ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
17 juillet 2014 (*)
«Manquement d’État – Environnement – Gestion des déchets – Directives 2008/98/CE, 1999/31/CE et 92/43/CEE – Décharge de déchets sur l’île de Zakynthos – Parc national maritime de Zakynthos – Site Natura 2000 – Tortue marine Caretta caretta – Prorogation de la durée de validité des clauses environnementales – Absence de plan d’aménagement – Exploitation d’une décharge – Dysfonctionnements – Saturation de la décharge – Infiltration de lixiviats – Couverture insuffisante et dispersion des déchets – Extension de la décharge»
Dans l’affaire C‑600/12,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 258 TFUE, introduit le 21 décembre 2012,
Commission européenne, représentée par Mme M. Patakia et M. D. Düsterhaus, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République hellénique, représentée par Mme E. Skandalou, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de M. T. von Danwitz, président de chambre, MM. E. Juhász (rapporteur), A. Rosas, D. Šváby et C. Vajda, juges,
avocat général: Mme J. Kokott,
greffier: Mme L. Hewlett, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 6 février 2014,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que:
– en maintenant en exploitation sur l’île de Zakynthos, à Gryparaiika, dans la région de Kalamaki (Grèce), un site de mise en décharge qui présente des dysfonctionnements, est saturé et ne respecte pas les conditions et les exigences de la réglementation de l’Union en matière d’environnement prévues aux articles 13 et 36, paragraphe 1, de la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives (JO L 312, p. 3), ainsi qu’aux articles 8, 9, 11, paragraphe 1, sous a), 12 et 14 de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets (JO L 182, p. 1), et
– en renouvelant l’autorisation d’exploitation de la décharge en cause sans respecter la procédure visée à l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la «directive ‘habitats’»),
la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu desdites dispositions.
2 La Commission demande en outre à la Cour de condamner la République hellénique aux dépens de la présente procédure.
3 La République hellénique demande à la Cour de rejeter le recours de la Commission et de condamner cette dernière aux dépens.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 2008/98
4 L’article 13 de la directive 2008/98, intitulé «Protection de la santé humaine et de l’environnement», dispose:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que la gestion des déchets se fait sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l’environnement, et notamment:
a) sans créer de risque pour l’eau, l’air, le sol, la faune ou la flore;
b) sans provoquer de nuisances sonores ou olfactives; et
c) sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier.»
5 L’article 36 de ladite directive, intitulé «Application et sanctions», prévoit, à son paragraphe 1, que les «États membres prennent les mesures nécessaires pour interdire l’abandon, le rejet ou la gestion incontrôlée des déchets».
La directive 1999/31
6 Sous le titre «Conditions d’autorisation», l’article 8 de la directive 1999/31 est libellé comme suit:
«Les États membres prennent des mesures pour que:
a) une autorisation de décharge ne soit délivrée par l’autorité compétente que si les conditions suivantes sont réunies:
i) sans préjudice de l’article 3, paragraphes 4 et 5, le projet de décharge est conforme à toutes les exigences pertinentes de la présente directive, y compris ses annexes;
ii) la gestion du site de mise en décharge est confiée à une personne physique techniquement compétente pour gérer le site; la formation professionnelle et technique des exploitants et du personnel de la décharge est assurée;
iii) l’exploitation de la décharge comporte les mesures nécessaires pour éviter les accidents et en limiter les conséquences;
iv) avant le début des opérations de dépôt, le demandeur a pris ou prendra les dispositions appropriées, sous forme d’une garantie financière ou par tout moyen équivalent, selon des modalités à arrêter par les États membres, pour faire en sorte que les obligations (y compris les dispositions relatives à la gestion après désaffectation) contractées au titre de l’autorisation délivrée conformément aux dispositions de la présente directive soient exécutées et que les procédures de désaffectation requises par l’article 13 soient suivies. Cette garantie, ou son équivalent, sera maintenue aussi longtemps que l’exigeront les opérations d’entretien et de gestion du site désaffecté, conformément à l’article 13, sous d). Les États membres peuvent, à leur choix, déclarer que le présent point ne s’applique pas aux décharges pour déchets inertes;
b) le projet de décharge soit conforme au plan ou aux plans pertinents de gestion des déchets visés à l’article 7 de la directive 75/442/CEE [du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39)];
c) avant le début des opérations d’élimination, l’autorité compétente inspecte le site pour s’assurer qu’il est conforme aux conditions fixées en la matière par l’autorisation, ce qui ne diminue en rien la responsabilité de l’exploitant en vertu de l’autorisation.»
7 L’article 9 de la directive 1999/31, intitulé «Contenu de l’autorisation», énonce:
«En vue d’expliciter et de compléter les dispositions de l’article 9 de la directive 75/442/CEE et de l’article 9 de la directive 96/61/CE, l’autorisation de décharge contient au moins les indications suivantes:
a) la catégorie de la décharge;
b) la liste des types définis et la quantité totale de déchets dont le dépôt dans la décharge est autorisé;
c) les exigences auxquelles doivent répondre la préparation de la décharge, les opérations de mise en décharge et les procédures de surveillance et de contrôle, y compris les plans d’intervention [annexe III, point 4, B], ainsi que les exigences provisoires concernant les opérations de désaffectation du site et de gestion après désaffectation;
d) l’obligation pour le demandeur de faire rapport à l’autorité compétente, au moins une fois par an, sur les types et quantités de déchets éliminés et sur les résultats du programme de surveillance prévu aux articles 12 et 13 et à l’annexe III.»
8 L’article 11 de la directive 1999/31, intitulé «Procédure d’admission des déchets», prévoit, à son paragraphe 1:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que, avant l’admission des déchets sur le site de décharge:
a) le détenteur ou l’exploitant, avant la livraison ou au moment de celle-ci, ou lors de la première d’une série de livraisons d’un même type de déchets, puisse prouver, au moyen de la documentation appropriée, que les déchets en question peuvent être admis dans le site conformément aux conditions définies dans l’autorisation et qu’ils répondent aux critères d’admission fixés à l’annexe II;
[...]»
9 Sous l’intitulé «Procédures de contrôle et de surveillance en phase d’exploitation», l’article 12 de la même directive est libellé comme suit:
«Les États membres veillent à ce que, pendant la phase d’exploitation, les procédures de contrôle et de surveillance satisfassent au moins aux exigences ci-après:
a) pendant la phase d’exploitation d’une décharge, l’exploitant met en œuvre le programme de contrôle et de surveillance spécifié à l’annexe III;
b) l’exploitant notifie à l’autorité compétente les effets néfastes sur l’environnement révélés par les procédures de contrôle et de surveillance et se conforme à la décision de l’autorité compétente concernant la nature et le calendrier des mesures correctives à prendre. La mise en œuvre de ces mesures est à la charge de l’exploitant.
Selon une fréquence fixée par l’autorité compétente et en tout cas au moins une fois par an, l’exploitant, sur la base de données agrégées, communique aux autorités compétentes tous les résultats des procédures de surveillance dans le but de démontrer le respect des conditions de l’autorisation et d’accroître les connaissances concernant le comportement des déchets dans les décharges;
c) le contrôle de qualité des opérations d’analyse effectuées dans le cadre des procédures de contrôle et de surveillance et/ou des analyses visées à l’article 11, point 1 b), est réalisé par des laboratoires compétents.»
10 L’article 14 de ladite directive, intitulé «Décharges existantes», dispose:
«Les États membres prennent des mesures pour que les décharges autorisées ou déjà en exploitation au moment de la transposition de la présente directive ne puissent continuer à fonctionner que si les mesures indiquées ci-après sont mises en œuvre dès que possible, et au plus tard dans les huit ans à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1.
a) Dans un délai d’un an à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, l’exploitant d’une décharge prépare et présente, pour approbation, à l’autorité compétente un plan d’aménagement du site comprenant les éléments énumérés à l’article 8 ainsi que toute mesure corrective qu’il estime nécessaire pour se conformer aux exigences de la présente directive à l’exception de celles exposées à l’annexe I, point 1.
b) À la suite de la présentation du plan d’aménagement, l’autorité compétente prend une décision définitive quant à la poursuite de l’exploitation sur la base dudit plan d’aménagement et de la présente directive. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu’il soit procédé, dans les meilleurs délais, conformément à l’article 7, point g), et à l’article 13, à la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu, conformément à l’article 8, l’autorisation de poursuivre leurs opérations.
c) Sur la base du plan d’aménagement du site approuvé, l’autorité compétente autorise les travaux nécessaires et fixe une période transitoire pour l’exécution du plan. Toute décharge existante doit être conforme aux exigences de la présente directive à l’exception de celles énoncées à l’annexe I, point 1, dans un délai de huit ans à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1.
d) i) Dans un délai d’un an à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, les articles 4, 5, et 11 ainsi que l’annexe II s’appliquent aux décharges pour déchets dangereux.
ii) Dans les trois ans suivant la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, l’article 6 s’applique aux décharges pour déchets dangereux.»
La directive «habitats»
11 L’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive «habitats» prévoit:
«3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public.
4. Si, en dépit de conclusions négatives de l’évaluation des incidences sur le site et en l’absence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l’État membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de [Natura] 2000 est protégée. L’État membre informe la Commission des mesures compensatoires adoptées.»
12 Selon la définition de la notion de «projet» figurant à l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40), cette notion couvre la réalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages, ainsi que d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol.
La procédure précontentieuse
13 La Commission a considéré que les problèmes environnementaux dus à l’exploitation de la décharge de Zakynthos (ci-après la «décharge en cause»), qui se trouve à l’intérieur du parc national maritime de Zakynthos (ci-après le «parc national»), avaient commencé à apparaître dès 1999 et que la poursuite de l’exploitation de cette décharge avait des incidences significatives sur l’habitat de la tortue marine Caretta caretta, espèce pour laquelle ce parc national a été désigné comme site Natura 2000. Elle a estimé que la poursuite de l’exploitation de la décharge est à l’origine de problèmes environnementaux et que les mesures nécessaires pour remédier aux dysfonctionnements constatés n’avaient pas été prises.
14 Selon la Commission, le plan de gestion des déchets pour la région des îles Ioniennes ayant prévu la construction d’une nouvelle décharge sur l’île de Zakynthos, sur un site nouveau, lorsque la décharge existante serait arrivée en fin d’exploitation en 2005, l’autorité compétente, à savoir l’Association de gestion des déchets solides de Zakynthos (ci-après l’«Association»), a soumis une étude préliminaire d’impact sur l’environnement pour la construction d’une nouvelle décharge et a proposé cinq sites qui pourraient l’héberger. Or, selon la Commission, alors que la procédure d’évaluation préliminaire des sites proposés pour la nouvelle décharge s’est achevée le 27 mars 2008 et a abouti à un avis positif pour deux des sites se trouvant en zone montagneuse, l’Association s’est abstenue, pendant plus de quatre ans, de présenter des études d’impact sur l’environnement pour la construction de cette nouvelle décharge.
15 Dès lors, la Commission a, le 29 octobre 2010, adressé une lettre de mise en demeure à la République hellénique, dans laquelle elle faisait valoir que, en maintenant l’exploitation de la décharge sur le site concerné de Zakynthos, cet État membre a violé les dispositions des directives 2008/98 et 1999/31 ainsi que de la directive «habitats».
16 La République hellénique a répondu à cette lettre de mise en demeure par lettres des 13 janvier, 12 avril et 19 juillet 2011.
17 Considérant que les réponses contenues dans lesdites lettres n’étaient pas satisfaisantes, la Commission a, le 27 janvier 2012, émis un avis motivé et invité cet État membre à se conformer à celui-ci dans un délai de deux mois à compter de sa notification. La République hellénique a répondu audit avis motivé par sa lettre du 4 avril 2012, qu’elle a complétée le 14 juin 2012.
18 Estimant que, dans ces conditions, la violation des directives 2008/98, 1999/31 ainsi que de la directive «habitat» se poursuivait, la Commission a introduit le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
19 En premier lieu, en ce qui concerne la violation alléguée des dispositions des directives 1999/31 et 2008/98, la Commission indique que, le 8 juin 2011, un arrêté ministériel conjoint, intitulé «Modification et prorogation de la durée de validité des arrêtés ministériels [de 1992 et de 2000] portant approbation des clauses environnementales en vue des travaux de réhabilitation/maintenance de la décharge de Zakynthos […]» (ci‑après l’«arrêté ministériel de 2011»), a renouvelé les clauses environnementales de la décharge en cause, qui étaient expirées depuis le 31 décembre 2006, la durée de validité de celles-ci allant désormais jusqu’au 31 décembre 2015.
20 Ladite institution reproche aux autorités helléniques d’avoir pris une telle décision autorisant la poursuite de l’exploitation de la décharge en cause jusqu’au 31 décembre 2015 nonobstant le fait que l’inspection effectuée sur place le 26 janvier 2010 avait fait apparaître que cette décharge était saturée et qu’il ressortait de l’inspection du 25 janvier 2011 que persistaient les dysfonctionnements majeurs de celle-ci qui avaient été antérieurement constatés.
21 La Commission allègue, sur la base des inspections effectuées par elle‑même et par les autorités helléniques, l’existence des problèmes suivants qui, selon elle, constituent une violation des articles 13 et 36, paragraphe 1, de la directive 2008/98, ainsi que des articles 8, 9, 11, paragraphe 1, et 12 de la directive 1999/31:
– état saturé de la décharge en cause et, malgré cela, poursuite de la pratique d’enfouissement des déchets;
– traitement des déchets au-dessus du niveau limite de la membrane de séchage;
– absence de réparation du mur de soutènement de ladite décharge;
– déchets non recouverts de terre quotidiennement;
– absence de mesures prises afin d’éviter la dispersion des déchets hors de la décharge;
– infiltration de lixiviats vers un puits de collecte et, par voie de conséquence, dans la zone marine protégée de la baie de Laganas, où se trouve une plage importante sur laquelle les tortues Caretta caretta pondent leurs œufs;
– sous-exploitation des installations de traitement biologique;
– surveillance insuffisante du site, permettant l’accès des particuliers qui y pénètrent et y déposent leurs déchets sans aucun contrôle, et
– travaux de terrassement et d’aménagement de deux cavités, à côté de la décharge existante, susceptibles de constituer une extension de celle-ci non prévue par la législation nationale ni par l’arrêté ministériel de 2011.
22 La Commission fait valoir que les membres de ses services d’inspection ont, lors d’une visite du site de la décharge en cause le 16 juillet 2012, constaté que l’accès aux installations de celle-ci était libre et que la surveillance du site n’était pas assurée, ce qui permettait aux particuliers d’y pénétrer et d’y déposer leurs déchets sans aucun contrôle. Elle indique que ses inspecteurs ont également constaté la présence de mouettes ainsi que d’une quantité significative de déchets non recouverts et dispersés.
23 La Commission ajoute que la procédure relative à la localisation et à la construction d’une nouvelle décharge est encore à un stade précoce et a subi des retards importants. Ainsi, aucune étude d’impact sur l’environnement d’une nouvelle décharge n’aurait été approuvée.
24 Quant à l’article 14 de la directive 1999/31, la Commission relève que les décharges qui étaient déjà en exploitation à la date de la transposition de cette directive ne peuvent continuer de fonctionner que si les mesures nécessaires prévues à cet article ont été prises avant le 16 juillet 2009. Dans le cas contraire, les sites auraient dû être désaffectés. Toutefois, selon cette institution, il n’existe pas de plan d’aménagement approuvé concernant la décharge en cause, au sens de l’article 14, sous a), de cette directive. En outre, contrairement aux dispositions du même article, sous c), les travaux permettant à la décharge de respecter les exigences de ladite directive n’auraient été ni autorisés ni exécutés avant le 16 juillet 2009 et ils ne l’ont pas non plus été jusqu’à la date de la réponse de la République hellénique à l’avis motivé.
25 En second lieu, s’agissant de la violation alléguée de la directive «habitats», la Commission reproche à la République hellénique le fait que l’arrêté ministériel de 2011, qui a prorogé la durée de validité des clauses environnementales de la décharge jusqu’au 31 décembre 2015, a été adopté sans que l’étude d’impact sur l’environnement prévue à l’article 6, paragraphe 3, de cette directive ait été réalisée.
26 Elle indique que si, certes, ladite disposition peut ne pas s’appliquer aux décharges visées à l’article 14 de la directive 1999/31, toutefois, l’éventuel renouvellement de leur autorisation d’exploitation doit respecter les obligations qui découlent dudit article 6, paragraphe 3 (voir arrêt Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, points 21 à 29).
27 Selon la Commission, une décharge saturée ne fonctionnant pas correctement est susceptible d’affecter de manière significative le site Natura 2000 dont elle fait partie et doit faire l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur ce site pour être conforme aux exigences de l’article 6, paragraphe 3, de la directive «habitats».
28 Elle rappelle qu’il découle de l’arrêt Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (EU:C:2004:482) que, lorsqu’un plan ou un projet, tout en ayant une incidence sur un site, ne risque pas de compromettre les objectifs de conservation de celui-ci, il ne saurait être regardé comme étant susceptible d’affecter ce site de manière significative. Or, selon la Commission, c’est l’État membre concerné qui doit prouver que le projet ne comporte pas de risque et que l’évaluation des incidences prévue à l’article 6, paragraphe 3, de la directive «habitats» n’est pas nécessaire.
29 Elle ajoute que la tortue marine de l’espèce Caretta caretta, qui est à l’origine du classement de la région concernée en tant que site Natura 2000, est une espèce relevant des annexes II et IV de la directive «habitats» et requiert une protection rigoureuse. Elle rappelle que la République hellénique a déjà été condamnée par la Cour dans une affaire relative à cette même espèce menacée et à cette même région (voir arrêt Commission/Grèce, C‑103/00, EU:C:2002:60). Or, la décharge en cause surplomberait précisément la zone maritime concernée dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt.
30 Selon la Commission, l’absence d’évaluation appropriée a été confirmée par le fait que les clauses environnementales n’ont pas été respectées lors de la création des deux nouvelles cellules sur le site de la décharge en cause.
31 Quant à l’applicabilité de l’article 6, paragraphe 4, de la directive «habitats», alléguée par les autorités helléniques, la Commission fait valoir que cette disposition n’a jamais été invoquée par ces dernières avant le stade du mémoire en défense. En tout état de cause, selon cette institution, un argument fondé sur ladite disposition ne saurait prospérer (voir arrêts Commission/Italie, C‑304/05, EU:C:2007:532, points 82 et 83, ainsi que Commission/Portugal, C‑239/04, EU:C:2006:665, points 34 à 36).
32 La République hellénique fait valoir que la décharge en cause a été conçue et construite durant les années 1992 à 1995 et qu’elle a été mise en service en 1996, avant la création du parc national, en 1999, lequel a inclus cette décharge dans ses limites géographiques, sans prévoir aucune possibilité de continuer à la faire fonctionner à terme, à savoir jusqu’au choix d’un nouveau site pour y déposer les déchets du département de Zakynthos. Elle relève que cette circonstance a engendré de nombreuses difficultés après l’année 2000, lorsque l’Association s’est efforcée de réaliser des travaux de mise en conformité de la décharge avec la réglementation plus récente sur l’enfouissement des déchets, et ce alors qu’aucun nouveau site n’avait été choisi.
33 Cet État membre indique que Zakynthos est une île connaissant un important développement touristique, exposée à un risque sismique, dont les sols sont extrêmement perméables, et que, parallèlement, les sites susceptibles de convenir au fonctionnement d’une décharge de déchets sont limités en raison de l’étendue du parc national. Il affirme que toutes les mesures appropriées seront prises afin que la décharge fonctionne conformément aux réglementations nationale et de l’Union.
34 Selon la République hellénique, la décharge continue de fonctionner, car elle se trouve sur le seul site de traitement des déchets sur l’île de Zakynthos, et son exploitation a été prolongée jusqu’au 31 décembre 2015. Elle indique que, jusqu’à l’ouverture d’un nouveau site, l’Association a, pour régler le problème du traitement des déchets de l’île pendant la période transitoire, commandé l’élaboration d’une étude d’impact sur l’environnement pour l’autorisation d’un autre site, où seront effectués le tri et, par la suite, le conditionnement et le stockage provisoire des déchets. Parallèlement, l’Association vise à réaliser la construction des deux nouvelles cellules sur ce site.
35 En ce qui concerne la directive 2008/98, la République hellénique soutient, s’agissant des articles 13 et 36 de cette directive, en s’appuyant notamment sur l’arrêt Commission/Italie (C-135/05, EU:C:2007:250, point 37), qu’il n’est pas possible de déduire, sans davantage d’éléments, de la non-conformité d’une situation de fait avec les objectifs fixés par ces articles que l’État membre concerné a nécessairement manqué aux obligations imposées par ceux-ci. Elle estime que l’approbation des nouvelles clauses environnementales, par l’arrêté ministériel de 2011, démontre que les mesures nécessaires ont été prises pour que la gestion des déchets à Zakynthos se réalise sans danger pour la santé humaine ni pour l’environnement. Ces clauses auraient été ajustées pour prendre en compte les réglementations récentes de l’Union relatives aux valeurs limites d’émission des charges polluantes et des substances diverses ainsi qu’aux valeurs limites du niveau sonore de l’équipement de l’ouvrage. De même, les clauses relatives à la réhabilitation de la décharge auraient été également modifiées, en prévoyant la construction d’ouvrages techniques à réaliser, tels que l’édification d’un mur de soutènement, l’amélioration du système de traitement existant des lixiviats ainsi que l’adoption de mesures complémentaires de réhabilitation de la décharge et des travaux que sa désaffectation exigera après l’arrêt de son fonctionnement fixé au 31 décembre 2015.
36 La République hellénique précise que:
– la construction du nouveau mur de soutènement est achevée;
– le système de lavage des roues et le système de récupération et de combustion du biogaz ont été restaurés;
– les déchets stockés sont recouverts de manière appropriée sur une base journalière et en fonction de la quantité de déchets qui entrent dans le site de mise en décharge;
– la dispersion des déchets est évitée, et
– la surveillance du site est assurée par le personnel de l’organisme de 7 heures du matin à 7 heures du soir, le site étant fermé le reste du temps, ce qui fait qu’il est impossible d’y accéder.
37 S’agissant de la directive 1999/31, la République hellénique relève que l’Association a établi un plan d’aménagement en vue de l’autorisation d’une nouvelle décharge, en conformité avec l’article 4 de cette directive, et que, après l’approbation de ce plan, le service ministériel compétent délivrera l’autorisation d’exploitation, conformément à l’article 8 de ladite directive. En tout état de cause, selon elle, malgré l’absence d’autorisation de décharge, au sens de cet article 8, les articles 9 et 11 de celle-ci ne sont pas violés, étant donné que la décharge fonctionne actuellement conformément aux clauses environnementales réactualisées par l’arrêté ministériel de 2011 et que les anciens arrêtés ministériels conjoints continuent d’être respectés quant au type et à la quantité de déchets traités. Cet État membre fait valoir que ces derniers arrêtés, datant de 1992 et de 2000 et n’ayant pas été modifiés à cet égard en 2011, ont prévu que la décharge en cause n’accueille que les déchets ménagers et assimilés de Zakynthos et que la quantité totale de déchets pouvant y être déposés est de 20 000 tonnes par an. À l’égard du grief fondé sur le non-respect des exigences de l’article 12 de ladite directive, il fait valoir que cet article n’est pas méconnu, car ledit arrêté de 2000 a transposé la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991, modifiant la directive 75/442 (JO L 78, p. 32), pertinente à la date de l’adoption dudit arrêté, en ce qui concerne la gestion des déchets.
38 Quant à la directive «habitats», la République hellénique fait valoir que, eu égard aux points 47, 52, 53 et 56 de l’arrêt Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (EU:C:2004:482), le non-respect de l’article 6, paragraphe 3, de cette directive ne saurait être établi en l’espèce. En outre, l’arrêté ministériel de 2011 ne menacerait pas l’objectif de conservation du site Natura 2000 concerné, car, lors de la prolongation des clauses environnementales de la décharge en cause, il a été tenu compte du fait que celle-ci se trouve dans un site Natura 2000 et dans le parc national. En tout état de cause, selon cet État membre, l’article 6, paragraphe 4, de ladite directive peut également être appliqué, étant donné que, faute de solutions alternatives déjà opérationnelles, des raisons de protection de la santé publique imposent que la décharge en cause continue de fonctionner jusqu’à ce qu’elle soit remplacée par une nouvelle décharge. À l’égard du site de cette dernière, il fait valoir que les clauses environnementales du projet prévoyant la mise en œuvre de techniques modernes ont été adoptées le 12 novembre 2012 et que l’autorité compétente a déjà approuvé le choix du site devant accueillir cette nouvelle décharge, qui est le site de Liva.
Appréciation de la Cour
39 À titre liminaire, il convient de rejeter les arguments de la République hellénique tirés des difficultés internes qu’elle invoque pour justifier le maintien de l’exploitation de la décharge en cause nonobstant les critiques formulées par la Commission en raison du non-respect des dispositions des directives 1999/31 et 2008/98 ainsi que de la directive «habitats».
40 La République hellénique allègue que, en raison de la création du parc national, du développement touristique sur l’île de Zakynthos et de sa situation insulaire ainsi que des risques de séisme et de la perméabilité du sol, la fermeture de ce site serait subordonnée à la création et à la mise en exploitation d’un nouveau site de décharge.
41 Or, selon une jurisprudence constante, un État membre ne saurait exciper de difficultés pratiques, administratives ou financières pour justifier l’inobservation des obligations et des délais prescrits par une directive (voir, en ce sens, arrêt Commission/Royaume-Uni, C-301/10, EU:C:2012:633, point 66 et jurisprudence citée).
42 Il y a lieu également de rappeler que l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé (voir arrêts Commission/France, C-193/12, EU:C:2013:394, point 21, et Commission/Espagne, C-67/12, EU:C:2014:5, point 31).
43 À cet égard, la Commission soutient que, au cours de la phase précontentieuse, la République hellénique a fourni sa réponse à l’avis motivé après l’expiration du délai de deux mois imparti par celui-ci à compter de la date de réception de cet avis.
44 Étant donné que, lors de l’audience de plaidoiries, les parties ont admis que l’avis motivé émis par la Commission le 27 janvier 2012 a été reçu le même jour par la République hellénique, force est de constater que la réponse de cette dernière à cet avis, présentée par lettre du 4 avril 2012 qui a été complétée le 14 juin 2012, a été communiquée hors délai.
45 Toutefois, la circonstance que cette réponse n’a pas été présentée dans le délai requis ne permet pas, à elle seule, de considérer le recours de la Commission comme étant fondé.
46 En effet, alors même que l’État membre concerné ne conteste pas un manquement, il appartient, en tout état de cause, à la Cour de constater si ce manquement reproché existe ou non (voir, en ce sens, arrêts Commission/Suède, C-438/07, EU:C:2009:613, point 53, et Commission/Espagne, EU:C:2014:5, point 30).
47 Dans ces conditions, il appartient à la Cour de constater en l’espèce si, à la date d’expiration du délai de deux mois imparti dans l’avis motivé du 27 janvier 2012, la République hellénique avait pris ou non les mesures nécessaires afin de respecter les obligations qui lui incombent en vertu des articles 13 et 36, paragraphe 1, de la directive 2008/98, 8, 9, 11, paragraphe 1, sous a), 12 et 14 de la directive 1999/31 ainsi que 6, paragraphe 3, de la directive «habitats».
48 En premier lieu, en ce qui concerne le grief de la Commission relatif aux problèmes et aux dysfonctionnements de la décharge en cause, qui constituent, selon cette institution, des infractions aux articles 13 et 36, paragraphe 1, de la directive 2008/98, il convient de relever que les parties font référence, dans leurs mémoires, à divers éléments factuels.
49 Or, en vertu d’une jurisprudence constante de la Cour relative à la charge de la preuve dans le cadre d’une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué. C’est donc elle qui doit apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement (voir, en ce sens, arrêts Commission/Finlande, C-335/07, EU:C:2009:612, point 46, et Commission/Royaume-Uni, EU:C:2012:633, point 70).
50 Lorsque la Commission a fourni suffisamment d’éléments faisant apparaître certains faits situés sur le territoire de l’État membre défendeur, il incombe à celui-ci de contester de manière substantielle et détaillée les données ainsi présentées et les conséquences qui en découlent (voir arrêts Commission/Finlande, EU:C:2009:612, point 47, et Commission/Royaume-Uni, EU:C:2012:633, point 72).
51 À cet égard, il importe de rappeler, que la directive 2008/98 prévoit, à son article 13, que les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que la gestion des déchets se fait sans mettre en danger la santé humaine et sans nuire à l’environnement. Il n’en demeure pas moins que cette disposition lie les États membres quant à l’objectif à atteindre, tout en leur laissant une marge d’appréciation dans l’évaluation de la nécessité de telles mesures. Il n’est donc pas possible, en principe, de déduire directement de la non-conformité d’une situation de fait avec les objectifs fixés à ladite disposition que l’État membre concerné a nécessairement manqué aux obligations imposées par celles-ci (voir, en ce sens, arrêts Commission/Italie, C‑297/08, EU:C:2010:115, points 96 et 97, ainsi que Commission/Portugal, C‑37/09, EU:C:2010:331 points 35 et 36).
52 Toutefois, il est constant que la persistance d’une situation de fait entraînant une dégradation significative de l’environnement pendant une période prolongée sans intervention des autorités compétentes peut révéler que les États membres ont outrepassé la marge d’appréciation que leur confère l’article 13 de la directive 2008/98 (voir, en ce sens, arrêts Commission/Italie, EU:C:2010:115, point 97, et Commission/Portugal, EU:C:2010:331, point 36).
53 Il importe de relever à cet égard que la République hellénique ne conteste pas l’existence des éléments factuels invoqués par la Commission au soutien de son recours, tels que résumés au point 21 du présent arrêt. Elle ne conteste pas non plus que les dysfonctionnements de la décharge en cause relevés par cette institution présentent un danger pour la santé et sont susceptibles de porter préjudice à l’environnement.
54 Quant aux travaux effectués par les autorités helléniques, rappelés aux points 35 et 36 du présent arrêt, ils constituent des changements effectués après le terme du délai fixé dans l’avis motivé. Or, selon une jurisprudence constante de la Cour, les changements intervenus postérieurement à ce terme ne sauraient être pris en compte par cette dernière aux fins de l’appréciation de l’existence d’un manquement (voir, en ce sens, arrêts Commission/Allemagne, C-206/10, EU:C:2011:283, point 25, et Commission/Bulgarie, C-152/12, EU:C:2014:82, point 60).
55 En outre, les conclusions des contrôles d’inspection et des visites effectués en 2010, en 2011 et en 2012 par les autorités helléniques et par la Commission, qui sont invoquées par cette dernière, démontrent que l’exploitation de la décharge en cause était à l’origine d’une pollution de l’environnement et comportait des risques pour la santé des habitants et des animaux ainsi que pour la nature.
56 Dans ces conditions, les éléments du dossier permettent d’établir que les problèmes et les dysfonctionnements de la décharge en cause ont eu pour conséquence une situation durable générant une dégradation significative de l’environnement.
57 Il résulte de ce qui précède que la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 13 de la directive 2008/98.
58 En ce qui concerne l’article 36, paragraphe 1, de la directive 2008/98, il convient de relever que cette disposition prévoit que les États membres prennent les mesures nécessaires pour interdire l’abandon, le rejet ou la gestion incontrôlée des déchets. Sur la base des éléments factuels établis aux points 53 à 56 du présent arrêt, il y a lieu de constater que, en ne prenant pas les mesures nécessaires pour interdire la gestion incontrôlée des déchets dans la décharge en cause, la République hellénique a également manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette disposition de la directive 2008/98.
59 En deuxième lieu, s’agissant du grief de la Commission relatif au non-respect des dispositions de la directive 1999/31, il convient d’examiner successivement les arguments se rapportant aux différents articles de cette directive.
60 S’agissant de l’article 8 de la directive 1999/31, il suffit de relever que la République hellénique reconnaît expressément, au point 14 de son mémoire en défense, l’absence d’une autorisation de décharge respectant les conditions posées à cet article 8, sous a).
61 Elle fait cependant valoir à ce même point 14 qu’elle n’a pas manqué aux obligations qui découlent des articles 9 et 11 de ladite directive, dès lors que, d’une part, la décharge en cause fonctionne conformément aux clauses environnementales réactualisées par l’arrêté ministériel de 2011 et que, d’autre part, le type et la quantité de déchets, fixés par les arrêtés ministériels de 1992 et de 2000, sont toujours respectés ainsi que le contenu de l’article 9 de la directive 75/442, qui est repris dans la directive 1999/31.
62 Toutefois, l’allégation de la République hellénique concernant le respect de l’article 9 de la directive 1999/31 ne saurait prospérer. En effet, cet État membre ne réfute pas l’affirmation de la Commission selon laquelle le site en cause est en état de forte saturation et les déchets sont traités au-dessus du niveau limite de la membrane de séchage.
63 Or, dans le cas d’une telle saturation de la décharge en cause, il ne saurait être soutenu ni que le type et la quantité des déchets déposés sont conformes aux arrêtés ministériels conjoints de 1992 et de 2000, ni que ces derniers ont été réactualisés par l’arrêté ministériel de 2011 en ce qui concerne les clauses environnementales, ni que le fonctionnement de cette décharge est conforme à la directive 75/442, dont les dispositions pertinentes sont en substance reprises par la directive 1999/31.
64 Au contraire, en raison de l’état de forte saturation de la décharge en cause, la République hellénique était tenue de modifier lesdits arrêtés ministériels en vue de garantir que les clauses environnementales et le contenu de l’autorisation de cette décharge puissent permettre un fonctionnement de celle-ci conforme à la réglementation de l’Union.
65 Il y a lieu d’ajouter, à cet égard, que la directive 1999/31 prévoit une réglementation spécifique qui explicite et complète la réglementation générale adoptée antérieurement et constituée notamment de la directive 75/442. Ainsi, même si une décharge relève du champ d’application de cette dernière directive, il incombe à l’État membre de mettre en conformité une telle décharge avec les exigences matérielles découlant de l’article 9 de la directive 1999/31 (voir, par analogie, arrêt Commission/Slovaquie, C-331/11, EU:C:2013:271, points 32 à 34).
66 Quant à l’allégation de la République hellénique concernant le respect de l’article 11, paragraphe 1, sous a), de la directive 1999/31, elle ne saurait non plus prospérer.
67 Selon cette disposition, les États membres prennent les mesures nécessaires permettant au détenteur ou à l’exploitant d’une décharge de prouver que les déchets sont admis sur le site de celle-ci conformément à l’autorisation et aux critères d’admission fixés à l’annexe II de ladite directive.
68 Étant donné que, aux points 53 à 56 du présent arrêt, il a été constaté que les dysfonctionnements de la décharge en cause présentent un danger tant pour l’environnement que pour la santé des habitants et des animaux, l’admission des déchets sur le site de cette décharge ne saurait être considérée comme étant conforme aux critères fixés à l’annexe II de la directive 1999/31. Partant, la poursuite de l’exploitation d’une telle décharge enfreint l’article 11, paragraphe 1, sous a), de cette directive.
69 Quant à l’affirmation de la République hellénique selon laquelle le contrôle, l’observation et la surveillance de la décharge en cause étant prévus par le droit national, l’article 12 de la directive 1999/31 ne serait pas non plus méconnu par le maintien en exploitation de cette décharge, elle ne saurait davantage être accueillie.
70 En effet, ainsi que le soutient la Commission sans être contredite sur ce point, la dispersion des déchets hors de la décharge en cause, l’infiltration de lixiviats dans un puits de collecte et, par la suite, dans la zone marine protégée de la baie de Laganas, la sous-exploitation des installations de traitement biologique ainsi que les défauts de contrôle d’accès au site de décharge démontrent que les obligations découlant dudit article 12 n’ont pas été respectées en l’espèce.
71 Enfin, concernant l’article 14 de la directive 1999/31, il suffit de constater que, dans ses mémoires en défense et en duplique, la République hellénique se borne à indiquer que l’Association a déposé un plan d’aménagement au ministère compétent afin de respecter, notamment, cet article 14 et que, après l’évaluation de ce plan, une autorisation d’exploitation sera susceptible d’être délivrée en conformité avec l’article 8 de cette directive.
72 Ainsi qu’il ressort de la requête de la Commission et de son mémoire en réplique, ce plan n’a été approuvé ni dans le délai prévu à l’article 14, sous a), de la directive 1999/31 ni au terme du délai fixé dans l’avis motivé. Or, en l’absence d’un plan d’aménagement, il est exclu que les autorités compétentes de la République hellénique aient pu prendre une décision définitive d’autorisation de la poursuite de l’exploitation de la décharge en conformité avec les exigences de l’article 14, sous b), de la directive 1999/31 et avec les mesures prévues à ce même article, sous c) (voir, en ce sens, arrêt Commission/Slovaquie, EU:C:2013:271, point 38).
73 En troisième lieu, quant à la directive «habitats», la Commission fait grief à la République hellénique d’avoir prorogé la validité des clauses environnementales de la décharge jusqu’au 31 décembre 2015 sans qu’une étude d’impact sur l’environnement ait été réalisée et ainsi d’avoir violé la procédure visée à l’article 6, paragraphe 3, de cette directive.
74 Tout d’abord, il convient de constater que la République hellénique ne conteste pas l’absence d’une étude d’impact sur l’environnement. En outre, contrairement à ce que soutient cet État membre, afin de proroger les clauses environnementales de cette décharge, les incidences de celle-ci sur le site auraient dû faire l’objet d’une évaluation appropriée, conformément à l’article 6, paragraphe 3, de la directive «habitats».
75 Les notions de «plan» et de «projet», figurant à ladite disposition, n’étant pas définies par la directive «habitats», il y a lieu de tenir compte de la définition donnée à l’article 1er, paragraphe 2, de la directive 85/337, selon laquelle la réalisation de travaux de construction ou d’autres installations ou ouvrages ainsi que d’autres interventions dans le milieu naturel constituent des «projets». Une telle définition doit être regardée comme visant une décharge de déchets, dont l’autorisation d’exploitation a expiré, lorsque l’état de saturation et les dysfonctionnements de cette décharge affectent un site Natura 2000 et que de nouvelles cellules y sont créées (voir, par analogie, arrêt Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging, EU:C:2004:482, points 23 à 29).
76 En outre, la Cour a déjà jugé, en interprétant l’article 6, paragraphe 3, première phrase, de la directive «habitats», d’une part, que tout projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site doit faire l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur celui-ci au regard des objectifs de conservation de ce site, lorsqu’il ne peut être exclu, sur la base d’éléments objectifs, qu’il affecte ledit site de manière significative, et, d’autre part, que, lorsqu’un tel projet risque de compromettre les objectifs de conservation d’un site, il doit nécessairement être considéré comme susceptible de l’affecter de manière significative (voir, en ce sens, arrêt Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging, EU:C:2004:482, points 45 et 49).
77 En l’espèce, il est constant que le renouvellement de l’autorisation pour la décharge en cause comporte un tel risque pour le site Natura 2000 à l’intérieur duquel se trouve cette décharge.
78 Ensuite, l’argumentation de la République hellénique, fondée sur l’article 6, paragraphe 4, de la directive «habitats», n’est pas susceptible de prospérer en raison du fait que cette disposition ne saurait trouver à s’appliquer en l’espèce.
79 En effet, la connaissance des incidences d’un plan ou d’un projet au regard des objectifs de conservation relatifs à un site donné, au sens de l’article 6, paragraphe 3, de la directive «habitats», constitue un préalable indispensable à l’application du paragraphe 4 de cet article, car, en l’absence de ces éléments, aucune condition d’application de cette dernière disposition dérogatoire ne saurait être appréciée (voir, en ce sens, arrêts Commission/Espagne, C‑404/09, EU:C:2011:768, point 109; Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a., C-43/10, EU:C:2012:560, point 114, ainsi que Briels e.a., C-521/12, EU:C:2014:330, point 35).
80 Enfin, s’agissant de l’allégation de la République hellénique relative à l’adoption, le 12 novembre 2012, des clauses environnementales du projet d’un nouveau site, prévoyant la mise en œuvre de techniques modernes, il suffit de constater que cette adoption ne concerne pas le fonctionnement de la décharge en cause et ne saurait dès lors avoir d’incidence sur les manquements constatés aux points précédents du présent arrêt.
81 Il en résulte que, aux fins de l’examen du présent recours, lesdites clauses environnementales ne peuvent pas être prises en considération par la Cour.
82 Dans ces conditions, le recours de la Commission doit être considéré comme fondé.
83 Par conséquent, il convient de constater que la République hellénique:
– en maintenant en exploitation sur l’île de Zakynthos, à Gryparaiika, dans la région de Kalamaki, un site de mise en décharge qui présente des dysfonctionnements, qui est saturé et ne respecte pas les conditions et les exigences de la réglementation de l’Union en matière d’environnement prévues aux articles 13 et 36, paragraphe 1, de la directive 2008/98 ainsi qu’aux articles 8, 9, 11, paragraphe 1, sous a), 12 et 14 de la directive 1999/31, et
– en renouvelant l’autorisation de décharge pour le site en question sans respecter la procédure visée à l’article 6, paragraphe 3, de la directive «habitats»,
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu desdites dispositions.
Sur les dépens
84 En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République hellénique et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête:
1) La République hellénique,
– en maintenant en exploitation sur l’île de Zakynthos, à Gryparaiika, dans la région de Kalamaki (Grèce), un site de mise en décharge qui présente des dysfonctionnements, qui est saturé et ne respecte pas les conditions et les exigences de la réglementation de l’Union en matière d’environnement prévues aux articles 13 et 36, paragraphe 1, de la directive 2008/98/CE du Parlement et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives, ainsi qu’aux articles 8, 9, 11, paragraphe 1, sous a), 12 et 14 de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets, et
– en renouvelant l’autorisation de décharge pour le site en question sans respecter la procédure visée à l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages,
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu desdites dispositions.
2) La République hellénique est condamnée aux dépens.
Signatures