ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
20 maart 2018 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2003/6/EG – Handel met voorwetenschap – Sancties – Nationale wettelijke regeling die voorziet in een administratieve sanctie en in een strafrechtelijke sanctie voor dezelfde feiten – Gezag van gewijsde van een onherroepelijk geworden strafrechtelijke uitspraak voor de administratieve procedure – Onherroepelijke strafrechtelijke uitspraak houdende vrijspraak van handel met voorwetenschap – Doeltreffendheid van de sancties – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 50 – Ne-bis-in-idembeginsel – Strafrechtelijke aard van de administratieve sanctie – Bestaan van een en hetzelfde strafbare feit – Artikel 52, lid 1 – Beperkingen die aan het ne-bis-in-idembeginsel zijn gesteld – Voorwaarden”
In de gevoegde zaken C‑596/16 en C‑597/16,
betreffende verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) bij beslissing van 27 mei 2016, ingekomen bij het Hof op 23 november 2016, in de procedures
Enzo Di Puma
tegen
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) (C‑596/16),
en
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)
tegen
Antonio Zecca (C‑597/16),
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, A. Tizzano, vicepresident, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, T. von Danwitz (rapporteur), A. Rosas en E. Levits, kamerpresidenten, E. Juhász, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos en E. Regan, rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: R. Schiano, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 30 mei 2017,
gelet op de opmerkingen van:
– Enzo Di Puma, vertegenwoordigd door A. Frangini, F. Belloni en L. Vozza, avvocati,
– Antonio Zecca, vertegenwoordigd door M. Gariboldi en A. Cabras, avvocati,
– de Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob), vertegenwoordigd door S. Providenti, R. Vampa en P. Palmisano, avvocati,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door G. Galluzzo en P. Gentili, avvocati dello Stato,
– de Duitse regering, vertegenwoordigd door T. Henze en D. Klebs als gemachtigden,
– de Portugese regering, vertegenwoordigd door L. Inez Fernandes, M. Figueiredo en F. Costa Pinto als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door V. Di Bucci, R. Troosters en T. Scharf als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 september 2017,
het navolgende
Arrest
1 De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en richtlijn 2014/57/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 betreffende strafrechtelijke sancties voor marktmisbruik (richtlijn marktmisbruik) (PB 2014, L 173, blz. 179).
2 Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen, het eerste tussen Enzo di Puma en de Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (nationale vennootschaps- en beursautoriteit, Italië) (hierna: „Consob”) en het tweede tussen de Consob en Antonio Zecca, over de rechtmatigheid van bestuurlijke geldboeten van strafrechtelijke aard die wegens handel met voorwetenschap zijn opgelegd.
Toepasselijke bepalingen
EVRM
3 Artikel 4 van Protocol nr. 7 bij het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”), met als opschrift „Recht om niet tweemaal te worden berecht of gestraft”, luidt:
„1. Niemand wordt opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure binnen de rechtsmacht van dezelfde staat voor een strafbaar feit waarvoor hij reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet en het strafprocesrecht van die staat.
2. De bepalingen van het voorafgaande lid beletten niet de heropening van de zaak overeenkomstig de wet en het strafprocesrecht van de betrokken staat, indien er aanwijzingen zijn van nieuwe of pas aan het licht gekomen feiten, of indien er sprake was van een fundamenteel gebrek in het vorige proces, die de uitkomst van de zaak zouden of zou kunnen beïnvloeden.
3. Afwijking van dit artikel krachtens artikel 15 van het Verdrag is niet toegestaan.”
Unierecht
4 Artikel 2, lid 1, van richtlijn 2003/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 betreffende handel met voorwetenschap en marktmanipulatie (marktmisbruik) (PB 2003, L 96, blz. 16) is als volgt verwoord:
„De lidstaten verbieden de in de tweede alinea bedoelde personen die over voorwetenschap beschikken om gebruik te maken van deze voorwetenschap door, voor eigen rekening of voor rekening van derden, rechtstreeks of middellijk de financiële instrumenten waarop deze voorwetenschap betrekking heeft te verkrijgen of te vervreemden, of te trachten deze te verwerven of te vervreemden.
De eerste alinea is van toepassing op iedere persoon die in het bezit van die informatie is:
[...]
c) vanwege het feit dat hij toegang heeft tot de informatie vanwege de uitoefening van zijn werk, beroep of functie, of
d) vanwege criminele activiteiten.”
5 Artikel 3 van deze richtlijn luidt:
„De lidstaten verbieden iedere persoon [op wie] de verbodsbepaling van artikel 2 van toepassing is:
a) voorwetenschap aan een derde mede te delen, tenzij dit gebeurt in het kader van de normale uitoefening van [zijn] werk, beroep of functie;
b) op grond van voorwetenschap een derde aan te bevelen of ertoe aan te zetten om financiële instrumenten waarop die voorwetenschap betrekking heeft, te verkrijgen of te vervreemden, of door een andere persoon te doen verkrijgen of vervreemden.”
6 Artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/6 bepaalt:
„Onverminderd het recht van de lidstaten tot het opleggen van strafrechtelijke sancties, zorgen de lidstaten ervoor dat overeenkomstig hun nationale wetgeving passende administratieve maatregelen of administratieve sancties kunnen worden opgelegd aan de verantwoordelijke personen indien krachtens deze richtlijn vastgestelde bepalingen niet worden nageleefd. De lidstaten zien erop toe dat deze maatregelen doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.”
Italiaans recht
7 In artikel 184 van decreto legislativo n. 58 – Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52 (wetsbesluit nr. 58, geconsolideerde tekst van de bepalingen inzake financiële bemiddeling, in de zin van de artikelen 8 en 21 van de wet van 6 februari 1996, nr. 52), van 24 februari 1998 (gewoon supplement bij GURI nr. 71 van 26 maart 1998), zoals gewijzigd bij legge n. 62 – Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2004 (wet nr. 62 houdende bepalingen ter nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit het lidmaatschap van Italië van de Europese Gemeenschappen. Communautaire wet 2004) van 18 april 2005 (gewoon supplement bij GURI nr. 76 van 27 april 2005) (hierna: „TUF”), met het opschrift „Misbruik van voorwetenschap”, is het volgende bepaald:
„1. Wordt gestraft met een gevangenisstraf van één tot zes jaar en met een geldboete van twintigduizend tot drie miljoen EUR, hij die, daar hij over voorwetenschap beschikt wegens zijn hoedanigheid van lid van de bestuurlijke, leidinggevende of toezichthoudende organen van de uitgevende instelling, wegens zijn deelneming in het kapitaal van de uitgevende instelling of uit hoofde van de uitoefening van werk, een beroep of een (openbare) functie:
a) financiële instrumenten met gebruikmaking van die voorwetenschap rechtstreeks of indirect, koopt, verkoopt of daarmee andere transacties verricht, voor eigen rekening of voor rekening van derden;
b) dergelijke voorwetenschap openbaar maakt aan anderen, buiten de normale uitoefening van werk, beroep of functie;
c) op basis van die voorwetenschap anderen aanbeveelt of ertoe aanzet een van de onder a) genoemde transacties te verrichten.
2. De in lid 1 genoemde straf geldt ook voor hij die, daar hij over voorwetenschap beschikt, met het oog op de voorbereiding of de uitvoering van criminele activiteiten een van de in lid 1 genoemde handelingen verricht.
3. De rechter kan de geldboete tot het driedubbele verhogen of tot het hogere bedrag van tienmaal de opbrengst of winst die met het strafbare feit is behaald, wanneer het boetebedrag ontoereikend blijkt, gelet op het gewicht van de strafbare gedraging, de persoon van de dader dan wel de omvang van de opbrengst of winst die met het strafbare feit is behaald, zelfs wanneer het maximale bedrag zou worden toegepast.
[...]”
8 Artikel 187 bis TUF, dat bij de in het vorige punt genoemde wet van 18 april 2005 is ingevoegd, heeft het opschrift „Misbruik van voorwetenschap”. Deze bepaling luidt als volgt:
„1. Onverminderd de strafrechtelijke sancties wanneer de daad een strafbaar feit vormt, wordt gestraft met een bestuurlijke geldboete van honderdduizend tot vijftien miljoen EUR hij die, daar hij over voorwetenschap beschikt wegens zijn hoedanigheid van lid van de bestuurlijke, leidinggevende of toezichthoudende organen van de uitgevende instelling, wegens zijn deelneming in het kapitaal van de uitgevende instelling of uit hoofde van de uitoefening van werk, een beroep of een (openbare) functie:
a) financiële instrumenten met gebruikmaking van die voorwetenschap rechtstreeks of indirect, koopt, verkoopt of daarmee andere transacties verricht, voor eigen rekening of voor rekening van derden;
b) dergelijke voorwetenschap openbaar maakt aan anderen, buiten de normale uitoefening van werk, beroep of functie;
c) op basis van die voorwetenschap anderen aanbeveelt of ertoe aanzet een van de onder a) genoemde transacties te verrichten.
2. De in lid 1 genoemde straf geldt ook voor hij die, daar hij over voorwetenschap beschikt, met het oog op de voorbereiding of de uitvoering van criminele activiteiten een van de in lid 1 genoemde handelingen verricht.
[...]
4. De in lid 1 genoemde sanctie is tevens van toepassing op hij die, daar hij over voorwetenschap beschikt, op basis van normale zorgvuldigheid wist of kon weten dat het om voorwetenschap ging en een van de aldaar omschreven feiten pleegt.
5. De bestuurlijke geldboeten in de leden 1, 2 en 4 worden tot het driedubbele verhoogd of het hogere bedrag van tienmaal de opbrengst of winst die met het strafbare feit is behaald, wanneer de sancties ontoereikend blijken, gelet op de persoon van de dader dan wel de omvang van de opbrengst of winst die met het strafbare feit is behaald, zelfs wanneer het maximale bedrag zou worden toegepast.
[...]”
9 De verhouding tussen de strafprocedure en de administratieve en bezwaarprocedure is in de artikelen 187 decies tot en met 187 terdecies TUF geregeld. Genoemd artikel 187 decies, „Betrekkingen met de magistratuur”, luidt:
„1. Wanneer het openbaar ministerie kennis krijgt van een van de strafbare feiten in hoofdstuk II, stelt het de voorzitter van de [Consob] daarvan onverwijld in kennis.
2. Zodra gegevens worden ontdekt die wijzen op een strafbaar feit, doet de voorzitter van de [Consob] het openbaar ministerie de bij de uitoefening van het toezicht verzamelde documentatie toekomen in de vorm van een met redenen omkleed verslag. De stukken worden het openbaar ministerie uiterlijk na afronding van de in hoofdstuk III van deze titel bedoelde constatering van de strafbare feiten toegezonden.
3. De [Consob] en de rechterlijke autoriteit werken samen, onder meer door inlichtingen uit te wisselen, om de constatering van de in deze titel bedoelde overtredingen te vergemakkelijken, ook wanneer deze overtredingen geen strafbaar feit opleveren. [...]”
10 Volgens artikel 187 undecies TUF, „Mogelijkheid voor de [Consob] in de strafprocedure”, bepaalt:
„1. In procedures betreffende de delicten bedoeld in de artikelen 184 en 185 oefent de [Consob] de rechten en mogelijkheden uit die bij het wetboek van strafvervolging zijn toegekend aan entiteiten en verenigingen die door het delict geschade belangen vertegenwoordigen.
2. De [Consob] kan zich als benadeelde partij voegen in het strafproces en voor de door het delict toegebrachte schade aan de integriteit van de markt een door de rechter vast te stellen bedrag eisen, daaronder begrepen een naar redelijkheid en billijkheid te bepalen bedrag, evenwel rekening houdend met de ernst van de strafbare gedraging, de persoon van de dader en de omvang van de opbrengst of winst die met het strafbare feit is behaald.”
11 Artikel 187 duodecies, lid 1, TUF is als volgt verwoord:
„De administratieve onderzoeksprocedure en de bezwaarprocedure [...] kunnen niet worden geschorst hangende de strafprocedure betreffende dezelfde feiten of feiten waarvan de vaststelling bepalend is voor de uitkomst van de zaak.”
12 Artikel 654 van de codice di procedura penale (wetboek van strafvordering; hierna: „CPP”) luidt:
„Ten aanzien van de verdachte, de civiele partij of de civiel aansprakelijke partij die zich heeft gesteld of in de strafprocedure heeft geïntervenieerd, heeft de onherroepelijk geworden strafrechtelijke veroordeling of vrijspraak die na een procedure op tegenspraak is uitgesproken, kracht van gewijsde in de civiele of administratieve procedure wanneer die betrekking heeft op een recht of een rechtmatig belang waarvan de erkenning afhangt van de vaststelling van dezelfde materiële feiten als die welke het voorwerp van de strafprocedure zijn, voor zover de geconstateerde feiten relevant zijn geacht voor de strafrechtelijke beslissing en voor zover in het civiele recht geen beperkingen ten aanzien van het bewijs van de litigieuze subjectieve situatie zijn opgelegd.”
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
13 Bij besluit van 7 november 2012 heeft de Consob krachtens artikel 187 bis, leden 1 en 4, TUF aan Di Puma en Zecca bestuurlijke geldboeten opgelegd.
14 Volgens dat besluit hebben Di Puma en Zecca zich in de loop van 2008 meerdere malen schuldig gemaakt aan handel met voorwetenschap. Meer bepaald hebben zij op 14 en 17 oktober 2008 2 375 aandelen van Permasteelisa SpA verworven door gebruik te maken van de voorwetenschap dat er voornemen tot overname van die vennootschap bestond. Zecca was daarvan op de hoogte door zijn dienstverband en functies bij Deloitte Financial Advisory Services SpA. Di Puma kon er niet onkundig van zijn dat dit voorwetenschap vormde.
15 Di Puma en Zecca zijn tegen dit besluit opgekomen bij de Corte d’appello di Milano (rechter in tweede aanleg Milaan, Italië, die evenwel als rechter in eerste aanleg fungeert met betrekking tot administratieve procedures die zien op de vrije markt en concurrentie). Bij arresten van 4 april en 23 augustus 2013 heeft die rechterlijke instantie het door Di Puma ingestelde beroep verworpen en het door Zecca ingestelde beroep toegewezen.
16 Di Puma en de Consob hebben beroep in cassatie ingesteld tegen het eerste respectievelijk het tweede van die arresten bij de Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië). Di Puma heeft aangevoerd dat hij voor de Tribunale di Milano (rechter in eerste aanleg Milaan, Italië) strafrechtelijk is vervolgd voor dezelfde feiten als die welke hem door de Consob waren verweten en dat die rechterlijke instantie hem bij een onherroepelijk geworden uitspraak van na de arresten van de Corte d’appello di Milano heeft vrijgesproken, op grond dat de bestanddelen van het strafbare feit niet waren bewezen. Zecca, die verwerende partij was in de procedure betreffende het cassatieberoep van de Consob, heeft zich op zijn beurt ook op die vrijspraak beroepen.
17 Na erop te hebben gewezen dat die vrijspraak inderdaad betrekking had op dezelfde gedragingen als die waarvoor de Consob bij het besluit van 7 november 2012 de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde bestuurlijke geldboeten had opgelegd, heeft de verwijzende rechter benadrukt dat de vaststellingen in die vrijspraak dat geen sprake was van een strafbaar feit, volgens artikel 654 CPP kracht van gewijsde hebben voor de administratieve procedures. Hij is echter van oordeel dat de bij hem aanhangige geschillen niet op grond van alleen de nationale wetgeving kunnen worden beslecht, gelet op de voorrang van artikel 4 van Protocol nr. 7 bij het EVRM en artikel 50 van het Handvest op die wetgeving.
18 Wat artikel 4 van Protocol nr. 7 bij het EVRM betreft, is de verwijzende rechter van oordeel dat het feit dat voor een en dezelfde transactie met voorwetenschap krachtens de artikelen 184 en 187 bis TUF tegelijk strafrechtelijke sancties en bestuurlijke geldboeten kunnen worden opgelegd, kan leiden tot schending van het in dat artikel 4 gewaarborgde ne-bis-in-idembeginsel, zoals uitgelegd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, met name in zijn arrest van 4 maart 2014, Grande Stevens e.a. tegen Italië (ECLI:CE:ECHR:2014:0304JUD001864010). Dergelijke bestuurlijke geldboeten zijn namelijk, gelet op hun juridische kwalificatie in het nationale recht, hun aard en hun zwaarte, van strafrechtelijke aard. Daarnaast heeft de cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke en administratieve aard die in de hoofdgedingen aan de orde is, betrekking op hetzelfde strafbare feit, begrepen als betrekking hebbend op identieke feiten.
19 Wat artikel 50 van het Handvest betreft, rijst voor de verwijzende rechter de vraag of een dergelijke cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties ook op grond van dat artikel verboden is. Krachtens artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/6 dienen de lidstaten handel met voorwetenschap te bestraffen met administratieve sancties die doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Volgens die bepaling dienen de bevoegde nationale autoriteiten derhalve na te gaan of een administratieve sanctie die met een strafrechtelijke sanctie wordt gecumuleerd, doeltreffend, evenredig en afschrikkend is.
20 In zijn arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, punten 34 en 36), heeft het Hof geoordeeld dat artikel 50 van het Handvest zich ertegen verzet dat na de oplegging van een definitief geworden fiscale sanctie met strafrechtelijk karakter in de zin van die bepaling, voor dezelfde feiten strafvervolging wordt ingesteld tegen dezelfde persoon, maar dat het aan de nationale rechter staat om te bepalen of de overblijvende sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Gelet op die rechtspraak rijst voor de verwijzende rechter de vraag of artikel 50 van het Handvest zo moet worden uitgelegd dat dit toestaat dat een administratieve procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete wordt voortgezet na een onherroepelijk geworden strafrechtelijke uitspraak die in gezag van gewijsde is gegaan en waarbij is vastgesteld dat geen sprake is van een strafbaar feit, wanneer die procedure nodig kan blijken om te voldoen aan de verplichting om in doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties te voorzien.
21 Volgens die rechter kunnen de doeltreffendheid, de voorrang en de eenheid van het Unierecht weliswaar een cumulatie van procedures en sancties rechtvaardigen, maar die rechtvaardiging verdwijnt wanneer de bevoegde strafrechter onherroepelijk heeft vastgesteld dat de feiten waarvan het bestaan van de strafrechtelijke en administratieve inbreuk in kwestie afhangt, niet zijn bewezen. Wanneer in die laatste hypothese de procedure tot oplegging van de bestuurlijke geldboete zou worden voortgezet, zou dat voorts het risico van conflicterende uitspraken inhouden en dus afbreuk kunnen doen aan het gezag van gewijsde van de onherroepelijk geworden strafrechtelijke uitspraak. Bij de wijze waarop aan het beginsel van het gezag van gewijsde uitvoering wordt gegeven, moet echter het doeltreffendheidsbeginsel in acht worden genomen.
22 In deze omstandigheden heeft de Corte suprema di cassazione de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Moet artikel 50 van het [Handvest] in die zin worden uitgelegd dat wanneer onherroepelijk is vastgesteld dat de handelwijze die het strafrechtelijke feit oplevert, niet is bewezen, het dan uitgesloten is, zonder dat de nationale rechter een verdere beoordeling hoeft te verrichten, dat nog een procedure wordt ingeleid en gevoerd voor dezelfde feiten teneinde sancties op te leggen die naar de aard en zwaarte ervan als strafrechtelijk moeten worden aangemerkt?
2) Moet de nationale rechter bij de beoordeling of de sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn, teneinde vast te stellen of het in artikel 50 van het [Handvest] vervatte beginsel ne bis in idem is geschonden, rekening houden met de bij richtlijn [2014/57] gestelde strafgrenzen?”
23 Bij beschikking van de president van het Hof van 23 december 2016 zijn de zaken C‑596/16 en C‑597/16 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest.
Prejudiciële vragen
Eerste vraag
24 Vooraf moet erop worden gewezen dat de eerste vraag weliswaar ziet op de uitlegging van artikel 50 van het Handvest, maar dat de punten waarover bij de verwijzende rechter vragen rijzen met name betrekking hebben op de verenigbaarheid van artikel 654 CPP met artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/6 en het in dit artikel 50 gewaarborgde grondrecht. Volgens die rechter zou een uitlegging die inhoudt dat dit artikel 14, lid 1, ondanks het ne-bis-in-idembeginsel vereist dat een administratieve procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete zelfs na een onherroepelijk geworden en in gezag van gewijsde gegane vrijspraak wordt voortgezet, in strijd met het bepaalde in artikel 654 CPP afbreuk kunnen doen aan het beginsel van het gezag van gewijsde.
25 In die omstandigheden moet de eerste vraag zo worden opgevat dat de verwijzende rechter daarmee in essentie wil vernemen of artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/6, gelezen in het licht van artikel 50 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete niet kan worden voortgezet na een onherroepelijk geworden vrijspraak waarbij is vastgesteld dat de feiten die een overtreding van de wetgeving inzake handel met voorwetenschap kunnen vormen en die eveneens de grondslag voor de inleiding van die procedure hebben gevormd, niet zijn bewezen.
26 In dat verband moet erop worden gewezen dat artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/6, gelezen in samenhang met de artikelen 2 en 3 daarvan, de lidstaten ertoe verplicht om in doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties voor overtreding van het verbod van handel met voorwetenschap te voorzien. Hoewel het Hof heeft geoordeeld dat artikel 14, lid 1, van die richtlijn niet meer voorschrijft dan dat de lidstaten verplicht zijn om in administratieve sancties met die kenmerken te voorzien, zonder dat van de lidstaten wordt geëist ook strafrechtelijke sancties vast te stellen voor personen die zich aan handel met voorwetenschap schuldig maken (zie in die zin arrest van 23 december 2009, Spector Photo Group en Van Raemdonck, C‑45/08, EU:C:2009:806, punt 42), neemt dat niet weg dat de lidstaten ook het recht hebben om in een cumulatie van strafrechtelijke en administratieve sancties te voorzien. Wanneer zij van dat recht gebruikmaken, moeten zij evenwel overeenkomstig artikel 51, lid 1, van het Handvest de grenzen die voortvloeien uit het Unierecht en met name de uit het in artikel 50 van het Handvest gewaarborgde ne-bis-in-idembeginsel in acht nemen.
27 De toepassing van doeltreffende, evenredige en afschrikkende administratieve sancties, als bepaald in artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/6, in geval van overtreding van het verbod van handel met voorwetenschap vooronderstelt echter dat de bevoegde nationale autoriteiten feiten constateren die het bewijs leveren dat in het desbetreffende geval sprake is van een dergelijke transactie die de oplegging van een administratieve sanctie kan rechtvaardigen.
28 Zoals volgt uit de verwijzingsbeslissing is in het kader van de hoofdgedingen bij een onherroepelijk geworden strafrechtelijke uitspraak die in gezag van gewijsde is gegaan, na een strafrechtelijke procedure op tegenspraak vastgesteld dat de bestanddelen van een transactie met voorwetenschap niet zijn bewezen.
29 In die context rijst bijgevolg de vraag of artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/6 zich verzet tegen een nationale bepaling als artikel 654 CPP, die het gezag van gewijsde van de in het kader van die strafprocedure gedane feitelijke vaststellingen uitbreidt tot de procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete.
30 In dat verband moet erop worden gewezen dat noch in artikel 14, lid 1, noch in een andere bepaling van richtlijn 2003/6 is gepreciseerd welke gevolgen een onherroepelijk geworden vrijspraak voor de procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete heeft.
31 Voorts heeft het Hof, gelet op het belang dat in de rechtsorde van de Unie en in de nationale rechtsorden toekomt aan het beginsel van het gezag van gewijsde, geoordeeld dat het Unierecht niet vereist dat de nationale procedureregels waarbij aan een rechterlijke beslissing gezag van gewijsde wordt verleend, buiten toepassing worden gelaten (zie aangaande het doeltreffendheidsbeginsel arresten van 10 juli 2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, punten 58 en 59, en 6 oktober 2015, Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, punten 28 en 29).
32 In het onderhavige geval is in de hoofdgedingen, zoals die zijn beschreven in het dossier waarover het Hof beschikt, geen sprake van een bijzondere omstandigheid die rechtvaardigt dat een andere benadering wordt gevolgd dan die in de in het vorige punt in herinnering gebrachte rechtspraak. In dat verband moet erop worden gewezen dat artikel 654 CPP de werking van het gezag van gewijsde dat uit een strafrechtelijke uitspraak voortvloeit, weliswaar uitbreidt tot de procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete, maar dat uit de bewoordingen van die bepaling, zoals gepreciseerd in de verwijzingsbeslissing, voortvloeit dat het gezag van gewijsde niet verder gaat dan de feitelijke vaststellingen in een strafrechtelijke uitspraak die na een procedure op tegenspraak is gedaan.
33 Volgens artikel 187 undecies TUF beschikt de Consob over de mogelijkheid om aan de strafprocedure deel te nemen, met name door zich als civiele partij in de procedure te voegen. Daarnaast is de Consob op grond van artikel 187 decies TUF verplicht om de rechterlijke autoriteiten de in de uitoefening van het toezicht verzamelde documentatie te doen toekomen. Gezien die modaliteiten blijkt dat de Consob zich effectief ervan kan vergewissen dat een strafrechtelijke veroordeling of, zoals in casu, vrijspraak is uitgesproken met inachtneming van al het bewijs waarover die autoriteit beschikte voor de oplegging van een bestuurlijke geldboete op grond van artikel 187 bis TUF.
34 Het gezag van gewijsde dat bij een nationale bepaling aan de feitelijke vaststellingen in een dergelijke strafrechtelijke uitspraak ten opzichte van een procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete wordt verleend, staat er niet aan in de weg dat overtredingen van de wetgeving inzake handel met voorwetenschap kunnen worden vastgesteld en dat daarvoor doeltreffende sancties kunnen worden opgelegd, wanneer de betrokken feiten volgens die strafrechtelijke uitspraak zijn bewezen.
35 In het tegenovergestelde geval kan de bij artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/6 aan de lidstaten opgelegde verplichting om in doeltreffende, evenredige en afschrikkende administratieve sancties te voorzien, gelet op hetgeen in punt 31 van dit arrest in herinnering is gebracht, er niet toe leiden dat het gezag van gewijsde die een vrijspraak op grond van een nationale bepaling als artikel 654 CPP ten opzichte van een procedure tot oplegging van een bestuurlijke boete betreffende dezelfde feiten heeft, buiten toepassing wordt gelaten wanneer die feiten volgens die uitspraak niet bewezen zijn geacht. Die beoordeling laat de in artikel 4, lid 2, van Protocol nr. 7 bij het EVRM genoemde mogelijkheid onverlet om de strafrechtelijke procedure in voorkomend geval te heropenen indien er aanwijzingen zijn van nieuwe of pas aan het licht gekomen feiten of een fundamenteel gebrek in het vorige proces die de uitkomst van de zaak kunnen beïnvloeden.
36 In die omstandigheden staat artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/6 niet in de weg aan een nationale regeling als die in de hoofdgedingen.
37 Deze uitlegging wordt bevestigd door artikel 50 van het Handvest.
38 In dat verband volgt uit de verwijzingsbeslissing dat de feiten die Di Puma en Zecca in het kader van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde procedures tot oplegging van de bestuurlijke geldboeten zijn verweten, dezelfde zijn als die op grond waarvan de strafvervolgingen voor de Tribunale di Milano tegen hen zijn ingesteld. Volgens de aanwijzingen in het aan het Hof ter beschikking staande dossier kunnen de bestuurlijke geldboeten die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, ingevolge artikel 187 bis TUF tot een bedrag gelijk aan tienmaal de met het strafbare feit behaalde opbrengst of winst oplopen. Daaruit blijkt dat zij een repressief doel nastreven en zwaar zijn, en derhalve van strafrechtelijke aard zijn in de zin van artikel 50 van het Handvest (zie in die zin arrest van heden, Garlsson Real Estate, C‑537/16, punten 34 en 35). Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit het geval is.
39 Daaraan moet worden toegevoegd dat de door het ne-bis-in-idembeginsel verleende bescherming volgens de bewoordingen van genoemd artikel 50 zelf niet beperkt is tot de situatie waarin de betrokkene voorwerp van een strafrechtelijke veroordeling is geweest, maar zich ook uitstrekt tot die waarin de betrokkene onherroepelijk is vrijgesproken.
40 Bijgevolg blijkt dat de voortzetting van een procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard die op dezelfde feiten is gebaseerd, in een situatie als die in de hoofdgedingen een beperking van het in artikel 50 van het Handvest gewaarborgde recht vormt (zie naar analogie arresten van heden, Menci, C‑524/15, punt 39, en Garlsson Real Estate, C‑537/16, punt 41).
41 Een dergelijk beperking van het ne-bis-in-idembeginsel kan evenwel op grond van artikel 52, lid 1, van het Handvest worden gerechtvaardigd (zie in die zin arrest van 27 mei 2014, Spasic, C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, punten 55 en 56, en arresten van heden, Menci, C‑524/15, punt 40, en Garlsson Real Estate, C‑537/16, punt 42).
42 In dat verband moet worden opgemerkt dat de doelstelling om de integriteit van de financiële markten en het vertrouwen van het publiek in financiële instrumenten te beschermen, een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard zoals die waarin de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling voorziet, kan rechtvaardigen wanneer die vervolgingsmaatregelen en die sancties, met het oog op de verwezenlijking van een dergelijke doelstelling, elkaar aanvullende doelen nastreven die in voorkomend geval betrekking hebben op verschillende aspecten van hetzelfde inbreukmakende gedrag (zie in die zin arrest van heden, Garlsson Real Estate, C‑537/16, punt 46).
43 Wanneer na de definitieve afronding van de strafprocedure een procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard, zoals die welke in de hoofdgedingen aan de orde is, wordt voortgezet, moet daarbij echter het evenredigheidbeginsel strikt in acht worden genomen (zie in die zin arrest van heden, Garlsson Real Estate, C‑537/16, punt 48). In dat verband moet erop worden gewezen dat in de hoofdgedingen, anders dan in de situatie die heeft geleid tot het arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105), waarin de strafprocedure was ingeleid na de oplegging van een fiscale sanctie, de vraag rijst of een procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard kan worden voortgezet wanneer in een onherroepelijk geworden vrijspraak is vastgesteld dat de feiten die een overtreding van de wetgeving inzake handel met voorwetenschap kunnen vormen, op grond waarvan ook die procedure is ingeleid, niet bewezen waren.
44 In een situatie als die in de hoofdgedingen gaat de voortzetting van een procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard kennelijk verder dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de in punt 42 van dit arrest genoemde doelstelling, aangezien er een onherroepelijk geworden vrijspraak is, waarin is vastgesteld dat de bestanddelen van het strafbare feit dat artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/6 beoogt te bestraffen, niet voorhanden zijn.
45 Gelet op die vaststelling, die ook ten opzichte van een dergelijke procedure gezag van gewijsde heeft, lijkt de voortzetting van die laatste immers elke grondslag te missen. In een dergelijke situatie verzet artikel 50 van het Handvest zich tegen de voortzetting van een procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard, als die welke in de hoofdgedingen aan de orde is, onverminderd de in punt 35 van dit arrest in herinnering gebrachte mogelijkheid om de strafrechtelijke procedure in voorkomend geval te heropen indien er aanwijzingen zijn van nieuwe of pas aan het licht gekomen feiten of een fundamenteel gebrek in het vorige proces die de uitkomst van de zaak kunnen beïnvloeden.
46 Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/6, gelezen in het licht van artikel 50 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard niet kan worden voortgezet na een onherroepelijk geworden vrijspraak waarbij is vastgesteld dat de feiten die een overtreding van de wetgeving inzake handel met voorwetenschap kunnen vormen en die eveneens de grondslag voor de inleiding van die procedure hebben gevormd, niet zijn bewezen.
Tweede vraag
47 Gelet op het antwoord op de eerste vraag, behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
48 Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Grote kamer), verklaart voor recht:
Artikel 14, lid 1, van richtlijn 2003/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 betreffende handel met voorwetenschap en marktmanipulatie (marktmisbruik), gelezen in het licht van artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een procedure tot oplegging van een bestuurlijke geldboete van strafrechtelijke aard niet kan worden voortgezet na een onherroepelijk geworden vrijspraak waarbij is vastgesteld dat de feiten die een overtreding van de wetgeving inzake handel met voorwetenschap kunnen vormen en die eveneens de grondslag voor de inleiding van die procedure hebben gevormd, niet zijn bewezen.
ondertekeningen