JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MICHAL BOBEK
22 päivänä helmikuuta 2018(1)
Asia C-59/17
SCI Château du Grand Bois
vastaan
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer)
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska))
(Ennakkoratkaisupyyntö – Maatalous – Asetus (EY) N:o 555/2008 – Viinitilojen rakenneuudistus ja uusiin lajikkeisiin siirtyminen – Viininviljelijöiden tuki – Raivauspalkkio – Ennalta ilmoittamattomat tarkastukset paikalla – Vaatimus luvasta tilan alueelle tulemiseen – Suljettu tai avoin alue – Kotirauhan loukkaamattomuus – Omistusoikeus)
I. Johdanto
1. Komission asetuksen (EY) N:o 555/2008(2) (jäljempänä asetus N:o 555/2008) 81 artiklan mukaan raivauspalkkiota saavia viinitiloja valvotaan tarkastuksilla, joita suoritetaan sekä ennen raivausta että sen jälkeen. Menetelmänä käytetään muun muassa paikalla tehtäviä tarkastuksia. Asetuksen N:o 555/2008 78 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, ettei paikalla tehtävistä tarkastuksista lähtökohtaisesti ilmoiteta ennalta.
2. Raivauspalkkiota hakeneen SCI Château du Grand Boisin ja Établissement national des produits de l’agriculture et de la merin (jäljempänä FranceAgriMer) välille on syntynyt riita, jonka johdosta Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) pyytää unionin tuomioistuinta määrittämään, voidaanko asetusta N:o 555/2008 tulkita siten, että siinä sallitaan se, että paikalla tehtäviä tarkastuksia suorittavat viranomaiset (tarkastajat) tulevat asianomaiselle viinitilalle ilman viljelijältä saatua lupaa, ja että tällä ei loukata kotirauhan loukkaamattomuutta koskevaa perusoikeutta.
II. Asiaa koskevat oikeussäännöt
A. Euroopan unionin perusoikeuskirja (jäljempänä perusoikeuskirja)
3. Perusoikeuskirjan 7 artiklan mukaan ”jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiaan sekä viestejään kunnioitetaan”.
4. Perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohdan mukaan ”jokaisella on oikeus nauttia laillisesti hankkimastaan omaisuudesta sekä käyttää, luovuttaa ja testamentata sitä. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan muutoin kuin yleisen edun sitä vaatiessa laissa säädetyissä tapauksissa ja laissa säädettyjen ehtojen mukaisesti ja siten, että hänelle suoritetaan kohtuullisessa ajassa oikeudenmukainen korvaus omaisuuden menetyksestä. Omaisuuden käyttöä voidaan säännellä lailla siinä määrin kuin se on yleisen edun mukaan välttämätöntä.”
B. Asetus N:o 479/2008
5. Tosiseikkojen tapahtuma-aikana sovelletun viinialan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun asetuksen (EY) N:o 479/2008(3) 3 artiklassa säädetään seuraavaa: ”Tässä jaksossa vahvistetaan säännöt, jotka koskevat sitä, miten yhteisön varoja myönnetään jäsenvaltioille ja sitä, miten jäsenvaltioiden on käytettävä kyseisiä varoja kansallisissa tukiohjelmissa – – viinialan erityisten tukitoimenpiteiden rahoittamiseksi”.
6. Saman asetuksen 4 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot ovat vastuussa tukiohjelmista, ja niiden on varmistettava, että tukiohjelmat ovat sisäisesti johdonmukaisia ja että ne laaditaan ja pannaan täytäntöön puolueettomasti ottaen huomioon asianomaisten tuottajien taloudellinen tilanne ja tarve välttää tuottajien perusteetonta eriarvoista kohtelua.
Jäsenvaltiot ovat vastuussa siitä, että tarvittavista tarkastuksista ja seuraamuksista säädetään ja että ne suoritetaan, jollei tukiohjelmia ole noudatettu.”
7. Sen 11 artiklassa säädetään viinitilojen rakenneuudistuksesta ja uusiin lajikkeisiin siirtymisestä. Kyseisen artiklan 1 kohdasta ilmenee, että ”viinitilojen rakenneuudistukseen ja uusiin lajikkeisiin siirtymiseen liittyvien toimenpiteiden tarkoituksena on parantaa viinintuottajien kilpailukykyä”.
8. Asetuksen V osaston III luvussa vahvistetaan edellytykset, jotka koskevat viininviljelijöille viiniköynnösten raivaamisesta myönnettävää palkkiota (jäljempänä raivauspalkkio).
9. Liitteessä I olevasta 2 kohdasta ilmenee, että raivauksella tarkoitetaan ”kaikkien viiniköynnösten täydellistä poistamista viininviljelyalalta”.
C. Asetus N:o 555/2008
10. Asetuksen N:o 555/2008 johdanto-osan 73 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: ”Jotta sääntelyä sovellettaisiin yhdenmukaisesti koko yhteisössä, jäsenvaltioiden olisi toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta toimivaltaisten viranomaisten henkilöstöllä on riittävät valtuudet tutkia, noudatetaanko sääntöjä.”
11. Asetuksen V osastossa säädetään viinialan tarkastuksista. Sen I luvussa vahvistetaan tarkastuksissa noudatettavat valvontaperiaatteet. Kyseisen luvun ensimmäinen artikla on 76 artikla, jossa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on otettava käyttöön tarkastukset ja toimenpiteet, jotka ovat tarpeen asetuksen (EY) N:o 479/2008 ja tämän asetuksen moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän asetuksen tai muun yhteisön lainsäädännön erityissäännösten soveltamista. Niiden on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia, jotta yhteisöjen taloudelliset edut ovat asianmukaisesti suojatut.
Jäsenvaltioiden on erityisesti varmistettava, että:
a) kaikki yhteisön tai kansallisessa lainsäädännössä tai kansallisessa säännöstössä vahvistetut tukikelpoisuusedellytykset voidaan tarkastaa;
– –
d) tarkastukset ja toimenpiteet ovat sopusoinnussa asianomaisen tukitoimenpiteen luonteen kanssa. Jäsenvaltioiden on määriteltävä tarkastusmenetelmät ja -keinot sekä tarkastuksen kohteena olevat henkilöt;
e) tarkastukset toteutetaan joko järjestelmällisesti tai otantana – –;
f) yhteisön rahoitukseen kelpoisiksi katsotut toimet ovat aitoja ja yhteisön lainsäädännön mukaisia.”
12. Kyseisen asetuksen 77 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tarkastukset toteutetaan hallinnollisin ja tapauksen mukaan paikalla tehtävin tarkastuksin.
– –
3. Toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä tarkastukset paikalla valitsemalla tuensaajista/tuottajista sopiva prosenttiosuus riskianalyysien perusteella tämän asetuksen 79 artiklan mukaisesti, lukuun ottamatta tapauksia, joiden osalta asetuksessa (EY) N:o 479/2008 tai tässä asetuksessa säädetään systemaattisista paikalla tehtävistä tarkastuksista.
– –”
13. Sen 78 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä ennalta ilmoittamatta. Jos valvonnan tarkoitus ei vaarannu, voidaan kuitenkin antaa vain ehdottoman välttämättömään rajautuva ennakkoilmoitus. Ilmoituksen saa antaa enintään 48 tuntia ennen tarkastusta, jollei kyseessä ole asianmukaisesti perusteltu tapaus tai toimenpide, jonka osalta säädetään systemaattisista tarkastuksista paikalla.
2. Tässä asetuksessa säädetyt paikalla tehtävät tarkastukset ja muut yhteisön lainsäädännössä säädetyt tarkastukset on tarvittaessa tehtävä samanaikaisesti.
3. Asianomainen tukihakemus tai asianomaiset tukihakemukset hylätään, jos tuensaaja tai tämän edustaja estää paikalla tehtävän tarkastuksen suorittamisen.”
14. Kyseisen asetuksen 80 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jokaisesta paikalla tehtävästä tarkastuksesta on laadittava tarkastuskertomus, jonka perusteella on mahdollista tutkia tehtyihin tarkastuksiin liittyviä tietoja.
Siltä osin kuin tarkastus liittyy yhteisön rahoitukseen, kertomuksessa on mainittava erityisesti:
a) tarkastetut tukijärjestelmät ja -hakemukset;
b) läsnä olleet henkilöt;
c) tapauksen mukaan tarkastetut ja mitatut viljelyalat, mittaustulokset mitattua viljelyalaa kohden ja käytetyt mittausmenetelmät;
d) varmistettiinko, että asianomaista alaa on hoidettu asianmukaisesti silloin kun kyseessä on raivausjärjestelmä;
e) tarkastuksen kohteena olleet määrät ja tarkastusten tulokset;
f) ilmoitettiinko tarkastuksesta tuensaajalle/tuottajalle ennakolta ja milloin ilmoitus annettiin, jos näin tehtiin;
g) muut toteutetut tarkastustoimenpiteet.
2. Jos paikalla tai kaukokartoituksena tehdyssä tarkastuksella havaitaan eroavaisuuksia hakemuksen tietojen ja tosiasiallisen tilanteen välillä, viljelijälle on annettava jäljennös tarkastuskertomuksesta ja mahdollisuus allekirjoittaa se ennen kuin toimivaltainen viranomainen tekee havainnoista päätelmänsä tuen vähentämistä tai epäämistä varten.”
15. Sen 81 artiklassa säädetään seuraavaa:
”– –
2. Kun myönnetään asetuksen (EY) N:o 479/2008 92 artiklassa säädettyjä uudelleenistutusoikeuksia, alat on tarkastettava systemaattisesti ennen raivausta ja sen jälkeen. Tarkastettavat lohkot ovat lohkoja, joille tullaan myöntämään uudelleenistutusoikeuksia.
Ennen raivausta tehtävään tarkastukseen on kuuluttava asianomaisen viinitarhan olemassaolon varmistaminen.
Tämä tarkastus on tehtävä perinteisenä paikalla tehtävänä tarkastuksena. Jos jäsenvaltiolla on kuitenkin luotettava ja ajan tasalla pidetty sähköinen viinitilarekisteri, tarkastus voidaan tehdä hallinnollisesti, ja velvollisuus tehdä tarkastus paikalla ennen raivausta voidaan rajoittaa viiteen prosenttiin hakemuksista (vuodessa) hallinnollisen valvontajärjestelmän luotettavuuden osoittamiseksi. Jos paikalla tehtävissä tarkastuksissa havaitaan merkittäviä sääntöjenvastaisuuksia tai poikkeavuuksia tietyllä alueella tai alueen osassa, toimivaltaisen viranomaisen on lisättävä paikalla tehtävien tarkastusten määrää asianmukaisesti kyseisenä ja seuraavana vuonna.
3. Raivauspalkkiota saavat alat on tarkastettava systemaattisesti ennen raivausta ja sen jälkeen. Tarkastuksen kohteeksi on valittava lohkot, joista on tehty tukihakemus.
Raivausta edeltävässä tarkastuksessa on varmistettava asianomaisen viinitarhan olemassaolo, 75 artiklan mukaisesti määritelty istutettu ala ja alan asianmukainen hoito.
Tämä tarkastus on tehtävä perinteisenä paikalla tehtävänä tarkastuksena. Jos jäsenvaltiolla on kuitenkin graafinen väline, jolla lohkot voidaan mitata 75 artiklan mukaisesti sähköisessä viinitilarekisterissä, sekä ajantasaiset tiedot siitä, hoidetaanko lohkoa asianmukaisesti, tarkastus voidaan tehdä hallinnollisesti, ja velvollisuus tehdä tarkastus paikalla ennen raivausta voidaan rajoittaa viiteen prosenttiin hakemuksista hallinnollisen valvontajärjestelmän luotettavuuden osoittamiseksi. Jos paikalla tehtävissä tarkastuksissa havaitaan merkittäviä sääntöjenvastaisuuksia tai poikkeavuuksia tietyllä alueella tai alueen osassa, toimivaltaisen viranomaisen on lisättävä paikalla tehtävien tarkastusten määrää asianmukaisesti kyseisenä vuonna.
4. Sen todentaminen, että raivaus on tosiasiallisesti suoritettu, on tehtävä perinteisenä tarkastuksena paikalla, tai jos viinitarhan kaikki lohkot raivataan tai jos kaukokartoituksen resoluutio on vähintään 1 m2, se voidaan tehdä kaukokartoituksena.
5. Raivauspalkkiota saavien alojen osalta vähintään toinen 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa mainituista tarkastuksista on tehtävä perinteisenä tarkastuksena paikalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 3 kohdan kolmannen alakohdan ja 4 kohdan soveltamista.”
16. Asetuksen 83 artiklassa vahvistetaan tarkastajien valtuudet seuraavasti:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteet helpottaakseen toimivaltaisten viranomaistensa tarkastajien tehtäviä. Niiden on erityisesti valvottava, että kyseisillä tarkastajilla, tarvittaessa yhteistyössä sen omien yksiköiden tätä tarkoitusta varten valtuutettujen tarkastajien kanssa, on
a) esteetön pääsy viinitiloille sekä viinialan tuotteiden viiniyttämislaitoksiin, varastointilaitoksiin, jalostamoihin ja kuljetusvälineisiin;
b) esteetön pääsy kenen tahansa viinialan tuotteita tai viinialalla mahdollisesti käytettäväksi tarkoitettuja tuotteita myymistarkoituksessa säilyttävän, kaupan pitävän tai kuljettavan henkilön kaupallisiin tiloihin, varastoihin tai kuljetusvälineisiin;
– –
d) mahdollisuus ottaa näytteitä viinialan tuotteista, aineista ja tuotteista, joita voidaan käyttää niiden valmistukseen, sekä myymistarkoituksessa säilytetyistä, kaupan pidetyistä tai kuljetetuista tuotteista;
e) mahdollisuus tutkia kirjanpitotietoja tai muita asiakirjoja tarkastusta varten ja ottaa niistä jäljennöksiä tai otteita;
f) mahdollisuus toteuttaa viinialan tuotteen tai tuotteen, jota voidaan käyttää tällaisen tuotteen valmistukseen, valmistusta, hallussapitoa, kuljetusta, kuvausta, esittelyä ja kaupan pitämistä koskevia asianmukaisia suojatoimenpiteitä, jos on perusteltua epäillä yhteisön säännösten vakavaa rikkomista, erityisesti jos kyseessä on vilpillinen käsittely tai terveydelle aiheutuva vaara.”
III. Tosiseikat, menettely ja ennakkoratkaisukysymykset
17. SCI Château du Grand Bois (jäljempänä valittaja) haki 29.7.2009 viinitilojen rakenneuudistukseen ja uusiin lajikkeisiin siirtymiseen myönnettävää tukea vuosiksi 2008–2009.
18. FranceAgriMerin pääjohtaja hylkäsi hakemuksen 18.12.2009 tekemällään päätöksellä. Pääjohtajan mukaan FranceAgriMerin erään tarkastajan 27.8.2009 ja 15.9.2009 tietyillä valittajan viinitilan lohkoilla paikalla tekemissä tarkastuksissa oli ilmennyt, että viiniköynnösten raivausta ei ollut suoritettu voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti.
19. Valittaja nosti Tribunal administratif de Nantesissa (hallintotuomioistuin, Nantes, Ranska) kanteen, jossa se vaati päätöksen kumoamista. Kyseinen tuomioistuin kumosi päätöksen 7.5.2013 antamallaan tuomiolla muun muassa sillä perusteella, ettei tarkastukset tehneellä tarkastajalla ollut niihin vaadittavaa lupaa.
20. Cour administrative d’appel de Nantes (hallinnollinen muutoksenhakutuomioistuin, Nantes, Ranska) kumosi 5.2.2015 ensimmäisen oikeusasteen tuomion ja hylkäsi valittajan ensimmäisessä oikeusasteessa esittämät vaatimukset. Se katsoi, ettei asetuksessa N:o 555/2008 velvoiteta tarkastajaa ilmoittamaan raivauspalkkion hakijalle ennakolta, minä ajankohtana tarkastus suoritetaan. Se, ettei tarkastajalle ollut annettu lupaa tulla yksityisalueelle, ei vaikuttanut mitenkään riidanalaisen päätöksen laillisuuteen. Tarkastustoimien laillisuuteen ei vaikuttanut myöskään se, ettei tarkastuskertomuksessa mainittu, ilmoitettiinko valittajalle tarkastuksesta ennakolta.
21. Valittaja on valittanut tästä tuomiosta Conseil d’État’han. Se väittää, että Cour administrative d’appel de Nantes teki oikeudellisen virheen, kun se katsoi, ettei se, että tarkastaja oli tullut valittajan kiinteistölle ilman valittajan lupaa tekemään tarkastusta, vaikuttanut mitenkään sen päätöksen lainmukaisuuteen, jolla valittajan viinitilojen rakenneuudistusta ja uusiin lajikkeisiin siirtymistä koskeva tukihakemus oli hylätty.
22. Conseil d’État’n mukaan tähän väitteeseen annettava vastaus riippuu siitä, sallitaanko asetuksessa N:o 555/2008 se, että paikalla tehtäviä tarkastuksia suorittavat tarkastajat tulevat maatilan alueelle ilman viininviljelijän lupaa. Näiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella Conseil d’État on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”– Sallitaanko [komission] 27.6.2008 annetun asetuksen [N:o 555/2008] 76, 78 ja 81 artiklassa se, että tarkastajat, jotka suorittavat paikalla tehtävän tarkastuksen, tulevat maatilan alueelle ilman viljelijältä saatua lupaa?
– Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko tehtävä ero sen mukaan, ovatko kyseessä olevat alueet suljettuja vai eivät?
– Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, ovatko [komission] 27.6.2008 annetun asetuksen [N:o 555/2008] 76, 78 ja 81 artikla sopusoinnussa kotirauhan loukkaamattomuuden periaatteen, sellaisena kuin se taataan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa, kanssa?”
23. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Kreikan ja Ranskan hallitukset sekä Euroopan komissio. Nämä osapuolet myös esittivät suulliset lausumansa 7.11.2017 pidetyssä istunnossa.
IV. Tapauksen tarkastelu
24. Kansallisen tuomioistuimen esittämät kolme ennakkoratkaisukysymystä tiivistyvät yhteen keskeiseen kysymykseen: onko olemassa oikeusperustaa, joka antaisi tarkastajille valtuudet tulla yksityisalueelle suorittaakseen viinitilalla paikalla tehtäviä tarkastuksia hankkimatta viljelijältä nimenomaista lupaa? Ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessä on kyse lähinnä siitä, ilmeneekö tällainen valtuutus asetuksesta N:o 555/2008. Toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys vaikuttavat ainoastaan täydentäviltä kysymyksiltä: Toisella kysymyksellä täsmennetään ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä tiedustelemalla, onko tässä merkitystä sillä, onko kyseinen alue avoin vai suljettu. Kolmannella ennakkoratkaisukysymyksellä halutaan selvittää, ovatko asetuksen N:o 555/2008 76, 78 ja 81 artikla päteviä, jos todetaan, ettei mitään lupaa vaadita. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin siis esittää implisiittisesti, että kyseiset asetuksen N:o 555/2008 säännökset voisivat näin tulkittuina olla ristiriidassa tiettyjen perusoikeuksien kanssa.
25. Kaikki kolme kysymystä liittyvät siis läheisesti toisiinsa. Kyse on ennen muuta lainmukaisuudesta ja oikeusperustasta: sisältyykö unionin oikeuteen sellainen säännös, jolla riippumatta siitä, mitä asiasta säädetään kansallisessa oikeudessa, valtuutetaan tulemaan yksityisalueelle suorittamaan tarkastuksia ja jossa ei tehdä eroa sen mukaan, onko alue avoin vai suljettu?
26. Olen jakanut tässä ratkaisuehdotuksessa esittämäni vastauksen kahteen osaan. Koska asetukseen N:o 555/2008 ei ensinnäkään näytä sisältyvän ainuttakaan säännöstä, jonka perusteella olisi mahdollista jättää huomiotta yksityisalueelle tulemista koskevat kansalliset oikeussäännöt, ja koska tällaista sääntöä ei voida myöskään johtaa unionin tukiohjelmien rakenteesta ja logiikasta, ehdotan, että säännöt, joita sovelletaan tultaessa yksityisalueelle suorittamaan tarkastuksia, kuuluvat kansallisen lainsäädännön alaan (A). Sille, mitä vaihtoehtoja näiden kansallisten sääntöjen laatimiseen on käytettävissä, on kuitenkin asetettu tiettyjä rajoituksia, jotka johtuvat sekä itse asetuksen N:o 555/2008 säännöksistä että velvollisuudesta kunnioittaa tiettyjä unionin perusoikeuksia (B).
A. Unionin oikeus yksin ja sellaisenaan riittävänä oikeusperustana
27. Unionin tuomioistuimen asian käsittelyn kirjalliseen ja suulliseen vaiheeseen osallistuneet muut osapuolet – Kreikan ja Ranskan hallitukset sekä komissio – ovat kaikki yhtä mieltä siitä, ettei tarkastusten tekeminen asetuksen N:o 555/2008 mukaan edellytä nimenomaista lupaa tulla tilan alueelle. Tuenhakija lähtökohtaisesti ja yleisesti sallii paikalla tehtävät tarkastukset. Lupa tulla alueelle voidaan johtaa asetuksen N:o 555/2008 nojalla tehtävien tarkastusten rakenteesta ja logiikasta. Voidaan jopa väittää, että unionin tukiohjelmien järjestelmän luonteeseen kuuluu erottamattomasti se, että hakija jo tukihakemuksen jättämällä ilmaisee suostuvansa yleisesti niihin menettelyvaiheisiin, jotka johtavat päätöksen tekemiseen siitä, voidaanko tuki myöntää.
28. Olen eri mieltä.
29. Käsiteltävässä asiassa ei ole kiistetty, että asetuksessa N:o 555/2008 velvoitetaan jäsenvaltiot tekemään tarkastuksia paikalla. Pitää myös paikkansa, että samassa asetuksessa annetaan tiettyjä lisäsäännöksiä siitä, kuinka nämä tarkastukset on tehtävä. Tässä mielessä ja laajuudessa voitaisiin todellakin sanoa, että asetuksen N:o 555/2008 mukaan tarkastusten tekeminen on yleisesti sallittua. On kuitenkin myös totta, ettei asetuksessa N:o 555/2008 säädetä yksityiskohtaisesti näistä tarkastuksista. Siinä ei etenkään säädetä mitään siitä, millä edellytyksillä tilan alueelle saa tulla ja vaaditaanko siihen viljelijän lupa.
30. Tämähän on tavallaan koko ongelman ydin: mitä voidaan päätellä siitä, ettei asetuksessa N:o 555/2008 säädetä mitään valtuuksista tulla tilan alueelle? Mielestäni tämä sääntelemättömyys ja useat samaan asetukseen sisältyvät säännökset, joista ilmenee selvästi, että tarkastuksista säätäminen kuuluu jäsenvaltioille, osoittavat myös tämän kysymyksen kuuluvan jäsenvaltioiden lainsäädäntövaltaan. Sitä vastoin asian käsittelyyn osallistuneiden jäsenvaltioiden ja komission mukaan se, ettei asetuksessa nimenomaisesti edellytetä luvan antamista, tarkoittaa, että mitään lupaa ei tarvita.
31. Tähän tulkinnalliseen näkemykseen en voi yhtyä. Siitä, ettei jostakin tietystä toimenpiteestä säädetä unionin tasolla mitään, tuskin voidaan päätellä, että se olisi unionin oikeuden nojalla sallittu. Ainakin yksityisten oikeuksia ja yksityisomaisuutta koskevissa asioissa logiikka on juuri päinvastainen: jollei valtuuksista säädetä nimenomaisesti, niitä ei unionin oikeudessa katsota annetun.
32. Ratkaisuehdotukseni seuraavassa osassa osoitan, ettei asetuksesta N:o 555/2008 ja etenkään sen 76, 78 ja 81 artiklasta, joita ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys koskee (1), kuten ei myöskään kyseisen asetuksen taustalla olevasta unionin tukiohjelmien yleisestä logiikasta (2) voida päätellä, että tarkastajat olisi yleisesti valtuutettu tulemaan tilan alueelle ilman viininviljelijän nimenomaista lupaa. Kansallisessa lainsäännössä on siten määritettävä, vaaditaanko tähän tarkoitukseen lupa ja onko tässä yhteydessä tehtävä ero sen mukaan, minkä tyyppisestä alueesta on kyse (3).
1. Voidaanko asetuksesta N:o 555/2008 johtaa valtuudet tulla yksityisalueelle suorittamaan tarkastuksia?
33. Asetuksen N:o 555/2008 sanamuodosta ja asiayhteydestä seuraa, ettei sillä säännellä pääsyä yksityisalueelle paikalla tehtävien tarkastusten suorittamiseksi. Tämä asetus ei siten yksin ja sellaisenaan voi olla riittävä oikeusperusta, joka antaisi yleiset valtuudet tulla tilan alueelle ilman viininviljelijän lupaa silloin, kun kansallisessa lainsäädännössä edellytetään tällaista lupaa.
34. Ensinnäkin useiden tämän asetuksen säännösten perusteella on selvää, että jäsenvaltioiden tehtävä on säätää tarkemmin siinä mainituista eri tarkastuksista ja myös siitä, edellyttääkö tuleminen yksityisalueelle paikalla tehtävien tarkastusten suorittamiseksi viininviljelijän lupaa.
35. Asetuksen N:o 555/2008 76 artiklassa säädetään tarkastuksista yleisesti, että jäsenvaltioiden on otettava käyttöön tehokkaat, oikeasuhteiset ja varoittavat tarkastukset ja toimenpiteet, jotka ovat tarpeen tämän asetuksen moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi. Asetuksen 76 artiklan toisen kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikki unionin tai kansallisessa lainsäädännössä vahvistetut tukikelpoisuusedellytykset voidaan tarkastaa. Sen 76 artiklan toisen kohdan d alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on määriteltävä tarkastusmenetelmät ja -keinot sekä tarkastuksen kohteena olevat henkilöt. Lisäksi asetuksen 83 artiklassa säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteet helpottaakseen toimivaltaisten viranomaistensa tarkastajien tehtäviä.
36. Kaikki nämä säännökset osoittavat selvästi, että vaikka asetuksessa N:o 555/2008 velvoitetaankin suorittamaan tarkastuksia, siinä jätetään jäsenvaltioiden tehtäväksi huolehtia kaikista sellaisista seikoista, joista ei asetuksessa ei nimenomaisesti säädetä. Kyseisessä asetuksessa annetaan siis jäsenvaltioille merkittävästi harkintavaltaa määrittää, miten tarkastukset on tehtävä.
37. Tämä päätelmä pätee myös erityisesti paikalla tehtäviin tarkastuksiin. Asetuksen N:o 555/2008 78 artiklan 1 kohdassa säädetään vain yhdestä tarkastusten konkreettisesta piirteestä seuraavasti: ”Paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä ennalta ilmoittamatta. Jos valvonnan tarkoitus ei vaarannu, voidaan kuitenkin antaa vain ehdottoman välttämättömään rajautuva ennakkoilmoitus. Ilmoituksen saa antaa enintään 48 tuntia ennen tarkastusta, jollei kyseessä ole asianmukaisesti perusteltu tapaus tai toimenpide, jonka osalta säädetään systemaattisista tarkastuksista paikalla.”
38. Mitä tästä erityisestä säännöksestä voidaan päätellä – jos siitä voidaan ylipäätään jotain päätellä – siltä osin kuin on kyse luvasta tulla yksityisalueelle? Komission mukaan nimenomaisen luvan pyytäminen olisi ristiriidassa jo sen seikan kanssa, ettei paikalla tehtävistä tarkastuksista lähtökohtaisesti ilmoiteta ennalta. Tällainen lupavaatimus johtaisi väistämättä ennakkoilmoituksen antamiseen, vaikka sen olisi jäätävä poikkeukseksi.
39. Tietyssä mielessä komissio on aivan oikeassa: se, että viininviljelijältä olisi pyydettävä lupa tulla hänen tilansa alueelle silloin, kun kansallisessa lainsäädännössä edellytetään tällaista lupaa, edellyttäisi todellakin yhteyden ottamista kyseiseen henkilöön ja siten tarkastuksen ”ilmoittamista” ennalta. Mielestäni komissio tekee kuitenkin varsin pitkälle meneviä päätelmiä säännöksestä, jossa on yksinkertaisesti kyse eri asiasta.
40. Kun ensinnäkin tarkastellaan 78 artiklan 1 kohdan sanamuotoa, ilmaus ”ennalta ilmoittamatta” tarkoittaa nimenomaan sitä, ettei jostakin ilmoiteta etukäteen. Tarkastuksiin viitattaessa tämän ilmauksen luonnollinen merkitys on, että ne voidaan tehdä milloin tahansa antamatta niistä viininviljelijälle minkäänlaista ennakkoilmoitusta. Kyseisen säännöksen eri kieliversiot(4) ja 78 artiklan sanamuoto kokonaisuutena osoittavat, että ilmauksella ”ennalta ilmoittamatta” tarkoitetaan vain ja ainoastaan sitä, ettei ennakkoilmoitusta anneta. Tästä seuraa, ettei kyseisessä säännöksessä velvoiteta ilmoittamaan viljelijälle tai hänen edustajalleen paikalla tehtävän tarkastuksen tai sen osan tekemisestä.(5) Tarkastaja voi siten ilmestyä paikalle aivan milloin haluaa tarvitsematta ilmoittaa käynnistään viljelijälle.
41. Ilmauksella ”ennalta ilmoittamatta” ei kuitenkaan tarkoiteta samaa kuin ilmauksella ”luvatta”. ”Ilman ennakkoilmoitusta tai ennakkotietoa” ei siis merkitse ”lupaa tulla alueelle”. Tässä ovat merkityksellisiä ilmoittamatta jättämisen päämäärä ja tarkoitus. Voidaan kohtuudella olettaa, että unionin lainsäätäjä sisällytti asetukseen ennalta ilmoittamatta tehtäviä tarkastuksia koskevan erityissäännöksen siksi, että se halusi vähentää houkutusta esittää tietyt tosiseikat todellista edullisemmassa valossa ennen tarkastusta, ja vain tarkastuksen ajaksi ja sitä ajatellen. Voidaan siis olettaa, että tarkastaja pääsee aina näkemään asioiden todellisen laidan, jollei viininviljelijä tiedä, milloin tarkastus tapahtuu.
42. Jos tämä todellakin on kyseisen säännöksen tarkoitus, en ymmärrä, miten luvan pyytäminen alueelle tulemiseen silloin, kun kansallisessa lainsäädännössä edellytetään tällaista lupaa kyseessä olevan tietyn tyyppisen alueen osalta, voisi olla vastoin ennalta ilmoittamatta tehtävien tarkastusten yleistä tarkoitusta. Olisi nimittäin aivan mahdollista mennä jonakin tiettynä päivänä tekemään ennalta ilmoittamaton tarkastus ja pyytää paikalle saavuttaessa ja välittömästi ennen tarkastuksen aloittamista lupaa tulla alueelle. Tällainen tarkastus olisi varmasti edelleen 78 artiklassa tarkoitetulla tavalla ”ennalta ilmoittamaton”, mutta siihen voitaisiin silti saada lupa ilman, että mitenkään vaarannettaisiin tämän säännöksen tarkoitusta.
43. Toinen perustelu liittyy säännöksen asiayhteyteen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen nimenomaisesti mainitsemien säännösten ohella myös muut asetuksen N:o 555/2008 säännökset vahvistavat, että jäsenvaltioiden tehtävä on antaa paikalla tehtäviä tarkastuksia koskevat menettelysäännöt ja ettei kyseisestä asetuksesta voida päätellä, että siinä annettaisiin valtuudet tulla alueelle. Asetuksen N:o 555/2008 83 artiklan ensimmäisen kohdan a alakohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot erityisesti varmistamaan, että tarkastajilla on ”esteetön pääsy viinitiloille sekä viinialan tuotteiden viiniyttämislaitoksiin, varastointilaitoksiin, jalostamoihin ja kuljetusvälineisiin”.
44. Tästä herää se yksinkertainen kysymys, että jos lainsäätäjän tarkoituksena oli säätää ”implisiittisistä” valtuuksista tulla tilan alueelle, miksi se sitten olisi sisällyttänyt asetukseen erityisen säännöksen, jossa jäsenvaltiot velvoitetaan varmistamaan, että tarkastajilla on pääsy viinitiloille?
45. Asetuksessa N:o 555/2008 tarkoitettujen tarkastajien ja asetuksessa (EY) N:o 1/2003(6) tarkoitettujen komission virkamiesten välillä voidaan tehdä yleisempi rinnastus. Asetuksen N:o 1/2003 20 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla komission virkamiehillä on valtuudet päästä yritysten kaikkiin tiloihin, kaikille alueille ja kaikkiin kulkuneuvoihin tutkiakseen, ovatko nämä yritykset rikkoneet unionin kilpailusääntöjä. Asetuksessa N:o 1/2003 tarkoitettuihin komission tutkintavaltuuksiin ei kuitenkaan sisälly oikeutta tunkeutua tiloihin, jos pääsy on estetty, vaan sen on tällaisessa tilanteessa haettava tuomioistuimelta lupa mennä sisälle. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin on katsonut, että vaikka komission virkamiehillä on mahdollisuus päästä haluamiinsa tiloihin, ”he eivät voi pakolla päästä tiloihin tai saada kalusteiden sisältöä nähtäväkseen tai velvoittaa yrityksen henkilöstöä mahdollistamaan tämä taikka suorittaa etsintöjä ilman yrityksen johdon lupaa”.(7)
46. On selvää, että tilat, joihin kilpailuoikeuden yhteydessä voidaan päästä asetuksen N:o 1/2003 nojalla, ovat todennäköisesti hyvin eriluonteisia kuin viinitilat.(8) Argumentti, jonka esitän asetukseen N:o 1/2003 viitaten, on kuitenkin luonteeltaan aivan toisenlainen. Ensinnäkin analogia tarkastusten tekemiseen valtuuttavan unionin asetuksen ja kansallisen lainsäädännön välisen suhteen kanssa on relevantimpi. Asetuksessa N:o 1/2003 velvoitetaan tekemään tarkastuksia tai tutkimuksia samaan tapaan kuin asetuksessa N:o 555/2008. Niiden keinojen, joilla tämä saavutetaan, valinta ja myös kysymys siitä, millä edellytyksillä tarkastettavalle alueelle voidaan mennä, jätetään kuitenkin jäsenvaltioiden harkintaan. Toiseksi on tehtävä tietty vastakkainasettelu: jos asetuksesta N:o 1/2003 ei voida päätellä, että komission virkamiehillä olisi valtuus päästä toimitiloihin unionin oikeuspolitiikan keskeisen alaan täytäntöön panemiseksi, en varsinkaan näe, miksi tarkastajille pitäisi tai voitaisiin asetuksen N:o 555/2008 nojalla antaa laajemmat valtuudet, jos he ”ainoastaan” tarkastavat, täyttääkö tuenhakija kaikki tuensaantiedellytykset.
47. Kaiken kaikkiaan on todettava, että koska asetukseen N:o 555/2008 ei sisälly nimenomaista säännöstä, jossa suljettaisiin pois tai asetettaisiin velvollisuus pyytää lupa maatilan alueelle tulemiseen, se ei voi olla riittävä oikeusperusta tarkastajien valtuuttamiselle tulemaan maatalousmaalle, jos kansallisessa lainsäädännössä edellytetään tällaista lupaa kyseisen tyyppisten alueiden osalta.
2. Voidaanko valtuudet tulla tilan alueelle johtaa unionin tukiohjelmien rakenteesta ja logiikasta?
48. Sen väitteen lisäksi (tai rinnalla), jonka mukaan asetuksessa N:o 555/2008 annettaisiin valtuudet tulla alueelle ilman nimenomaista lupaa, Ranskan hallitus ja komissio väittävät, että nämä valtuudet ovat johdettavissa jo unionin tukiohjelmien rakenteesta ja logiikasta. Niiden päättely on seuraavanlainen: Tarkastuksia tehdään ensisijaisesti siksi, että alueesta on jätetty tukihakemus. Alueelle, jolle tukea on haettu, on välttämätöntä tulla, jotta tarkastus olisi tehokas. Hakija on siten jo tukihakemuksen esittämällä antanut implisiittisesti luvan tulla kyseiselle alueelle.
49. Tämän näkemyksen tueksi Ranskan hallitus esittää vielä toisen väitteen, jossa viitataan Ranskassa tosiseikkojen tapahtuma-aikana käytössä olleella tukihakemuslomakkeella annettuun vakuutukseen. Kuten Ranskan hallitus toteaa, kyseisessä lomakkeessa oli kohta, jossa jokainen hakija vakuutti ”sitoutuvansa toimittamaan tarkastusviranomaisille kaikki niiden pyytämät täydentävät asiakirjat sekä sallimaan tarvittavat tarkastukset”.(9) Hakemuslomakkeen allekirjoittamalla hakija on siten antanut suostumuksensa kaikkiin myöhempiin menettelyvaiheisiin, myös siihen, että tarkastusviranomaiset tulevat lupaa kysymättä hänen mailleen tekemään tarkastuksia paikalla.
50. Ensinnäkin minun on todettava, etten pidä Ranskan hallituksen kansallisesta hakemuslomakkeesta esittämää väitettä merkityksellisenä, ja tähän on kaksikin syytä.
51. Lomakkeessa käytetystä sanamuodosta on ensinnäkin todettava, että vaatisi hyvin pitkälle menevää päättelyä (ja melkoista tulkintavapautta), jotta ilmaisun ”Sitoudun sallimaan kaikki tarvittavat tarkastukset” voitaisiin tulkita tarkoittavan sitä, että ”valtuutan täten tarkastusviranomaiset tulemaan tilan alueelle ilman lupaani”. Näin väljä tulkinta olisi selvästikin ristiriidassa oikeuksista luopumiseen sovellettavan yleisen tulkintaperiaatteen kanssa, jonka mukaan tulkinnassa on tukeuduttava käsitteiden luonnolliseen ja yleiseen merkitykseen eikä niitä saa tulkita liian laajasti.
52. Toiseksi – ja tämä on ehkä vielä tärkeämpää – kyseinen lomake on kansallinen asiakirja. Vaikka siihen kenties voitaisiinkin, jos sen sisältöä tulkittaisiin väljästi, tukeutua määritettäessä, mitkä ovat hakijan kansallisen lainsäädännön mukaiset oikeudet ja velvollisuudet, on vaikea nähdä, kuinka sitä voitaisiin käyttää tulkittaessa unionin oikeuden säännöksen sisältöä, jonka tulisi olla sama kaikissa jäsenvaltioissa, kansallisten lomakkeiden mahdollisista eroavuuksista huolimatta.
53. Siltä osin kuin on kyse siitä luonteeltaan yleisemmästä väitteestä, jossa vedotaan unionin tukiohjelmien yleiseen rakenteeseen ja logiikkaan, jonka katsotaan myös olevan asetuksen N:o 555/2008 taustalla, minun on todettava pitäväni tätä väitettä paitsi epäuskottavana myös lähtökohtaisesti hyvin kyseenalaisena. Kyseisellä väitteellä on kaksi ulottuvuutta: yleinen ja erityinen.
54. Huomautin jo edellä tämän ratkaisuehdotuksen tosiseikkoja käsittelevässä osassa, ettei itse asetuksessa säädetä mitään siitä, tarvitaanko lupa, jotta voidaan tulla yksityisalueelle tarkastamaan se. Kuinka sitten herkulesmaisinkaan viininviljelijä, joka viettää kaiket iltansa asiaa koskevaa unionin lainsäädäntöä, oikeuskäytäntöä ja muita asiakirjoja tutkien, voisi tietää tällaisen luvan olevan erottamaton osa tukiohjelmien rakennetta ja logiikkaa, jollei sitä kerran ole missään mainittu? Lisättäköön vielä, että sama pätee mahdolliseen hakemuslomakkeella annettuun ”yleiseen ennakkosuostumukseen” tai ”oikeuksista luopumiseen”. Vaikka nimittäin olisikin katsottava, että suostuminen ”kaikkiin tarvittaviin tarkastuksiin” sisältää kaikki ne toimenpiteet, joita myöhemmissä menettelyvaiheissa edellytetään sen määrittämiseksi, ovatko tuen myöntämiselle asetetut edellytykset täyttyneet, on jälleen kohtuullista olettaa, että nämä toimenpiteet rajoittuvat ainoastaan niihin, jotka toteutetaan sovellettavassa lainsäädännössä nimenomaisesti säädetyllä tavalla.
55. Saman väitteen yleisempi ulottuvuus on kuitenkin vielä ongelmallisempi: sen mukaan valtuutus, joka selvästi ei ilmene voimassa olevasta lainsäädännöstä, on annettava, koska sen väitetään olevan tarpeen tukijärjestelmän yleisen rakenteen tehokkuuden vahvistamiseksi. Jos nyt jätämme hetkeksi sivuun sen, onko tällainen valtuutus oikeastaan edes tarpeen,(10) tällaista näkemystä pidettäisiin mielivaltaisuutensa ja rajoittamattomuutensa vuoksi erittäin huolestuttavana missä tahansa oikeusvaltion periaatteisiin perustuvassa yhteisössä. Pyhittääkö siis tarkoitus keinot, sanottiinpa lainsäädännössä mitä hyvänsä? Jos näin todellakin on, silloin asetuksessa N:o 555/2008 annetaan valtuudet paitsi tulla suljetulle yksityisalueelle suorittamaan paikalla tehtäviä tarkastuksia siellä myös tunkeutua sisälle liiketiloihin tai jopa viininviljelijän kotiin sellaisten asiakirjojen hankkimiseksi, jotka vahvistavat hänen tukihakemuksessaan olevat mahdolliset sääntöjenvastaisuudet. Saman logiikan mukaan molempia mahdollisuuksia tarjotaan implisiittisesti, sillä asetuksessa N:o 555/2008 ei säädetä mitään kummastakaan (siinä ei edellytetä luvan antamista), ja tällainen toimenpide lisäisi varmasti kyseisen lainsäädännön tehokasta vaikutusta.
56. Komissio esitti istunnossa samansuuntaisen lisäperustelun, joka liittyy unionin tukiohjelmien logiikkaan. Se nimittäin esitti, ettei oikeusperustan vaatimus ole nimenomaan etuuksien hallinnoinnin (saksaksi Leistungsverwaltung) yhteydessä yhtä tiukka kuin rikosoikeudessa. Näin ollen olisi vähemmän tärkeää löytää asianmukainen oikeusperusta, joka oikeuttaisi tulemaan tilan alueelle ilman nimenomaista lupaa.
57. Olen eri mieltä.
58. Molemmat päättelylinjat ovat mielestäni selvästi ristiriidassa kaiken julkisen toiminnan lakisääteisyyttä koskevan periaatteen ja oikeusvaltioperiaatteen kanssa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”julkisen vallan puuttumisen – – henkilöiden yksityisen toiminnan alaan on perustuttava lakiin”.(11) Suojan antaminen viranomaisten mielivaltaisia tai suhteettomia toimenpiteitä vastaan on unionin oikeuden yleinen periaate. Unionin oikeuden alalta on lisäksi mainittava perustuslaillinen annetun toimivallan periaate, joka oikein noudatettuna vähentää entisestään unionin toimivallan toiminnallisen laajentamisen todennäköisyyttä ja välttämättömyyttä, ainakin jaetun toimivallan aloilla. Uskoakseni komissio on ainoastaan tunnustelevasti ja toissijaisesti pyrkinyt väittämään, että ”rahanjaossa laillisuudella ei ole (niin) väliä”, joten tämän väitteen heikkoja kohtia ei ole tarpeen tarkastella enempää.(12)
59. Näistä syistä unionin tukiohjelmien rakenteesta ja logiikasta ei voida johtaa valtuutusta tulla yksityisalueelle ilman lupaa. Asetuksesta N:o 555/2008 sen paremmin kuin unionin tukiohjelmien taustalla olevasta laajemmasta järjestelmästäkään ei siten ole pääteltävissä, että yksityisalueelle olisi sallittua tulla ilman lupaa, jos kansallisessa lainsäädännössä edellytetään tällaista lupaa kyseisen kaltaisten alueiden osalta.
60. Tästä pääsenkin viimeiseen kohtaani, jonka innoittajana on kansallisen tuomioistuimen esittämä toinen ennakkoratkaisukysymys: onko tässä yhteydessä tehtävä ero sen mukaan, onko alue suljettu vai ei? Lyhyt vastaukseni tähän kysymykseen on ei: edellä esittämääni päätelmään ei vaikuta mitenkään se, onko alue suljettu vai avoin.
61. Tämä tosiseikka, jota toinen ennakkoratkaisukysymys siis koskee, ei ehkä ole täysin merkityksellinen kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevan asian ratkaisemisen kannalta. Ennakkoratkaisupyynnöstä ei ilmene, onko käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva alue avoin vai suljettu. Ranskan hallitus väitti istunnossa, että se on avoin. Näissä olosuhteissa toista ennakkoratkaisukysymystä voitaisiin pitää hypoteettisena.
62. Tämä kysymys vaikuttaa kuitenkin epäsuorasti ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen annettavaan vastaukseen. Unionin tuomioistuimen antaman vastauksen pitäisi nimittäin olla kummankin tapauksen osalta johdonmukainen riippumatta siitä, onko alue avoin vai suljettu. Asetusta N:o 555/2008 tuskin olisi hyväksyttävää tulkita siten, että siinä annetaan riippumatta siitä, mitä luvan antamisesta säädetään kansallisessa oikeudessa, valtuudet tulla yksityisalueelle silloin, kun se on avoin, mutta ei silloin, kun se sattuu olemaan suljettu. Asetuksessa N:o 555/2008 ei säädetä mitään kummastakaan tapauksesta.
63. Asetuksen N:o 555/2008 tulkitseminen siten, että tarkastajat voivat tulla suljetulle alueelle ilman viininviljelijän lupaa ja että sillä tosiasiallisesti luodaan tarkastajille unionin oikeuteen perustuva ”oikeus kiivetä aidan yli”, olisi selvästi ristiriidassa omistusoikeuden ja/tai kotirauhan loukkaamattomuuden kanssa, mitä kansallinen tuomioistuin kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessään ymmärrettävästikin epäilee. Näin toinen ennakkoratkaisukysymys vahvistaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen annettavaa vastausta, koska ensiksi mainitun kysymyksen perusteella on sitäkin ilmeisempää, että jälkimmäiseen kysymykseen on vastattava siten, että asetuksessa ei valtuuteta yleisesti menemään tilan alueelle ilman lupaa silloin, kun tähän kansallisen lainsäädännön nojalla vaaditaan lupa.
3. (Käytännön) loppuhuomautukset
64. Ilmaistakseni asian täysin selvästi, asetuksen N:o 555/2008 76, 78 ja 81 artiklassa, luettuna yhdessä saman asetuksen muiden säännösten kanssa, velvoitetaan selvästi tekemään (lähtökohtaisesti ennalta ilmoittamatta) tarkastuksia paikalla. Niissä ei kuitenkaan säädetä, että tarkastuksia voitaisiin tehdä, vaikka viininviljelijä ei ole antanut lupaa tulla mailleen. Asetuksessa N:o 555/2008 jätetään, tosin tietyin rajoituksin (jotka täsmennetään jäljempänä), jäsenvaltioiden harkintaan määrittää, edellyttääkö yksityisalueelle tuleminen näiden tarkastusten suorittamiseksi sitä, että siihen on saatu viininviljelijän lupa.
65. Tämä tarkoittaa, että kansallisten viranomaisten on riippumatta siitä, onko jäsenvaltio valinnut säätää, että tilan alueelle tulemiseen tarvitaan viininviljelijän nimenomainen lupa, tietysti tehtävä tarkastuksensa noudattaen täysimääräisesti paikalla tehtäviä tarkastuksia ja yksityisalueelle tulemista koskevia kansallisia oikeussääntöjä.
66. Useista menettelyn kuluessa esitetyistä päinvastaisista väitteistä huolimatta on kuitenkin käytännössä todettava, etteivät tällaiset menettelysäännöt todennäköisesti estä tarkastusten tehokasta suorittamista millään konkreettisella tavalla.
67. Ensinnäkin on täysin loogista, että tarkastaja voi käyttää kansallisia toimenpiteitä, jotka ovat hänen käytössään, tullakseen yksityiselle maatalousmaalle. Tältä osin säännöt ovat eri jäsenvaltioissa erilaiset. Useissa jäsenvaltioissa on kuitenkin tietyin edellytyksin säädetty yleisestä oikeudesta päästä avoimelle maatalousmaalle tai oikeudesta kulkea avoimen maatalousmaan kautta. Kuten esimerkiksi Ranskan hallituksen kirjallisista huomautuksista ilmenee, Ranskan oikeuden mukaan avoimelle yksityisalueelle tuleminen ei ole rangaistavaa, kunhan omaisuutta ei vahingoiteta. Vaikuttaa siltä, että maaseudulla maatalousmaalle on usein sallittua tulla ilman viljelijän nimenomaista lupaa. Jos siis kansallisen lainsäädännön mukaan kenellä tahansa on oikeus tulla yksityisalueelle ilman lupaa, tämän on pädettävä myös tarkastajiin.
68. Toiseksi on niin, että mikäli tarvittavat tarkastukset pystytään suorittamaan tehokkaasti ilman, että alueelle tullaan, jos alueelle tuloon tarvitaan kansallisen lainsäädännön mukaan lupa, on tietenkin parempi turvautua tähän vaihtoehtoon kuin mahdollisesti tunkeutua luvatta yksityisalueelle. Paikalla tehtävät tarkastukset eivät nimittäin aina edellytä maatilan alueelle tulemista. Joissakin tapauksissa se, onko raivaus suoritettu, voidaan todennäköisesti tarkistaa myös etäämpää, esimerkiksi katsomalla aidan yli yleiseltä tieltä tai viereiseltä tontilta käsin. Tekniikan kehityksen myötä tämä käynee yhä yleisemmäksi. Asetuksessa N:o 555/2008 jopa mainitaan nimenomaisesti, että tarkastuksessa voidaan käyttää kaukokartoitusta, joka ei edellytä läsnäoloa tutkittavalla alueella.(13)
69. Kolmanneksi paikalla tehtävät tarkastukset olisi suoritettava oikeasuhteisesti. Tämä ajatus ilmenee useista asetuksen N:o 555/2008 säännöksistä, mukaan lukien jo tarkastelemastani 78 artiklan 1 kohdasta. Siinä säädetään poikkeuksista pääsääntöön, jonka mukaan tarkastukset on tehtävä ”ennalta ilmoittamatta” – ja jota kyseisen säännöksen viimeisimmässä versiossa on muuten huomattavasti lievennetty.(14) Poikkeusten olemassaolo yhdessä tämän lievennyksen kanssa osoittaa, että kyseiseen säännökseen on kenties huomaavaisuudesta tarkastusten kohteena olevan henkilöä kohtaan jätetty melko lailla joustovaraa ilman, että tällä mitenkään heikennettäisiin tarkastusten tehokkuutta.(15) On kuitenkin selvästi todettava, ettei 78 artiklan 1 kohdasta voida päätellä, että tarkastajilla olisi lakisääteinen velvollisuus toimia tällä tavalla.
70. Neljänneksi ja viimeiseksi on painotettava, että pyytämällä viininviljelijän lupaa tulla hänen tilansa alueelle siinä tapauksessa, että kansallisessa lainsäädännössä edellytetään tällaista lupaa kyseisen tyyppisen alueen osalta, ei millään tavalla vaarannettaisi asetuksen N:o 555/2008 tavoitetta, joka on turvata unionin taloudelliset edut.
71. Asetuksen N:o 555/2008 78 artiklan 3 kohdan mukaan tukihakemus hylätään, jos tuensaaja estää paikalla tehtävän tarkastuksen suorittamisen. Muiden maataloustukiohjelmia koskevien asetusten(16) yhteydessä unionin tuomioistuin on jo todennut, että siitä, että tarkastusten tekeminen estetään, on väistämättä aiheuduttava kyseisten tukihakemusten hylkäämisen kaltaisia merkittäviä oikeudellisia seurauksia. Hylkääminen on oikeudellinen seuraus mahdottomuudesta todentaa tehokkaasti, että tukien myöntämisedellytyksiä on noudatettu.(17) Tällainen mahdottomuus voi seurata paitsi viljelijän tahallisesta menettelystä myös ”kaikista sellaisista toimista ja sellaisista laiminlyönneistä, joiden voidaan katsoa johtuvan viljelijän tai tämän edustajan huolimattomuudesta ja joista seuraa, että paikalla tehtävää tarkastusta ei voida tehdä kokonaisuudessaan, jos viljelijä tai hänen edustajansa ei ole toteuttanut kaikkia niitä toimenpiteitä, joita häneltä voidaan kohtuullisesti vaatia sen takaamiseksi, että kyseinen tarkastus voidaan tehdä kokonaisuudessaan”.(18)
72. Koska tarkastusten suorittamisen estämisestä, jolla luonnollisestikin tarkoitetaan myös tarkastettavalle alueelle tulemisen perusteetonta kieltämistä, aiheutuu näin vakavat seuraukset, en ymmärrä, miksi tarkastusten tehokkuuden vuoksi tarvitsisi luoda tyhjästä yleinen valtuutus tulla (avoimelle tai suljetulle) maatalousmaalle ilman viininviljelijän lupaa, vaikka se on vastoin sovellettavia kansallisia oikeussääntöjä. Jos nimittäin pääsy kielletään perusteettomasti, tukihakemus tulee joka tapauksessa hylätyksi, ja hakija kärsii itse seuraukset.
73. Lyhyesti esitettynä asetuksen N:o 555/2008 säännöksiä sen paremmin kuin unionin tukiohjelmien laajempaa rakennetta ja logiikkaakaan ei siis voida tulkita siten, että niissä valtuutettaisiin paikalla tehtäviä tarkastuksia suorittavat tarkastajat tulemaan maatalousmaalle ilman viininviljelijältä saatua lupaa, olipa se sitten suljettu tai ei, jos kansallisessa lainsäädännössä edellytetään tällaista lupaa. Tällaiselle maalle tulemista koskevista yksityiskohdista ja siitä, tarvitaanko kyseisen tyyppiselle maalle tulemiseen lupa, säädetään kansallisessa lainsäädännössä.
B. Unionin oikeudessa säädetyt rajoitukset jäsenvaltioiden oikeudelle säätää itsenäisesti siitä, kuinka tarkastukset tehdään
74. Se, ettei unionin oikeudessa suoraan valtuuteta tulemaan yksityisalueelle, kun se on asiaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen vastaista, ei suinkaan tarkoita, että unionin oikeus menettäisi tässä täysin merkityksensä. Vaikkei unionin oikeudessa tällaista nimenomaista valtuutusta annetakaan, siinä on kuitenkin asetettu joitakin rajoituksia jäsenvaltioiden oikeudelle säätää itsenäisesti siitä, miten asetuksessa N:o 555/2008 edellytetyt tarkastukset on tehtävä.
75. Tämän ratkaisuehdotuksen viimeisessä osassa tarkastellaan lyhyesti näitä rajoituksia, joita on kahdenlaisia: niitä, jotka johtuvat itse asetuksesta N:o 555/2008 (1), ja niitä, jotka johtuvat perusoikeuksista, erityisesti omaisuudensuojasta ja kotirauhan loukkaamattomuudesta (2).
1. Asetuksesta N:o 555/2008 johtuvat rajoitukset
76. Kuten monilla muillakin aloilla, joilla jäsenvaltiot valtuutetaan panemaan täytäntöön ja valvomaan unionin oikeutta kansallisella tasolla,(19) myös asetusta N:o 555/2008 sovellettaessa tarkastusten on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia, kuten sen 76 artiklasta hyvin selvästi ilmenee. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä osassa selitettiin, ”tehokkaalla” ei kuitenkaan tarkoiteta sitä, että kaikki keinot olisivat sallittuja, sillä sehän olisi laillisuusperiaatteen vastaista.(20)
77. Toiseksi asetuksen N:o 555/2008 80 artiklan 2 kohdassa säädetään epäilemättä oikeudesta tulla kuulluksi (vaikkakin se on rajallinen). Sen 80 artiklan 1 kohdassa mainitaan, että jokaisesta paikalla tehtävästä tarkastuksesta on laadittava tarkastuskertomus, jonka perusteella on mahdollista tutkia tehtyihin tarkastuksiin liittyviä tietoja. Kertomuksessa on mainittava monenlaisia tietoja, kuten läsnä olleet henkilöt, varmistettiinko, että asianomaista alaa on hoidettu asianmukaisesti silloin, kun kyseessä on raivausjärjestelmä, ilmoitettiinko tarkastuksesta ennalta ja milloin ilmoitus annettiin, jos näin tehtiin. Asetuksen 80 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että jos tarkastuksessa havaitaan eroavaisuuksia hakemuksen tietojen ja tosiasiallisen tilanteen välillä, viljelijälle on annettava jäljennös tarkastuskertomuksesta ja mahdollisuus allekirjoittaa se ennen kuin toimivaltainen viranomainen tekee havainnoista päätelmänsä.
78. Voitaisiin toki pohtia, mitä ”mahdollisuudella allekirjoittaa” täsmälleen tarkoitetaan, mutta on selvää, että tuenhakijalla on oltava oikeus siihen, että hänelle ilmoitetaan paikalla tehdyssä tarkastuksessa tehdyistä kielteisistä tosiseikkoja koskevista havainnoista. Koska kaiken tämän pitäisi lisäksi tapahtua ennen kuin toimivaltainen viranomainen tekee havainnoista päätelmänsä lopullista päätöstä varten, hakijalle on luonnollisestikin annettava mahdollisuus kiistää toimivaltaisen viranomaisen tarkastuksessa tekemät hakijan kannalta epäsuotuisat tosiseikkoja koskevat havainnot.
79. Asetuksen N:o 555/2008 80 artiklan 2 kohta vaikuttaa olevan asiayhteyden mukainen erityinen ilmaus puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevaan yleiseen periaatteeseen sisältyvästä oikeudesta tulla kuulluksi. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että ”tämän periaatteen nojalla henkilöille, joiden etuihin heille osoitetut päätökset vaikuttavat tuntuvasti, on annettava tilaisuus esittää asianmukaisesti kantansa niistä seikoista, joiden perusteella hallinto aikoo tehdä päätöksensä. Tämä velvoite koskee jäsenvaltioiden viranomaisia, kun ne tekevät päätöksiä, jotka kuuluvat unionin oikeuden soveltamisalaan, vaikka sovellettavassa unionin lainsäädännössä ei säädettäisi nimenomaisesti tällaisesta muodollisuudesta.”(21)
80. Jäsenvaltioiden asia on säätää tarkemmin siitä, miten oikeus tulla kuulluksi on kansallisessa menettelyssä turvattava. Yhtäältä tarkastuskertomus olisi varmasti mahdollista toimittaa viininviljelijälle joitakin päiviä tarkastuksen jälkeen. Tämä vaihtoehto ei vaatisi viljelijän läsnäoloa tarkastuksissa, mutta edellyttäisi kuitenkin sitä, ettei toimivaltainen viranomainen tee tarkastuskertomuksesta minkäänlaisia päätelmiä, ennen kuin tuenhakija on allekirjoittanut sen. Toisaalta jäsenvaltioiden olisi myös mahdollista turvata tuenhakijan oikeus tulla kuulluksi aiemmassa vaiheessa, jo itse tarkastuksen aikana tai tarkemmin välittömästi sen tekemisen jälkeen. Järkevintä – ja kenties jopa tehokkainta – olisi todellakin antaa viininviljelijän olla läsnä tarkastuksessa ja mahdollisesti pyytää häntä allekirjoittamaan kertomus sen päätteeksi. Kun viininviljelijä on läsnä, tarkastajan olisi johdonmukaista pyytää häneltä etukäteen lupaa tulla alueelle.
81. Asetuksessa N:o 555/2008 ei kuitenkaan nimenomaisesti säädetä tällaisesta velvoitteesta. Sen vuoksi kansallisessa lainsäädännössä on siinä asianmukaiseksi katsotulla tavalla määritettävä, mitä oikeudella tulla kuulluksi tarkoitetaan. Jäsenvaltioiden on joka tapauksessa varmistettava, että jos hakemuksessa ilmoitettujen tietojen ja paikalla tehdyssä tarkastuksessa todetun tosiasiallisen tilanteen välillä todetaan eroavuuksia, viininviljelijälle tosiasiallisesti annetaan oikeus tulla kuulluksi ennen häntä koskevan muodollisen päätöksen tekemistä. Tämän vuoksi tarkastuskertomuksessa on oltava kaikki asetuksen 80 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut tiedot, minkä tarkistaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.
2. Perusoikeuksien rajoitukset
82. Asetuksessa N:o 555/2008 jätetään jäsenvaltioiden harkintavaltaan päättää, millä edellytyksillä yksityisalueelle voidaan tulla suorittamaan paikalla tehtäviä tarkastuksia, ja erityisesti, edellyttääkö tietyn tyyppiselle alueelle (avoin tai suljettu) tuleminen viininviljelijän nimenomaista lupaa. Koska unionin oikeudessa ei ole riittävää oikeusperustaa, joka valtuuttaisi tulemaan alueelle ilman lupaa, kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen, joka koskee asetuksen 76, 78 ja 81 artiklan yhteensopivuutta kotirauhan loukkaamattomuuden periaatteen kanssa, ei ole enää tarpeen vastata. Kolmas ennakkoratkaisukysymyshän esitetään ainoastaan siinä tapauksessa, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, mitä tässä ratkaisuehdotuksessa ei puolleta.
83. Kysymyksellä siitä, rajoittavatko perusoikeudet sitä, miten paikalla tehtäviä tarkastuksia voidaan suorittaa, on kuitenkin osittain merkitystä nyt käsiteltävän asian kannalta, mutta hieman toisesta näkökulmasta, sillä unionin oikeudessa asetetaan tiettyjä rajoituksia jäsenvaltioiden oikeudelle säätää itsenäisesti siitä, millä edellytyksillä yksityisalueelle voidaan tulla. Esittelen lopuksi lyhyesti nämä rajoitukset nimenomaan tätä jälkimmäistä näkökohtaa ajatellen.
84. Kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessään kansallinen tuomioistuin tuo esiin ainoastaan kotirauhan loukkaamattomuutta koskevan perusoikeuden (perusoikeuskirjan 7 artikla). Käsiteltävässä asiassa voi kuitenkin olla merkitystä myös toisella perusoikeudella, nimittäin omistusoikeudella (perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohta).
85. Perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdan mukaan sen määräykset koskevat jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta. Käsiteltävässä asiassa jäsenvaltioiden voidaan epäilyksettä katsoa toimivan unionin oikeuden soveltamisalalla suorittaessaan tarkastuksia, joista asetuksessa N:o 555/2008 säädetään nimenomaisesti. Niinpä unionin perusoikeuksia, erityisesti perusoikeuskirjaa ja unionin oikeuden yleisperiaatteita, sovelletaan nyt käsiteltävään asiaan.
86. Tähän päätelmään ei vaikuta se, että muodollisesti perusoikeuskirjaa ei – kuten Ranskan hallitus toteaa – sovelleta ajallisesti käsiteltävän asian tosiseikkoihin. Perusoikeuskirjalla on suurelta osin ainoastaan kodifioitu jo unionin oikeuden yleisiksi periaatteiksi tunnustetut perusoikeudet, ainakin omistusoikeuden ja kotirauhan loukkaamattomuuden tapauksessa.(22) Näin ollen perusoikeuskirjaan voidaan hyvin tukeutua nyt käsiteltävän asian ratkaisemisessa, sillä siitä saadaan tulkinnallista apua, vaikkei se tosiseikkojen tapahtuma-aikaan vielä ollutkaan voimassa.(23)
87. Ei myöskään ole mitään merkitystä sillä, ettei kansallinen tuomioistuin ennakkoratkaisupyynnössään viittaa perusoikeuskirjaan vaan Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdasta nimittäin ilmenee, että siltä osin kuin tämän perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä yleissopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa, vaikkakin unioni voi myöntää tätä laajempaa suojaa. Koska kotirauhan loukkaamattomuus ja omistusoikeus on suojattu sekä unionin oikeudessa että Euroopan ihmisoikeussopimuksessa, viimeksi mainittu sopimus ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö ovat luonnostaan merkityksellisiä nyt käsiteltävän asian kannalta.(24)
88. Omistusoikeutta koskevan perusoikeuden kolmesta mahdollisesta loukkauksesta kyseeseen voisi tässä tapauksessa tulla ehkä puuttuminen oikeuteen nauttia rauhassa omaisuudestaan.(25) Tällaisten seikkojen määrittäminen on tietenkin kansallisen tuomioistuimen asia, mutta oikeudenloukkausta, joka koostuu tulemisesta avoimelle yksityisalueelle suorittamaan kyseisiä tarkastuksia ilman kansallisessa lainsäädännössä edellytettyä lupaa mutta toisaalta myös aiheuttamatta siellä mitään omaisuusvahinkoa, ei todennäköisesti pidettäisi perusoikeuksien loukkauksena. Tämänkaltainen omistusoikeuteen puuttuminen olisi varmastikin aivan oikeutettua, koska sillä ei todennäköisesti ylitetä sitä, mikä on tarpeen tarkastusten suorittamiseksi tehokkaasti. Tarkastusten suorittamista tällä tavalla ei siis todennäköisesti pidettäisi omistusoikeutta koskevan perusoikeuden loukkauksena, vaikka se mahdollisesti olisikin lainvastaista.
89. Jos sitä vastoin kyseinen alue on – toiseen ennakkoratkaisukysymykseen viitaten – suljettu, tuleminen tällaiselle yksityisalueelle ilman viininviljelijän lupaa merkitsisi huomattavasti vakavampaa omistusoikeuteen puuttumista, koska siinä jouduttaisiin tosiasiallisesti tunkeutumaan alueelle. Tämä riippuu jälleen kyseisen asian tosiseikoista, mutta yleisesti ottaen vaikuttaa huomattavasti epätodennäköisemmältä, että tällaista omistusoikeuteen puuttumista voitaisiin pitää perusteltuna.
90. Kotirauhan loukkaamattomuudesta on huomautettava, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todellakin vuosien kuluessa vähittäin laajentanut kodin käsitettä sisällyttämällä siihen tietyt toimitilat, kuten ammatinharjoittamiseen käytetyt toimistot tai haarakonttorit.(26) Tämä kehitys näyttää äskettäin saavuttaneen luonnolliset rajansa tuomiossa Leveau ja Fillon(27) ja tuomiossa Khamidov.(28)
91. Tuomio Leveau ja Fillonkoski tarkastajan menemistä sikatilalle sen tarkistamiseksi, että kasvattajat noudattavat tällaisiin tiloihin sovellettavia sääntöjä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi, ettei sikatilojen voitu katsoa sisältyvän kodin käsitteeseen. Se myös korosti, ettei kodin käsitteen merkitystä pidä tehdä tyhjäksi eikä tulkita terveen järjen vastaisesti.(29) Tuomiossa Khamidov Euroopan ihmisoikeustuomioistuin myös kieltäytyi hyväksymästä teollisia tiloja, kuten tehtaita, leipomoita ja varastoja, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa tarkoitetun kodin käsitteen piiriin.
92. Unionin tuomioistuin on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen esimerkin mukaisesti tunnustanut yllätystarkastusten yhteydessä, että kotirauhan suoja voidaan tietyissä tilanteissa laajentaa koskemaan myös liiketiloja.(30) Unionin tuomioistuin on myös nimenomaisesti tunnustanut, että ”kotirauhan suojaa koskeva perusoikeus on unionin oikeuden yleinen periaate – – joka on nykyisin ilmaistu perusoikeuskirjan 7 artiklassa, joka vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa”.(31)
93. Nykyisestä oikeuskäytännöstä näyttäisi siten ilmenevän, että erilaisten selvästi yksityisten asuntojen lisäksi on olemassa toinenkin ”kotien” ryhmä, johon sisältyvät tietyntyyppiset liiketilat. Jälkimmäiseen ryhmään kuuluvat kuitenkin ainoastaan tilat, joissa asianomaisten henkilöiden yksityis- ja työelämä limittyvät yhteen niin tiiviisti, ettei niitä voida tosiasiallisesti erottaa toisistaan. Yksinkertaistaen tämä suoja on toistaiseksi laajennettu koskemaan toimihenkilöiden työympäristöjä – siis henkilöitä, jotka tosiasiallisesti asuvat toimistoissaan, joissa he myös elävät suurimman osan yksityiselämästään.
94. Sitä vastoin pelkkiä teollisuuden tai maatalouden tuotantotiloja, joissa tällaista työ- ja yksityiselämän sekoittumista ei tapahdu, ei todennäköisesti voida luokitella ”kodeiksi”. En millään tavalla pyri vähättelemään sitä läheistä, lähes intiimiä suhdetta, joka viininviljelijällä voi olla viinitilaansa. Edellä kuvattua logiikkaa, jonka mukaisesti kodin käsitettä laajennettiin rajoitetusti joihinkin liiketiloihin, ei vain yksinkertaisesti voida soveltaa avoimiin tuotantoalueisiin, kuten viinitiloihin. Kun lisäksi otetaan huomioon kodin käsitteen logiikka ja tarkoitus sille perusoikeuskirjan 7 artiklassa annetun suojan yhteydessä, en näe mitään tarvetta pyrkiä laajentamaan enempää tätä käsitettä.
95. Näistä syistä avoimen viinitilan ei nähdäkseni voida katsoa sisältyvän kodin käsitteeseen, jollei sitten käsiteltävässä asiassa ilmene muita tosiseikkoja, joiden perusteella olisi päädyttävä toisenlaiseen johtopäätökseen, kuten esimerkiksi se, että asianomainen viinitila sijaitsi henkilön yksityisasunnon tai ammatinharjoittamiseen käytetyn toimiston välittömässä läheisyydessä.(32)
V. Ratkaisuehdotus
96. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’n esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Viinialan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 479/2008 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä tukiohjelmien, kolmansien maiden kanssa käytävän kaupan, tuotantokyvyn ja viinialan tarkastusten osalta 27.6.2008 annetun komission asetuksen (EY) N:o 555/2008 76, 78 ja 81 artiklaa ei voida tulkita siten, että niissä sallitaan se, että tarkastajat, jotka suorittavat paikalla tehtävän tarkastuksen, tulevat maatilan alueelle ilman viljelijältä saatua lupaa, olipa alue suljettu tai ei, jos kansallisen lainsäädännön mukaan kyseisen kaltaiselle alueelle tulemiseen tarvitaan tällainen lupa. Kansallisessa lainsäädännössä on säädettävä, miten tällaiselle alueelle voidaan tulla suorittamaan paikalla tehtäviä tarkastuksia, ja määritettävä, kuinka nämä tarkastukset voidaan suorittaa niin, että niillä ei ylitetä unionin oikeuden, erityisesti perusoikeuksien kunnioittamisen, asettamia rajoja.