MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
YVESA BOTA
od 20. veljače 2018.(1)
Predmet C-441/17
Europska komisija
protiv
Republike Poljske
„Povreda obveze države članice – Okoliš – Direktiva 92/43/EEZ – Članak 6. stavci 1. i 3. – Članak 12. stavak 1. – Očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore – Direktiva 2009/147/EZ – Članci 4. i 5. – Očuvanje divljih ptica – Izmjena plana gospodarenja šumskim područjem – Područje Natura 2000 Puszcza Białowieska (Poljska) – Posebna područja očuvanja”
1. Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da:
– time što je donijela Prilog Planu šumskog gospodarenja šumskim okrugom Białowieża (Poljska) a da nije osigurala da taj prilog neće negativno utjecati na cjelovitost područja od značaja za Zajednicu (u daljnjem tekstu: PZZ) i posebnog zaštićenog područja (u daljnjem tekstu: PZP) PLC200004 Puszcza Białowieska, Republika Poljska povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 3. Direktive 92/43/EEZ(2);
– time što nije poduzela potrebne mjere očuvanja koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrsta iz Priloga II. Direktivi o staništima te ptica iz Priloga I. Direktivi 2009/147/EZ(3) kao i migracijskih vrsta koje se redovito pojavljuju, a nisu navedene u tom prilogu, za koje su PZZ i PZP bili određeni na području PLC200004 Puszcza Białowieska, Republika Poljska povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 1. Direktive o staništima i na temelju članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama;
– time što nije osigurala strogu zaštitu saproksilnih kornjaša (Cucujus cinnaberinus, Buprestis splendens, Phryganophilus ruficollis i Pytho kolwensis(4)) navedenih u Prilogu IV. Direktivi o staništima, odnosno time što nije zabranila njihovo namjerno ubijanje ili uznemiravanje i oštećivanje ili uništavanje njihovih lokaliteta za razmnožavanje u šumskom okrugu Białowieża, Republika Poljska povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 12. stavka 1. točaka (a) i (d) Direktive o staništima i
– time što nije osigurala zaštitu vrsta ptica navedenih u članku 1. Direktive o pticama, osobito planinskog djetlića (Dendrocopos leucotos), troprstog djetlića (Picoides tridactylus), malog ćuka (Glaucidium passerinum) i planinskog ćuka (Aegolius funereus), odnosno time što nije osigurala da ih se u šumskom okrugu Białowieża ne ubija ili uznemirava u razdoblju razmnožavanja i podizanja mladunčadi te da se njihova gnijezda i jaja namjerno ne uništavaju, oštećuju ili uklanjaju, Republika Poljska povrijedila je svoje obveze koje ima na temelju članka 5. točaka (b) i (d) Direktive o pticama.
2. Sud u okviru takvog predmeta ima, s jedne strane, novu priliku da naglasi po čemu se razlikuju planovi u pogledu područja Natura 2000, obuhvaćeni člankom 6. stavkom 1. Direktive o staništima, od planova koji nisu izravno povezani s upravljanjem područjem ili potrebni za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogli imati značajan utjecaj, kao što su oni iz stavka 3. tog članka. S druge strane, podsjetit će na razinu strogosti koja se propisuje državama članicama kad izrađuju i provode te planove ili projekte zbog posebno strogih zahtjeva koji proizlaze iz odredbi direktiva na koje se poziva Komisija, kako ih tumači Sud.
3. U ovom mišljenju iznijet ću razloge zbog kojih smatram da je ta tužba zbog povrede obveze dopuštena te ju treba prihvatiti.
I. Pravni okvir
A. Direktiva o staništima
4. Prva, treća, šesta, deseta i petnaesta uvodna izjava Direktive o staništima glase kako slijedi:
„budući da očuvanje, zaštita i poboljšanje kvalitete okoliša, uključujući očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore, čine bitan cilj od općeg interesa kojemu teži Zajednica, kako je navedeno u članku 130.r Ugovora [koji je postao članak 174. UEZ‑a, a zatim članak 191. UFEU‑a];
[…]
budući da ova Direktiva, čiji je glavni cilj promicanje održavanja biološke raznolikosti, uzimajući u obzir gospodarske, socijalne, kulturne i regionalne zahtjeve, doprinosi općem cilju održivog razvitka; budući da održavanje takve biološke raznolikosti u određenim slučajevima može zahtijevati održavanje ili čak poticanje čovjekove aktivnosti;
[…]
budući da je radi osiguranja obnove ili održavanja prirodnih staništa i vrsta od interesa Zajednice u povoljnom stanju očuvanosti potrebno odrediti posebna područja očuvanja, kako bi se prema utvrđenim rokovima stvorila koherentna europska ekološka mreža;
[…]
budući da se mora izvršiti ocjena prihvatljivosti bilo kakvog plana ili programa koji bi mogao imati značajan utjecaj na ciljeve očuvanja područja koji je određen ili će se odrediti u budućnosti;
[…]
budući da je potreban opći sustav zaštite određenih vrsta flore i faune kako bi se dopunila Direktiva 79/409/EEZ[(5)]; budući da bi se trebale omogućiti mjere upravljanja određenim vrstama, ako to opravdava njihovo stanje očuvanosti, uključujući zabranu određenih načina hvatanja ili ubijanja, istodobno omogućujući odstupanja pod određenim uvjetima;
[…]”
5. Članak 1. te direktive glasi kako slijedi:
„Za potrebe ove Direktive:
(a) očuvanje znači niz mjera potrebnih za održavanje ili obnovu prirodnih staništa i populacija vrsta divlje faune i flore u povoljnom stanju kako je određeno u točkama (e) i (i);
(b) prirodna staništa znače kopnena ili vodena područja određena geografskim, abiotičkim i biotičkim svojstvima, bilo potpuno prirodna bilo poluprirodna;
[…]
(d) prioritetni prirodni stanišni tipovi odnose se na prirodne stanišne tipove kojima prijeti nestanak, a prisutni su na području navedenom u članku 2. i za čije je očuvanje Zajednica posebno odgovorna, s obzirom na razmjere njihovog prirodnog areala koji se nalazi unutar područja navedenog u članku 2.; ovi prioritetni prirodni stanišni tipovi označeni su zvjezdicom (*) u Prilogu I.;
(e) stanje očuvanosti prirodnog staništa znači zbroj utjecaja koji djeluju na prirodno stanište i njegove tipične vrste koji bi mogli ugroziti njegovu dugoročnu prirodnu rasprostranjenost, strukturu i funkcije kao i dugoročni opstanak njegovih tipičnih vrsta unutar područja navedenog u članku 2.
Stanje očuvanosti prirodnog staništa smatra se ,povoljnim’ kad:
– su njegov prirodni areal i područja koja pokriva u tom arealu stabilni ili u porastu,
i
– postoji specifična struktura i funkcije potrebne za njegovo dugoročno održavanje i vjerojatno će postojati u predvidivoj budućnosti,
i
– stanje očuvanosti njegovih tipičnih vrsta je povoljno kako je određeno u točki (i);
[...]
(g) vrste od interesa Zajednice odnose se na vrste koje su, unutar područja navedenog u članku 2:
i. ugrožene [...]
ili
ii. osjetljive, odnosno smatra se vjerojatnim da će u skoroj budućnosti potpasti pod kategoriju ugroženih vrsta ako uzročni čimbenici nastave djelovati;
ili
iii. rijetke, odnosno s malim populacijama koje trenutačno nisu ugrožene ili osjetljive, ali rizik za to postoji. Vrste se nalaze u ograničenim geografskim područjima ili su u manjem broju raspršene na širem području;
ili
iv. endemske i zahtijevaju posebnu pozornost zbog posebne prirode njihovih staništa i/ili mogućeg utjecaja njihovog iskorištavanja na njihovo stanište i/ili mogućeg utjecaja njihovog iskorištavanja na njihovo stanje očuvanosti.
Ovakve vrste su navedene ili se mogu navesti u Prilogu II. i/ili Prilogu IV. ili Prilogu V.;
(h) prioritetne vrste odnose se na vrste navedene [u točki] (g) [podtočki i.] za čije je očuvanje Zajednica posebno odgovorna s obzirom na razmjere njihovog prirodnog areala koji potpada pod područje navedeno u članku 2.; ove su prioritetne vrste označene zvjezdicom (*) u Prilogu II.;
(i) stanje očuvanosti vrste znači zbroj utjecaja koji djeluju na tu vrstu, a koji bi mogli ugroziti njezinu dugoročnu rasprostranjenost i brojnost populacija unutar područja navedenog u članku 2;
Stanje očuvanosti smatra se ,povoljnim’ kad:
– podaci o dinamici populacije određene vrste ukazuju da će se ona dugoročno održati kao vijabilna sastavnica svog prirodnog staništa,
i
– prirodan areal vrste se ne smanjuje niti je vjerojatno da će se smanjiti u predvidivoj budućnosti,
i
– postoji, a vjerojatno će i dalje postojati, dovoljno veliko stanište u kojem će se populacije vrste dugoročno održati;
(j) područje znači geografski određenu površinu čija je granica jasno označena;
(k) područje od značaja za Zajednicu znači područje koje, u biogeografskoj regiji ili regijama kojima pripada, znatno doprinosi održavanju ili povratu u povoljno stanje očuvanosti prirodnog stanišnog tipa navedenog u Prilogu I. ili neke od vrsta navedenih u Prilogu II. i može također znatno doprinijeti koherentnosti mreže Natura 2000 navedene u članku 3., i/ili znatno doprinosi održavanju biološke raznolikosti unutar dotične biogeografske regije ili regija.
Za široko rasprostranjene životinjske vrste, područja od značaja za Zajednicu odgovaraju mjestima unutar prirodnog areala takvih vrsta koja predstavljaju fizičke i biološke čimbenike bitne za njihov život i razmnožavanje;
(l) posebno područje očuvanja znači područje od značaja za Zajednicu koje su države članice odredile zakonskim, administrativnim i/ili ugovornim aktom, gdje se potrebne mjere očuvanja primjenjuju radi održavanja ili povrata u povoljno stanje očuvanosti prirodnih staništa i/ili populacija vrsta za koje je to područje određeno;
[…]”
6. Članak 2. navedene direktive glasi kako slijedi:
„1. Cilj ove Direktive je doprinijeti osiguranju biološke raznolikosti putem očuvanja prirodnih staništa i divlje faune i flore na europskom području država članica na koje se Ugovor primjenjuje.
2. Mjere poduzete u skladu s ovom Direktivom namijenjene su održavanju ili povratu u povoljno stanje očuvanosti, prirodnih staništa i vrsta divlje faune i flore od interesa Zajednice.
3. Mjere poduzete u skladu s ovom Direktivom uzimaju u obzir gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike.”
7. Člankom 3. stavkom 1. Direktive o staništima određuje se:
„1. Koherentna europska ekološka mreža posebnih područja očuvanja osniva se pod nazivom Natura 2000. Ova mreža, sastavljena od područja u kojima se nalaze prirodni stanišni tipovi navedeni u Prilogu I. i staništa vrsta navedenih u Prilogu II., omogućuje održavanje određenih prirodnih stanišnih tipova i staništa vrsta ili, kad je to potrebno, njihov povrat u povoljno stanje očuvanosti u njihovom prirodnom arealu.
Mreža Natura 2000 obuhvaća [PZP‑ove] koj[e] su države članice klasificirale u skladu s Direktivom [79/409].”
8. U članku 4. stavku 2. trećem podstavku i stavcima 4. i 5. te direktive navodi se:
„2. […]
Popis područja odabranih kao [PZZ‑ovi], u kojem su istaknuta ona područja na kojima se nalazi jedan ili više prioritetnih prirodnih stanišnih tipova ili prioritetnih vrsta, Komisija usvaja u skladu s postupkom utvrđenim člankom 21.
[…]
4. Kad se [PZZ] usvoji u skladu s postupkom utvrđenim u stavku 2, dotična država članica ga određuje kao posebno područje očuvanja što je prije moguće, a najkasnije u roku od šest godina, ustanovljujući prioritete u svjetlu značaja tih područja za održavanje ili obnavljanje povoljnog stanja očuvanosti prirodnog stanišnog tipa iz Priloga I. ili vrste iz Priloga II. te koherentnosti mreže Natura 2000, u svjetlu prijetnji od pogoršanja ili uništenja kojima su ta područja izložena.
5. Čim se područje uvrsti na popis naveden u trećoj točki stavka 2. podložan je odredbama članka 6. stavaka 2., 3. i 4.”
9. Člankom 6. navedene direktive određuje se:
„1. Za posebna područja očuvanja, države članice utvrđuju potrebne mjere za očuvanje koje prema potrebi uključuju odgovarajuće planove upravljanja, posebno priređene za ta područjima [područja] ili integrirane u druge razvojne planove te odgovarajuće zakonske, administrativne ili ugovorne mjere koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tim područjima.
2. Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive.
3. Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na ta područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.
4. Ako se, unatoč negativnoj procjeni utjecaja na područje i u nedostatku drugih pogodnih mogućnosti, plan ili projekt ipak moraju provesti zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode, država članica poduzima sve kompenzacijske mjere kako bi osigurala zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000. Ona Komisiju izvješćuje o usvojenim kompenzacijskim mjerama.
Kad se u određenom području nalazi prioritetni prirodni stanišni tip i/ili prioritetna vrsta, mogu se razmatrati samo ona pitanja koja se odnose na zdravlje ljudi ili javnu sigurnost, na korisne posljedice od primarnog značaja za okoliš ili, nastavno na Komisijino mišljenje, na ostale imperativne razloge prevladavajućeg javnog interesa.”
10. U članku 7. Direktive o staništima određuje se:
„Obveze koje proizlaze iz članka 6. stavaka 2., 3. i 4. ove direktive zamjenjuju sve obveze koje proizlaze iz prve rečenice članka 4. stavka 4. Direktive [79/409] u vezi područja klasificiranih na temelju članka 4. stavka 1. ili slično priznatih prema njezinom članku 4. stavku 2. od datuma provedbe ove direktive ili datuma klasifikacije ili priznanja od strane države članice u skladu s Direktivom [79/409], pod uvjetom da je potonji datum kasniji.”
11. Člankom 12. te direktive, naslovljenim „Zaštita vrsta”, u stavku 1. predviđa se:
„1. Države članice poduzimaju sve potrebne mjere za uspostavu sustava stroge zaštite životinjskih vrsta navedenih u Prilogu IV., točki (a) u njihovom prirodnom arealu, zabranjujući:
(a) sve oblike namjernog hvatanja ili ubijanja primjeraka tih vrsta u divljini;
(b) namjerno uznemiravanje tih vrsta, posebno u vrijeme razmnožavanja, podizanja mladih, hibernacije i migracije;
[…]
(d) oštećivanje ili uništavanje lokaliteta za razmnožavanje ili odmor.”
12. Člankom 16. stavkom 1. navedene direktive određuje se:
„1. Pod uvjetom da ne postoji zadovoljavajuća alternativa i da odstupanje ne šteti održavanju populacija dotičnih vrsta u povoljnom stanju očuvanosti u njihovom prirodnom arealu, države članice mogu odstupiti od odredaba članaka 12., 13., 14. i 15. točaka (a) i (b):
[...]
(b) radi sprečavanja ozbiljne štete, posebno na usjevima, stoci, šumama, ribnjacima i vodama te ostalim tipovima imovine;
(c) u interesu javnog zdravlja i javne sigurnosti ili zbog ostalih imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode te korisnih posljedica od primarnog značaja za okoliš;
[...]”
13. U Prilogu I. Direktivi o staništima, naslovljenom „Prirodni stanišni tipovi od interesa Zajednice čije očuvanje zahtijeva određivanje posebnih područja očuvanja”, navode se u točki 9. koja se odnosi na „[p]rirodn[u] i doprirodn[u] šumsk[u] vegetacij[u] zavičajnih vrsta koja tvori šumske sastojine visokog drveća s tipičnim prizemnim slojem i zadovoljava sljedeće kriterije: rijetka je ili reliktna i/ili udomljuje vrste od interesa Zajednice” i u odjeljku 91. koji se odnosi na „[š]ume europskog umjerenog pojasa” supkontinentalna hrastovo‑grabova šuma (hrastovo‑grabove šume Galio‑Carpinetum, šifra Natura 2000 9170) te cretne šume (šifra Natura 2000 91D0) i aluvijalne šume s vrbama, topolama, johama i jasenom (aluvijalne šume s vrstama Alnus glutinosa i Fraxinus excelsior (Alno‑Padion, Alnion incanae, Salicion albae), šifra Natura 2000 91E0), uzimajući u obzir da su dvije potonje šume posebno određene kao prioritetni stanišni tipovi.
14. Prilozi II. i IV. toj direktivi naslovljeni su „Životinjske i biljne vrste od interesa Zajednice čije očuvanje zahtijeva određivanje posebnih područja očuvanja” odnosno „Životinjske i biljne vrste od značaja za Zajednicu i kojima je potrebna stroga zaštita”. U točki (a) obaju priloga, koja se odnosi na „beskralježnjake”, nalazi se popis vrsta razreda „Insecta” među kojima su nadred „Coleoptera”, u koje se, među ostalim, ubrajaju Buprestis splendens, Cucujus cinnaberinus, Pytho kolwensis i Phryganophilus ruficollis, uz pojašnjenje u Prilogu II. da je potonja vrsta prioritetna. U istom se prilogu nalazi i Rhysodes sulcatus i Boros schneideri(6).
B. Direktiva o pticama
15. Uvodne izjave 6. i 8. Direktive o pticama glase kako slijedi:
„(6) Predviđene mjere moraju se odnositi na različite faktore koji mogu utjecati na broj ptica, na primjer na posljedice djelovanja čovjeka, posebno na uništavanje i onečišćivanje njihovih staništa, hvatanje i ubijanje te na trgovinu koja proizlazi iz takve prakse; u okviru politike očuvanja strogost tih mjera trebalo bi prilagoditi konkretnim situacijama u kojima se nalaze različite vrste.
[...]
(8) Zaštita, održavanje ili obnavljanje dovoljne raznolikosti kao i područja staništa od ključne su važnosti za očuvanje svih vrsta ptica. Na određene vrste ptica trebalo bi primijeniti posebne mjere očuvanja koje se odnose na njihova staništa, kako bi se osiguralo njihovo preživljavanje i razmnožavanje na njihovom području raširenosti. Te mjere isto tako moraju obuhvatiti migracijske vrste i biti koordinirane, s ciljem uspostavljanja jedne usklađene cjeline.”
16. Člankom 1. te direktive određuje se:
„1. Ova se Direktiva odnosi na očuvanje svih vrsta divljih ptica koje prirodno obitavaju na europskom državnom području država članica na koje se primjenjuje Ugovor. Ona se odnosi na zaštitu tih vrsta, upravljanje i nadzor nad tim vrstama i njome se utvrđuju pravila o njihovom iskorištavanju.
2. Primjenjuje se na ptice, njihova jaja, gnijezda i staništa.”
17. U članku 2. navedene direktive navodi se:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere za održavanje populacije vrsta iz članka 1. na razini koja odgovara posebno ekološkim, znanstvenim i kulturološkim zahtjevima, istodobno uzimajući u obzir gospodarske i rekreacijske zahtjeve, ili za prilagođavanje tih vrsta toj razini.”
18. Člankom 3. Direktive o pticama predviđa se:
„1. S obzirom na zahtjeve iz članka 2., države članice poduzimaju potrebne mjere za očuvanje, održavanje ili ponovnu uspostavu dovoljne raznolikosti i veličine staništa za sve vrste ptica iz članka 1.
2. Očuvanje, održavanje ili ponovna uspostava biotopa i staništa prvenstveno uključuju sljedeće mjere:
(a) stvaranje zaštićenih područja;
(b) održavanje i upravljanje u skladu s ekološkim potrebama staništa unutar i izvan zaštićenih zona;
(c) ponovno uspostavljanje uništenih biotopa;
[...].”
19. Člankom 4. stavcima 1., 2. i 4. Direktive o pticama određuje se:
„1. Vrste ptica navedene u Prilogu I. predmet su posebnih mjera očuvanja koje se odnose na njihova staništa, kako bi se osiguralo njihovo preživljavanje i razmnožavanje na njihovom području raširenosti.
S tim u vezi, uzimaju se u obzir
(a) vrste u opasnosti od izumiranja;
(b) vrste osjetljive na određene promjene u njihovim staništima;
(c) vrste koje se smatraju rijetkima zbog male populacije ili ograničene lokalne raširenosti;
(d) druge vrste koje zahtijevaju posebnu pažnju zbog posebne prirode njihovih staništa.
Trendovi i promjene populacijskih razina uzimaju se u obzir kao podloga za ocjenjivanje.
Države članice posebno klasificiraju područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija kao [PZP‑ovi] za očuvanje tih vrsta u okviru morskih i kopnenih zemljopisnih područja gdje se primjenjuje ova Direktiva.
2. Države članice poduzimaju slične mjere za migracijske vrste koje se redovito pojavljuju a nisu navedene u Prilogu I., imajući na umu potrebu za njihovom zaštitom u okviru morskih i kopnenih zemljopisnih područja gdje se ova Direktiva primjenjuje s obzirom na područja za njihovo razmnožavanje, mitarenje i prezimljavanje te odmorišta duž njihovih migracijskih putova. [...]
[...]
4. U vezi s zaštićenim područjima iz stavaka 1. i 2., države članice poduzimaju odgovarajuće mjere za sprečavanje onečišćavanja ili pogoršavanja stanja staništa ili bilo kakvih poremećaja koji negativno utječu na ptice u tolikoj mjeri da bi to bilo značajno s obzirom na ciljeve iz ovog članka. Države članice nastoje spriječiti onečišćavanje ili pogoršavanje stanja staništa i izvan tih zaštićenih područja.”
20. Člankom 5. te direktive predviđa se:
„Ne dovodeći u pitanje članke 7. i 9. države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi uspostavile opći sustav zaštite svih vrsta ptica navedenih u članku 1., posebno zabranjujući:
[…]
(b) namjerno uništavanje ili oštećivanje njihovih gnijezda i jaja ili uklanjanje njihovih gnijezda;
[...]
(d) namjerno uznemiravanje tih ptica, posebno u razdoblju razmnožavanja ili podizanja mladunčadi, u tolikoj mjeri da bi to uznemiravanje bilo značajno s obzirom na ciljeve iz ovog članka [ove direktive];
[...]”
21. U članku 9. navedene direktive određuje se:
„1. Države članice mogu odstupiti od odredaba iz članaka od 5. do 8., ako ne postoji drugo zadovoljavajuće rješenje, iz sljedećih razloga:
(a) – u interesu javnog zdravlja i sigurnosti,
[...]
– radi sprečavanja nanošenja ozbiljne štete usjevima, stoci, šumama, ribnjacima i vodama,
[...]
2. Kod odstupanja iz stavka 1. moraju se navesti:
(a) vrste koje su predmet odstupanja;
[...]
(c) uvjeti rizika i okolnosti s obzirom na vrijeme i mjesto pod kojima se takva odstupanja mogu odobriti;
(d) tijelo ovlašteno za proglašenje postojanja traženih uvjeta i za odlučivanje o tome koja se sredstva, mjere ili metode smiju koristiti, u okviru kojih ograničenja i tko ih smije koristiti;
(e) kontrole koje će se provesti.
3. Države članice svake godine šalju Komisiji izvješće o provedbi stavaka 1. i 2.
4. Komisija na temelju informacija kojima raspolaže, a posebno informacija koje joj se dostave u skladu sa stavkom 3., stalno osigurava da posljedice iz stavka 1. ne budu nesukladne s ovom Direktivom. U tu svrhu poduzima odgovarajuće mjere.”
22. Među različitim vrstama navedenima u Prilogu I. Direktivi o pticama nalaze se planinski djetlić, troprsti djetlić, mali ćuk, planinski ćuk, škanjac osaš (Pernis apivorus), mala muharica (Ficedula parva) i bjelovrata muharica (Ficedula albicollis).
II. Okolnosti spora
A. Činjenice iz kojih proizlazi spor
23. Odlukom 2008/25/EZ od 13. studenoga 2007. o donošenju, u skladu s Direktivom [o staništima], prvog ažuriranog popisa područjâ od značaja za Zajednicu za kontinentalnu biogeografsku regiju(7), nakon prijedlogâ država članica, Komisija je odobrila da se područje Natura 2000 Puszcza Białowieska (Poljska), u skladu s člankom 4. stavkom 2. trećim podstavkom Direktive o staništima, odredi kao PZZ šifre PLC200004 jer tamo postoje prirodna staništa i staništa određenih prioritetnih vrsta životinja. To područje, uspostavljeno kako bi se zaštitilo deset vrsta prirodnih staništa te 55 biljnih i životinjskih vrsta, isto je tako PZP određen u skladu s Direktivom o pticama.
24. Područje Natura 2000 Puszcza Białowieska jedna je od najbolje očuvanih prirodnih šuma u Europi, koju obilježavaju velike količine mrtvog i starog drveća, osobito stogodišnjeg. Na tom području nalaze se prirodna staništa koja su definirana kao „prioritetna” u smislu Priloga I. Direktivi o staništima, poput pošumljenih tresetišta (šifra Natura 2000 91D0) i aluvijalne šume s vrbama, topolama, johama i jasenom (šifra Natura 2000 91E0), i druga staništa od „značaja za Zajednicu”, osobito supkontinentalne hrastovo‑grabove šume (šifra Natura 2000 9170). Komisija je pojasnila da su, u skladu s izvješćem Forest Europe, šume netaknute ljudskim djelovanjem 2015. u Europi činile samo oko 3 % ukupne šumske površine te da su u Poljskoj činile 0,63 % ukupne šumske površine(8).
25. Na području Natura 2000 Puszcza Białowieska nalaze se mnoge vrste saproksilnih kornjaša koje su navedene u Prilogu II. Direktivi o staništima, među ostalim, Boros schneideri i Rhysodes sulcatus, te vrste navedene i u Prilogu IV. točki (a) te direktive, kao vrste kojima je potrebna stroga zaštita, poput Cucujus cinnaberinus, Buprestis splendens, Phryganophilus ruficollis i Pytho kolwensis. Ondje su prisutne i vrste ptica navedene, s jedne strane, u Prilogu I. Direktivi o pticama, čije se stanište sastoji od umirućih i mrtvih smreka, uključujući i one koje je napao smrekin pisar (Ips typographus), kao što su, među ostalim, škanjac osaš, mala muharica, bjelovrata muharica, planinski djetlić, troprsti djetlić, mali ćuk i planinski ćuk te, s druge strane, u Prilogu II. dijelu B te direktive, kao što je golub dupljaš (Columba oenas), migracijska vrsta obuhvaćena člankom 4. stavkom 2. navedene direktive.
26. Uzimajući u obzir njezinu prirodnu vrijednost, Puszcza Białowieska (u daljnjem tekstu: Beloveška šuma) uvrštena je i na popis svjetske baštine Organizacije Ujedinjenih naroda za obrazovanje, znanost i kulturu (UNESCO).
27. Područjem Natura 2000 Puszcza Białowieska, koje se prostire na 63 147,58 hektara, upravljaju dva različita tijela. Jedno od njih nadležno je za upravljanje Białowieskim Parkom Narodowym (nacionalni park Białowieża, Poljska), odnosno područjem koje čini otprilike 17 % ukupne površine tog područja Natura 2000, to jest otprilike 10 500 hektara. Drugo je tijelo Lasy Państwowe (Uprava za državne šume, Poljska)(9), koje na 52 646,88 hektara upravlja trima šumskim okruzima Białowieża (12 586,48 hektara), Browsk (20 419,78 hektara) i Hajnówka (19 640,62 hektara)(10). Šumski okrug Białowieża čini otprilike 20 % ukupne površine navedenog područja, odnosno površinu jednaku površini nacionalnog parka, koja odgovara otprilike 24 % površine svih triju šumskih okruga.
28. Minister Środowiska (ministar okoliša, Poljska) izdao je 17. svibnja 2012. preporuku koja se odnosi na isključenje mjera gospodarenja šumskim sastojinama starijima od sto godina. Prema mišljenju Republike Poljske, tom se preporukom u praksi onemogućava poduzimanje učinkovitih mjera očuvanja tih sastojina koje se odnose na pravodobno uklanjanje i odnošenje drveća smreke koje je napao smrekin pisar izvan područja koje je u dovoljnoj mjeri ugroženo da nije moguće brzo reagiranje na povećano širenje smrekina pisara.
29. Ministar okoliša odobrio je 9. listopada 2012., na zahtjev Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Białymstoku (Regionalna direkcija Uprave za šume u Białystoku, Poljska) i kao odgovor na istragu prije pokretanja postupka zbog povrede obveze „EU Pilot”(11) koju je Komisija započela u lipnju 2011., Plan Urządzenia Lasu (Plan šumskog gospodarenja), kojem su priložena predviđanja utjecaja na okoliš (u daljnjem tekstu: PUL iz 2012.).
30. Taj je plan za šumski okrug Bialowieża sadržavao opis šuma i zemljišta namijenjenih pošumljavanju, ukupne površine od 12 592,71 hektar, analizu šumskog gospodarenja, program zaštite prirode i definiciju zadataka koji se odnose na:
– količinu šumskih proizvoda (nastalih od sječe prije i prilikom rušenja drveća) od 63 471 m3 neto drvnih proizvoda;
– površinu predviđenu za pošumljavanje i ponovno pošumljavanje (odnosno 12,77 hektara);
– površinu predviđenu za održavanje šuma (odnosno 2 904,99 hektara);
– zaštitu šuma, u sklopu koje su mjere zaštite od požara;
– gospodarenje lovištem i
– potrebe u pogledu tehničke strukture.
31. Tim je planom, kojim se količina izvlačenja drva dopuštena za tri šumska okruga smanjuje na otprilike 470 000 m3 u deset godina, u znatnom udjelu u odnosu na 1 500 000 m3 drva izvučenog između 2003. i 2012., stoga utvrđena granica na 63 471 m3 za šumski okrug Białowieża(12).
32. Međutim, nije sporno da je zbog velikog izvlačenja drva između 2012. i 2015. najveća dopuštena količina u PUL‑u iz 2012. za razdoblje od deset godina dostignuta u šumskom okrugu Białowieża u gotovo tri godine. Uprava za šume istodobno je u tom razdoblju utvrdila širenje smrekina pisara.
33. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku (Regionalni ravnatelj za zaštitu okoliša u Białystoku, Poljska) donio je 6. studenoga 2015. Plan Zadań Ochronnych (Plan gospodarenja)(13) (u daljnjem tekstu: PZO iz 2015.)(14), kojim se utvrđuju ciljevi i mjere očuvanja koji se odnose na područje Natura 2000 Puszcza Białowieska za tri šumska okruga Białowieża, Browsk i Hajnówka, u skladu s ciljevima iz članka 6. stavka 1. Direktive o staništima. Taj je PZO iz 2015. akt koji je donijela lokalna uprava te ga prema Komisijinu mišljenju treba smatrati planom „potrebnim za upravljanje područjem” u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima.
34. U Prilogu 3. PZO‑u iz 2015. poljska tijela su, u skladu s prirodnim staništima i staništima životinjskih i ptičjih vrsta iz Priloga I. Direktivi o staništima kao i staništima životinjskih vrsta iz Priloga II. toj direktivi i ptičjim staništima iz Priloga I. Direktivi o pticama, pobliže navela prakse šumskog gospodarenja koje predstavljaju moguće opasnosti za održavanje povoljnog stanja očuvanosti staništa na području Natura 2000 Puszcza Białowieska. U tom se pogledu, među ostalim, navodi rušenje drveća u sastojinama starijima od sto godina dviju vrsta staništa (hrastovo‑grabove šume i aluvijalne šume), uklanjanje mrtvog ili umirućeg drveća ili drveća zahvaćenog grizotinama (borovi ili smreke koje je napao smrekin pisar) starijeg od sto godina kao i sječa šuma, pomlađivanje šuma i miješanih šuma djelatnostima šumskog gospodarenja.
35. Prilogom 5. PZO‑u iz 2015. na sljedeći se način utvrđuju mjere očuvanja koje se odnose na sprečavanje mogućih opasnosti navedenih u Prilogu 3. tom PZO‑u za zaštićena staništa i vrste prisutne u trima šumskim okruzima:
– isključivanje djelatnosti šumskog gospodarenja (kao što je rušenje, ponovno pošumljavanje, održavanje) u svim sastojinama drveća u staništima 91D0 (pošumljena tresetišta) i 91E0 (aluvijalne šume s vrbama, topolama, johama i jasenom);
– isključivanje djelatnosti šumskog gospodarenja u svim sastojinama određene vrste koje se sastoje od barem 10 % stogodišnjih primjeraka u staništu 9170 (supkontinentalni hrast i grab), u staništima škanjca osaša, planinskog djetlića, troprstog djetlića, male muharice i bjelovrate muharice, Buprestis splendens i Cucujus cinnaberinus, Boros Schneideri i Osmoderma eremita;
– isključivanje djelatnosti šumskog gospodarenja u svim sastojinama određene vrste koje se sastoje od barem 10 % stogodišnjih primjeraka (sastojine smreke, bora ili kombinacije smreke i bora) za staništa malog ćuka i planinskog ćuka;
– u svrhu očuvanja staništa Pytho kolwensis, Phryganophilus ruficollis i Rhysodes sulcatus, očuvanje mrtvog drveća u šumskim sastojinama koje se iskorištavaju, osobito zadržavanjem svih mrtvih smreka starijih od sto godina sve do njihove potpune mineralizacije, osim u slučaju prijetnje javnoj sigurnosti.
36. Ministar okoliša je, na zahtjev glavnog ravnatelja Uprave za šume, 25. ožujka 2016. odobrio Prilog PUL‑u iz 2012. (u daljnjem tekstu: Prilog iz 2016.) koji je sastavila Regionalna direkcija Uprave za šume u Białystoku te kojim se izmjenjuju dijelovi PUL‑a iz 2012. koji se odnose, kao prvo, na ukupnu površinu šuma i zemljišta namijenjenih pošumljavanju ovisno o stanju na 1. siječnja 2016. koja se povećava (nakon izmjene) na 12 585,30 hektara, kao drugo, na količinu iskorištavanja glavnih šumskih proizvoda (nastalih od sječe prije rušenja i sječe prilikom rušenja) koja se povećava (nakon izmjene) na 188 000 m3 neto drvnih proizvoda i, kao treće, na površinu predviđenu za pošumljavanje i ponovno pošumljavanje, koja se povećava (nakon izmjene) na 28,63 hektara.
37. Odobrenje Priloga iz 2016. opravdava se „nastankom velike štete u šumskim sastojinama uslijed stalnog širenja smrekina pisara na smrekama zbog čega (tijekom razdoblja provođenja PUL‑a [iz 2012.]) nastaje potreba za povećanjem iskorištavanja drva (nusproizvoda) kako bi se održalo odgovarajuće zdravstveno stanje šuma, osigurala održivost šumskih ekosustava, zaustavilo pogoršanje i proveo postupak regeneracije prirodnih staništa, uključujući staništa od interesa Zajednice”.
38. U tom se prilogu navodi da se on „najprije odnosi na uklanjanje napadnutih smreka kako bi se ograničilo širenje smrekina pisara (potreba za provođenjem sanitarne sječe)”.
39. Pojašnjava se i da će se provoditi „uklanjanje drveća kako bi se zajamčila sigurnost osoba u Beloveškoj šumi jer povećanje broja umirućeg drveća predstavlja opasnost za javnost” na „turističkim stazama, kao i mjestima za odmor i rekreaciju u šumi”.
40. U navedenom se prilogu konačno ističe da je „suša koja traje posljednjih godina pridonijela propadanju drveća i sastojina smreke zbog čega je došlo do veće opasnosti od požara u Beloveškoj šumi”.
41. Stoga se na temelju Priloga iz 2016. omogućuje da se gotovo utrostruči iskorištavanje drveća u šumskom okrugu Białowieża, koje se sa 63 471 m3 povećalo na 188 000 m3 u razdoblju od 2012. do 2021., i da se provedu djelatnosti aktivnog šumskog gospodarenja u područjima u kojima je do tada svako zadiranje bilo isključeno, kao što su sanitarna sječa, ponovno pošumljavanje i pomlađivanje.
42. Kao i prilikom donošenja PUL‑a iz 2012., regionalni ravnatelj za zaštitu okoliša u Białystoku donio je pozitivno mišljenje. Nadalje, nije sporno da je u svrhu donošenja Priloga iz 2016. Regionalna direkcija Uprave za šume u Białystoku 2015. provela procjenu utjecaja na okoliš predviđenih mjera, iz koje je proizašlo da te mjere nemaju „nikakav znatan negativan utjecaj na okoliš ni, osobito, na ciljeve očuvanja i cjelovitost područja Natura 2000”.
43. U dokumentu također od 25. ožujka 2016. ministar okoliša i glavni ravnatelj Uprave za šume izradili su program sanacije naslovljen „program za Belovešku šumu kao U[NESCO]‑ovu kulturnu i prirodnu baštinu i kao područje obuhvaćeno mrežom Natura 2000”, čime su nastojali postići cilj pomirenja različitih mišljenja o načinu gospodarenja Beloveškom šumom „na temelju znanstvenih spoznaja”. Taj se program odnosi na „rigorozno bilježenje različitih stajališta, kao i utvrđivanje odgovornosti konkretnih osoba u pogledu donesenih odluka”. U tu se svrhu odlučilo:
– „sastaviti i staviti na raspolaganje javnosti” znanstvene i pravne dokumente koji se odnose na Belovešku šumu,
– provesti program istraživanja i praćenja koji sadržava utvrđivanje i opis parcela koje su nastanili ljudi te na kojima su provedene mjere šumskog gospodarenja, uzimajući u obzir određena zaštićena staništa i vrste. U svakoj se šumskoj sastojini, s jedne strane, izračunava broj i količina mrtvog drveća i, s druge strane, mjeri sadržaj organskog ugljika u šumskoj stelji kao i u profilu tla i
– prikupiti fotografsku dokumentaciju.
44. Kako bi se zaustavili znanstveni prijepori o svrsishodnosti ljudske intervencije i rušenja drveća, tim se programom također predvidjelo da se provede dugoročni eksperiment u okviru kojeg će se odvojiti trećina površine šumskih okruga na kojoj će se procijeniti učinci neprovođenja mjera šumskog gospodarenja kako bi ih se usporedilo s učincima „djelatnosti sječe i iskorištavanja drveća (među ostalim)” koje se predviđaju od 2016. te koje se provode na drugom dijelu. Predviđa se i analiza ekonomskog utjecaja.
45. Glavni ravnatelj Uprave za šume je 31. ožujka 2016., u skladu sa svojim zadaćama i „uzimajući u obzir zahtjeve povezane s diversifikacijom rizika od znatnih izmjena prirodnih staništa i nestanka biološke raznolikosti zbog jednog od povijesno najvećih širenja smrekina pisara na području Beloveške šume”, donio Odluku br. 52 kojom su se utvrdila „referentna funkcionalna područja” na području šumskih okruga Białowieża i Browsk. Ta područja čine oko 33 % površine šumskog okruga Białowieża, odnosno 4 137,28 hektara, te se njima upravlja u skladu s mjerama utvrđenima PUL‑om iz 2012. Tom Odlukom br. 52 predviđa se da se u tim referentnim područjima od 1. travnja 2016. i uzimajući u obzir planove šumskog gospodarenja koji su na snazi u tom okruzima provodi „šumsko gospodarenje kojim se nastoji maksimalno povećati učinke stvaranja biološke raznolikosti, koja je (u praksi) isključivo rezultat prirodnih procesa”. U navedenoj odluci pojašnjava se da se ta djelatnost gospodarenja odnosi samo na:
„1. sječu drveća koje predstavlja opasnost za javnu sigurnost kao i opasnost od požara, povezanu s ostavljanjem sječenog drveća na licu mjesta;
2. puštanje da se navedena područja obnove prirodno, u smislu pravila koja se odnose na šumarstvo;
3. zadržavanje šumskih resursa u stanju u kojem se maksimalno ograničava ljudsko prodiranje u šume kako bi se spriječila promjena gore navedenih prirodnih procesa, uz pristup šumi iz točke 4.;
4. ostvarivanje funkcija šume koje nisu proizvodne, kao što je zemljište stavljeno na raspolaganje za obavljanje znanstvenih istraživanja i sličnih radnji;
5. stvaranje zaštitnog pojasa uzduž granica tih područja postavljanjem feromonskih zamki, odnosno otopina kojima se nastoji spriječiti da organizmi koji su štetni do razine koja prijeti opstanku šume izlaze iz tog područja ili na njega ulaze”.
Odlukom br. 52 predviđa se da tako navedena područja ipak ne uključuju prirodne rezervate.
46. U odjeljku 2. te odluke predviđa se da se u šumama koje pripadaju šumskim okruzima Białowieża i Browsk, a koje se nalaze izvan referentnih područja, djelatnost gospodarenja koja se temelji na planu šumskog gospodarenja izvršava u skladu s načelima održivog šumskog gospodarenja. Pojašnjava se da se „to gospodarenje ipak obavlja na način da se u stvarnosti osigura zaštita prirode primjenom metoda šumskog gospodarenja.”
47. U skladu s odjeljkom 3. navedene odluke „djelatnosti u teritorijalnoj nadležnosti šumskih okruga Białowieża i Browsk, koje se odnose na inventar prirodnog bogatstva, praćenje biološke raznolikosti, stanje prirodnih staništa i ugljični otisak šumskih ekosustava kao i prikupljanje sve činjenične dokumentacije, uređene su zasebnim rješenjem glavnog ravnatelja Uprave za šume koje se odnosi na prirodni inventar svih zemljišta kojima upravlja navedena uprava”. Regionalna direkcija Uprave za šume u Białystoku, u skladu sa stavkom 2. tog odjeljka, svake dvije godine podnosi izvješće (od 31. siječnja 2017.) koje se odnosi na praćenje aktivnosti i stanje očuvanosti biološke raznolikosti u Beloveškoj šumi.
48. Na temelju odjeljka 4. točke (b) Odluke br. 52 može se odstupiti od isključenja tih površina iz djelatnosti aktivnog šumskog gospodarenja u slučaju „obavljanja radova ako obveza obavljanja radova proizlazi iz zakonskih odredbi opće primjene, uključujući PZO koji se odnosi na područje Natura 2000”.
49. Glavni ravnatelj Uprave za šume donio je 17. veljače 2017.(15) za tri šumska okruga Odluku br. 51 „o uklanjanju drveća koje je napao smrekin pisar i na izvlačenje drveća koje predstavlja prijetnju javnoj sigurnosti i zaštiti od požara u svim starosnim skupinama šumskih sastojina šumskih okruga Białowieża, Browsk i Hajnówka”(16).
50. Člankom 1. te odluke određuje se da „[s] obzirom na izvanrednu i katastrofalnu situaciju koju je prouzročilo širenje smrekina pisara na području Puszcza Białowieska, ravnatelj Regionalne direkcije Uprave za šume u Białystoku i šumarski inspektori šumskih okruga Białowieża, Browsk i Hajnówka dužni su:
1. bez odgađanja rušiti drveće koje predstavlja prijetnju javnoj sigurnosti u šumama kojima upravlja Uprava za šume, najprije uzduž prometnica i turističkih staza, pri čemu osiguravaju da se na ključan i prioritetan način poštuje javna sigurnost;
2. neprestano uklanjati suho drveće kao i ostatke nakon sječe, u skladu s odredbama primjenjivima u području sprečavanja šumskih požara, uključujući prijevoz ili usitnjavanje i prijevoz;
3. neprestano i pravodobno rušiti drveće koje je napao smrekin pisar, u svim starosnim skupinama šumskih sastojina, kao i obavljati sječu drva i pravodobno prevesti drvo (ili ga otkoriti i skladištiti);
4. koristeći se rezultatima prirodnog inventara šuma Puszcza Białowieska koji je 2016. sastavila Uprava za šume, provoditi i neprestano ažurirati strategije obnove šumskih sastojina nakon širenja smrekina pisara u šumskom masivu Puszcza Białowieska, primjenom različitih metoda obnove (prirodna regeneracija, pošumljavanje sjetvom ili sadnjom) i zaštite osobito zaštite dragocjenih prirodnih staništa obuhvaćenih zaštitom područja Natura 2000 Puszcza Białowieska i, ako je potrebna umjetna regeneracija, upotrijebiti drveće i grmlje podrijetlom iz Puszcza Białowieska;
5. pratiti učinke iz točke 4. redovitim sastavljanjem inventara stanja šuma i provođenjem procjene biološke raznolikosti, uključujući primjenu mreže velikih prirodnih inventarnih površina;
6. uključiti drvo prikupljeno nakon sječe iz točaka 1. do 3. u provedbu projekta Leśne Gospodarstwa Węglowe (šumske farme ugljika) iz odluke br. 2 glavnog ravnatelja od 17. siječnja 2017. [projekt čiji je cilj povećati razinu apsorpcije CO2 i drugih stakleničkih plinova kroz šume]. Suho drveće koje nije napao [smrekin pisar] (sterilno mrtvo drvo) može se skladištiti u privremenim objektima uspostavljenima na ispražnjenim prostorima i otvorenim zemljištima. Napadnuto drvo (drvo zahvaćeno grizotinama) potrebno je otkoriti i skladištiti u skladu s pravilima predviđenima smjernicama za zaštitu šuma. Područja za skladištenje drva zaštićena su od požara;
7. organizirati sustav prodaje drva prikupljenog nakon sječe iz točaka 1. do 3. kako bi se ispunile potrebe stanovnika općina koje se nalaze na području Puszcza Białowieska.”
51. Člankom 2. te odluke predviđa se da se „za sječu iz članka 1. odstupa od ograničenja koja se odnose na starost drveća i funkciju šumskih sastojina za šume kojima upravlja Državna uprava za šume na području Puszcza Białowieska”.
52. Nije sporno da je nakon što je donesena Odluka br. 51 provedeno uklanjanje sasušenih stabala i onih koje je napao smrekin pisar u trima šumskim okruzima Białowieża, Browsk i Hajnówka, na „području šumske obnove” na oko 34 000 hektara koji čine gotovo 54 % površine područja Natura 2000 Puszcza Białowieska.
53. Osim toga, prema Komisijinu mišljenju, koje se temelji na podacima Uprave za šume, sječe u Beloveškoj šumi obavljene od početka 2017. ukupno čine više od 35 000 m3 drva, od čega je 29 000 m3 smreke (odnosno oko 29 000 stabala). Prema informacijama koje su dostavile nevladine organizacije i koje su se temeljile na podacima Uprave za šume, od sječa sastojine starije od sto godina obavljenih do svibnja 2017. dobiveno je 2 385,13 m3 drva u šumskom okrugu Białowieża, 1 874 m3 u okrugu Browsk i 6 540 m3 u okrugu Hajnówka.
B. Predsudski postupak
54. Nakon što je obaviještena o odobrenju Priloga iz 2016., Komisija je poljskim tijelima 7. travnja 2016. sustavom elektroničke komunikacije prije pokretanja postupka zbog povrede obveze „EU Pilot”(17) poslala zahtjev za pojašnjenje niza pitanja koja se odnose na utjecaj povećanja izvlačenja drva u šumskom okrugu Białowieża na stanje očuvanosti prirodnih staništa i vrsta divlje faune od interesa Zajednice na području Natura 2000 Puszcza Białowieska.
55. U svojem odgovoru od 18. travnja 2016. poljska su tijela opravdala povećanje količine izvučenog drva besprimjernim širenjem smrekina pisara.
56. Komisijine službe posjetile su 9. i 10. lipnja 2016. Belovešku šumu kako bi provele istragu u desetak različitih sektora područja Natura 2000 Puszcza Białowieska.
57. Komisija je 17. lipnja 2016. u skladu s člankom 258. UFEU‑a uputila poljskim tijelima pismo opomene jer mjere odobrene u Prilogu iz 2016. nisu bile opravdane, jer ta tijela nisu osigurala da te mjere ne nanose štetu cjelovitosti područja Natura 2000 Puszcza Białowieska i jer su ta tijela, time što su dopustila povećanje izvlačenja drva, povrijedila obveze koje imaju na temelju Direktive o staništima i Direktive o pticama.
58. Dopisom od 27. lipnja 2016. upućenim europskom povjereniku za okoliš poljski ministar okoliša obznanio je da su dodatne informacije koje se odnose na staništa i vrste prisutne na području Natura 2000 Puszcza Białowieska bile potrebne te da je sastavljanje inventara u tijeku.
59. Poljska tijela odgovorila su 18. srpnja 2016. na pismo opomene te su pritom u cijelosti odbila Komisijine prigovore.
60. Između veljače i ožujka 2017. poljski ministar okoliša i europski povjerenik za okoliš razmjenjivali su dopise. Ministar okoliša naveo je da su prvi rezultati inventara već bili poznati te da je na temelju toga odlučio započeti sječe predviđene u Prilogu iz 2016.
61. Komisija je dopisom od 28. travnja 2017. uputila obrazloženo mišljenje Republici Poljskoj, pri čemu joj je prigovorila da je povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 6. stavaka 1. i 3. i članka 12. stavka 1. točaka (a) i (b) Direktive o staništima kao i iz članka 4. stavaka 1. i 2. te članka 5. točaka (b) i (d) Direktive o pticama. Komisija je pozvala poljska tijela da postupe u skladu s tim obrazloženim mišljenjem u roku od mjesec dana od njegova primitka. Taj je rok opravdala, među ostalim, informacijom o tome da su sječe započele i izravnom opasnosti da će područje Natura 2000 Puszcza Białowieska zbog toga pretrpjeti tešku i nepopravljivu štetu.
62. Republika Poljska odgovorila je 26. svibnja 2017. na obrazloženo mišljenje, pri čemu je navela da povrede koje joj se stavljaju na teret nisu osnovane.
63. Budući da nije bila zadovoljna tim odgovorom, Komisija je odlučila podnijeti ovu tužbu.
C. Postupak pred Sudom
64. Zasebnim aktom podnesenim tajništvu 20. srpnja 2017. Komisija je podnijela zahtjev za privremenu pravnu zaštitu na temelju članka 279. UFEU‑a i članka 160. stavka 2. Poslovnika Suda, kojim je zahtijevala da se, sve dok Sud ne donese presudu o meritumu, Republici Poljskoj naloži, s jedne strane, da prekine, osim ako postoji prijetnja javnoj sigurnosti, djelatnosti aktivnog šumskog gospodarenja u staništima 91D0 (pošumljena tresetišta) i 91E0 (aluvijalne šume s vrbama, topolama, johama i jasenom) i u stogodišnjim šumskim sastojinama u staništu 9170 (supkontinentalna šuma hrasta i graba) te u staništima planinskog djetlića, troprstog djetlića, malog ćuka, planinskog ćuka, škanjca osaša, male muharice, bjelovrate muharice i goluba dupljaša te u staništima saproksilnih kornjaša, odnosno Cucujus cinnaberinus, Boros schneideri, Phryganophilus ruficollis, Pytho kolwensis, Rhysodes sulcatus i Buprestis splendens, te da, s druge strane, prestane uklanjati mrtve stogodišnje smreke i rušiti drveće u okviru postupka povećanja sječive drvne mase na području Natura 2000 Puszcza Białowieska, djelatnosti koje proizlaze iz Priloga iz 2016. i Odluke br. 51.
65. Komisija je zatražila i da se na temelju članka 160. stavka 7. Poslovnika Suda odrede gore navedene privremene mjere čak i prije nego što je tuženik podnio svoja očitovanja jer je postojao rizik od nastanka teške i nepopravljive štete za staništa i cjelovitost područja Natura 2000 Puszcza Białowieska.
66. Rješenjem od 27. srpnja 2017.(18) potpredsjednik Suda privremeno je prihvatio taj zahtjev do objave rješenja kojim se završava postupak privremene pravne zaštite.
67. Komisija je 13. rujna 2017. dopunila svoj zahtjev za određivanje privremenih mjera zatraživši od Suda da Republici Poljskoj naloži i plaćanje novčane kazne u slučaju da ne postupi u skladu s nalozima izdanima u okviru postupka.
68. Republika Poljska zatražila je 28. rujna 2017. da se predmet dodijeli velikom vijeću Suda. U skladu s člankom 161. stavkom 1. Poslovnika potpredsjednik Suda prepustio je predmet Sudu koji ga je, uzimajući u obzir važnost tog predmeta, dodijelio velikom vijeću u skladu s člankom 60. stavkom 1. navedenog poslovnika.
69. Rješenjem od 20. studenoga 2017.(19) Sud je prihvatio Komisijin zahtjev, do dana na koji bude objavljena presuda kojom će se okončati ovaj predmet, pri čemu je iznimno dopustio da Republika Poljska provede djelatnosti predviđene u Prilogu iz 2016. i Odluci br. 51 kada su one nužno potrebne i u mjeri u kojoj su proporcionalne, kako bi se izravno i trenutačno zajamčila javna sigurnost osoba, i to pod uvjetom da druge manje radikalne mjere iz objektivnih razloga nisu moguće. Sud je Republici Poljskoj naložio i da, najkasnije u roku od petnaest dana od dana dostave tog rješenja, Komisiju obavijesti o svim mjerama koje je donijela kako bi ga u potpunosti poštovala, tako što će točno navesti, pritom navodeći obrazloženje za to, s kojim predmetnim djelatnostima aktivnog šumskog gospodarenja namjerava nastaviti zato što su one nužne kako bi se zajamčila javna sigurnost. Sud je odgodio donošenje odluke o Komisijinu dodatnom zahtjevu kojim traži da se naloži plaćanje novčane kazne(20).
70. Osim toga, aktom podnesenim tajništvu 7. kolovoza 2017. Komisija je zatražila da se ovom predmetu da prednost u skladu s člankom 53. stavkom 3. Poslovnika Suda. Odlukom od 9. kolovoza 2017. predsjednik Suda prihvatio je taj zahtjev. Međutim, rješenjem od 11. listopada 2017.(21) predsjednik Suda odlučio je po službenoj dužnosti da se ovaj predmet vodi po ubrzanom postupku predviđenom u članku 23.a Statuta Suda Europske unije i članku 133. Poslovnika Suda.
III. Argumentacija stranaka
A. Dopuštenost
71. Republika Poljska tvrdi da su drugi, treći i četvrti prigovor koji ističe Komisija nedopušteni jer se odnose na djelatnosti koje se provode na području šumskih okruga Browsk i Hajnówka iz Odluke br. 51. Naime, s jedne strane, tim se prigovorima neopravdano proširuje doseg prigovora utvrđenih u obrazloženom mišljenju jer se potonji odnose samo na posljedice donošenja Priloga iz 2016. u pogledu šumskog okruga Białowieża. Stoga je predmet spora proširen rationae loci, ali i rationae materiae jer se djelatnosti iz Odluke br. 51 razlikuju od djelatnosti utvrđenih u Prilogu iz 2016. S druge strane, tekst tih prigovora nije jasan, osobito u pogledu toga jesu li oni isključivo povezani s donošenjem Priloga iz 2016. ili se odnose i na djelatnosti predviđene u Odluci br. 51.
72. U potporu dopuštenosti svih svojih prigovora Komisija je na raspravi iznijela da iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da se predmet spora može proširiti između predsudske i sudske faze dok god su činjenice koje se stavljaju na teret iste naravi te su sastavni dio istog ponašanja. Prema Komisijinu mišljenju, iz sadržaja spisa proizlazi da su se činjenice koje su se u obrazloženom mišljenju stavljale na teret Republici Poljskoj odnosile samo na šumski okrug Białowieża jer su se na taj dan mjere koje su donijela poljska tijela odnosile samo na taj okrug. Međutim, naglašava da je Republika Poljska donijela iste mjere za druga dva šumska okruga koji pripadaju području Natura 2000 Puszcza Białowieska. Budući da se radi o istim činjenicama koje su sastavni dio istog ponašanja, Komisija smatra da je opravdano da se tužba zbog povrede obveze odnosi na cijelo područje koje je na dan kad je pred Sudom pokrenut postupak obuhvaćeno spornim mjerama. Osim toga, ako se ne prihvati dopuštenost Komisijine tužbe zbog toga što se obrazloženo mišljenje ne odnosi na činjenice koje su se dogodile nakon što je ono doneseno, Komisija tvrdi da bi to iznimno otežalo ili čak onemogućilo ostvarivanje njezina prava na podnošenje tužbe. U tom pogledu ističe da je zemljopisno proširenje provedeno između donošenja obrazloženog mišljenja i podnošenja tužbe zbog povrede obveze samo posljedica odabira samih poljskih tijela da tijekom predsudskog postupka donesu odluke iste naravi te da kasne s njihovom objavom, zbog čega se to proširenje ne može prihvatiti kao razlog nedopuštenosti njezina zahtjeva.
B. Meritum
1. Komisija
73. Svojim prvim prigovorom Komisija tvrdi da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 3. Direktive o staništima time što je odobrila Prilog iz 2016. i provodila tako predviđene djelatnosti šumskog gospodarenja a da nije osigurala da one neće nanijeti štetu cijelosti područja Natura 2000 Puszcza Białowieska.
74. Prema Komisijinu mišljenju, Prilog iz 2016., u dijelu u kojem se njime mijenja PUL iz 2012., čini plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem Natura 2000 Puszcza Białowieska ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj zato što se njime predviđa utrostručenje sječive drvne mase u šumskom okrugu Białowieża. Naime, za razliku od PZO‑a, PUL nije plan upravljanja u smislu članka 6. stavka 1. Direktive o staništima jer se njime ne utvrđuju ciljevi i mjere očuvanja potrebne za područja Natura 2000. Glavni je cilj PUL‑ova urediti prakse šumskog gospodarenja, osobito utvrđivanjem najvećeg obujma drva koje se može izvući kao i mjera zaštite šuma. Stoga prije njihova donošenja ili mijenjanja valja provesti odgovarajuću procjenu njihova utjecaja na predmetno područje Natura 2000 s obzirom na ciljeve očuvanja tog područja, u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima, što je i ovdje slučaj jer je Republika Poljska 2015. provela takvu procjenu utjecaja projekta iz Priloga iz 2016. na očuvanje područja Natura 2000 Puszcza Białowieska.
75. Komisija ipak smatra da poljska tijela nisu osigurala da se Prilogom iz 2016. ne nanosi šteta cjelovitosti tog područja Natura 2000, što podrazumijeva održivo zadržavanje njegovih bitnih obilježja povezanih s prisutnošću prirodnog staništa čijim se ciljem očuvanja opravdava određivanje tog područja kao PZZ‑a i PZP‑a. U ovom slučaju, obilježja cijelog navedenog područja Natura 2000 jesu sljedeća: prirodni ekološki procesi koji se ondje odvijaju (prirodna regeneracija stabala, prirodna selekcija vrsta, prirodno ekološko nasljeđe), raznolikost u sastavu vrsta i starosna struktura njegovih šumskih sastojina koja osobito uključuje velik udio stabala u optimalnoj ili terminalnoj fazi, pregršt mrtvog drva i prisutnost vrsta uobičajenih za prirodne šume netaknute ljudskim djelovanjem koje žive u gore navedenim prirodnim staništima.
76. Komisija u biti tvrdi da poljska tijela nisu mogla isključiti postojanje znanstvenih dvojbi u pogledu nepostojanja štetnih učinaka na cjelovitost područja Natura 2000 Puszcza Białowieska temeljeći sastavljanje Priloga iz 2016. na procjeni utjecaja na okoliš izrađenoj 2015. zbog toga što se ta procjena temeljila na procjeni provedenoj 2012. u svrhu donošenja PUL‑a iz 2012. te je bila usmjerena na sastojine koje je napao smrekin pisar. Također tvrdi da se ni naknadnim utvrđivanjem referentnih površina i inventarnih radova ne može pružiti potrebna sigurnost za dopuštanje radova šumskog gospodarenja.
77. Konkretnije, Komisija ističe da mjere uklanjanja mrtvog i umirućeg drveća, šumskog gospodarenja u obliku sanitarnih sječa, rušenja drveća u slučaju sastojina starijih od sto godina u supkontinentalnim šumama hrasta i graba i u aluvijalnim šumama te uklanjanja umirućih ili mrtvih smreka starijih od sto godina koje je napao smrekin pisar, predviđene u Prilogu iz 2016., predstavljaju „moguć[e] opasnost[i]” za prirodna staništa i staništa predmetnih vrsta utvrđenih u PZO‑u iz 2015. Suprotno tomu, djelovanje smrekina pisara ne smatra se „mogućom opasnošću” jer se, naprotiv, uklanjanje smreka koje je napao smrekin pisar u Prilogu 3. PZO‑u iz 2015. smatra prijetnjom staništima triju zaštićenih ptičjih vrsta.
78. Komisija k tomu naglašava da u sadašnjem stanju znanstvenih spoznaja faze širenja smrekina pisara čine dio redovito praćenih prirodnih ciklusa u toj vrsti šuma. Uostalom njih se ne prati u nacionalnom parku Białowieża u kojem je stanje očuvanosti staništa bolje nego u šumskim okruzima kojima upravlja Uprava za šume, u kojima su provedene sanitarne sječe. Znanstvenim se istraživanjima također dokazuje bolje stanje očuvanosti staništa Beloveške šume u kojima nije bilo nikakve ljudske intervencije. Znanstvenici su k tomu zabrinuti da uklanjanje mrtvog ili umirućeg drveća dovodi u neravnotežu starosnu strukturu šumskih sastojina, osiromašuje raznolikost vrsta i zaštićenih staništa te zbog toga nestaju važni izvori hrane za mnoge zaštićene životinjske vrste. Uklanjanje mrtvog drveća u okviru sanitarnih sječa stoga nije u skladu s ciljevima očuvanja zaštićenih područja, uzimajući u obzir da je zadržavanje mrtvog drveća u šumi potrebno kako bi se sačuvala biološka raznolikost.
79. Osim toga, prema Komisijinu mišljenju, iz odgovora poljskih tijela na zahtjev EU Pilot proizlazi da se mjere odobrene u Prilogu iz 2016. provode na površini od 5 100 hektara, što čini 58 % šumskog okruga Białowieża i 8 % površine područja Natura 2000 Puszcza Białowieska. Komisija u tom pogledu ističe da su poljska tijela u svojem odgovoru na obrazloženo mišljenje navela da se, nakon uzimanja u obzir referentne površine, područje primjene iz Priloga iz 2016. proširilo na 3 401 hektar, odnosno 5,4 % površine područja Natura 2000 Puszcza Białowieska. Naglašava da tako provedene mjere u stvarnosti imaju znatno veći utjecaj jer su sama poljska tijela priznala da se djelatnosti koje se odnose na sprečavanje širenja smrekina pisara provode na ukupnoj površini od 34 000 hektara, dok se referentne površine na kojima se te mjere ne provode prostiru na 17 000 hektara. U tim okolnostima Komisija smatra da se utjecaj tih mjera na zaštitu okoliša ne može smatrati zanemarivim, tim više što su nadležna tijela, time što su u PUL‑u iz 2012. utvrdila sječivu drvnu masu na 63 471 m3 do 2021., nakon procjene utjecaja na okoliš uspostavila uravnoteženu razinu iskorištavanja s obzirom na ciljeve očuvanja navedenog područja Natura 2000.
80. Komisija smatra da ni u jednom trenutku postupka odlučivanja poljska tijela nisu uzela u obzir zadrške i mišljenja znanstvenih organizacija. U tom se pogledu procjena utjecaja na okoliš iz 2015. temeljila, s jedne strane, na pogrešnoj metodi jer u njoj nisu navedeni konkretni ciljevi očuvanja staništa i životinjskih vrsta na koje se odnosi PZO iz 2015. i, s druge strane, na procjeni iz 2012. te je bila usmjerena na sastojine koje je napao smrekin pisar. Tom se procjenom nije definiralo što znači cjelovitost predmetnog područja Natura 2000 niti se navelo kako mu se predviđenim djelatnostima može nanijeti šteta. Postoji rizik da se predviđene djelatnosti šumskog gospodarenja provode tako da se ne uzmu dovoljno u obzir potrebe i ciljevi očuvanja tih staništa i vrsta. Osim toga, Prilog iz 2016. nije donesen na temelju ažuriranih informacija jer su poljska tijela, kako bi bolje upoznala areale tih vrsta, 2016. sastavila inventar područja čiji rezultati nisu bili konačni u trenutku izdavanja obrazloženog mišljenja.
81. U prilog tom potonjem argumentu, Komisija podsjeća da, prema sudskoj praksi Suda, upravo na datum donošenja odluke kojom se odobrava provedba projekta ne smije postojati nikakva sumnja sa znanstvenog gledišta što se tiče nepostojanja štetnih učinaka na cjelovitost područja u pitanju(22). Stoga je Republika Poljska povrijedila članak 6. stavak 3. Direktive o staništima makar samo zbog toga što ministar okoliša pri odobrenju Priloga iz 2016. nije mogao biti siguran da djelatnosti predviđene u tom prilogu neće imati štetne učinke na cjelovitost područja Natura 2000 Puszcza Białowieska. Iz toga proizlazi i da se nijednom mjerom ne može popraviti povreda te odredbe, čak ni u slučaju da se naknadno utvrdi da ne postoje štetni učinci jer uvjeti za donošenje pozitivne odluke nisu bili ispunjeni u trenutku odobravanja Priloga.
82. Slijedom toga, Komisija tvrdi da se utvrđivanje „referentnih površina” na 33 % područja Natura 2000 ne može smatrati mjerom kojom se smanjuju štetni učinci provođenja Priloga iz 2016. S jedne strane, procjena utjecaja na okoliš provedena 2015. nije se odnosila na te površine. S druge strane, utvrđivanjem navedenih površina ne mogu se izbjeći ili smanjiti štetni učinci nastali zbog provođenja tog priloga. Naime, njima se samo nastoji očuvati prethodna situacija u jednom dijelu šumskog okruga Białowieża, ali se ne ograničavaju štetni učinci nastali zbog djelatnosti predviđenih u Prilogu iz 2016. u ostatku područja tog okruga, koje je mnogo šire. „Referentne površine” usto su proizvoljno određene. U stvarnosti, s obzirom na to da određivanje takvih površina nema utjecaj na najveću ukupnu količinu izvlačenja drva utvrđenu u Prilogu, utvrđivanje tih područja dovodi do povećanog rušenja u ostatku područja šumskog okruga Białowieża.
83. Osim toga, Komisija ističe da se može odstupiti od isključenja tih površina jer se člankom 4. točkom (b) Odluke br. 52 omogućuje oslobađanje od ograničenja dopuštenih na tim referentnim površinama i jer se Odlukom br. 51 nalaže rušenje i uklanjanje suhog drveća kao i drveća svih starosnih skupina koje je napao smrekin pisar a da se ne uzmu u obzir te površine.
84. U svojem drugom prigovoru Komisija navodi da je Republika Poljska povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 6. stavka 1. Direktive o staništima i članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama time što je provela djelatnosti aktivnog šumskog gospodarenja predviđene u Prilogu iz 2016. i Odluci br. 51.
85. Komisija tvrdi da su u skladu s člankom 4. stavcima 1. i 2. Direktive o pticama za ptičje vrste iz Priloga I. toj direktivi zbog kojih je došlo do određivanja PZP‑a i za migracijske vrste koje nisu navedene u tom prilogu države članice dužne donijeti posebne mjere očuvanja koje se odnose na njihova prirodna staništa, kako bi se osiguralo njihovo preživljavanje i razmnožavanje na njihovu području raširenosti. Održavanje povoljnog stanja očuvanosti staništa na području Natura 2000 Puszcza Białowieska odnosi se u skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive o pticama, među ostalim, na sljedeće vrste: škanjac osaš, planinski djetlić, troprsti djetlić, mali ćuk, planinski ćuk, mala muharica i bjelovrata muharica. Golub dupljaš pripada migracijskim vrstama iz članka 4. stavka 2. te direktive.
86. Komisija naglašava da je cilj Direktive o pticama i Direktive o staništima omogućiti održavanje ili ponovno uspostavljanje stanja povoljne očuvanosti staništa tih vrsta, i to ne samo da bi se spriječilo njihovo izumiranje. Argument prema kojem je pojačana sječa u skladu s odredbama koje se odnose na očuvanje ptica, dok god se na predmetnom području održava najniži broj parova djetlića, stoga nije osnovan.
87. Komisija usto tvrdi da sam unos mjera očuvanja područja Natura 2000 Puszcza Białowieska u PZO iz 2015., bez stvarne mogućnosti njihove primjene, nije dovoljan kako bi se smatralo da je ispunjena obveza utvrđivanja potrebnih mjera očuvanja predviđena u članku 6. stavku 1. Direktive o staništima. To „utvrđivanje” naime podrazumijeva da se te mjere mogu stvarno primijeniti i tako imati koristan učinak. To tumačenje vrijedi i za članak 4. stavke 1. i 2. Direktive o pticama.
88. Međutim, provedba djelatnosti aktivnog šumskog gospodarenja, kao što su rušenje, sanitarne sječe i ponovno pošumljavanje, u staništima u kojima održavanje stanja očuvanosti službeno isključuje takve djelatnosti, izjednačavajući ih s prijetnjama, protivna je mjerama očuvanja kojima se osobito preporučuje da se „isključe djelatnosti šumskog gospodarenja za sve sastojine određene vrste koje se sastoje od barem 10 % primjeraka starih sto godina i više”, da se „očuvaju mrtva stabla” i da se „očuvaju sve stogodišnje mrtve smreke sve do njihove potpune mineralizacije”. U tom pogledu, mjesta na kojima su planirane te djelatnosti podudaraju se s područjima stoljetnih šumskih sastojina i staništa saproksilnih kornjaša, uglavnom Cucujus cinnaberinus i Boros schneideri. Usto, utrostručenje iskorištavanja šume od sada do 2021. i uklanjanje drveća koje ono podrazumijeva protivno je mjerama očuvanja te ih se time lišava korisnog učinka. Te su djelatnosti po svojoj naravi prijetnje prirodnim staništima te staništima ptičjih vrsta i vrsta saproksilnih kornjaša, utvrđenih u Prilogu 3. PZO‑u iz 2015.
89. Slijedom toga, navedene djelatnosti ne bi samo pojačale te prijetnje, nego bi k tomu dodatno zakomplicirale provedbu mjera očuvanja utvrđenih u PZO‑u iz 2015. Te mjere mogu imati i štetan utjecaj na opće stanje očuvanosti određenih vrsta saproksilnih kornjaša, osobito Phryganophilus ruficollis i Buprestis splendens u Poljskoj i Europi jer je područje Natura 2000 Puszcza Białowieska jedno od njihovih posljednjih i najvećih područja raširenosti u Uniji.
90. U svojem trećem prigovoru Komisija tvrdi da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkama (a) i (d) Direktive o staništima time što je provodila djelatnosti šumskog gospodarenja predviđene u Prilogu iz 2016. i Odluci br. 51 jer se njima ne omogućuje izbjegavanje oštećivanja ili uništavanja lokaliteta za razmnožavanje ili odmor saproksilnih kornjaša iz Priloga IV. točke (a) toj direktivi, odnosno Cucujus cinnaberinus, Buprestis splendens, Phryganophilus ruficollis i Pytho kolwensis te stoga predstavljaju ozbiljnu prijetnju njihovu preživljavanju.
91. Člankom 12. Direktive o staništima države članice se obvezuju da donesu potpun zakonodavni okvir te da provode konkretne mjere kako bi spriječile smanjenje populacija vrsta iz tog priloga. Sustav stroge zaštite pretpostavlja donošenje koordiniranih i usklađenih preventivnih mjera kojima se može omogućiti stvarno izbjegavanje oštećivanja ili uništavanja lokaliteta za razmnožavanje ili odmor tih vrsta(23).
92. Komisija tvrdi da sve vrste saproksilnih kornjaša obuhvaćene tom strogom zaštitom tijekom svojeg životnog ciklusa trebaju umiruća ili mrtva drveća, uspravna ili polegnuta. Različita znanstvena istraživanja potvrđuju da su mrtve smreke glavno stanište Cucujus cinnaberinus te su neizostavan element njihova životnog ciklusa. Dvije ili tri godine nakon smrti smreke ili u kasnijoj fazi njezina raspadanja drvo će nastaniti druge vrste saproksilnih kornjaša, među kojima su Pytho kolwensis i Phryganophilus ruficollis. Zato pojačana sječa sastojina, osobito smreka, i uklanjanje mrtvog drva i umirućeg drveća koje je napao smrekin pisar dovodi do smrti tih strogo zaštićenih vrsta i uništavanja njihovih lokaliteta za razmnožavanje i odmor. Te vrste koje žive u panjevima i pod korom drveća slabo su vidljive te nije moguće odabrati djelotvorne mjere za otklanjanje štete, kao što je na primjer selektivno rušenje. Jedina relevantna mjera kojom se može spriječiti uništavanje lokaliteta za razmnožavanje ili odmor tih vrsta jest da se ne intervenira u staništa za koja se zna da se u njima nalaze te vrste.
93. Zabrane iz članka 12. Direktive o staništima apsolutne su, neovisno o broju i prisutnosti primjeraka životinjskih vrsta na koje se trebaju odnositi stroge mjere očuvanja. Širokom rasprostranjenosti Cucujus cinnaberinus stoga se ne mogu opravdati pojačane djelatnosti šumskog gospodarenja koje mogu dovesti do povrede tih zabrana. Nadalje, Phryganophilus ruficollis iznimno je rijetka vrsta za koju su poznata samo četiri staništa u Poljskoj, od kojih se dva nalaze u šumskom okrugu Białowieza, tako da gubitak samo jednog staništa može imati znatan štetni utjecaj na održavanje njihova stanja očuvanosti u Europi. Što se tiče Buprestis splendens, ta se vrsta u Poljskoj nalazi samo na području Natura 2000 Puszcza Białowieska. Konačno, to je područje posljednje i najvažnije stanište Pytho kolwensis u Poljskoj, uzimajući u obzir da se k tomu u Uniji nalazi samo u Švedskoj i Finskoj.
94. U svojem četvrtom prigovoru Komisija tvrdi da je Republika Poljska povrijedila obveze koje proizlaze iz članka 5. točaka (b) i (d) Direktive o pticama time što nije utvrdila opći sustav očuvanja kojim se može spriječiti, među ostalim, namjerno uništavanje gnijezda i uznemiravanje planinskog djetlića, troprstog djetlića, malog ćuka i planinskog ćuka na području Natura 2000 Puszcza Białowieska, uzimajući u obzir da su te vrste navedene u Prilogu I. toj direktivi.
95. Komisija tvrdi da se člankom 5. Direktive o pticama kao i člankom 12. Direktive o staništima državama članicama nalaže ne samo da utvrde potpun zakonodavni okvir nego i da poduzmu konkretne i detaljne mjere očuvanja, među kojima su učinkovite provedbene mjere. Taj sustav proizlazi iz obveze da se učinkovito spriječi smanjenje tih vrsta ptica. Međutim, jasno je da znatan porast izvlačenja drva u staništima od iznimne važnosti za razmnožavanje i odmor divljih vrsta koje prirodno obitavaju na predmetnom području Natura 2000 povećava rizik od uništavanja njihovih gnijezda i namjernog uznemiravanja, uključujući tijekom razdoblja razmnožavanja.
96. Naime, područje Natura 2000 Puszcza Białowieska najvažnije je područje na kojem su u Poljskoj prisutni planinski djetlić i troprsti djetlić. Umiruće i mrtvo drveće, i osobito stogodišnje smreke, najvažnija su mjesta za hranjenje i razmnožavanje tih dviju vrsta djetlića. Uklanjanje tisuća stabala koja je napao smrekin pisar dovodi do namjernog uništavanja staništa tih djetlića i do iznimnog uznemiravanja tih vrsta. U tom pogledu poljska tijela nisu predočila dokaz da će te dvije vrste djetlića imati koristi od pojačanog rušenja drveća u njihovim staništima, dok se time naprotiv može ubrzati smanjenje tih vrsta. Usto, ne postoje podaci koji pokazuju hoće li se nakon završetka širenja smrekina pisara populacija tih vrsta djetlića povećati ili smanjiti. Potrebna su desetljeća da se sadnjom mladih smreka stanište vrati u pogodno stanje za djetliće kao što je ono u kojem se nalaze stare sastojine, osobito stogodišnje. Konačno, valja uzeti u obzir da se u područjima koja su napali smrekini pisari smreke same obnavljaju te da ne postoji potreba za ljudskom intervencijom.
97. Komisija tvrdi i da je umiruće i mrtvo drveće također važno mjesto gniježđenja za malog ćuka i planinskog ćuka, koji ovise o postojanju duplji koje stvaraju djetlići. Veliko uklanjanje smreka koje je napao smrekin pisar glavni je čimbenik izraženog uništavanja njihova lokaliteta za razmnožavanje. Pritom je područje Natura 2000 Puszcza Białowieska jedno od najgušće naseljenih areala malog ćuka i planinskog ćuka. Činjenica da je koncentracija malog ćuka ondje veća od njegove prosječne koncentracije u Poljskoj ne opravdava to da se provode djelatnosti aktivnog gospodarenja kojima se mogu uznemiriti primjerci i uništavati gnijezda te vrste.
98. Iz pribavljenih informacija proizlazi i da se uklanjanje i rušenje odvijalo tijekom razdoblja razmnožavanja četiriju predmetnih vrsta djetlića i ćukova. Međutim, Prilogom iz 2016. i Odlukom br. 51 dopušta se rušenje bez vremenskog ograničenja. Povreda zabrane uznemiravanja tih vrsta tijekom razdoblja razmnožavanja ne može se stoga isključiti.
2. Republika Poljska
99. Što se tiče prvog prigovora koji se temelji na povredi članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, Republika Poljska najprije u pogledu statusa Priloga iz 2016. tvrdi da je PUL iz 2012. kao i taj prilog „plan upravljanja” u smislu članka 6. stavka 1. Direktive o staništima. Naime, prema mišljenju Republike Poljske, PUL je korisna tehnika provedbe PZO‑a. Budući da se PZO nije odnosio na količinu izvlačenja drva na području različitih šumskih okruga, nego su se u njemu navodila samo mjesta provedbe potrebnih djelatnosti za potrebe očuvanja vrsta i staništa, njegova primjena nije moguća ako ne postoji PUL. Republika Poljska zatim naglašava da je strateška procjena utjecaja na okoliš provedena 2015. dokazala da provođenje mjera šumskog gospodarenja iz Priloga iz 2016. nema nikakav negativan utjecaj na zaštićene vrste i staništa područja Natura 2000 Puszcza Białowieska kao ni na povezanost i cjelovitost tog područja.
100. U ovom slučaju, potreba da se poveća sječiva drvna masa navedena u PUL‑u iz 2012. dovodi, među ostalim, do nemogućnosti potpune provedbe mjera očuvanja koje su u to vrijeme bile navedene u nacrtu PZO‑a. Prilogom iz 2016. tako se omogućuje da se ispune zadaće očuvanja koje se odnose na ograničavanje širenja smrekina pisara. U tom pogledu, potrebno je naglasiti da je razina iskorištavanja drva iz Priloga iz 2016., odnosno 188 000 m3, znatno niža od razina zabilježenih u PUL‑ovima koji se odnose na razdoblja 1992. – 2001. (308 000 m3) i 2002. – 2011. (302 000 m3). Komisija nije pojasnila zašto je iskorištavanje drva na znatno višoj razini bilo prethodno prihvatljivo s obzirom na ciljeve očuvanja tog područja Natura 2000.
101. Što se tiče Komisijina argumenta prema kojem nepostojanje štetnih utjecaja Priloga iz 2016. na cjelovitost područja Natura 2000 Puszcza Białowieska nije bilo procijenjeno, Republika Poljska navodi da se, u skladu s ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Zakon o pristupu informacijama koje se odnose na okoliš i njegovu zaštitu, o sudjelovanju društva u zaštiti okoliša i o procjenama utjecaja na okoliš) od 3. listopada 2008.(24), strateška procjena utjecaja tog priloga na okoliš pokazala potrebnom jer je regionalni ravnatelj za zaštitu okoliša u Białystoku ocijenio da će provođenje navedenog priloga vjerojatno imati utjecaj na područje Natura 2000 Puszcza Białowieska. Slijedom toga, Prilog iz 2016. mogao se odobriti tek nakon što se uvjerilo da predviđene djelatnosti neće imati negativan utjecaj na to područje. Stoga, nakon procjene utjecaja na okoliš, prvi nacrt Priloga koji se odnosio na količinu iskorištavanja drva od 317 894 m3 odbijen je zbog negativnog mišljenja regionalnog ravnatelja za zaštitu okoliša u Białystoku. Iskorištavanje drva konačno je ograničeno na 129 000 m3 u Prilogu iz 2016. nakon nove procjene koja je pokazala da ne postoji znatan negativan utjecaj na cjelovitost navedenog područja. Slijedom toga, kao što je Komisija priznala, provela se procjena. Prilog iz 2016. ima čak znatan pozitivan utjecaj, barem srednjoročno, na niz elemenata iz PZO‑a iz 2015. jer je promjena količine iskorištavanja bila neophodna kako bi se provele mjere očuvanja predviđene tim PZO‑om. Osim toga, Prilogom iz 2016. ne predviđa se namjerno ubijanje, hvatanje ili pak uznemiravanje životinja. Sadašnje stanje očuvanosti lokaliteta za razmnožavanje i odmor zaštićeno je u skladu s odredbama PZO‑a iz 2015.
102. Republika Poljska tvrdi i da je Komisija u stvarnosti pogrešno pretpostavila da su mjere navedene u Prilogu iz 2016. same po sebi podrazumijevale rizik od štetnih učinaka na cjelovitost područja Natura 2000 Puszcza Białowieska. U tom pogledu Komisija nije uzela u obzir, zajedno sa strateškom procjenom utjecaja Priloga iz 2016. provedenom u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima, sve empirijske podatke kao ni znanstvene i povijesne dokumente koji se odnose na to područje Natura 2000 te ni najvažniji aspekt navedenog područja Natura 2000. Radilo se o utvrđenju da je cjelovitost područja Natura 2000 Puszcza Białowieska stoljećima oblikovala ljudska ruka putem održivog iskorištavanja šuma. Konkretno, stanje i postotak pokrivenosti staništa i vrsta koje su bile prisutne tijekom određivanja područja PLC200004 Puszcza Białowieska kao dijela mreže Natura 2000 bili su rezultat prethodnog iskorištavanja Beloveške šume, odnosno izvlačenja drva u šumskim sastojinama posađenima u prošlosti. U stvarnosti do propadanja šumskih sastojina, osobito smreka, dolazi zbog drastičnog smanjenja iskorištavanja drva, pod Komisijinim pritiskom, u starećim šumskim sastojinama u PUL‑u iz 2012. Prekid održivog gospodarenja resursima Beloveške šume pogoduje širenju smrekina pisara. Nadalje, zaštićena staništa počela su se mijenjati. Na primjer, dominantna staništa hrastovo‑grabove šume počela su se pretvarati u močvare ili livade. Stoga su poljska tijela izradila program sanacije kako bi spriječila širenje smrekina pisara, koji se temeljio na ukupnom inventaru stanja staništa i vrsta područja Natura 2000 Puszcza Białowieska, čiji rezultati još nisu bili dostupni na dan kad je Republika Poljska podnijela odgovor na tužbu. U tom kontekstu, donošenje Priloga iz 2016. bio je pokušaj povratka na staru metodu gospodarenja.
103. U tim okolnostima, cjelovitost tog područja Natura 2000 i postojanost staništa koja se ondje nalaze dovedene su u opasnost prekidom provođenja tih mjera očuvanja. Komisija je stoga počinila pogrešku jer je odluku temeljila na primarnosti Beloveške šume i jer je tvrdila da su vrste prisutne u toj šumi uobičajene vrste na područjima netaknutima ljudskim djelovanjem. Na primjer, vrsta kao što je močvarna riđa (Euphydryas aurinia), koja je u prošlosti bila prisutna zbog redovite ispaše stoke, više nije prisutna otkad se ispaša ondje prekinula.
104. Aktivno šumsko gospodarenje odabir je koji je prihvaćen i u drugim državama članicama. Tako se u Republici Austriji provodio program koji se odnosio na ograničenje širenja smrekina pisara u nacionalnim parkovima i na zemljištima velike prirodne vrijednosti, u okviru kojeg je zabrana obavljanja radova zadržana u „središtima biološke raznolikosti”, kojim su se istodobno štitile okolne proizvodne šume upotrebom tehnika šumskog gospodarenja. Općenito se preporučuje da se zemljišta na kojima su zaštićeni prirodni procesi, kao što su nacionalni parkovi, jasno podijele na područje slobodne intervencije i periferna područja na kojima se poduzimaju djelatnosti u svrhu ograničavanja širenja smrekina pisara. Republika Poljska primijenila je jednak pristup time što je uspostavila referentna područja. Osim toga, prema tvrdnjama te države članice, iako su negativni učinci djelatnosti šumskog gospodarenja na veličinu populacija djetlića postojali, njihov je utjecaj bio ograničen jer se broj djetlića mogao zadržati na relativno visokoj razini u skladu s PZO‑om za područje Natura 2000 Puszcza Białowieska. K tomu, za razliku od onoga što tvrdi Komisija, uvođenje referentnih površina ne može se ni u kojem slučaju smatrati priznavanjem negativnih utjecaja poduzetih djelatnosti na okoliš ili pokušajem ublažavanja učinaka takvih utjecaja.
105. Republika Poljska tvrdi i da su djelatnosti predviđene u Prilogu iz 2016. u skladu s PZO‑om iz 2015. Naime, u skladu s tim planom, djelatnosti gospodarenja, kao što su rušenje i sječa prije rušenja, isključene su u sastojinama vrste koje se sastoje od barem 10 % primjeraka od sto godina i više. U tim se šumskim sastojinama provode samo sanitarne sječe kako bi se uklonilo drvo smreke koje je napao smrekin pisar. Pritom se ne uklanja suho drvo. Usto, sanitarna sječa uopće se ne provodi u prirodnim rezervatima te močvarnim i vlažnim staništima. Područja u kojima se ne provode sanitarne sječe obuhvaćaju 7 123 hektra, odnosno 58 % površine šumskog okruga Białowieża. Republika Poljska naglašava da se činjenica da su se djelatnosti predviđene Prilogom iz 2016. odnosile samo na 5,4 % (odnosno 3 401 hektar) površine predmetnog područja uzela u obzir kako bi se odlučilo provesti te djelatnosti. U tim okolnostima, procjena utjecaja na okoliš provedena 2015. na temelju članka 6. stavka 3. Direktive o staništima isključuje to da se moguća prijetnja utvrđena u PZO‑u iz 2015. i povezana s uklanjanjem mrtvog i umirućeg drveća može ostvariti.
106. Republika Poljska k tomu u pogledu saproksilnih kornjaša naglašava da se neće uklanjati mrtvi borovi koji su staništa Buprestis splendens. Što se tiče populacija Cucujus cinnaberinus, one se prema istraživanjima provedenima između 2016. i 2017. na gotovo 12 000 analiziranih stabala skupljaju na topoli i jasenu.
107. U tom pogledu Republika Poljska tvrdi da je inventar sastavljen nakon travnja 2016. prvi projekt takve naravi, u okviru kojeg su se procjenjivali različiti sastavni elementi biološke raznolikosti na objektivan i statistički provjeren način na 1 400 područja podijeljenih unutar uobičajene mreže koja se protežu na cijelom području Beloveške šume. Što se tiče Boros schneideri, najveća mu je prijetnja smanjenje broja borova osobito u PZP‑u nacionalnog parka. Što se tiče Pytho kolwensis, Phryganophilus ruficollis i Rhysodes sulcatus, najveća prijetnja proizlazi iz prekida neprestanog priljeva mrtvog drva velikih dimenzija uzrokovanog brzim sušenjem starijih sastojina smreka zbog širenja smrekina pisara.
108. Osim toga, provođenje sječa povezanih s uklanjanjem mrtvih smreka ima pozitivan utjecaj na stanište Osmoderma eremita i Buprestis splendens jer se time povećava količina svjetla u šumi. Što se tiče drugih vrsta (Cucujus cinnaberinus, Boros schneideri i Rhysodes sulcatus), smreka nije njihova omiljena vrsta staništa. Trenutačno u Beloveškoj šumi postoji u prosjeku oko 64 m3 mrtvog drva po hektaru. S obzirom na neprestano pojavljivanje mrtvog drva u okolišu, tim se elementom potpuno jamči sigurnost staništa predmetnih vrsta kornjaša. Republika Poljska pojašnjava da je tijekom postupka strateške procjene utjecaja na okoliš ocijenjen utjecaj predviđenih djelatnosti na sve zaštićene elemente unutar područja Natura 2000 Puszcza Białowieska.
109. Prema mišljenju Republike Poljske, u obzir valja uzeti i referentne površine kojima se uopće ne nastoji nadoknaditi ili ublažiti navodno negativan utjecaj predmetnih djelatnosti aktivnog gospodarenja. Ta su područja utvrđena u skladu s načelom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a u svrhu usporedbe u odnosu na druga područja Beloveške šume. Usto, navedena referentna područja nikako nisu nasumično određena. Njihova lokacija povezana je sa stanjem očuvanosti prirodnih staništa i nepostojanjem potrebe da se provode zadaće očuvanja koje proizlaze iz PZO‑a iz 2015. Komisija poljskim tijelima ne može prigovoriti niti da u pogledu referentnih površina nisu provela procjenu utjecaja na okoliš. Naime, u skladu s takvim rasuđivanjem, jednaku kritiku treba uputiti zbog prekida iskorištavanja u cijeloj Beloveškoj šumi na Komisijin zahtjev.
110. U tom pogledu Komisija pogrešno smatra da nedostatak djelovanja ima pozitivan učinak na biološku raznolikost. Stoga iz rezultata inventara sastavljenog nakon travnja 2016. proizlazi da se, na primjer, u strogo zaštićenom području nacionalnog parka Białowieża utvrdila prisutnost samo jedne kolonije Boros schneideri, dok je na području šumskih okruga Białowieża takva prisutnost utvrđena 70 puta. Slična je situacija s cijelim nizom drugih vrsta.
111. Što se tiče uzimanja u obzir najboljih dostupnih znanstvenih spoznaja, Republika Poljska ističe da je, u skladu s njezinim tumačenjem tog pojma, uputila na konkretne okolnosti predmeta, uzimajući u obzir sva stajališta i ograničenja svojstvena predmetnom području. Uzela je u obzir i podatke koji proizlaze iz strateške procjene utjecaja na okoliš prije provođenja mjera očuvanja. Budući da se radi o dinamičnom procesu, spoznaje se i dalje ostvaruju.
112. Republika Poljska u tom pogledu pojašnjava da je Beloveška šuma toliko specifičan i jedinstven ekosustav da se rezultati istraživanja o međuovisnosti različitih organizama provedenih u drugim ekosustavima ne mogu samo prenijeti na situaciju u toj šumi. Naime, iako Republika Poljska priznaje da se jedan dio znanstvenih krugova protivi rješavanju širenja smrekina pisara rušenjem napadnutog drveća, podsjeća da također postoji niz znanstvenih radova prema kojima nepostojanje intervencije protiv smrekina pisara u Beloveškoj šumi dovodi upravo do velike vjerojatnosti od nastajanja teških i nepopravljivi štetnih učinaka na prirodna staništa i staništa životinjskih vrsta za čije je očuvanje određeno područje Natura 2000 Puszcza Białowieska. Osim toga, Republika Poljska navodi publikaciju(25) prema kojoj „iz višegodišnjih istraživanja provedenih na stalnim područjima istraživanja nacionalnog parka Białowieża jasno proizlazi da stroga zaštita treba biti samo dopuna, a ne glavni element strategije očuvanja i zadržavanja visoke razine biološke raznolikosti”.
113. Što se tiče drugog prigovora koji se temelji na povredi članka 6. stavka 1. Direktive o staništima i članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama, Republika Poljska tvrdi da je Prilog iz 2016. u skladu s PZO‑om iz 2015. koji odgovara ispunjavanju obveze da se utvrde potrebne mjere očuvanja u skladu s člankom 6. stavkom 1. Direktive o staništima. Prilog iz 2016. bio je praktično provođenje tih mjera očuvanja. Njime se osiguravalo zadržavanje ili ponovno uvođenje povoljnog stanja očuvanosti prirodnih staništa ili vrsta za koje je određeno područje Natura 2000 Puszcza Białowieska. Neprovođenje tih mjera dovodi do pogoršanja stanja dragocjenih zaštićenih prirodnih staništa.
114. Stoga se aktivne mjere očuvanja navedene u PZO‑u iz 2015. za stanište „supkontinentalne hrastovo‑grabove šume” sastoje od toga da se, među ostalim, prilagodi sastav šumske sastojine na način koji je u skladu s prirodnim staništem u šumskim sastojinama u kojima prevladavaju jasike, breze, borovi i, rjeđe, smreke. Te se mjere sastoje i od njegovanja i očuvanja šume čiji je cilj otkrivanje i njega izdanaka i samoniklog drveća koje pripada tim širokolisnim vrstama. Te su mjere izravno prenesene u PUL iz 2012. Međutim, izvršavanje tih aktivnih mjera očuvanja povezano je s izvlačenjem drvne mase.
115. Komisijine tvrdnje o neutemeljenosti argumenta koji se odnosi na održavanje predmetne populacije vrste na razini navedenoj u standardiziranom obrascu podataka iz 2007. (u daljnjem tekstu: SOP) i u PZO‑u iz 2015. nisu u skladu s temeljima „ekološkog znanja” i zdravim razumom. Naime, ako bi se kvantitativna razina svake zaštićene vrste na određenom području Natura 2000 neprestano povećavala iznad razine navedene u SOP‑u, na predmetnom bi području zbog toga došlo do nepredvidljivog poremećaja u ekološkom sustavu. Stoga se postavlja pitanje prihvatljive razine.
116. Kvantitativne promjene primijećene u dijelu populacija zaštićenih vrsta u Beloveškoj šumi bile su rezultat povećanog pristupa hrani, povezanog s kratkotrajnim poremećajem, odnosno velikim širenjem smrekina pisara. Dugoročno, prirodna posljedica te situacije nagli je pad. Veličina populacija troprstog djetlića i planinskog djetlića zadržava se na relativno visokoj razini. Na granicama nacionalnog parka nema naglih kvantitativnih promjena u toj populaciji jer širenje smrekina pisara ondje nije poprimilo velike razmjere. Ta je situacija posljedica niskog udjela smreka u tim šumskim sastojinama kao i različitih vrsta šumskih staništa. Iz toga proizlazi da se u staništima različitih parametara, kojima se uvjetuje njihova sklonost prema velikom širenju smrekina pisara, može održavati dinamična ravnoteža zahvaljujući odabranim mjerama šumskog gospodarenja.
117. Nije više vjerojatno da će Prilog iz 2016. i Odluka br. 51 imati štetan utjecaj na stanje očuvanosti određenih vrsta saproksilnih kornjaša. Naime, opasnost za vrste kao što su Phryganophilus ruficollis i Buprestis splendens uglavnom proizlazi iz ograničenja i suzbijanja učinaka požara. Druge vrste kao što su, na primjer, Cucujus cinnaberinus i Boros schneideri, u Beloveškoj šumi pronalaze dobre uvjete za razvoj. Što se tiče Boros schneideri, dugoročna prijetnja proizlazi iz neobnavljanja bora u nacionalnom parku Białowieża.
118. U pogledu trećeg prigovora koji se temelji na povredi članka 12. stavka 1. točaka (a) i (d) Direktive o staništima, Republika Poljska tvrdi da sve vrste saproksilnih kornjaša prisutnih na području Natura 2000 Puszcza Białowieska tijekom svojeg životnog ciklusa trebaju mrtvo ili umiruće drveće te da se ne može utvrditi njihova prisutnost dok su u fazi larve a da se ne nanese šteta tom staništu. Kako bi se osiguralo odgovarajuće stanje zaštite, poljska tijela donijela su dugoročni sustav očuvanja postojanosti staništa tih vrsta u obliku mreže otoka šumskih nasada u rezervatima i zaštićenim područjima oko zaštićenih vrsta, na vlažnim staništima, u referentnim područjima i u dijelu u kojem se stalno i prirodno nalazi mrtvo drveće u svim sastojinama Beloveške šume. Djelotvornost te djelatnosti dokazuju rezultati inventara koji je 2016. proveo Instytut Badawczy Leśnictwa (Šumarski institut, Poljska).
119. Iz tih rezultata proizlazi da je Cucujus cinnaberinus uobičajena vrsta na cijelom području Beloveške šume, za koju je manje vjerojatno da će nastanjivati smreku nego druge vrste drveća i kojoj njezino glavno stanište nije mrtvo i umiruće drveće. Što se tiče Boros schneideri, isti rezultati dokazuju da se radi o vrsti koja češće odabire bor, kojoj mrtve ili umiruće smreke nisu glavno stanište i koja je k tomu rasprostranjena po cijeloj Beloveškoj šumi. Jedini kontrolirani lokalitet vrste Rhysodes sulcatus na području Beloveške šume jest nacionalni park Białowieża. Svi lokaliteti vrste Phryganophilus ruficollis nalaze se na području Natura 2000 Puszcza Białowieska, koje je njihovo glavno područje u nacionalnom parku Białowieża. Osim toga, lokaliteti u iskorištavanim šumama, utvrđeni na temelju povijesnih informacija, nalaze se na referentnom području. Usto, glavni uzrok nestanka vrste Phryganophilus ruficollis jest nepostojanje izgorjelog drveća. Isto tako, prisutnost vrste Pytho kolwensis nije zabilježena izvan tog nacionalnog parka. Suprotno tomu, aktivnost smrekina pisara može biti prijetnja postojanosti mjesta koja nastanjuje ta vrsta, odnosno mrtvim, starim i srušenim smrekama u vlažnim staništima. Konačno, što se tiče Buprestis splendens, glavni uzrok njegova nestanka u Europi jest nepostojanje starih, mrtvih borova nakon požara koji su njegovo najčešće stanište. Zbog neobnavljanja bora u navedenom nacionalnom parku budućnost te vrste može se osigurati samo u iskorištavanim šumama u kojima se bor umjetno obnavljao.
120. Zbog svih tih razloga djelatnosti predviđene u Prilogu iz 2016. nemaju znatan negativan utjecaj na populaciju tih vrsta. Održavanje tih populacija ovisi o postojanosti određenih staništa koja nastaju nakon poremećaja kao što su požari. U suprotnom slučaju, samo se intervencijama aktivne zaštite može zaštititi stanište tih vrsta.
121. Što se tiče četvrtog prigovora koji se temelji na povredi članka 5. točaka (b) i (d) Direktive o pticama, Republika Poljska tvrdi da se na temelju strateške procjene utjecaja na okoliš iz Priloga 2016. pokazalo da su se poduzele mjere koje su potrebne za uvođenje općeg sustava zaštite svih ptičjih vrsta koje prirodno obitavaju u divljini, koje, među ostalim, sadržavaju zabrane uništavanja ili namjernog oštećivanja njihovih gnijezda i jaja te uklanjanja njihovih gnijezda i namjernog uznemiravanja, osobito tijekom razdoblja razmnožavanja i podizanja mladunčadi, u tolikoj mjeri da bi to uznemiravanje bilo značajno s obzirom na ciljeve iz Direktive o staništima. Iz brojki četiriju ptičjih vrsta koje navodi Komisija koje su utvrđene na području Beloveške šume u okviru podataka iz SOP‑a proizlazi da ni prisutnost ni način života nijedne od njih nisu ugroženi. Osim toga, poljska tijela obvezala su se da će zadržati najmanje 60 parova svake te vrste. K tomu, na svim se područjima Natura 2000 u Poljskoj mogu utvrditi brojke dviju vrsta djetlića veće od brojki navedenih u SOP‑u.
122. Konkretno, vrijednost ukupnog indeksa brojnosti populacija šumskih ptica povećala se za 25 % tijekom razdoblja 2000. – 2014. Naime, u skladu sa šumarskim načelima i smjernicama za očuvanje šuma koje su na snazi, smanjeni su negativni učinci komercijalnih aktivnosti na biološku raznolikost. Stoga je korisno za ptice odlučiti ostavljati skupine starog drveća na raščišćenim prostorima, očuvati biocenotičku strukturu drveća, primijeniti složene sječe, ostavljati drveće koje proizvodi sjeme na raščišćenim područjima i provoditi koliko je god moguće prirodnu regeneraciju. Ta se načela primjenjuju u svim šumskim okruzima pod Upravom za šume. Iz određenih istraživanja proizlazi da sanitarne sječe obično nemaju negativan utjecaj na životinje koje obitavaju u dupljama i druge šumske vrste kralježnjaka.
123. Prema mišljenju Republike Poljske, pozitivan utjecaj velikog širenja smrekina pisara na preživljavanje i razmnožavanje djetlića može biti samo privremen jer ono dugoročno dovodi do nestanka starijih slojeva tresetišta. Dostupni podaci upućuju na gubitak raznolikosti i smanjenu brojnost vrsta koje nastanjuju šuplja stabla u uvjetima smrtnosti drveća od 70 do 100 % u šumama četinjača. Suprotno tomu, u miješanim šumama negativni učinci na smrtnost četinjača pojavljuju se u manjoj mjeri. Neprestano smanjenje širenja smrekina pisara može biti čimbenik održavanja situacije relativno stabilnom u pogledu populacija djetlića.
124. Republika Poljska osim toga navodi da je pad populacija mesojeda zbog nestašice hrane znanstvena činjenica. Međutim, Komisija nije dostavila znanstvene podatke kojima se dovodi u pitanje izneseni scenarij transformacije okoliša nakon širenja smrekinog pisara. Jedino nije moguće predvidjeti opseg transformacije, odnosno opseg na temelju kojeg se može utvrditi odnosi li se brojčano smanjenje vrsta koje imaju koristi od širenja određene vrste insekata samo na ponovnu uspostavu situacije prije širenja ili je pak, s obzirom na nestanak hrane i nemogućnost da smrekin pisar napadne drugo drveće, brojka djetlića nakon tog pada manja od one opisane u ciljevima očuvanja područja u planu o djelatnostima zaštite.
125. Komisija je zanemarila činjenicu da su prirodni procesi koji se odvijaju na područjima Natura 2000 dugotrajni procesi. Međutim, trajno ograničenje širenja smrekinog pisara, odnosno ograničenje njegove teritorijalne pokrivenosti ili zadržavanje visokog udjela smreka u sastojinama, može biti djelatnost aktivne zaštite kojom se održava relativno stabilna situacija u odnosu na populacije djetlića kroz dugoročno razdoblje. Unatoč mogućim negativnim učincima na populacije djetlića uzrokovanim predmetnim djelatnostima šumskog gospodarenja, veličina populacije zadržava se na relativno visokoj razini u skladu s PZO‑om iz 2015. te su eventualne izmjene areala ptičjih vrsta koje proizlaze iz prediktivnih modela klimatske promjene vremenski raspoređene. Slijedom toga, krajnji učinak privremenih djelatnosti provedenih metodama primijenjenima u šumskom gospodarenju a može omogućiti sanaciju prethodnog velikog smanjenja broja djetlića.
126. Što se tiče malog ćuka, nerealno je očekivati gubitak lokaliteta za razmnožavanje zbog uklanjanja smreka na 5 % područja. Naime, ta vrsta koja se gnijezdi u dupljama koje naprave djetlići, obično veliki djetlić (Dendrocopos major), koja je vrlo brojna vrsta, ne pokazuje sklonost u pogledu vrste drveća u kojem se razmnožava. Štoviše, mali ćuk često se pojavljuje u narušenom okolišu. Njegova je prisutnost stoga češća u izmijenjenom dijelu Beloveške šume nego u rezervatu izvan šumskog okoliša, čime se omogućuje postizanje cilja PZO‑a iz 2015., iako je inventar u sezoni 2016. pokazao nejednaku raspodjelu u šumskom okrugu Browsk u odnosu na druga dva okruga. Isto tako, što se tiče planinskog ćuka, ta vrsta često nastanjuje duplje koje je napravila crna žuna (Dryocopus martius). Mogući utjecaj koji proizlazi iz uklanjanja smreka na 5 % područja Natura 2000 Puszcza Białowieska može se stoga smatrati nepostojećim s obzirom na brojke u Beloveškoj šumi.
127. Osim toga, u skladu s finskim podacima, šumsko gospodarenje raščišćivanjem prostora, pod uvjetom da udio rušenja ne prelazi 50 % šumskog prostora u dugoročnom razdoblju, ne samo da nema negativan utjecaj na te vrste nego zbog povećanog pristupa hrani dovodi do povećanog razmnožavanja. K tomu, veličina populacija tih vrsta povećava se i proširuje na nova područja. Pozitivni aspekti šumskog gospodarenja navode se kao uzrok tog fenomena. Takozvano biocenotičko drveće, među kojima su i šuplja stabla, prepušta se svojoj biološkoj smrti. Slijedom toga, mogući lokaliteti za gniježđenje malog i planinskog ćuka ostaju dostupni, tim više jer se PZO‑om iz 2015. predviđaju djelatnosti koje se sastoje od toga da se „tijekom intervencija gospodarenja očuvaju svi borovi i jele koji imaju vidljive duplje, osim u slučaju da su opasni za javnost”.
IV. Moja analiza
128. Nakon ispitivanja dopuštenosti ove tužbe zbog povrede obveze, predlažem Sudu da zajedno analizira prvi i drugi Komisijin prigovor, a zatim, također zajedno, treći i četvrti prigovor koji o tome ovise.
A. Dopuštenost tužbe
129. Republika Poljska osporavala je u svojim pisanim očitovanjima dopuštenost drugog, trećeg i četvrtog prigovora iz tužbe zbog povrede obveze jer je Komisija u svojem zahtjevu proširila predmet spora u odnosu na ono što je navela u predsudskoj fazi i, konkretnije, u obrazloženom mišljenju.
130. Nije sporno da se predsudska faza odnosi samo na jednu odluku koju su poljska tijela donijela tijekom dostave obrazloženog mišljenja, odnosno Prilog iz 2016. o mjerama šumskog gospodarenja koje se odnose samo na šumski okrug Białowieża, dok se tužba zbog povrede obveze odnosi na cijelo područje Natura 2000 Puszcza Białowieska i to na tri šumska okruga Białowieża, Browsk i Hajnówka, na koje su Odlukom br. 51 od 17. veljače 2017. proširene mjere šumskog gospodarenja.
131. Međutim, Sud je već imao priliku pojasniti da se predmet spora može proširiti na činjenice na kojima se temelji povreda obveze koje su nastale nakon obrazloženog mišljenja ako su iste vrste i sastavni dio istog ponašanja kao i činjenice na koje se odnosi to mišljenje, kako bi se zaključilo da je tužba dopuštena(26).
132. U ovom slučaju, iz sadržaja spisa proizlazi da su mjere koje su poduzela poljska tijela u Prilogu iz 2016. i u Odluci br. 51 iste vrste jer se sastoje od toga da se dopusti rušenje i uklanjanje drveća osobito s ciljem borbe protiv širenja smrekina pisara na cijelom području Natura 2000 Puszcza Białowieska.
133. Slijedom toga, iako se obrazloženo mišljenje od 28. travnja 2017. odnosi samo na Prilog iz 2016. odobren 25. ožujka 2016. o mjerama šumskog gospodarenja koje se odnose samo na šumski okrug Białowieża, valja prihvatiti da je Komisijin zahtjev koji se odnosi i na Odluku br. 51 od 17. veljače 2017. dopušten jer je na druge šumske okruge Browsk i Hajnówka proširila provedbu mjera koje su iste vrste i sastavni dio istog ponašanja(27).
B. Osnovanost tužbe
134. Uvodno, valja istaknuti da se rasprava ne može odnositi na primarnost ili prirodno svojstvo šuma područja Natura 2000 Puszcza Białowieska jer nije sporno da je to područje na prijedlog Republike Poljske klasificirano kao PZZ u skladu s Direktivom o staništima(28), Odlukom 2008/25 koju je Komisija donijela 13. studenoga 2007., te je i PZP za ptice određen u skladu s Direktivom o pticama. Usto, službene kvantitativne podatke, koji su referentni u raspravi o staništima i vrstama koji postoje na tim područjima, Republika Poljska dostavila je u SOP‑u. Stoga su Direktiva o staništima i Direktiva o pticama primjenjive na spor, bez obzira na kvalifikaciju šuma područja Natura 2000 Puszcza Białowieska te se njima obvezno uređuje šumsko gospodarenje tog područja.
135. Ovom se tužbom Sudu daje nova prilika da pojasni obveze koje proizlaze iz tih direktiva i, konkretnije, na temelju kojih su planovi ili projekti obuhvaćeni člankom 6. stavkom 1. ili člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima.
1. Prvi i drugi prigovor
136. Komisija prvim i drugim prigovorom tvrdi da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. stavaka 1. i 3. Direktive o staništima kao i članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama.
137. Kako bi ocijenio osnovanost tih dvaju prigovora, Sud će trebati odlučiti o pitanju jesu li predmetne djelatnosti šumskog gospodarenja obuhvaćene člankom 6. stavkom 1. Direktive o staništima ili člankom 6. stavkom 3. te direktive te je li, time što je donijela i provodila mjere šumskog gospodarenja sadržane u spornim odlukama, tuženica stvarno utvrdila mjere očuvanja propisane člankom 6. stavkom 1. Direktive o staništima i člankom 4. stavcima 1. i 2. Direktive o pticama.
138. Naime, Republika Poljska najprije je tvrdila da su mjere sadržane u Prilogu iz 2016. i Odluci br. 51 mjere očuvanja u smislu članka 6. stavka 1. Direktive o staništima, prije nego što je, čini se podredno, smatrala da te mjere mogu biti obuhvaćene stavkom 3. tog članka.
139. Međutim, odabir jedne kvalifikacije spornih odluka isključuje drugu. Naime, iako se člankom 6. stavkom 1. Direktive o staništima predviđa da države članice utvrđuju potrebne mjere očuvanja u posebnim područjima očuvanja, stavkom 3. te odredbe određuju se uvjeti koji se odnose na planove ili projekte koji nisu izravno povezani s upravljanjem zaštićenim područjima ili potrebni za njihovo upravljanje, ali bi na njih mogli imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima. Usto, Sud je već imao priliku odlučivati o području primjene svake od tih odredbi.
140. Stoga najprije valja podsjetiti da se prema članku 1. točki (e) Direktive o staništima stanje očuvanosti prirodnog staništa smatra povoljnim, među ostalim, kad su njegov prirodni areal i područja koja pokriva u tom arealu stabilni ili u porastu te kad postoji specifična struktura i funkcije potrebne za njegovo dugoročno održavanje i vjerojatno će postojati u predvidivoj budućnosti. Tako je u tom kontekstu Sud presudio da odredbe Direktive o staništima imaju za cilj da države članice poduzimaju mjere zaštite prikladne za održanje ekoloških svojstava područja u kojima se nalaze ti prirodni stanišni tipovi(29). Što se tiče, konkretnije, članka 6. te direktive, Sud je utvrdio da se, u nedostatku detaljnih pravila sadržanih u toj odredbi, tom odredbom nalaže državama članicama niz specifičnih obveza i postupaka namijenjenih održavanju ili, prema potrebi, povratu u povoljno stanje očuvanosti prirodnih staništa i, osobito, posebnih područja očuvanja(30).
141. Sud je također pojasnio da odredbe članka 6. navedene direktive treba tumačiti kao koherentnu cjelinu u pogledu tako navedenih ciljeva očuvanja, uzimajući u obzir da je cilj stavaka 2. i 3. tog članka osigurati jednaku razinu zaštite prirodnih staništa i staništa vrsta, a stavak 4. spomenutog članka samo je iznimka od njegova stavka 3.(31).
142. Stoga mjere predviđene u Prilogu iz 2016. i u Odluci br. 51 koje se osobito sastoje od rušenja i uklanjanja mrtvog ili umirućeg drveća valja kvalificirati s obzirom na ta načela.
143. U tom pogledu, valja podsjetiti, kao prvo, da nije sporno da su šumski okruzi na koje se odnose navedene mjere posebna područja očuvanja i PZZ‑ovi, koje je odredila Republika Poljska, gdje treba primjenjivati potrebne mjere radi održavanja ili povrata u povoljno stanje očuvanosti prirodnih staništa i/ili populacija vrsta za koje je to područje određeno, u smislu Direktive o staništima(32).
144. Kao drugo, također nije sporno da predmetne mjere dovode do gubitka dijela šumskih sastojina(33). Iz toga slijedi da takve mjere po samoj svojoj naravi nisu mjere za očuvanje predmetnog područja Natura 2000. Međutim, Republika Poljska poziva se na posebne okolnosti, odnosno na još neviđeno širenje smrekina pisara, kojim se može nanijeti šteta cjelovitosti područja Natura 2000, kako bi se opravdale odluke donesene od 2016.
145. Ipak iz spora proizlazi da i dalje postoji znanstveni spor u pogledu pitanja hoće li tako poduzete mjere, s jedne strane, imati učinak na širenje smrekina pisara i, s druge strane, jesu li te mjere prikladan način očuvanja zaštićenih staništa. U tom se pogledu može istaknuti da se u programu sanacije od 25. ožujka 2016., naslovljenom „Program za Belovešku šumu kao U[NESCO]‑ovu kulturnu i prirodnu baštinu i kao područje obuhvaćeno mrežom Natura 2000”, izričito navode razlike u mišljenjima o tom pitanju.
146. Štoviše, iako su poljska tijela 2015. donijela PZO kojim se utvrđuju potrebne mjere za očuvanje područja Natura 2000 Puszcza Białowieska, iz sadržaja spisa proizlazi da, za razliku od onoga što tvrdi Republika Poljska, Prilog iz 2016. ne može činiti konkretnu provedbu PZO‑a jer se njime predviđaju mjere koje se u tom PZO‑u smatraju mogućim opasnostima za očuvanje zaštićenih staništa i vrsta. Naime, iz Komisijinih očitovanja, koje Republika Poljska nije osporavala glede tog pitanja, proizlazi da, iako širenje smrekina pisara nije utvrđeno kao postojeća ili moguća opasnost za održavanje povoljnog stanja očuvanosti prirodnih staništa i staništa životinjskih i ptičjih vrsta navedenih u Prilogu 3. PZO‑u, suprotno tomu uklanjanje smreka koje je napao smrekin pisar u tom se prilogu izričito smatra mogućom opasnosti za održavanje povoljnog stanja očuvanosti staništa i osobito za zaštitu malog ćuka, planinskog ćuka i troprstog djetlića.
147. Stoga se mjere koje proizlaze iz Priloga iz 2016. i Odluke br. 51 ne mogu analizirati kao da se njima provodi PZO iz 2015. Paradoksalno, moguća posljedica tih mjera je lišavanje tog PZO‑a korisnog učinka ili se njima čak poljskim tijelima dopušta da zanemare zahtjeve tog PZO‑a(34).
148. Iz toga slijedi da se takve mjere ni u kojem slučaju ne mogu smatrati mjerama očuvanja u smislu članka 6. stavka 1. Direktive o staništima. Iz toga proizlazi da Republika Poljska nije provela potrebne mjere za očuvanje područja Natura 2000 Puszcza Białowieska nakon donošenja PZO‑a iz 2015. U tim okolnostima, valja predložiti Sudu da utvrdi da je Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 1. Direktive o staništima kao i članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama te da, slijedom toga, presudi da je drugi prigovor koji je istaknula Komisija osnovan.
149. Što se tiče prvog prigovora koji je istaknula Komisija, njega će Sud ipak trebati ispitati jer je Republika Poljska također tvrdila da su mjere šumskog gospodarenja predviđene u Prilogu iz 2016. planovi ili projekti u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, za čije je donošenje 2015. provela procjenu utjecaja tih mjera na okoliš.
150. Kako bi se utvrdilo jesu li mjere navedene u Prilogu iz 2016. i Odluci br. 51 donesene i provedene u skladu sa zahtjevima iz članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, prikladno je podsjetiti, kao prvo, da se tom odredbom predviđa postupak procjene koji, putem prethodne provjere, ima za svrhu osigurati da plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem predmetnim područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bude odobren samo ako neće nanijeti štetu cjelovitosti tog područja(35).
151. Kao drugo i kao što je naglasio Sud, navedena odredba propisuje dvije faze. Prva zahtijeva da države članice provedu odgovarajuću procjenu utjecaja plana ili projekta na zaštićeno područje kada postoji vjerojatnost da će taj plan ili projekt imati značajan utjecaj na predmetno područje(36). Točnije, kada postoji opasnost da plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje može ugroziti ciljeve njegova očuvanja, treba smatrati da on može na značajan način utjecati na to područje. Ocjena te opasnosti mora se izvršiti osobito s obzirom na karakteristike i posebne uvjete okoliša navedenog područja(37).
152. Druga faza, koja je predviđena u drugoj rečenici članka 6. stavka 3. Direktive o staništima i koja nastupa nakon odgovarajuće procjene opisane u prethodnoj točki ovog mišljenja, omogućava odobravanje predviđenog plana ili projekta uz uvjet da ne utječe negativno na cjelovitost predmetnog područja, sukladno odredbama stavka 4. tog članka(38).
153. Sud je tako presudio da činjenica da se ne utječe negativno na cjelovitost područja kao što je prirodno stanište, u smislu druge rečenice članka 6. stavka 3. te direktive, zahtijeva da ga se sačuva u povoljnom stanju očuvanosti, što podrazumijeva trajno održavanje bitnih karakteristika dotičnog područja, povezanih s postojanjem prirodnog stanišnog tipa čiji je cilj očuvanja opravdan određenjem tog područja u popisu PZZ‑ova, u smislu te direktive(39).
154. Usto je važno podsjetiti da je Sud presudio da procjena izvršena na temelju članka 6. stavka 3. Direktive o staništima ne može biti manjkava i da se mora sastojati od potpunih, preciznih i konačnih utvrđenja i zaključaka, takvih da mogu otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima radova koji su predviđeni na dotičnom zaštićenom području(40). Također je presudio da ta odgovarajuća procjena utjecaja plana ili projekta na predmetno područje podrazumijeva da se, uzimajući u obzir najbolje znanstvene spoznaje u tom području, moraju utvrditi svi aspekti predmetnog plana ili projekta koji, samostalno ili zajedno s drugim planovima ili projektima, mogu utjecati na ciljeve očuvanja tog područja(41).
155. Sud je također istaknuo da se, načelno, mogući pozitivni učinci budućeg razvoja novog staništa, čiji je cilj nadomjestiti gubitak površine i kvalitete tog istog stanišnog tipa na zaštićenom području, teško mogu sa sigurnošću predvidjeti i u svakom slučaju će biti vidljivi tek za nekoliko godina(42).
156. Stoga, s obzirom na tu sudsku praksu, valja ispitati jesu li činjenice kojima se opravdava tužba dovoljno potkrijepljene. Prema mojem mišljenju, iz običnog ispitivanja kronologije spornih odluka i dosljednosti podnesene popratne dokumentacije proizlazi da se nije mogla provesti procjena koja se zahtijeva člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima.
157. Kao prvo, iz sadržaja spisa proizlazi da su netom prije donošenja Priloga iz 2016., kojim se izmjenjuje PUL iz 2012., poljska tijela donijela PZO iz 2015., iz kojeg proizlazi da rušenje i uklanjanje drveća koje je napao smrekin pisar čini moguću opasnost s obzirom na očuvanje predmetnog područja Natura 2000.
158. Iako iz rasprave proizlazi da treba pronaći određenu ravnotežu između mjera aktivnog gospodarenja i mjera pasivnog gospodarenja kojima se nastoji boriti protiv širenja smrekina pisara kako bi se ispunili ciljevi očuvanja iz Direktive o staništima i Direktive o pticama, to odvagivanje uopće nije obuhvaćeno zahtjevima Odluke br. 51 jer se njome dopušta provođenje mjera rušenja i uklanjanja šumskih sastojina bez ograničenja.
159. Usto, iz elemenata koje je dostavila Republika Poljska proizlazi da su na sam dan donošenja Priloga iz 2016. poljska tijela donijela i program sanacije, naslovljen „Program za Belovešku šumu kao U[NESCO]‑ovu kulturnu i prirodnu baštinu i kao područje obuhvaćeno mrežom Natura 2000”, koji je u biti imao za cilj, kao što je potvrđeno na raspravi, procijeniti utjecaje poduzetih mjera na očuvanje područja za budućnost, među ostalim, uvođenjem referentnih područja unutar kojih se ne smije provesti nijedna mjera šumskog gospodarenja.
160. Kao drugo, iako je Republika Poljska u svojim pisanim očitovanjima i na raspravi tvrdila da se širenje smrekina pisara između 2012. i 2015. dogodilo zbog smanjenja količine iskorištavanja utvrđenog prilikom donošenja PUL‑a iz 2012., ipak iz elemenata spisa proizlazi da su količine iskorištavanja utvrđene između 2012. i 2015. jednake onima iz prethodnih godina te da se obujam drva izvučenog iz okruga Białowieża ustvari nije mijenjao tijekom tog razdoblja. Stoga se ne može valjano tvrditi da se širenje smrekina pisara dogodilo zbog smanjenja količine iskorištenog drva između 2012. i 2015.
161. Kao treće, iako su poljska tijela tvrdila da su provela odgovarajuću procjenu utjecaja Priloga iz 2016. na cjelovitost područja Natura 2000 Puszcza Białowieska, u skladu s odredbama članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, iz sadržaja spisa proizlazi da se ta procjena stvarno provela tijekom 2015., ali se odnosila samo na mjere predviđene Prilogom iz 2016. jedino u pogledu šumskog okruga Białowieża, a ne slijedom toga na mjere sadržane u Odluci br. 51 donesenoj 17. veljače 2017. u svrhu zemljopisnog i kvantitativnog proširenja mjera rušenja i uklanjanja drveća u svim trima šumskim okruzima Beloveške šume. Stoga valja utvrditi da se u pogledu utjecaja mjera šumskog gospodarenja, donesenih u Odluci br. 51, na očuvanost i cjelovitost područja Natura 2000 Puszcza Białowieska u njegovoj cijelosti, nije provela nikakva procjena. Isto tako iz sadržaja spisa uopće ne proizlazi da su poljska tijela predvidjela i procijenila moguće kumulativne učinke Priloga iz 2016. i Odluke br. 51(43).
162. Usto, iz samog teksta te procjene utjecaja u Prilogu iz 2016. na cjelovitost područja Natura 2000 Puszcza Białowieska proizlazi da je ona provedena na temelju podataka iz 2012., a ne na temelju novih podataka ažuriranih u 2015. kao što se uostalom zahtijeva odredbama članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, kako ih tumači Sud(44). Naime, u točki 4.2. tog dokumenta pojašnjava se da „[o]dredbe koje se odnose na utjecaje na područje Natura 2000 navedene u ‚procjeni utjecaja na okoliš’ za razdoblje 2012. – 2021. ne treba u načelu ažurirati. Međutim, valja istaknuti da će se djelatnosti odnositi uglavnom na narušene šumske sastojine”.
163. Konačno, iz pisanih očitovanja Republike Poljske proizlazi da je inventar biološke raznolikosti prisutne na području Natura 2000 Puszcza Białowieska bio i dalje u izradi u trenutku u kojem je donesena posljednja sporna odluka i u kojem se odvijala predsudska faza.
164. S obzirom na sve te elemente, ne može se smatrati da su poljska tijela osigurala, čak ni na dan odobrenja Priloga iz 2016., da mjere koje su u njemu sadržane nemaju utjecaj na cjelovitost tog područja Natura 2000, što je dovoljno da se prvi prigovor može smatrati osnovanim.
165. Međutim, pojasnit ću ono čime se k tomu opravdava, prema mojem mišljenju, odbijanje i drugih argumenata koje ističe Republika Poljska. Naime, valja podsjetiti, kao prvo, da prema sudskoj praksi Suda procjene utjecaja planova ili projekata na cjelovitost predmetnih područja treba provoditi s obzirom na najbolje znanstvene spoznaje koje su dostupne prilikom donošenja odluke(45). Iz sadržaja spisa i rasprava proizlazi da je do dana donošenja spornih odluka postojao znanstveni prijepor o najprikladnijim načinima da se spriječi širenje smrekina pisara. Valja k tomu napomenuti da se ta razlika u znanstvenim mišljenjima odnosila čak i na mogućnost borbe protiv širenja smrekina pisara(46) i da se, prema nekima od njih, radilo o prirodnom ciklusu koji je odgovarao povremenim trendovima svojstvenima obilježjima područja čiji je cilj očuvanja opravdavao njegovo određivanje na popisu PZZ‑ova i kao PZP‑a.
166. Zbog tih razloga ne može se ni valjano tvrditi da procjena utjecaja na okoliš provedena prije donošenja spornih mjera ispunjava zahtjeve iz članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, kako ih tumači Sud.
167. Kao drugo, Sud je utvrdio da članak 6. stavak 3. te direktive uključuje načelo opreznosti i omogućuje učinkovito sprečavanje štetnih utjecaja na cjelovitost zaštićenih područja zbog planova ili projekata koje su predvidjela nadležna tijela kako bi se odobrilo provođenje mjera koje su u njima sadržane. U tom pogledu, Sud je presudio da kriterij za odobrenje koji bi bio manje strog od onog navedenog u toj odredbi ne bi tako učinkovito osigurao ostvarenje cilja zaštite tih područja kojem spomenuta direktiva teži(47). Primjena tog načela u okviru provedbe članka 6. stavka 3. navedene direktive od nadležnog tijela zahtijeva da procijeni utjecaje projekta na predmetno područje s obzirom na ciljeve očuvanja i uzimajući u obzir zaštitne mjere uključene u taj projekt koje imaju za cilj izbjegavanje ili smanjenje mogućih štetnih učinaka koji su njime neposredno prouzročeni, kako bi se osiguralo da projekt ne utječe negativno na cjelovitost tog područja(48).
168. U ovom slučaju ta procjena nije se mogla provesti do kraja uzimajući u obzir neprestan znanstveni prijepor, inventarne mjere koje su i dalje trajale u vrijeme donošenja odluka kao i cilj Odluke br. 52, koji se sastojao od toga da se utvrde referentne površine s ciljem, prema usmenim očitovanjima Republike Poljske na raspravi, da se procijeni promjena obilježja područja Natura 2000 Puszcza Białowieska, k tomu bez ikakve ljudske intervencije.
169. Budući da u trenutku donošenja spornih odluka postojanje i težina mogućih rizika od štetnih učinaka na očuvanje i cjelovitost tog područja Natura 2000 nisu bili potpuno utvrđeni, procijenjeni i, prema potrebi, odbačeni, poljska tijela nisu mogla donijeti Prilog iz 2016. ni Odluku br. 51 a da ne povrijede i načelo opreznosti.
170. Kao treće, što se tiče članka 6. stavka 4. Direktive o staništima na koji se poziva Republika Poljska zbog brige za javnu sigurnost kojom se zahtijevalo da se donesu sporne odluke, valja podsjetiti da tu odredbu, kao iznimku, treba strogo tumačiti i da se može primijeniti tek nakon što se u skladu s odredbama stavka 3. tog članka analiziraju posljedice plana ili projekta(49).
171. Naime, kako bi se utvrdila priroda eventualnih kompenzacijskih mjera koje treba poduzeti, valja precizno utvrditi štetu nastalu na dotičnom području. Poznavanje posljedica plana ili projekta s obzirom na ciljeve očuvanja koji se odnose na predmetno područje nužan je preduvjet za primjenu članka 6. stavka 4. Direktive o staništima jer kad ne bi bilo tih elemenata, ne bi se mogao ocijeniti nijedan uvjet za primjenu te odredbe o odstupanju. Ispitivanje mogućih imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa i postojanja manje štetnih pogodnih rješenja zahtijeva odvagivanje negativnih utjecaja razmatranog plana ili projekta na to područje(50).
172. Stoga u skladu s člankom 6. stavkom 4. Direktive o staništima, ako se, unatoč negativnoj procjeni utjecaja izvršenoj u skladu s člankom 6. stavkom 3. prvom rečenicom te direktive, plan ili projekt ipak mora provesti zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode, te u nedostatku drugih pogodnih mogućnosti, država članica poduzima sve potrebne kompenzacijske mjere kako bi osigurala zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000. Stoga nadležna tijela u tom kontekstu mogu dati odobrenje na temelju članka 6. stavka 4. spomenute direktive samo ako su ispunjeni uvjeti koji su u njemu određeni(51).
173. U ovom slučaju, iz prethodnih utvrđenja o tome da se nije poštovala prethodna faza procjene temeljena na odredbama članka 6. stavka 3. Direktive o staništima kao i iz nepostojanja drugih dokumenata u spisu proizlazi da poljska tijela nisu procijenila primjenu alternativnih ili nadomjesnih mjera(52) donesenim mjerama šumskog gospodarenja koje su donesene i provedene na temelju Priloga iz 2016. i Odluke br. 51. Slijedom toga, može se utvrditi da, iako su se poljska tijela pozvala na razloge javne sigurnosti kako bi opravdala donošenje i provođenje spornih mjera, čiji su negativni utjecaji stoga prešutno priznati, nisu se poštovala odstupanja iz članka 6. stavka 4. Direktive o staništima.
174. S obzirom na sve prethodno iznesene razloge, valja predložiti Sudu da odluči da su prvi i drugi prigovor koje je istaknula Komisija osnovani jer, time što nisu poštovala zahtjeve članka 6. stavka 3. Direktive o staništima te time što su provodila tako utvrđene mjere, koje nisu mogle biti plan očuvanja u smislu članka 6. stavka 1. te direktive, poljska tijela povrijedila su obveze koje proizlaze iz tih odredbi kao i iz članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama.
2. Treći i četvrti prigovor
175. U trećem i četvrtom prigovoru Komisija tvrdi da je Republika Poljska povrijedila i obveze koje ima na temelju članka 12. stavka 1. točaka (a) i (d) Direktive o staništima odnosno članka 5. točaka (b) i (d) Direktive o pticama, zbog čega će Sud ispitati jesu li se spornim djelatnostima šumskog gospodarenja mogli pogoršati ili uništiti lokaliteti za razmnožavanje vrsta saproksilnih kornjaša i divljih ptica koje su posebno zaštićene tim direktivama.
176. S obzirom na prethodna utvrđenja i razmatranja koja se odnose na prvi i drugi prigovor zaključujem da predmetne djelatnosti šumskog gospodarenja nužno mogu dovesti do pogoršanja lokaliteta za razmnožavanje zaštićenih vrsta koje obitavaju na području Natura 2000 Puszcza Białowieska.
177. Nadalje, predlažem Sudu da treći i četvrti prigovor koje je istaknula Komisija smatra osnovanima.
178. Slijedom toga, iz svega prethodno navedenog proizlazi da predlažem Sudu da utvrdi da je, time što je donijela i provodila mjere šumskog gospodarenja sadržane u Prilogu iz 2016. i Odluci br. 51 a da nije osigurala da te mjere ne nanose štetu cjelovitosti područja Natura 2000 Puszcza Białowieska i time što nije osigurala očuvanje kao ni zaštitu zaštićenih staništa i vrsta, navedenih u Komisijinu zahtjevu, za koje je to područje određeno kao područje od interesa Zajednice i PZS, Republika Poljska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. stavaka 1. i 3. te članka 12. stavka 1. točaka (a) i (d) Direktive o staništima kao i članka 4. stavaka 1. i 2. te članka 5. točaka (b) i (d) Direktive o pticama.
V. Troškovi
179. Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Republici Poljskoj naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, potonjoj se nalaže snošenje troškova.
VI. Zaključak
180. S obzirom na prethodna razmatranja predlažem Sudu da odluči kako slijedi:
1. Time što je donijela i provodila mjere šumskog gospodarenja sadržane u Prilogu Planu šumskog gospodarenja šumskim okrugom Białowieża od 9. listopada 2012., koji je 25. ožujka 2016. odobrio Minister Środowiska (ministar okoliša, Poljska), i Odluci br. 51 Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (glavni ravnatelj Uprave za šume, Poljska) od 17. veljače 2017. koja se odnosi na rušenje drveća koje je napao smrekin pisar i na sječu drveća koje predstavlja prijetnju javnu sigurnosti i opasnost od požara, u svim starosnim skupinama šumskih sastojina u šumskim okruzima Białowieża, Browsk i Hajnówka, a da nije osigurala da te mjere ne nanose štetu cjelovitosti područja Natura 2000 PLC200004 Puszcza Białowieska (Poljska) te time što nije osigurala očuvanje ni zaštitu zaštićenih staništa i vrsta, navedenih u Komisijinu zahtjevu, za koje je to područje određeno kao područje od interesa Zajednice i posebno zaštićeno područje, Republika Poljska povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 6. stavaka 1. i 3. te članka 12. stavka 1. točaka (a) i (d) Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje flore i faune kao i članka 4. stavaka 1. i 2. te članka 5. točaka (b) i (d) Direktive 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica.
2. Republici Poljskoj nalaže se snošenje troškova.