Poľská republika nemali úspech v častiach svojich výhrad, je opodstatnené rozhodnúť, že znášajú svoje vlastné trovy konania.
94 V súlade s článkom 140 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku, podľa ktorého členské štáty, ktoré do konania vstúpili ako vedľajší účastníci, znášajú vlastné trovy konania, Česká republika a Talianska republika znášajú svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol a vyhlásil:
1. Poľská republika si tým, že neprijala stimulačné opatrenia, ktoré majú podnecovať manažéra infraštruktúry k znižovaniu nákladov spojených s poskytovaním infraštruktúry a úrovne prístupových poplatkov, ako aj tým, že umožnila, aby boli do výpočtu poplatkov za minimálny prístupový balík a traťový prístup k servisným zariadeniam zahrnuté náklady, ktoré nemožno považovať za priamo vynaložené na prevádzku vlaku, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 6 ods. 2 a článku 7 ods. 3 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2001/14/ES z 26. februára 2001 o prideľovaní kapacity železničnej infraštruktúry a vyberaní poplatkov za používanie železničnej infraštruktúry, zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2004/49/ES z 29. apríla 2004.
2. V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.
3. Európska komisia, Poľská republika, Česká republika a Talianska republika znášajú svoje vlastné trovy konania.
Podpisy