SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
JÁN MAZÁK
vom 28. Juni 20071(1)
Rechtssache C‑132/05
Kommission der Europäischen Gemeinschaften
gegen
Bundesrepublik Deutschland
„Ursprungsbezeichnungen – Käse – ‚Parmigiano Reggiano‘ – Verwendung der Bezeichnung ‚Parmesan‘ – Versäumnis eines Mitgliedstaats, von Amts wegen zur Sicherung einer geschützten Ursprungsbezeichnung tätig zu werden“
1. Im vorliegenden Fall beantragt die Kommission nach Art. 226 EG festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung (EWG) Nr. 2081/92 des Rates vom 14. Juli 1992 zum Schutz von geografischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel(2) (im Folgenden: Grundverordnung) verstoßen hat, dass sie es förmlich abgelehnt hat, das Inverkehrbringen eines Käses mit der Bezeichnung „Parmesan“ in ihrem Staatsgebiet zu ahnden, der nicht der Spezifikation der geschützten Ursprungsbezeichnung (im Folgenden: g. U.) „Parmigiano Reggiano“ entspricht.
2. Erstreckt sich der Schutz für die eingetragene g. U. „Parmigiano Reggiano“ auf den deutschen Begriff „Parmesan“? Diese Frage steht im Mittelpunkt des vorliegenden Vertragsverletzungsverfahrens, das die Kommission gegen Deutschland eingeleitet hat.
3. Darüber hinaus geht es hier um die Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten zu treffen haben, um den von der Grundverordnung gewährten Schutz durchzusetzen. Wenn der Schutz, welcher der eingetragenen g. U. „Parmigiano Reggiano“ zukommt, sich auch auf den deutschen Begriff „Parmesan“ erstreckt, ist dann ein Mitgliedstaat verpflichtet, Verstöße gegen die Grundverordnung, wie etwa das Inverkehrbringen von Käse unter der Bezeichnung „Parmesan“, der nicht der Spezifikation von „Parmigiano Reggiano“ entspricht, von Amts wegen zu ahnden?
I – Gemeinschaftsrechtlicher Schutz von „Parmigiano Reggiano“
A – Grundverordnung
4. Art. 2 der Grundverordnung lautet:
„(1) Ursprungsbezeichnungen und geografische Angaben von Agrarerzeugnissen und Lebensmitteln werden nach Maßgabe dieser Verordnung auf Gemeinschaftsebene geschützt.
(2) Im Sinne dieser Verordnung bedeutet
a) ‚Ursprungsbezeichnung‘ der Name einer Gegend, eines bestimmten Ortes oder in Ausnahmefällen eines Landes, der zur Bezeichnung eines Agrarerzeugnisses oder eines Lebensmittels dient,
– das aus dieser Gegend, diesem bestimmten Ort oder diesem Land stammt und
– das seine Güte oder Eigenschaften überwiegend oder ausschließlich den geografischen Verhältnissen einschließlich der natürlichen und menschlichen Einflüsse verdankt und das in dem begrenzten geografischen Gebiet erzeugt, verarbeitet und hergestellt wurde; …“
5. Art. 3 Abs. 1 bestimmt:
„Bezeichnungen, die zu Gattungsbezeichnungen geworden sind, dürfen nicht eingetragen werden.
Im Sinne dieser Verordnung gilt als ‚Bezeichnung, die zur Gattungsbezeichnung geworden ist‘, der Name eines Agrarerzeugnisses oder eines Lebensmittels, der sich zwar auf einen Ort oder ein Gebiet bezieht, wo das betreffende Agrarerzeugnis oder Lebensmittel ursprünglich hergestellt oder vermarktet wurde, der jedoch der gemeinhin übliche Name für ein Agrarerzeugnis oder ein Lebensmittel geworden ist.
Bei der Feststellung, ob ein Name zur Gattungsbezeichnung geworden ist, sind alle Faktoren und insbesondere Folgendes zu berücksichtigen:
– die bestehende Situation in dem Mitgliedstaat, aus dem der Name stammt, und in den Verbrauchsgebieten;
– die Situation in anderen Mitgliedstaaten;
– die einschlägigen nationalen oder gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften.
Wird ein Antrag auf Eintragung nach dem Verfahren der Artikel 6 und 7 abgelehnt, weil aus einer Bezeichnung eine Gattungsbezeichnung geworden ist, so veröffentlicht die Kommission diesen Beschluss im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften.“
6. Art. 10 bestimmt:
„(1) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass spätestens sechs Monate nach Inkrafttreten dieser Verordnung die Kontrolleinrichtungen geschaffen sind, die gewährleisten sollen, dass die Agrarerzeugnisse und Lebensmittel, die mit einer geschützten Bezeichnung versehen sind, die Anforderungen der Spezifikation erfüllen.
…
(4) Stellt eine benannte Kontrollbehörde und/oder eine private Kontrollstelle eines Mitgliedstaats fest, dass ein mit einer geschützten Bezeichnung versehenes Agrarerzeugnis oder Lebensmittel mit Ursprung in ihrem Mitgliedstaat die Anforderungen der Spezifikation nicht erfüllt, so trifft sie die erforderlichen Maßnahmen, um die Einhaltung dieser Verordnung zu gewährleisten. Die Kontrollbehörde oder die Kontrollstelle unterrichtet den Mitgliedstaat über die im Rahmen der Kontrollen getroffenen Maßnahmen. Die Betroffenen müssen über alle Entscheidungen unterrichtet werden.“
7. Art. 13 lautet:
„(1) Eingetragene Bezeichnungen werden geschützt gegen
…
b) jede widerrechtliche Aneignung, Nachahmung oder Anspielung, selbst wenn der wahre Ursprung des Erzeugnisses angegeben ist oder wenn die geschützte Bezeichnung in Übersetzung oder zusammen mit Ausdrücken wie ‚Art‘, ‚Typ‘, ‚Verfahren‘, ‚Fasson‘, ‚Nachahmung‘ oder dergleichen verwendet wird;
…
Enthält ein eingetragener Name den als Gattungsbezeichnung angesehenen Namen eines Agrarerzeugnisses oder Lebensmittels, so gilt die Verwendung dieser Gattungsbezeichnung für das betreffende Agrarerzeugnis oder Lebensmittel nicht als Verstoß gegen Unterabsatz 1 Buchstabe a) oder Buchstabe b).
…
(3) Geschützte Bezeichnungen können nicht zu Gattungsbezeichnungen werden.“
B – Eintragung von „Parmigiano Reggiano“
8. Die Bezeichnung „Parmigiano Reggiano“ wurde gemäß Art. 2 und Teil A des Anhangs der Verordnung (EG) Nr. 1107/96(3) (im Folgenden: Eintragungsverordnung) mit Wirkung vom 21. Juni 1996 als Ursprungsbezeichnung eingetragen.
9. Die Bezeichnung „Parmigiano Reggiano“ wurde im Rahmen des vereinfachten Verfahrens nach Art. 17 der Grundverordnung eingetragen. Dieses vereinfachte Verfahren galt nur für Eintragungen, die innerhalb von sechs Monaten nach Inkrafttreten der Grundverordnung beantragt worden waren. Damit sollte ein gemeinschaftsweiter Schutz für Bezeichnungen zur Verfügung gestellt werden, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Grundverordnung bereits bestanden, weil sie nach dem nationalen Recht der Mitgliedstaaten gesetzlich geschützt waren oder, falls in einem Mitgliedstaat ein Schutzsystem nicht bestand, weil die Bezeichnung durch Benutzung üblich geworden war. Eine Einspruchsmöglichkeit gegen die Eintragung, wie dies beim normalen Verfahren gemäß Art. 7 der Grundverordnung vorgesehen war, bestand im vereinfachten Verfahren nicht.
II – Das vorprozessuale Verfahren
10. Mit Schreiben vom 15. April 2003 forderte die Kommission aufgrund einer Beschwerde mehrerer Wirtschaftsteilnehmer die deutschen Behörden auf, den mit Betrugsbekämpfung beauftragten Dienststellen klare Anweisungen zu geben, das Inverkehrbringen von als „Parmesan“ bezeichneten Erzeugnissen, die nicht der Spezifikation für die eingetragene Bezeichnung „Parmigiano Reggiano“ entsprechen, im deutschen Staatsgebiet abzustellen. Da der Begriff „Parmesan“ die Übersetzung der eingetragenen Bezeichnung „Parmigiano Reggiano“ sei, stelle seine Verwendung einen Verstoß gegen Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung dar.
11. Die deutsche Regierung antwortete, dass der Begriff „Parmesan“ zwar ursprünglich einen historischen Bezug zur Region Parma aufgewiesen habe, heute jedoch zu einer Gattungsbezeichnung für geriebenen oder zum Reiben bestimmten Hartkäse unterschiedlicher Herkunft geworden sei. Der Begriff „Parmesan“ unterscheide sich daher von dem Begriff „Parmigiano Reggiano“, so dass seine Verwendung keinen Verstoß gegen die Grundverordnung darstelle.
III – Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Beteiligten
12. Da die Beteiligten im Verlauf des Vorverfahrens an ihrer jeweiligen Ansicht festhielten, hat die Kommission Klage beim Gerichtshof erhoben, mit der sie beantragt,
– festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen nach Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung (EWG) Nr. 2081/92 des Rates vom 14. Juli 1992 zum Schutz von geografischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel verstoßen hat, dass sie es förmlich ablehnte, die Verwendung der Bezeichnung „Parmesan“ bei der Etikettierung von Erzeugnissen, die nicht der Spezifikation der geschützten Ursprungsbezeichnung „Parmigiano Reggiano“ entsprechen, in ihrem Staatsgebiet zu ahnden, und damit die widerrechtliche Aneignung des dem echten, gemeinschaftsweit geschützten Erzeugnis eigenen Rufs begünstigte;
– der Bundesrepublik Deutschland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
IV – Vorbemerkungen
13. Im vorliegenden Fall ist zunächst zu prüfen, ob die Verwendung der Bezeichnung „Parmesan“ bei der von Wirtschaftsteilnehmern in Deutschland vorgenommenen Etikettierung von Erzeugnissen, die nicht der Spezifikation der geschützten Ursprungsbezeichnung „Parmigiano Reggiano“ entsprechen, einen Verstoß gegen Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung darstellt. Dem hält Deutschland insbesondere entgegen, „Parmesan“ habe sich zu einer Gattungsbezeichnung entwickelt, die daher durch die Eintragung der g. U. „Parmigiano Reggiano“ nicht geschützt werden könne.
14. Anschließend werde ich untersuchen, ob Deutschland dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung verstoßen hat, dass es nicht von Amts wegen in einer Situation tätig geworden ist, die nach Auffassung der Kommission einen Verstoß privater Beteiligter gegen das Gemeinschaftsrecht darstellt, nämlich die Verwendung der Bezeichnung „Parmesan“ bei der Etikettierung von Erzeugnissen, die nicht der Spezifikation der g. U. „Parmigiano Reggiano“ entsprechen. Die Beantwortung dieser Frage trägt dazu bei, den Umfang der sich für die Mitgliedstaaten aus der Grundverordnung ergebenden Pflicht zu klären, die Einhaltung der Grundverordnung in ihrem Hoheitsgebiet sicherzustellen.
V – Ist die Bezeichnung „Parmesan“ aufgrund der Eintragung der g. U. „Parmigiano Reggiano“ geschützt?
A – Wesentliches Vorbringen der Beteiligten
1. Kommission
15. Die Kommission, unterstützt von der italienischen Regierung, vertritt die Auffassung, der Begriff „Parmesan“ sei die korrekte Übersetzung der Ursprungsbezeichnung „Parmigiano Reggiano“. Die Übersetzung sei ebenso wie die geschützte Ursprungsbezeichnung in der Sprache des Ursprungsstaats Erzeugnissen vorbehalten, die die Anforderungen der verbindlichen Spezifikation erfüllten. Aus der Geschichte der Bezeichnung „Parmigiano Reggiano“ ergebe sich der enge Bezug zwischen dem Käse, seinem Herstellungsgebiet und der Bezeichnung „Parmesan“, die daher keinesfalls eine Gattungsbezeichnung sei.
16. Selbst wenn man davon ausginge, dass „Parmesan“ nicht die Übersetzung der vollständigen g. U. „Parmigiano Reggiano“ wäre, sei der Begriff „Parmesan“ jedenfalls die wörtliche Übersetzung des Begriffs „Parmigiano“ ins Französische, aus dem er dann vor Jahrhunderten ins Deutsche und in andere Sprachen eingegangen sei. Die Übersetzung des Bestandteils „Parmigiano“ sei geschützt, weil bei der Eintragung einer aus mehreren Begriffen zusammengesetzten Bezeichnung die Bestandteile sowohl einzeln als auch in ihrer Zusammensetzung gemeinschaftsrechtlich geschützt seien. Die Grundverordnung verlange daher nicht die Eintragung der einzelnen schutzfähigen Teile einer zusammengesetzten Bezeichnung, sondern gehe von dem Grundsatz aus, dass jeder Bestandteil auch für sich allein geschützt sei. Selbst wenn also „Parmesan“ nicht als wörtliche Übersetzung der g. U. „Parmigiano Reggiano“, sondern nur als wörtliche Übersetzung des Bestandteils „Parmigiano“ zu betrachten wäre, sei dessen Übersetzung „Parmesan“ aufgrund des Schutzes der Bezeichnung „Parmigiano Reggiano“ zwangsläufig mitgeschützt.
17. Ein einzelner Bestandteil einer zusammengesetzten Bezeichnung genieße bei isolierter Verwendung nur dann nicht den Schutz der Grundverordnung, wenn der betreffende Mitgliedstaat anlässlich der Anmeldung der zusammengesetzten Bezeichnung der Kommission mitgeteilt habe, dass für bestimmte Teile der Bezeichnung kein Schutz beantragt werde. Die Kommission hätte dem dann bei Erlass der Eintragungsverordnung dadurch Rechnung tragen müssen, dass in einer Fußnote zur Bezeichnung klargestellt würde, dass der Schutz eines Teils der Bezeichnung nicht beantragt werde. Im Fall der Ursprungsbezeichnung „Parmigiano Reggiano“ sei jedoch keiner der beiden Bestandteile mit einer solchen Fußnote versehen.
18. Es gebe darüber hinaus keine stichhaltigen Gründe für die Behauptung Deutschlands, der Ausdruck „Parmigiano“ werde, wenn einzeln verwendet, im Sinne von Art. 3 der Grundverordnung als Gattungsbezeichnung wahrgenommen, bei der für den Verbraucher keine Verbindung zu einem bestimmten geografischen Gebiet entstehe. Im Übrigen habe sich die Übersetzung „Parmesan“ nicht zu einer Gattungsbezeichnung entwickelt.
19. Selbstverständlich könne eine geografische Bezeichnung im Laufe ihrer Benutzung zu einer Gattungsbezeichnung werden, indem die Verbraucher den Begriff nicht länger als Hinweis auf die geografische Herkunft der Ware auffassten, sondern als Hinweis auf eine bestimmte Warengattung, wie dies etwa bei den Begriffen „Camembert“ und „Brie“ eingetreten sei.
20. Für den vorliegenden Fall weist die Kommission jedoch darauf hin, dass historisch stets ein enger Zusammenhang zwischen dem speziellen geografischen Gebiet Italiens, aus der der Käse stamme, und dem Begriff „Parmesan“ bestanden habe, ein Umstand, der zeige, dass der Begriff zu keinem Zeitpunkt seine geografische Konnotation verloren habe. Der Begriff „Parmesan“ sei daher keine Gattungsbezeichnung, die sich von der geschützten Ursprungsbezeichnung „Parmigiano Reggiano“ unterscheide.
21. Wäre „Parmesan“, so argumentiert die Kommission, tatsächlich ein neutraler Begriff ohne solche geografische Konnotation, so ließe sich nicht plausibel erklären, warum die Hersteller der Nachahmerprodukte danach trachteten, durch Worte und Abbildungen eine Verbindung zwischen ihren Waren und Italien herzustellen.
22. Dass im italienischen Staatsgebiet bis zum Jahr 2000 ein „Parmesan“ genannter Käse hergestellt worden sei, der nicht der verbindlichen Spezifikation von „Parmigiano Reggiano“ entsprochen habe, bedeute zudem nicht, dass dieser Begriff in Italien die Gattungsbezeichnung für Hartkäse unterschiedlicher Herkunft sei, weil dieser Käse ausschließlich zur Ausfuhr in Länder bestimmt gewesen sei, in denen der Begriff „Parmesan“ nach dem Territorialitätsgrundsatz keinen besonderen Schutz genossen habe. Erst seit Inkrafttreten der Eintragungsverordnung am 21. Juni 1996 genieße die Bezeichnung „Parmigiano Reggiano“ Schutz auf Gemeinschaftsebene.
23. Die Verwendung der Bezeichnung „Parmesan“ für einen Käse, der nicht der Spezifikation für „Parmigiano Reggiano“ entspreche, stelle eine Anspielung auf die g. U. dar, die nach Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung verboten sei.
24. Demgemäß stelle das Inverkehrbringen von Käse, der nicht der verbindlichen Spezifikation entspreche, unter der Bezeichnung „Parmesan“ einen Verstoß gegen Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung dar.
2. Die deutsche Regierung
25. Die deutsche Regierung, unterstützt von der dänischen und der österreichischen Regierung, wendet ein, „Parmesan“ sei nicht die Übersetzung der g. U. „Parmigiano Reggiano“ ins Deutsche, sondern ein Gattungsbegriff zur Bezeichnung von geriebenem oder zum Reiben bestimmtem Käse, der u. a. auch „Parmigiano Reggiano“ umfasse.
26. Eine Ursprungsbezeichnung sei nur in genau der Form Gegenstand des Schutzes von Art. 13 der Grundverordnung, in der sie eingetragen sei. Die gegenteilige Auffassung lasse sich nicht aus dem Urteil Chiciak und Fol(4) ableiten.
27. Die Verwendung des Wortes „Parmesan“ verstoße nicht gegen den Schutz der Bezeichnung „Parmigiano Reggiano“ aus Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung, denn „Parmesan“ sei sogar nach Ansicht der Kommission die wörtliche Übersetzung des Begriffs „Parmigiano“.
28. Außerdem habe die italienische Regierung in der Rechtssache, in der das Urteil Bigi(5) ergangen sei, selbst ausdrücklich bestätigt, dass sie die Eintragung der Bezeichnung „Parmigiano“ absichtlich nicht beantragt habe. Unter diesen Umständen könne daher die Bezeichnung „Parmigiano“ für sich allein mangels Eintragung keinen gemeinschaftsrechtlichen Schutz genießen.
29. In diesem Zusammenhang sei außerdem darauf hinzuweisen, dass – wie die Situation in Italien und in anderen Mitgliedstaaten sowie die nationale und gemeinschaftliche Gesetzgebung zeigten – der Ausdruck „Parmigiano“ für sich allein verwendet als Gattungsbezeichnung im Sinne von Art. 3 der Grundverordnung zu betrachten sei. Nach Art. 13 Abs. 1 Satz 2 der Grundverordnung könne der Begriff „Parmigiano“ deshalb wegen seines generischen Charakters nicht durch die Grundverordnung geschützt werden.
30. In einem Vertragsverletzungsverfahren komme es jedenfalls entscheidend darauf an, ob das Wort „Parmesan“ in Deutschland als Gattungsbegriff verstanden werde, was eindeutig dahin zu beantworten sei, dass „Parmesan“ in Deutschland schon immer die Gattungsbezeichnung für geriebenen oder zum Reiben bestimmten Hartkäse gewesen sei.
31. Hilfsweise macht die deutsche Regierung geltend, selbst wenn der Begriff „Parmigiano“ nicht als Gattungsbezeichnung zu verstehen wäre, stelle der Gebrauch des übersetzten Begriffs „Parmesan“ gleichwohl nicht automatisch eine widerrechtliche Aneignung der g. U. „Parmigiano Reggiano“ dar. Die Verwendung der Übersetzung einer g. U. und erst recht ihrer einzelnen Bestandteile verstoße nur dann gegen Art. 13 Abs. 1 Buchst. b, wenn die Übersetzung eine Anspielung auf die g. U. darstelle.
32. Eine solche Anspielung sei bei der Bezeichnung „Parmesan“ nicht gegeben, die seit Jahrhunderten eine eigene Entwicklung genommen habe und im allgemeinen Sprachgebrauch der Verbraucher zu einer Gattungsbezeichnung geworden sei. Diese Entwicklung habe sich speziell bezüglich dieser Bezeichnung vollzogen und sei in Deutschland und in anderen Mitgliedstaaten eingetreten. Die Verwendung des Begriffs „Parmesan“ stelle daher keine widerrechtliche Aneignung der geschützten Bezeichnung „Parmigiano Reggiano“ oder eine Anspielung darauf dar.
B – Würdigung
1. Grundsatz: weiter Schutzbereich
33. Aufgrund der Eintragung der Bezeichnung „Parmigiano Reggiano“ ist deren Verwendung ausschließlich Erzeugern in einem begrenzten geografischen Gebiet Italiens vorbehalten, die diesen Käse entsprechend der verbindlichen Spezifikation dieser g. U. herstellen.
34. Der gemeinschaftsrechtliche Schutz für g. U. ist sehr weit(6) und ist in Art. 13 der Grundverordnung geregelt. Nach deren Art. 13 Abs. 1 Buchst. b werden eingetragene Bezeichnungen gegen jede widerrechtliche Aneignung, Nachahmung oder Anspielung geschützt, selbst wenn der wahre Ursprung des Erzeugnisses angegeben ist oder wenn die geschützte Bezeichnung in Übersetzung oder zusammen mit Ausdrücken wie „Art“, „Typ“, „Verfahren“, „Fasson“, „Nachahmung“ oder dergleichen verwendet wird.
2. Einschränkung: Gattungsbezeichnungen
35. Eine wichtige Einschränkung des für eingetragene g. U. geltenden Schutzbereichs besteht darin, dass Gattungsbezeichnungen nicht den durch die Grundverordnung gewährten Schutz genießen.
36. In Art. 3 Abs. 1 der Grundverordnung heißt es: „Im Sinne dieser Verordnung gilt als ‚Bezeichnung, die zur Gattungsbezeichnung geworden ist‘, der Name eines Agrarerzeugnisses oder eines Lebensmittels, der sich zwar auf einen Ort oder ein Gebiet bezieht, wo das betreffende Agrarerzeugnis oder Lebensmittel ursprünglich hergestellt oder vermarktet wurde, der jedoch der gemeinhin übliche Name für ein Agrarerzeugnis oder ein Lebensmittel geworden ist.“
37. Bezogen auf geografische Angaben impliziert dies einen Verallgemeinerungs- oder Erosionsprozess in Bezug auf die Bezeichnung eines Ortes, und zwar meist wahrscheinlich des Ortes, an dem ein bestimmtes Lebensmittel ursprünglich hergestellt wurde. Beispiele für geografische Bezeichnungen, die einen solchen Prozess durchlaufen haben, sind „Roquefort“ (benannt nach einem Ort in Frankreich) oder „Edamer“ (benannt nach einer Stadt in den Niederlanden).
38. In der Grundverordnung wird der Begriff „Gattungsbezeichnung“ an drei Stellen verwendet. Erstens bestimmt die Grundverordnung, dass Gattungsbezeichnungen nicht eingetragen werden dürfen (Art. 3 Abs. 1), zweitens können geschützte Bezeichnungen nicht zu Gattungsbezeichnungen werden (Art. 13 Abs. 3), und drittens sind als Gattungsbezeichnung anzusehende Bestandteile einer eingetragenen Bezeichnung nicht geschützt (Art. 13 Abs. 1 Satz 2).
39. Im vorliegenden Fall sind der erste und der zweite Punkt betreffend den Anwendungsbereich von Art. 3 Abs. 1 bzw. Art. 13 Abs. 3 nicht im Streit, da die Bezeichnung „Parmigiano Reggiano“ eingetragen war, von der als solcher nicht behauptet wird, dass sie eine Gattungsbezeichnung sei, und deren Eintragung somit auch nicht angegriffen wird.
40. Im vorliegenden Fall wird geltend gemacht, die Wörter „Parmesan“ und „Parmigiano“ seien Gattungsbezeichnungen, nicht jedoch die eingetragene g. U. „Parmigiano Reggiano“ als Ganzes. Die Frage des generischen Charakters stellt sich daher im vorliegenden Fall im Hinblick auf Art. 13 Abs. 1 Satz 2, wonach die als Gattungsbezeichnungen anzusehenden Bestandteile zusammengesetzter g. U. vom Schutz ausgeschlossen sind. Diese rechtliche Thematik unterscheidet sich von der in den verschiedenen Rechtssachen um die Bezeichnung „Feta“, in denen es um den generischen Charakter der zur Eintragung vorgesehenen Bezeichnung ging.
3. Fällt der Begriff „Parmesan“ in den Schutzbereich von Art. 13 der Grundverordnung?
41. Eine Bezeichnung wird in der Regel in der Sprache des Ursprungsstaats der g. U. eingetragen. So haben beispielsweise Frankreich „Camembert de Normandie“ und Deutschland „Altenburger Ziegenkäse“ als g. U. eintragen lassen. Die Übersetzungen von g. U. in andere EU-Amtssprachen sind nicht gesondert eingetragen, es sei denn, im Gebiet der Erzeugung der die g. U. tragenden Produkte werden mehrere Landessprachen gesprochen. In diesem Fall wird die g. U. normalerweise in den Sprachen eingetragen sein, die in den Erzeugungsgebieten der die g. U. tragenden Produkte gesprochen werden.
42. Da die Übersetzungen von g. U. im Allgemeinen nicht eingetragen sind, wirft dies die Frage auf, ob die Übersetzung einer g. U. im gleichen Umfang geschützt ist wie die eingetragene g. U. selbst. Nach dem Wortlaut von Art. 13 Abs. 1 Buchst. b („selbst wenn … die geschützte Bezeichnung in Übersetzung … verwendet wird“) scheinen Übersetzungen eingetragener g. U. grundsätzlich im gleichen Umfang geschützt zu sein wie die g. U. in der Originalsprache. Dieser Ansatz wird meiner Meinung nach auch durch das Urteil Bigi gestützt, in dem der Gerichtshof davon ausging, dass der Schutz aus Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung sich gleichermaßen auf die Übersetzungen von g. U. erstrecke(7).
43. Allerdings enthält die Grundverordnung keine Kriterien zur Feststellung, was eine Übersetzung einer g. U. darstellt. Diese Frage dürfte nicht sehr häufig Schwierigkeiten bereiten, da in den meisten Fällen die g. U. entweder nicht übersetzt, sondern in der Sprache des Ursprungslandes der g. U. verwendet wird oder die Übersetzung so wörtlich ist, dass keine Zweifel aufkommen können.
44. Im vorliegenden Fall ist das indessen anders. Zwar ist unstreitig, dass die Bezeichnung „Parmigiano Reggiano“ in dem vereinfachten Verfahren nach Art. 17 der Grundverordnung eingetragen wurde und dass sich der Schutz aus Art. 13 der Grundverordnung auf diese Bezeichnung erstreckt, streitig ist jedoch, ob „Parmesan“ als Übersetzung der g. U. „Parmigiano Reggiano“ im Sinne der Grundverordnung zu betrachten ist und daher als solche in den Genuss des von der Grundverordnung gewährten Schutzes kommen muss.
45. In der Rechtssache Bigi(8) hatte sich der Gerichtshof mit der Frage, ob „Parmesan“ die genaue Übersetzung von „Parmigiano Reggiano“ ist, aufgrund einer Unzulässigkeitsrüge zu befassen.
46. Generalanwalt Léger meinte, dass „Parmesan“ angesichts der historischen und etymologischen Entwicklung der Bezeichnung als „getreue“ anstatt wörtliche Übersetzung der g. U. gelten könne und dass die Begriffe „Parmigiano“, „Parmesan“ und „Parmigiano Reggiano“ übereinstimmten und gleichwertig seien(9).
47. Der Gerichtshof wies jedoch lediglich darauf hin, dass die meisten Mitgliedstaaten, die in der Rechtssache Erklärungen abgegeben hätten(10), davon ausgegangen seien, dass „Parmigiano Reggiano“ und „Parmesan“ gleichwertige Bezeichnungen seien, und erklärte, es sei keineswegs offensichtlich, dass die Bezeichnung „Parmesan“ zu einer Gattungsbezeichnung geworden sei(11). Aus diesem Grund wies er den von der deutschen Regierung erhobenen Unzulässigkeitseinwand zurück.
48. Im vorliegenden Fall ist zwischen den Verfahrensbeteiligten unstreitig, dass es sich bei dem Begriff „Parmesan“ nicht um die wörtliche deutsche Übersetzung von „Parmigiano Reggiano“, sondern um eine Ableitung aus der französischen Übersetzung des Wortes „Parmigiano“ handelt, eines der Bestandteile der g. U. „Parmigiano Reggiano“. Im Streit ist jedoch, ob – so die Kommission – „Parmesan“ auch die deutsche, aus dem Französischen entlehnte Übersetzung der Ursprungsbezeichnung „Parmigiano Reggiano“ ist.
49. „Parmesan“ kann meiner Meinung nach nur dann als Übersetzung von „Parmigiano Reggiano“ im Sinne von Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung angesehen werden, wenn die Verbraucher die beiden Begriffe gemeinhin als gleichwertig betrachten.
50. Die Zitate, die die Kommission im Verfahren angeführt hat, belegen zwar, dass „Parmesan“ ursprünglich vom Begriff „Parmigiano“ abgeleitet ist, womit ein im Gebiet von Parma hergestellter Käse bezeichnet wurde, sie zeigen jedoch nicht, dass das Wort „Parmesan“ immer noch als gleichwertige Bezeichnung für „Parmigiano Reggiano“ verstanden wird, die sich ausschließlich auf eine bestimmte in der Emilia-Romagna hergestellte Käseart bezieht. Das von der Kommission vorgelegte Verpackungsmaterial beweist lediglich, dass die Verbraucher möglicherweise das Wort „Parmesan“ mit Italien, dem Ursprungsland der g. U. „Parmigiano Reggiano“, in Verbindung bringen.
51. Deutschland beruft sich dagegen zur Stützung seiner Auffassung, dass „Parmesan“ nicht die Übersetzung der g. U. „Parmigiano Reggiano“ sei, insbesondere darauf, dass in einem Abkommen zwischen Italien und Österreich aus dem Jahr 1954 „Parmigiano Reggiano“ mit „Parmigiano Reggiano“ und nicht mit „Parmesan“ ins Deutsche übersetzt worden sei. Dieses Abkommen sei zwar nicht länger in Kraft, da es durch die Grundverordnung ersetzt worden sei, sei jedoch Tatsachenbeweis dafür, wie die Bezeichnung „Parmigiano Reggiano“ von Italien und Österreich einvernehmlich ins Deutsche übersetzt worden sei, nachdem der italienische Gesetzgeber beschlossen hatte, die Bezeichnung „Parmigiano Reggiano“ gesetzlich zu schützen.
52. Das von den Verfahrensbeteiligten vorgelegte Beweismaterial erlaubt mir nicht, mit Bestimmtheit zu sagen, dass „Parmesan“ ein gleichwertiger Begriff und daher die Übersetzung von „Parmigiano Reggiano“ ist. Mit Bestimmtheit lässt sich nur feststellen, dass die Begriffe „Parmesan“ und „Parmigiano“ gleichwertig und daher wechselseitige Übersetzungen sind.
53. Gleichviel, ob das Wort „Parmesan“ die Übersetzung der g. U. „Parmigiano Reggiano“ ist, meine ich, dass „Parmesan“ jedenfalls eine Anspielung auf die g. U. „Parmigiano Reggiano“ im Sinne von Art. 13 Abs. 1 Buchst. b darstellen könnte und daher in den Schutzbereich der g. U. „Parmigiano Reggiano“ nach Maßgabe der Grundverordnung fällt.
54. Nach Art. 13 Abs. 1 Buchst. b ist die „Anspielung“ auf eine g. U. verboten, „selbst wenn der wahre Ursprung des Erzeugnisses angegeben ist“.
55. Wie der Gerichtshof entschieden hat, erfasst der Begriff der Anspielung in Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung eine Fallgestaltung, in der der zur Bezeichnung eines Erzeugnisses verwendete Ausdruck einen Teil einer geschützten Bezeichnung in der Weise einschließt, dass der Verbraucher durch den Namen des Erzeugnisses veranlasst wird, gedanklich einen Bezug zu der Ware herzustellen, die die Bezeichnung trägt(12).
56. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann eine Anspielung auf eine geschützte Bezeichnung auch dann vorliegen, wenn keinerlei Gefahr der Verwechslung zwischen den betroffenen Erzeugnissen besteht und wenn für die Bestandteile der Referenzbezeichnung, die in dem streitigen Ausdruck übernommen werden, kein gemeinschaftsrechtlicher Schutz gelten würde(13). Wie Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung ausdrücklich bestimme, sei eine Angabe des wahren Ursprungs des Erzeugnisses auf der Verpackung für die Subsumtion unter die Begriffe widerrechtliche Aneignung, Nachahmung oder Anspielung unerheblich(14).
57. Bei der Frage, ob die Verwendung der Marke „Cambozola“ eine Anspielung auf die g. U. „Gorgonzola“ darstellte, erachtete der Gerichtshof die optische Ähnlichkeit (bei dem streitigen Erzeugnis handelte es sich um einen Blauschimmelweichkäse, dessen Aussehen demjenigen des „Gorgonzola“-Käses nicht unähnlich ist) und die phonetische Ähnlichkeit (der zur Benennung des Erzeugnisses verwendete Ausdruck endet auf die beiden gleichen Silben und umfasst die gleiche Silbenzahl) als wesentliche Kriterien bei der Entscheidung, ob eine Anspielung vorliegt(15).
58. Im vorliegenden Fall besteht eine phonetische Ähnlichkeit zwischen der g. U. „Parmigiano Reggiano“ und dem Wort „Parmesan“, da die vier ersten Buchstaben gleich sind und, worin sich die Verfahrensbeteiligten einig sind, „Parmesan“ die Übersetzung eines der Bestandteile der g. U., nämlich „Parmigiano“, ist. Auch eine optische Ähnlichkeit ist vorhanden, denn die beiden Begriffe werden für die gleiche Art von geriebenem oder zum Reiben bestimmtem Hartkäse verwendet.
59. Der Begriff „Parmesan“ scheint daher grundsätzlich eine Anspielung auf die g. U. „Parmigiano Reggiano“ zu sein.
60. Die deutsche Regierung macht jedoch geltend, der Begriff „Parmesan“ könne nicht als Anspielung auf die g. U. „Parmigiano Reggiano“ betrachtet werden, da „Parmesan“ eine Gattungsbezeichnung sei. Folglich muss geprüft werden, ob Deutschland genügend Beweise zur Substantiierung dieser Behauptung vorgelegt hat, die sich auf Art. 13 Abs. 1 Satz 2 der Grundverordnung stützt, wonach ein als Gattungsbezeichnung anzusehender Bestandteil einer g. U. nicht geschützt ist(16).
61. Im Urteil Dänemark u. a./Kommission (im Folgenden: Urteil Feta I) führte der Gerichtshof aus, dass, wie Art. 3 Abs. 1 der Grundverordnung ausdrücklich vorschreibe, bei der Feststellung, ob ein Name zur Gattungsbezeichnung geworden sei, alle Faktoren zu berücksichtigen seien; dazu gehörten zwingend die ausdrücklich aufgezählten Faktoren, bei denen es sich um die bestehende Situation in dem Mitgliedstaat, aus dem der Name stamme, und in den Verbrauchsgebieten, die Situation in anderen Mitgliedstaaten und die einschlägigen nationalen oder gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften handele(17).
62. Im Urteil Deutschland und Dänemark/Kommission (im Folgenden: Urteil Feta II)(18) beurteilte der Gerichtshof den generischen Charakter der Bezeichnung „Feta“ insbesondere anhand (i) der Erzeugungssituation innerhalb und außerhalb des Ursprungslands der Bezeichnung, (ii) des Feta-Verbrauchs und des Verständnisses der Verbraucher innerhalb und außerhalb des Ursprungslands der Bezeichnung, (iii) des Bestehens spezifischer nationaler Regelungen für Feta und (iv) der Art der Verwendung der Bezeichnung in den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften. Nach Feststellung des Gerichtshofs deuteten mehrere einschlägige und bedeutsame Elemente darauf hin, dass dieser Begriff nicht zu einer Gattungsbezeichnung geworden war. Bei den bedeutsamen Elementen handelte es sich tatsächlich wohl um die Konzentration der Produktion und des Verbrauchs in Griechenland sowie die Tatsache, dass die Verbraucher „Feta“ mit einem aus Griechenland stammenden Käse assoziieren.
63. Im vorliegenden Fall haben die Verfahrensbeteiligten einige empirische Beweise für den generischen bzw. nichtgenerischen Charakter der Wortes „Parmesan“ beigebracht. Dem Gerichtshof wurden keine Produktions- oder Verbrauchszahlen für „Parmigiano Reggiano“ in Italien oder für Käse vorgelegt, der in Deutschland oder anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union als „Parmesan“ vertrieben wird.
64. Die Verfahrensbeteiligten haben lediglich Zitate aus Wörterbüchern und aus der Fachliteratur angeführt, die keinen umfassenden Überblick darüber vermitteln, wie die Verbraucher in Deutschland und in anderen Ländern das Wort „Parmesan“ verstehen.
65. Ein weiterer Beweis bestand in Verpackungs- und Vertriebsmaterial, aus dem hervorgeht, dass einige Erzeuger von Käse, der unter der Bezeichnung „Parmesan“ vertrieben wird, aber nicht den Spezifikationen der g. U. „Parmigiano Reggiano“ entspricht, bestrebt sind, einen Bezug zwischen ihren Erzeugnissen und Italien herzustellen, allerdings nicht dem Gebiet, in dem „Parmigiano Reggiano“ tatsächlich hergestellt wird. Es ist jedoch zweifelhaft, ob die bloße Assoziation zwischen dem Erzeugnis und dem Mitgliedstaat, in dem die streitige g. U. ihren Ursprung hat, im vorliegenden Fall(19) für den Nachweis ausreicht, dass der Begriff zu einer Gattungsbezeichnung geworden bzw. nicht geworden ist.
66. Was die Stellung des Begriffs „Parmesan“ im nationalen Recht der Mitgliedstaaten anbetrifft, fehlt dem Gerichtshof der allgemeine Überblick über die Existenz von Rechtsvorschriften über Parmesan bzw. die Verwendung des Wortes „Parmesan“ in den nationalen Bestimmungen der Mitgliedstaaten. Deutschland hat lediglich Daten über eine ausländische Regelung, nämlich eine österreichische, vorgelegt, in der der Begriff „Parmesan“ offenbar als Gattungsbezeichnung verwendet wird.
67. Demzufolge hat Deutschland noch nicht einmal Beweis angetreten, um seine Behauptung, der Begriff „Parmesan“ sei in Deutschland zu einer Gattungsbezeichnung geworden, in nennenswerter Weise zu substantiieren. Hierfür wäre es meiner Meinung sachdienlich gewesen, u. a. umfassende Angaben über die Verbraucherwahrnehmung des Begriffs „Parmesan“ etwa in Form einer Verbraucherumfrage sowie Verbrauchs- und Produktionszahlen für als „Parmigiano Reggiano“ und für als „Parmesan“ vertriebenen Käse vorzulegen. Allerdings wäre es unrealistisch, von einem Mitgliedstaat eine vollständige Beweisführung darüber zu verlangen, dass ein Begriff über sein eigenes Hoheitsgebiet hinaus zu einer Gattungsbezeichnung geworden ist.
C – Ergebnis
68. Da Deutschland, das im vorliegenden Verfahren zu seiner Verteidigung den generischen Charakter des Begriffs „Parmesan“ einwendet, noch nicht einmal in Bezug auf Deutschland selbst Beweis angetreten hat, um seine Behauptung, der Begriff „Parmesan“ sei in Deutschland zu einer Gattungsbezeichnung geworden, in nennenswerter Weise zu substantiieren, ist die Verwendung des Wortes „Parmesan“ für Käse, der nicht der Spezifikation der g. U. „Parmigiano Reggiano“ entspricht, im vorliegenden Verfahren als Verletzung des durch Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung für diese g. U. gewährten Schutzes zu betrachten.
69. Daher ist zu untersuchen, ob Deutschland verpflichtet ist, von Amts wegen den Verstoß gegen Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung zu ahnden, der im vorliegenden Fall im Inverkehrbringen von Käse mit der Bezeichnung „Parmesan“ besteht, der nicht der Spezifikation der g. U. „Parmigiano Reggiano“ entspricht.
VI – Ist Deutschland verpflichtet, den Verstoß gegen Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung von Amts wegen zu ahnden?
A – Vorbringen
1. Kommission
70. Die Kommission macht geltend, Deutschland habe seine Verpflichtungen aus Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung durch die förmliche Ablehnung verletzt, die Verwendung der Bezeichnung „Parmesan“ in seinem Hoheitsgebiet zu ahnden. Sie trägt insbesondere vor, gegen Verstöße gegen Art. 13 der Grundverordnung müsse von Amts wegen vorgegangen werden und nicht lediglich durch Klagen Privater bei den nationalen Gerichten.
71. Die Mitgliedstaaten hätten von Amts wegen einzugreifen, um dafür Sorge zu tragen, dass alle Ziele der Grundverordnung, nämlich Schutz der Interessen der Erzeuger der von einer g. U. erfassten Produkte, Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung ländlicher Erzeugungsgebiete sowie Verbraucherschutz, erreicht werden. Maßnahmen von Amts wegen seien erforderlich, um das Inverkehrbringen von Erzeugnissen zu unterbinden, die nicht den Anforderungen der Grundverordnung entsprächen. Zu diesem Zweck hätten die Mitgliedstaaten geeignete administrative und strafrechtliche Maßnahmen zu ergreifen.
72. Die Möglichkeit zur Erhebung von Klagen auf dem Zivilrechtsweg sei unzureichend, da damit lediglich der Schutz privater Wirtschaftsinteressen verfolgt werde, so dass die anderen Ziele der Grundverordnung gefährdet seien.
73. Das Argument Deutschlands, vor deutschen Gerichten habe es keine Verfahren wegen des Vertriebs von Käse gegeben, der nicht der Spezifikation der g. U. „Parmigiano Reggiano“ entspreche, sei unerheblich, da die Mitgliedstaaten zur wirksamen Durchführung der Grundverordnung in jedem Fall von Amts wegen das widerrechtliche Inverkehrbringen von Erzeugnissen mit der Bezeichnung „Parmesan“, die der Spezifikation der g. U. „Parmigiano Reggiano“ nicht entsprächen, hätten ahnden müssen, ohne dass es der Beschwerde oder Klage eines Privaten oder eines Verbraucherschutzverbands bedurft hätte.
74. Die Verpflichtung zum Eingreifen von Amts wegen ergebe sich eindeutig aus Art. 10 der Grundverordnung, wonach die Mitgliedstaaten Kontrolleinrichtungen zu schaffen hätten, um sicherzustellen, dass keine widerrechtlichen Aneignungen von g. U. stattfänden. Außerdem seien diese Kontrollstellen in manchen Mitgliedstaaten auch für die Überprüfung der Einhaltung von Art. 13 der Grundverordnung zuständig. Die Verpflichtung, administrative und strafrechtliche Sanktionen vorzusehen, bestätige das Bestehen einer Verpflichtung zum Eingreifen von Amts wegen.
75. Wie Frankreich in dem durch das Urteil Kommission/Frankreich(20) entschiedenen Fall habe Deutschland seine Verpflichtungen aus Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung durch Unterlassen verletzt.
2. Deutschland
76. Deutschland trägt vor, Art. 13 der Grundverordnung, der den Schutzbereich von eingetragenen geografischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen bestimme, gelte unmittelbar und begründe für die Inhaber bzw. berechtigten Nutzer Rechte, zu deren Schutz die nationalen Gerichte verpflichtet seien. Insoweit könnten wegen der Verletzung der g. U. Ansprüche nach dem Markenrecht, dem Lebensmittelrecht und dem Wettbewerbsrecht geltend gemacht werden.
77. Im vorliegenden Fall sei es somit Aufgabe der deutschen Gerichte, zu prüfen, ob die Verwendung der Bezeichnung „Parmesan“ zur Etikettierung von Erzeugnissen, die nicht der Spezifikation der g. U. „Parmigiano Reggiano“ entsprächen, gegen die Grundverordnung verstoße.
78. Durch die Einräumung dieser zivilrechtlichen Ansprüche habe die Bundesrepublik Deutschland alle erforderlichen Maßnahmen ergriffen, um die uneingeschränkte Anwendung von Art. 13 Abs. 1 der Grundverordnung zu gewährleisten. Eine von Amts wegen erfolgende staatliche Ahndung von Verstößen sei zur Durchführung von Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung nicht erforderlich.
79. Die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Schaffung von Kontrolleinrichtungen nach Art. 10 der Grundverordnung erfordere keine Ad-hoc-Überprüfung möglicher Verstöße der Wirtschaftsbeteiligten gegen Art. 13 der Grundverordnung im deutschen Staatsgebiet. Obwohl der Wortlaut von Art. 10 Abs. 4 der Grundverordnung etwas unklar sei, ergebe sich aus dem Vergleich der verschiedenen Sprachversionen dieser Vorschrift, dass in Anbetracht des italienischen Ursprungs der geschützten Bezeichnung „Parmigiano Reggiano“ die Gewährleistung der Einhaltung der verbindlichen Spezifikation bei der Benutzung dieser Bezeichnung dem Consorzio del Formaggio Parmigiano Reggiano und nicht den deutschen Kontrolleinrichtungen obliege.
80. Die nach deutschem Recht bestehende Anspruchsregelung sei ausreichend, um in Deutschland eine wirksame Verfolgung der Ziele der Grundverordnung zu gewährleisten. Im Übrigen sei die Klagemöglichkeit bei den nationalen Gerichten gegen ein die Rechte aus einer g. U. verletzendes Verhalten nicht auf den berechtigten Benutzer dieser Bezeichnung beschränkt, sondern stehe vielmehr jedem Mitbewerber, den Unternehmensverbänden und den Verbraucherverbänden zu. Aus diesem großen Kreis der Klageberechtigten ergebe sich, dass mit den in Deutschland bestehenden Maßnahmen zur Durchführung der Grundverordnung ein umfassendes und effektives System geschaffen worden sei, um Verstöße gegen Art. 13 der Grundverordnung zu verhindern und zu sanktionieren.
81. Auch wenn die Grundverordnung in der Tat mehrere Zielsetzungen verfolge, nämlich den Schutz wirtschaftlicher Interessen und den Verbraucherschutz, deute nichts darauf hin, dass die bestehende deutsche Regelung des Schutzes und der Durchsetzung im Wege zivilrechtlicher Klagen zur Gewährleistung eines angemessenen Schutzes von Ursprungsbezeichnungen nicht ausreiche. Die deutsche Schutzregelung entspreche auch dem gemeinschaftsrechtlichen Ansatz bei der Durchsetzung der Rechte des geistigen Eigentums und beim Verbraucherschutz.
82. Die Ahndung von Verstößen gegen die Grundverordnung durch Eingreifen der Behörden von Amts wegen sei eine Möglichkeit, die die Mitgliedstaaten zwar vorsehen könnten, nach dem bisherigen Stand des Gemeinschaftsrechts aber nicht vorsehen müssten.
B – Verfahrensgegenstand und Beweis für die Vertragsverletzung
83. Vorab ist an die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs zu erinnern, dass es im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 226 EG Sache der Kommission ist, das Vorliegen der Vertragsverletzung nachzuweisen. Sie muss dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte für den Nachweis des Vorliegens der behaupteten Vertragsverletzung liefern, wobei sie sich nicht auf irgendeine Vermutung stützen darf(21).
84. Unstreitig sieht die deutsche Rechtsordnung eine Reihe von Klagemöglichkeiten zur Durchsetzung des Schutzes von Ursprungsbezeichnungen nach Maßgabe der Grundverordnung vor. Darüber hinaus kann ein weiter Kreis von Wirtschaftsbeteiligten hierzu die nationalen Gerichte anrufen.
85. Im vorliegenden Fall behauptet die Kommission, Deutschland habe es „förmlich abgelehnt“, die Verwendung der Bezeichnung „Parmesan“ bei der Etikettierung von Erzeugnissen, die nicht der Spezifikation der geschützten Ursprungsbezeichnung „Parmigiano Reggiano“ entsprächen, in seinem Staatsgebiet „zu ahnden“, und habe dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung verstoßen. Mit dem vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren wird daher nicht die Vereinbarkeit einer nationalen Rechtsvorschrift mit einer gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung in Zweifel gezogen. Die Kommission rügt vielmehr das Verwaltungshandeln der deutschen Behörden, die nicht gegen ein Verhalten vorgegangen seien, in dem eine Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch Wirtschaftsbeteiligte im Staatsgebiet eines Mitgliedstaats liegen soll.
86. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist bei einer Rüge wegen der Anwendung einer nationalen Vorschrift durch die Verwaltung eines Mitgliedstaats für den Nachweis einer Vertragsverletzung des Mitgliedstaats die Vorlage von Beweisen erforderlich, die im Vergleich zu denen, die gewöhnlich im Rahmen einer nur den Inhalt einer nationalen Vorschrift betreffenden Vertragsverletzungsklage herangezogen werden, besonderer Natur sind. Unter diesen Umständen, so der Gerichtshof, könne die Vertragsverletzung nur durch einen hinreichend dokumentierten und detaillierten Nachweis der der nationalen Verwaltung vorgeworfenen und dem betreffenden Mitgliedstaat zuzurechnenden Praxis dargetan werden(22).
87. Im vorliegenden Fall, der kein Handeln der Verwaltung eines Mitgliedstaats, sondern ein Unterlassen betrifft, ist für die Feststellung einer Vertragsverletzung nach Art. 226 EG meiner Meinung nach zu verlangen, dass die Kommission Beweis erbringt, dass die deutschen Behörden eine Pflicht zum Eingreifen von Amts wegen traf und dass die Behörden ein Eingreifen unterlassen haben.
C – Würdigung
88. Gemäß den allgemeinen Grundsätzen, auf denen die Gemeinschaft beruht und die die Beziehungen zwischen ihr und den Mitgliedstaaten beherrschen, ist es Sache der Mitgliedstaaten, in ihrem Hoheitsgebiet für die Durchführung der Gemeinschaftsregelungen zu sorgen(23). Wie der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung entschieden hat, gehen die nationalen Behörden bei der Durchführung der Gemeinschaftsregelungen, soweit das Gemeinschaftsrecht einschließlich der allgemeinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze hierfür keine gemeinsamen Vorschriften enthält, nach den formellen und materiellen Bestimmungen ihres nationalen Rechts vor(24).
89. Die Grundverordnung enthält einige gemeinsame Vorschriften über ihre Durchführung. Art. 10 der Grundverordnung hat ausdrücklich die Überprüfung der Spezifikationseinhaltung von g. U. seitens der Erzeuger zum Gegenstand.
90. Wenn ein mit einer g. U. versehenes Lebensmittel der Spezifikation dieser g. U. nicht entspricht, müssen gemäß Art. 10 Abs. 4 der Grundverordnung Maßnahmen getroffen werden, um die Einhaltung der Verordnung zu gewährleisten. Nach dem Wortlaut von Art. 10 Abs. 4 der Grundverordnung ist jedoch unklar, in welchen Mitgliedstaaten die Kontrollbehörden zum Vorgehen gegen die Nichteinhaltung der Spezifikation einer bestimmten g. U. verpflichtet sind. Die zum Ergreifen der erforderlichen Maßnahmen verpflichtete Kontrollbehörde ist nach der deutschen Fassung der Verordnung(25) die Kontrollbehörde des Mitgliedstaats, in dem das verletzende Erzeugnis seinen Ursprung hat. Andere Sprachversionen derselben Bestimmung bestätigen diese Auslegung nicht; in ihnen ist bestimmt, dass die Eingriffspflicht nicht die Kontrollbehörde des Mitgliedstaats trifft, in der das Erzeugnis seinen Ursprung hat, sondern die Kontrollbehörde des Mitgliedstaats, in der die geschützte Bezeichnung ihren Ursprung hat(26). Nach diesen Sprachversionen wären lediglich die italienischen Behörden zum Vorgehen gegen Erzeugnisse verpflichtet, die der Spezifikation der g. U. „Parmigiano Reggiano“ nicht entsprechen.
91. Aufschlussreich ist auch Art. 10 Abs. 7 der Grundverordnung, wo es heißt: „Die Kosten der in dieser Verordnung vorgesehenen Kontrollen gehen zulasten der Hersteller, die die geschützte Bezeichnung verwenden.“ Dies deutet ebenfalls darauf hin, dass die in Art. 10 vorgesehenen Kontrollen allein die Durchsetzung der Spezifikationen im Hinblick auf die Erzeuger betreffen, die die geschützte Bezeichnung in dem Mitgliedstaat, in der sie ihren Ursprung hat, verwenden.
92. Wenngleich sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, dass der Wortlaut von Art. 10 der Grundverordnung nicht völlig klar ist, so deuten doch Zweck und Systematik der Grundverordnung meiner Meinung nach darauf hin, dass die Verpflichtung zur Durchführung von Kontrollen über die bloße Überprüfung der Erzeugnisse auf Einhaltung der Spezifikation einer g. U. in dem Mitgliedstaat, in dem die g. U. ihren Ursprung hat, hinausgeht.
93. Aufgrund des durch die Grundverordnung geschaffenen Schutzsystems sind zur sachgemäßen Durchführung der Grundverordnung wohl zwei Arten von Kontrollen erforderlich. Auf der einen Seite muss eine systematische Überprüfung erfolgen, dass die Erzeuger im Gebiet der Erzeugung der die g. U. tragenden Produkte die dafür geltende Spezifikation einhalten. Andererseits muss gegen die widerrechtliche Aneignung der g. U. außerhalb des Erzeugungsgebiets vorgegangen werden. Die Frage ist allerdings, welche Art von Maßnahmen für den letztgenannten Zweck erforderlich sind.
94. Das deutsche Rechtssystem gestattet die Durchsetzung von g. U. auf dem Klageweg, der einem großen Kreis von Klageberechtigten offensteht, wozu u. a. auch die Verbraucherschutzverbände und die Unternehmensverbände gehören. Die Durchsetzung auf dem Klageweg ist daher auch Klägern möglich, die viel weitere Interessen verfolgen als lediglich den Interessenschutz der Erzeuger der von der g. U. erfassten Produkte.
95. Gleichwohl meine ich, dass zur wirksamen Durchführung der Grundverordnung das Bestehen derartiger Klagemöglichkeiten die Mitgliedstaaten nicht von der Pflicht entbindet, daneben und unabhängig davon auch angemessene Kontrollmechanismen zur Verfügung zu stellen. Art. 10 Abs. 1 der Grundverordnung begründet eine Pflicht der Mitgliedstaaten, „sicher[zustellen], dass … die Kontrolleinrichtungen geschaffen sind, die gewährleisten sollen, dass die Agrarerzeugnisse und Lebensmittel, die mit einer geschützten Bezeichnung versehen sind, die Anforderungen der Spezifikation erfüllen“. Angesichts einer derart allgemeinen Formulierung folgt aus der Pflicht, die wirksame Durchführung der Grundverordnung zu gewährleisten, eine allgemeine Pflicht der Mitgliedstaaten, geeignete Kontrolleinrichtungen zur Überprüfung zu schaffen, ob ein Erzeugnis, das in einem bestimmten Mitgliedstaat vertrieben wird und das mit einer bestimmten g. U. versehen ist, der dafür geltenden Spezifikation entspricht, und zwar unabhängig davon, welchen Ursprungs die g. U. ist. Solche Überprüfungen können z. B. im Rahmen amtlicher Kontrollen stattfinden, die zur Gewährleistung der Einhaltung anderer lebensmittelrechtlicher Vorschriften durchgeführt werden(27).
96. Meiner Meinung nach lässt sich aus der Verordnung jedoch nicht ableiten, dass diese Kontrollen systematisch von Amts wegen durchgeführt werden müssen, wenn kein Anstoß dazu erfolgt, beispielsweise durch Beschwerden von Seiten der Erzeuger, deren Produkte rechtmäßig mit einer g. U. versehen sind, der Verbraucher oder irgendwelcher anderer Erzeuger.
97. Dies bestätigt auch die Kommission in ihren zu diesem Thema herausgegebenen Schriften. In ihrem „Leitfaden zu den Gemeinschaftsvorschriften“ über „Schutz von geografischen Angaben und Ursprungsbezeichnungen sowie Bescheinigungen besonderer Merkmale für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel“ heißt es: „Die Durchsetzung von Ausschließlichkeitsrechten wird von den Mitgliedstaaten geregelt und durchgeführt. Es bleibt daher den Mitgliedstaaten überlassen, ob die für die Durchführung zuständigen Dienststellen von Amts wegen oder auf Beschwerde der Rechteinhaber der g.U./g.g.A/g.t.S. tätig werden.“(28)
98. Folglich steht den Mitgliedstaaten bei der Durchführung der Grundverordnung ein Ermessensspielraum in der Frage zu, ob sie im Einzelfall Kontrollen durchführen und gegebenenfalls Maßnahmen ergreifen wollen, wenn dabei Erzeugnisse vorgefunden werden, die die g. U. verletzen.
99. Der vorliegende Fall ist von Situationen zu unterscheiden, in denen infolge der berührten Belange das Ermessen eines Mitgliedstaats, von Amts wegen tätig zu werden, weitaus begrenzter ist. Beispielsweise ist ein Tätigwerden staatlicher Behörden von Amts wegen in Form von Kontrollen und möglicherweise Sanktionen erforderlich – selbst wenn dies vom Gemeinschaftsrecht nicht vorgesehen ist und es keinen Anstoß von außen gibt –, wenn der einzelne Bürger oder die Wirtschaftsteilnehmer keinen Anlass zur Beschwerde haben(29) oder wenn ein Verzug zu einem irreparablen Schaden führen könnte, etwa wenn das Vorbeugeprinzip gebietet, gefährliche Lebensmittel unverzüglich vom Markt zu nehmen oder ein Verhalten zu unterbinden, dass irreparable Umweltschäden verursacht. Der vorliegende Fall ist mit solchen Situationen aber nicht zu vergleichen.
100. Selbst in einem Fall, in dem die Mitgliedstaaten grundsätzlich ein vergleichsweise weites Ermessen hinsichtlich der Maßnahmen haben, die sie zur Sicherstellung der Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu erlassen und tatsächlich anzuwenden haben, können sie unter bestimmten Umständen zum Tätigwerden verpflichtet sein. In der Rechtssache Kommission/Frankreich entschied der Gerichtshof, dass in dem damaligen Fall die französischen Polizeibehörden ihren Ermessensspielraum überschritten hatten, indem sie trotz über mehrere Jahre hinweg wiederholter strafbarer Handlungen, die von der Polizei toleriert wurden, und trotz bei den Justizbehörden eingegangener Beschwerden untätig geblieben waren(30).
101. Nach den Akten stellt sich der vorliegende Fall jedoch anders dar. Insbesondere hat die Kommission keine für das anhängige Verfahren zeitlich relevanten(31) Beweise dafür vorgelegt, dass auch nur eine einzige Beschwerde oder ein einziges Rechtsschutzbegehren erhoben worden wäre, geschweige denn Beweise für ein systematisches Untätigbleiben auf derartige Beschwerden oder Begehren hin, mit denen im deutschen Staatsgebiet vorkommende Missbräuche der g. U. „Parmigiano Reggiano“ gerügt wurden.
102. Insoweit ist erwähnenswert, dass sich die Kommission zur Begründung ihrer Behauptung, Deutschland habe die erforderlichen Maßnahmen unterlassen, um die widerrechtliche Verwendung der Bezeichnung „Parmesan“ zu verhindern, praktisch fast ausschließlich auf Deutschlands Vortrag im vorprozessualen Stadium des vorliegenden Verfahrens beruft, dass „Parmesan“ eine Gattungsbezeichnung sei. Meiner Meinung nach ist der Schriftwechsel der Verfahrensbeteiligten im Vorverfahren zu der Frage, ob die Bezeichnung „Parmesan“ generischen Charakter hat oder nicht, als prozessuales Verteidigungsvorbringen im Rahmen einer rechtlichen Auseinandersetzung zu betrachten und kann für sich allein nicht als förmliche Ablehnung eines Eingreifens zum Schutz der eingetragenen g. U. „Parmigiano Reggiano“ gedeutet werden.
103. Die Kommission hat daher keinen hinreichend dokumentierten und detaillierten Nachweis dafür erbracht, dass den deutschen Behörden im vorliegenden Fall eine Pflicht zum Eingreifen von Amts wegen oblag und dass die Behörden ein Eingreifen unterlassen haben.
D – Ergebnis
104. Nach alledem meine ich, dass Deutschland in Anbetracht von Art. 10 der Grundverordnung nicht gemäß Art. 13 Abs. 1 Buchst. b der Grundverordnung verpflichtet war, das Inverkehrbringen von Käse, der nicht der Spezifikation der g. U. „Parmigiano Reggiano“ entsprach, unter der Bezeichnung „Parmesan“ in seinem Staatsgebiet zu ahnden. Insbesondere hat die Kommission nicht nachgewiesen, dass Deutschland ohne hinreichenden und geeigneten äußeren Anstoß zu einem solchen Tätigwerden verpflichtet war.
105. Meiner Meinung nach ist die Klage der Kommission daher abzuweisen.
VII – Kosten
106. Gemäß Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen, wenn die obsiegende Partei dies in ihren Schriftsätzen beantragt hat. Deutschland hat in seinen Schriftsätzen jedoch nicht beantragt, der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
VIII – Ergebnis
107. Demgemäß schlage ich dem Gerichtshof folgende Entscheidung vor:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten.