CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
NILS WAHL
prezentate la 10 iulie 2014(1)
Cauza C‑171/13
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
împotriva
M. S. Demirci
D. Cetin
A. I. Önder
R. Keskin
M. Tüle
A. Taskin
[cerere de decizie preliminară formulată de
Centrale Raad van Beroep (Țările de Jos)]
„Asocierea CEE‑Turcia – Decizia nr. 3/80 a Consiliului de asociere – Securitate socială pentru lucrătorii migranți – Prestație complementară alocată pe baza legislației naționale – Criteriul reședinței – Articolul 6 alineatul (1) din Decizia nr. 3/80 – Exportabilitatea prestațiilor – Beneficiari cu mai multe cetățenii – Cetățenia unui stat membru al Uniunii Europene – Articolul 59 din Protocolul adițional la Acordul de asociere CEE‑Turcia – Clauza privind tratamentul nepreferențial”
1. Prezenta cerere de decizie preliminară privește interpretarea articolului 6 din Decizia nr. 3/80 a Consiliului de asociere CEE‑Turcia (denumită în continuare „Decizia nr. 3/80”)(2). Această dispoziție interzice introducerea clauzelor de rezidență în ceea ce privește plata anumitor tipuri de prestații în numerar lucrătorilor turci.
2. Mai precis, cauza privește aplicarea acestei dispoziții în cazul foștilor lucrători de cetățenie turcă care au obținut între timp cetățenia statului membru gazdă, păstrând în același timp cetățenia turcă. Se ridică următoarele întrebări: dobândirea cetățeniei statului membru gazdă îi privează pe acești lucrători de drepturile de care altfel ar beneficia potrivit articolului 6? Lucrătorii respectivi mai au dreptul la o prestație în numerar necontributivă complementară (auxiliară unei prestații pentru invaliditate) acordată în temeiul legislației naționale a statului membru gazdă(3) chiar dacă s‑au întors în Turcia, iar această legislație impune criteriul reședinței? În caz contrar, când poate fi retrasă prestația complementară?
I – Cadrul juridic
A – Asocierea CEE‑Turcia
3. La 12 septembrie 1963, s‑a semnat un acord prin care s‑a constituit o asociere între Comunitatea Economică Europeană și Republica Turcia (denumit în continuare „Acordul de asociere”)(4). Articolul 9 din acest acord stabilește o interdicție generală de discriminare pentru motive de cetățenie sau naționalitate între părțile la acord.
4. La 23 noiembrie 1970 a fost semnat un Protocol adițional la Acordul de asociere (denumit în continuare „Protocolul adițional”)(5), care prevede la articolul 39 alineatul (4) că „pensiile pentru limită de vârstă, prestațiile de deces și pensia de invaliditate” pot fi transferate în Turcia. Potrivit articolului 39 alineatul (5), de la această dispoziție se poate deroga doar pe baza unor înțelegeri bilaterale mai favorabile între Turcia și un stat membru.
5. Articolul 59 din Protocolul adițional interzice tratamentul preferențial, precizând că, în „domeniile acoperite de prezentul protocol, Turcia nu poate beneficia de un tratament mai favorabil decât cel pe care statele membre și‑l acordă reciproc […]” [traducere neoficială].
6. La 19 septembrie 1980, Consiliul de asociere a adoptat Decizia nr. 3/80. Această decizie este destinată să coordoneze regimurile de securitate socială ale statelor membre astfel încât lucrătorii turci, precum și membrii familiilor lor și urmașii lor să aibă dreptul la prestații în domeniul securității sociale.
7. În temeiul articolului 2 din Decizia nr. 3/80, dispozițiile deciziei respective trebuie să se aplice, inter alia, „lucrătorilor care fac sau au făcut obiectul legislației unuia sau mai multor state membre și care sunt resortisanți turci” [traducere neoficială].
8. Articolul 3 alineatul (1) din Decizia nr. 3/80 asigură tratamentul egal cu privire la „obligațiile și prestațiile prevăzute de legislația oricărui stat membru” [traducere neoficială].
9. Articolul 4 din Decizia nr. 3/80 definește domeniul de aplicare ratione materiae al instrumentului. Potrivit articolului 4 alineatul (1) litera (b), decizia se aplică în ceea ce privește „prestațiile de invaliditate, inclusiv cele destinate menținerii sau ameliorării capacității de obținere a unor venituri” [traducere neoficială].
10. Articolul 6 primul paragraf din Decizia nr. 3/80 prevede:
„Cu excepția cazurilor în care prezenta decizie prevede altfel, prestațiile în numerar pentru invaliditate, limită de vârstă sau cele de urmaș, cât și indemnizațiile pentru accidente de muncă sau boli profesionale, dobândite în conformitate cu legislația unuia sau mai multor state membre, nu pot face obiectul niciunei reduceri, modificări, suspendări, retrageri sau confiscări pentru motivul că beneficiarul își are reședința în Turcia sau pe teritoriul unui alt stat membru decât cel în care își are sediul instituția responsabilă pentru plată.
[…]” [traducere neoficială]
B – Regulamentul (CEE) nr. 1408/71(6)
11. Regulamentul nr. 1408/71 coordonează legislațiile de securitate socială ale statelor membre astfel încât lucrătorii care se deplasează în cadrul Uniunii Europene să fie întotdeauna protejați de legislația din acest domeniu.
12. Articolul 4 din acesta definește domeniul de aplicare ratione materiae al instrumentului. Potrivit articolului 4 alineatul (1), Regulamentul nr. 1408/71 se aplică în ceea ce privește „prestațiile de invaliditate, inclusiv cele destinate menținerii sau ameliorării capacității de a realiza un venit”.
13. Mai precis, articolul 4 alineatul (2a) definește „prestațiile speciale în numerar cu caracter necontributiv”, și anume categoria în care intră prestația în discuție în cauzele aflate pe rolul instanței de trimitere.
14. Deși articolul 10 alineatul (1) exclude impunerea criteriului reședinței de către statele membre, articolul 10a alineatul (1) prevede anumite excepții de la această interdicție în cazul unor anumite prestații speciale necontributive în numerar. Articolul 10a alineatul (1) prevede următoarele:
„Dispozițiile articolului 10 și ale titlului III nu se aplică prestațiilor speciale în numerar cu caracter necontributiv menționate la articolul 4 alineatul (2a). Persoanele cărora li se aplică prezentul regulament beneficiază de aceste prestații exclusiv pe teritoriul statului membru în care ele își au reședința și în conformitate cu legislația acestui stat, cu condiția ca aceste prestații să fie menționate în anexa IIa. Prestațiile sunt plătite și suportate de instituția locului de reședință.”
15. Prin modificarea introdusă de Regulamentul (CE) nr. 647/2005(7), TW a fost adăugată pe lista cu prestații speciale în numerar cu caracter necontributiv din anexa IIa la regulament. Această modificare a intrat în vigoare la 5 mai 2005.
C – Dreptul olandez
16. TW reglementează acordarea prestațiilor suplimentare în Țările de Jos. Aceste prestații sunt acordate cu scopul de a asigura un anumit nivel minim de subzistență pentru fiecare persoană. În conformitate cu TW, Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Agenția de asigurări pentru angajați, denumită în continuare „Uwv”) este autoritatea care, la primirea unei cereri din partea unei persoane, stabilește dacă ea are dreptul la o astfel de prestație suplimentară.
17. Prin Legea din 27 mai 1999 privind limitarea exportului alocațiilor (Wet beperking export uitkeringen, denumită în continuare „Wet BEU”), în TW a fost inserată o nouă dispoziție care condiționează dreptul la prestații suplimentare de deținerea reședinței în Țările de Jos. Astfel, de la 1 ianuarie 2000, toți beneficiarii unei prestații suplimentare trebuie să aibă reședința în Țările de Jos.
18. Potrivit regimului tranzitoriu instituit la articolul XI din Wet BEU, plata prestațiilor în temeiul TW către beneficiarii care au primit deja o prestație suplimentară înainte de intrarea în vigoare a noului regim și care aveau reședința în acel moment în afara teritoriului Țărilor de Jos trebuia să fie eliminată treptat prin reducerea sa cu o treime în fiecare an, începând de la 1 ianuarie 2000. Aceeași procedură de eliminare treptată trebuia să fie urmată din 2007 în privința cetățenilor Uniunii și ai SEE după adăugarea TW în lista din anexa IIa la Regulamentul nr. 1408/71.
II – Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare
19. Domnul Demirci și alți cinci foști lucrători migranți (denumiți în continuare „intimații”) sunt cetățeni turci care au lucrat și au locuit în Țările de Jos timp de mai mulți ani. Fiind afectați de invaliditate, aceștia nu au mai putut să lucreze și, în consecință, au beneficiat de o prestație de invaliditate(8), precum și de o prestație suplimentară cu caracter necontributiv în temeiul TW. Prestația suplimentară în cauză are rolul de a ajusta cuantumul prestației pentru incapacitate de muncă, astfel încât venitul beneficiarilor să fie cât mai apropiat de salariul minim. Înainte de anul 2000, toți intimații s‑au întors în Turcia, deși obținuseră între timp cetățenia olandeză – pe lângă cetățenia turcă – și astfel și‑au păstrat dreptul de a locui în Țările de Jos.
20. Atunci când Uwv a eliminat prestația suplimentară în temeiul Wet BEU, intimații au atacat deciziile emise în acest sens. În urma mai multor hotărâri judecătorești, Uwv a continuat să acorde prestația suplimentară timp de câțiva ani, dar, în cele din urmă, a eliminat‑o din 2004 sau din 2007, în funcție de circumstanțe.
21. Având îndoieli cu privire la legalitatea întreruperii plății prestației complementare, Centrale Raad van Beroep (Curtea de Apel în materia securității sociale) (Țările de Jos) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 6 alineatul (1) din Decizia nr. 3/80, prin raportare la articolul 59 din Protocolul adițional, trebuie interpretat în sensul că se opune reglementării unui stat membru precum articolul 4a din TW, prin care este suprimată prestația complementară acordată în temeiul legislației naționale, în cazul în care beneficiarii prestației menționate nu mai locuiesc pe teritoriul acestui stat, chiar dacă aceștia au dobândit cetățenia statului membru gazdă, păstrând în același timp cetățenia turcă?
2) În cazul în care Curtea apreciază, în cadrul răspunsului la prima întrebare, că persoanele în cauză pot invoca articolul 6 alineatul (1) din Decizia nr. 3/80, însă în limitele stabilite la articolul 59 din Protocolul adițional: articolul 59 din Protocolul adițional trebuie interpretat în sensul că se opune plății în continuare a prestației complementare către resortisanții turci precum persoanele în cauză, din momentul în care dreptul Uniunii nu mai permite resortisanților Uniunii să pretindă un drept la această prestație, chiar dacă resortisanții Uniunii au beneficiat de prestația menționată pentru o perioadă mai îndelungată în temeiul legislației naționale?”
22. În prezenta cauză au depus observații scrise Uwv, domnii Demirci și Keskin, guvernul olandez, precum și Comisia. Aceste părți și domnul Cetin au prezentat observații orale în ședința din 14 mai 2014.
III – Analiză
A – Observații introductive
23. Ansamblul de probleme care stau la baza cauzelor aflate pe rolul instanței de trimitere (denumită în continuare „prezenta cauză”) este foarte asemănător cu situația complicată care a determinat pronunțarea Hotărârii Curții Akdas și alții(9). În esență, atât cauza Akdas, cât și prezenta cauză privesc exportabilitatea din Țările de Jos a unei prestații în numerar cu caracter necontributiv (o prestație suplimentară specială) în temeiul TW, în condițiile în care aceasta nu mai poate fi exportată în alte state membre de cetățenii Uniunii.
24. Totuși, există o diferență decisivă între cele două situații de fapt. În cauza Akdas, foștii lucrători turci dețineau cetățenia turcă. În prezenta cauză, intimații au obținut, pe lângă cetățenia turcă, pe cea a statului membru gazdă. După cum demonstrează prezenta cauză, cetățenia multiplă cauzează dificultăți inedite de interpretare în legătură cu articolul 6 din Decizia nr. 3/80.
25. Înainte de a trece la analizarea mai detaliată a acestor dificultăți, este util să amintim că Regulamentul nr. 1408/71 a stabilit un regim specific pentru „prestațiile speciale cu caracter necontributiv” începând cu anul 1992. Deși prestațiile respective intră în domeniul de aplicare al regulamentului menționat, statele membre, în conformitate cu articolul 10a din acesta [în prezent, articolul 70 din Regulamentul (CE) nr. 883/2004](10), pot să rezerve astfel de prestații rezidenților. Această situație este valabilă în măsura în care prestațiile în cauză sunt enumerate în anexa IIa la Regulamentul nr. 1408/71(în prezent, anexa X la Regulamentul nr. 883/2004). TW figurează în anexa respectivă.
26. În acest context, Curtea a statuat în Hotărârea Akdas că, deși cetățenii Uniunii care se deplasează dintr‑un stat membru în altul nu au dreptul la exportul prestațiilor complementare oferite în temeiul TW, această restricție nu se aplică în cazul lucrătorilor turci. Ceea ce este important este că posibilitatea cetățenilor turci de a exporta prestațiile suplimentare în cauză nu a fost considerată incompatibilă cu articolul 59 din Protocolul adițional, care exclude tratamentul mai favorabil al cetățenilor turci în comparație cu cetățenii Uniunii(11).
27. În lumina Hotărârii Akdas, întrebarea care se ridică acum privește implicațiile naturalizării intimaților pentru soluționarea prezentei cauze. Din opiniile divergente exprimate de părțile care au depus observații rezultă că răspunsul la această întrebare nu este în niciun caz evident. Totuși, după cum vom încerca să arătăm mai jos, considerăm că situația intimaților este în mod intrinsec diferită de cea a lucrătorilor turci din cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Akdas. Până la urmă, având cetățenia olandeză, ei sunt cetățeni ai unui stat membru al Uniunii Europene.
B – Impactul deținerii cetățeniei unui stat membru al Uniunii Europene
28. În cazul lucrătorilor migranți precum cetățenii turci, care lucrează într‑un stat membru al Uniunii Europene, obținerea cetățeniei statului membru gazdă reprezintă, fără îndoială, un pas important în atingerea vârfului integrării(12). În opinia noastră, pentru motivele care urmează, Decizia nr. 3/80 nu mai este aplicabilă după dobândirea cetățeniei statului membru gazdă de către un lucrător turc. Acest lucrător este un cetățean al Uniunii în nume propriu. În consecință, el nu mai poate alege dintre normele aplicabile varianta cea mai avantajoasă intereselor sale într‑o anumită situație.
29. Considerăm că, din momentul în care cetățenii turci care au venit într‑un stat membru în temeiul asocierii CEE‑Turcia sunt naturalizați în statul membru gazdă, ei nu mai beneficiază de drepturile în materie de securitate socială prevăzute de Decizia nr. 3/80. Întrucât sunt cetățeni ai Uniunii (cu drepturi depline), drepturile lor derivă din legislația statului membru în cauză și, dacă este cazul, din dreptul Uniunii. În caz contrar, s‑ar aplica în același timp două seturi de norme privind prestațiile de invaliditate.
30. De exemplu, Decizia nr. 1/80(13) – un instrument adoptat pentru relansarea și dezvoltarea comerțului și a relațiilor economice dintre Republica Turcia și Uniunea Europeană(14) – urmărește să îmbunătățească protecția socială de care beneficiază lucrătorii și membrii familiilor acestora în temeiul regimului prevăzut de asocierea CEE‑Turcia(15). Decurge de aici că cetățenii turci sunt vizați de Acordul de asociere și beneficiază astfel de drepturile conferite acestora prin Decizia nr. 1/80 numai în calitatea lor de lucrători sau de membri ai familiei unui lucrător(16). Potrivit dreptului Uniunii, nu se află în această poziție lucrătorii (și, de altfel, orice altă categorie de persoane) care dețin cetățenia unui stat membru și și‑au exercitat dreptul la liberă circulație. Ei beneficiază de drepturi conferite de legislația Uniunii pentru simplul fapt că dețin această cetățenie(17).
31. Acest aspect este ilustrat de cauza Kahveci(18), care este de asemenea invocată de intimați. Cauza menționată a avut ca obiect interpretarea corectă a articolului 7(19) din Decizia nr. 1/80. Problema în discuție era dacă membrii familiei lucrătorilor turci care – la fel ca intimații – dețineau dublă cetățenie, olandeză și turcă, mai pot să invoce această dispoziție după dobândirea cetățeniei statului membru gazdă de către lucrătorii respectivi.
32. Suntem în totalitate de acord cu analiza avocatului general Sharpston în cauza menționată. În ceea ce privește acești lucrători, autoritățile unui stat membru sunt libere, în raporturile lor cu un lucrător care are dublă cetățenie, să considere că acesta are doar cetățenia statului membru respectiv(20). Totuși, ele nu pot ignora cetățenia turcă a unei persoane în raporturile lor cu membrii de familie care nu sunt cetățeni ai Uniunii. Această situație se explică prin faptul că, din perspectiva relației autorităților cu membrul de familie în cauză, lucrătorul care deține mai multe cetățenii continuă să fie o persoană de cetățenie turcă aflată în mod legal pe piața forței de muncă din Țările de Jos. Deși drepturile lucrătorului vor decurge din statutul său de cetățean al statului membru respectiv, el continuă totuși să fie un „lucrător turc” în sensul articolului 7 din Decizia nr. 1/80. Cu alte cuvinte: cu condiția ca lucrătorii să fi intrat în mod legal pe teritoriul acestui stat membru, membrii familiei pot să beneficieze de drepturile prevăzute la articolul 7, chiar dacă însăși sursa acestor drepturi nu mai poate proceda astfel întrucât autoritățile statului membru în cauză trebuie să ignore în raportul lor cu persoana respectivă una dintre cele două cetățenii ale sale(21).
33. În acest context, trebuie să se sublinieze că acordarea unui tratament preferențial unei anumite categorii de cetățeni ai Uniunii (și anume celor care dețin atât cetățenia unui stat membru, cât și pe cea turcă) ca urmare a deținerii cetățeniei unui stat terț ar implica, în practică, o distincție între diferite categorii de cetățeni ai Uniunii. Astfel, a permite anumitor cetățeni să exporte prestații (în cadrul Uniunii Europene) ar încălca în mod clar principiul general al nediscriminării.
34. Altfel spus, odată ce lucrătorii turci precum intimații dobândesc cetățenia statului membru gazdă, ei încetează pur și simplu să mai fie „lucrători turci” în sensul Deciziei nr. 3/80 (sau, în termeni mai generali, potrivit regimului de asociere). Din acest moment, drepturile lor la prestații de securitate socială nu mai derivă din dreptul de asociere, ci din dreptul național și, atunci când este cazul, din dreptul Uniunii.
35. Prin urmare, considerăm că Decizia nr. 3/80 nu este aplicabilă în împrejurările cauzelor aflate pe rolul instanței de trimitere, în care lucrătorii respectivi au obținut cetățenia statului membru gazdă, păstrându‑și în același timp cetățenia turcă.
36. Totuși, instanța de trimitere și părțile care au depus observații au ales în mod predominant o abordare diferită a problemelor de interpretare care stau la baza prezentei cauze, și anume din perspectiva articolului 6 din Decizia nr. 3/80 (și a Hotărârii Akdas). Pentru a avea o imagine completă, vom arăta în continuare – deși cu riscul de a provoca neclarități fără să fie necesar – că trebuie făcută o distincție între cauza Akdas și cea de față, chiar și în temeiul articolului 6 din Decizia nr. 3/80 coroborat cu articolul 59 din Protocolul adițional.
C – Raționamentul care stă la baza Hotărârii Akdas
1. Hotărârea Akdas și articolul 6 din Decizia nr. 3/80
37. În Hotărârea Akdas, Curtea a confirmat că articolul 6 alineatul (1) din Decizia nr. 3/80 are efect direct în raport cu persoanele care intră în domeniul de aplicare ratione personae al deciziei(22). Articolul 2 din Decizia nr. 3/80 se referă, printre altele, la lucrătorii vizați de legislația unui stat membru și care sunt cetățeni turci. Presupunând că Decizia nr. 3/80 este încă aplicabilă, intimații (la fel ca persoanele la care se referă Hotărârea Akdas) îndeplinesc acest criteriu: sunt cetățeni turci care sunt vizați de legislația unui stat membru, și anume legislația Țărilor de Jos. În consecință, acești foști lucrători turci ar trebui – în principiu – să aibă dreptul de a invoca articolul 6 din Decizia nr. 3/80 pentru a se asigura că prestația suplimentară aflată în discuție în acțiunea principală continuă să fie plătită în Turcia.
38. În urma pronunțării Hotărârii Akdas de către Curte, a devenit clar și faptul că o prestație suplimentară în numerar cu caracter necontributiv precum este cea în discuție în cazul de față intră în domeniul de aplicare ratione materiae al articolului 6 alineatul (1) din Decizia nr. 3/80(23). În ceea ce privește, mai precis, exportabilitatea beneficiului în cauză, Curtea a admis că foștii lucrători turci care s‑au întors în Turcia au în continuare dreptul să primească, în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Decizia nr. 3/80, o prestație socială precum acea prestație suplimentară (chiar dacă cetățenii Uniunii nu beneficiază de un drept similar)(24). Curtea a ajuns la această concluzie pentru următoarele motive.
39. În primul rând, articolul 39 alineatul (4) din Protocolul adițional prevede expres exportabilitatea anumitor prestații sociale, inclusiv a pensiilor pentru limită de vârstă și a pensiilor de invaliditate obținute de lucrătorii turci în temeiul legislației unuia sau mai multor state membre. În al doilea rând, după cum am menționat mai sus, articolul 2 din Decizia nr. 3/80 se referă la lucrători turci care „au fost vizați” de legislația unuia sau mai multor state membre, fără alte precizări. Lucrătorii turci intră în domeniul de aplicare al Deciziei nr. 3/80 prin simplul fapt că au fost vizați de legislația a cel puțin unui stat membru(25).
40. În al treilea rând – și poate chiar mai important – a aplica în contextul Deciziei nr. 3/80 sistemul aflat în prezent în vigoare în temeiul Regulamentului nr. 1408/71 privind prestațiile speciale necontributive ar echivala cu o modificare a deciziei menționate. Aceasta este însă o prerogativă rezervată Consiliului de asociere.
41. Totuși, ceea ce prezintă un interes special în cazul de față este statutul cetățenilor turci după ce au încetat să lucreze în statul membru gazdă. Întemeindu‑se pe orientarea jurisprudenței reflectată de Hotărârea Bozkurt(26), Curtea a observat că un cetățean turc care a făcut parte din forța de muncă a unui stat membru – în sensul articolului 6(27) din Decizia nr. 1/80 – nu are în mod automat dreptul să rămână pe teritoriul statului respectiv în urma unui accident de muncă. Această concluzie este valabilă în special atunci când accidentul respectiv îi cauzează o incapacitate de muncă permanentă, iar astfel este exclus definitiv de pe piața forței de muncă(28).
42. Întrucât persoanele vizate prin Hotărârea Akdas nu mai puteau fi considerate că aparțin în vreun mod forței de muncă, ele nu aveau dreptul – în temeiul Deciziei 1/80 – să rămână pe teritoriul statului membru gazdă(29). Prin urmare, în sensul articolului 59 din Protocolul adițional, situația unor astfel de persoane nu putea fi comparată în mod util cu cea a cetățenilor Uniunii. Motivul era, în esență, acela că cetățenii Uniunii au dreptul – datorită deținerii cetățeniei unui stat membru al Uniunii Europene – să se deplaseze și să aibă reședința (sub rezerva anumitor condiții) pe teritoriul altor state membre. Astfel, cetățenii Uniunii își păstrează totodată dreptul de ședere în statul membru care a acordat prestația în cauză. Cu alte cuvinte, ei pot alege să părăsească teritoriul acelui stat și, din această cauză, să piardă prestația. Dar, pe de altă parte, ei păstrează și dreptul de a reveni în statul membru respectiv.
2. Hotărârea Akdas și articolul 59 din Protocolul adițional
43. După cum se arată în mod clar în considerentele Curții din Hotărârea Akdas, articolul 59 din Protocolul adițional operează ca un „mecanism de ultimă instanță” pentru a garanta că, prin interpretarea dispozițiilor din cadrul regimului stabilit prin asocierea CEE‑Turcia, cetățenii Uniunii nu sunt tratați în mod mai puțin favorabil decât cetățenii turci. Totuși, articolul 59 nu constituie o clauză generală de nediscriminare care poate fi invocată de cetățenii Uniunii în toate împrejurările în care cetățenilor turci le sunt acordate, potrivit regimului stabilit prin asocierea CEE‑Turcia, drepturi de care cetățenii Uniunii nu beneficiază(30).
44. Punctul de vedere respectiv este ilustrat cu claritate în Hotărârea Derin(31). În această hotărâre, Curtea a statuat că articolul 59 din Protocolul adițional nu exclude o interpretare a articolului 7 din Decizia nr. 1/80, potrivit căreia un membru de familie al unui lucrător turc care a dus o existență independentă de acesta după împlinirea majoratului își păstrează dreptul de a locui în statul membru gazdă. Această concluzie era valabilă chiar dacă cetățenii Uniunii nu beneficiau de un drept similar potrivit normelor aplicabile din dreptul Uniunii.
45. Astfel, interpretarea menționată era justificată prin faptul că statutul juridic al cetățenilor turci (în temeiul articolului 7 din Decizia nr. 1/80) nu putea fi comparat cu cel al cetățenilor Uniunii [bazat pe sistemul stabilit de Regulamentul (CEE) nr. 1612/68(32)]. Drepturile care decurg din regimul de asociere sunt mai puțin avantajoase decât cele recunoscute de dreptul Uniunii cetățenilor săi din mai multe perspective(33). În consecință, s‑a considerat că articolul 59 din Protocolul adițional nu exclude posibilitatea de a acorda cetățenilor turci un drept de care cetățenii Uniunii nu beneficiază într‑un astfel de context. Din hotărârea respectivă reiese că statutul juridic în ansamblul său al cetățenilor turci și ai Uniunii este cel care prezintă relevanță. Cu alte cuvinte, articolul 59 impune doar ca poziția cetățenilor Uniunii să nu fie – în mod global – mai puțin favorabilă decât cea a cetățenilor turci în raport cu o anumită categorie de drepturi(34).
46. Astfel, în mod similar aspectelor vizate de Hotărârea Derin, regimul juridic instituit prin Decizia nr. 3/80 în vederea coordonării regimurilor de securitate socială și care a fost vizat de Hotărârea Akdas nu este în totalitate aliniat la Regulamentul nr. 1408/71 (în prezent, Regulamentul nr. 883/2004). Deși decizia asigură exportabilitatea anumitor prestații, se poate presupune în mod rezonabil că ea oferă o protecție mai puțin extinsă decât cea care decurge din cetățenia Uniunii în întregul său(35).
47. Dimpotrivă, din punctul de vedere al cetățenilor turci, atunci când cetățenii turci sunt considerați a fi într‑o situație comparabilă cu cea a cetățenilor Uniunii, este posibil ca aplicarea articolului 59 din Protocolul adițional să conducă la o situație în care drepturile de care ar fi beneficiat cetățenii turci potrivit regimului instituit prin asocierea CEE‑Turcia să nu fie aplicabile(36).
48. Poziția intimaților diferă în mod suficient de cea a lucrătorilor turci vizați de Hotărârea Akdas? După cum am explicat deja mai sus, considerăm că răspunsul este afirmativ. Totuși, chiar cu riscul de a ne repeta, vom analiza pe scurt diferențele din perspectiva Hotărârii Akdas.
3. Hotărârea Akdas și prezenta cauză
49. În cazul Hotărârii Akdas, foștii lucrători turci în cauză au fost afectați de invaliditate în Țările de Jos. În consecință, ei nu mai aparțineau forței de muncă a statului membru gazdă într‑un mod care le‑ar fi conferit dreptul de a continua să locuiască pe teritoriul Țărilor de Jos. În opinia noastră, este clar că – după cum arată instanța de trimitere – situația acestor cetățeni turci nu poate fi comparată în mod util cu cea a cetățenilor Uniunii, întrucât aceștia din urmă au dreptul de a se deplasa și de a locui pe teritoriul statelor membre: spre deosebire de lucrătorii turci, cetățenii Uniunii nu beneficiază doar de libertatea de a pleca dintr‑un stat membru, ci și de a se întoarce acolo. Poate că cel mai important este faptul că cetățenii unui anumit stat membru pot, în primul rând, și să aleagă să nu plece din statul respectiv.
50. În prezenta cauză, intimații beneficiază de dreptul de a locui în Țările de Jos tocmai pentru că au dobândit cetățenia statului respectiv: nu au fost obligați să părăsească statul membru al celeilalte cetățenii pe care o dețin și se pot întoarce oricând acolo dacă doresc. Dacă procedează astfel, ei vor primi de asemenea prestația suplimentară. Prin urmare – pe baza acestei argumentații – suntem de acord în special cu Comisia și cu guvernul olandez că intimații se află într‑o poziție substanțial diferită de cea a persoanelor vizate de Hotărârea Akdas. În ceea ce privește dreptul de ședere, intimații sunt de fapt pe picior de egalitate cu orice alt cetățean al Uniunii. Astfel, ei sunt cetățeni ai Uniunii.
51. Această unică împrejurare pare să justifice concluzia că, în cazul intimaților, articolul 59 din Protocolul adițional exclude o interpretare a articolului 6 alineatul (1) din Decizia nr. 3/80 care le‑ar permite să exporte prestația suplimentară în cauză dincolo de granițele statului membru în care este situată instituția responsabilă pentru plată. Totuși, întrucât intimații se întemeiază pe Hotărârea Kahveci în observațiile lor, ne vom referi pe scurt la această hotărâre. În esență, intimații deduc din cuprinsul său că cetățenia multiplă în sine nu poate duce la pierderea drepturilor de care, altfel, ar beneficia în temeiul regimului stabilit prin asocierea CEE‑Turcia.
52. Nu suntem convinși că dicta Curții din Hotărârea Kahveci se poate transpune în mod direct în prezenta cauză sau că aceasta din urmă oferă un punct de referință util în acest sens. După cum am explicat, Hotărârea Kahveci a avut ca obiect în principal interpretarea corectă a articolului 7 din Decizia nr. 1/80 în raport cu drepturile membrilor de familie ai lucrătorilor turci. În acest context, Curtea a statuat că obiectivul general al articolului 7 este de a spori integrarea lucrătorilor turci și a familiilor acestora în statul membru gazdă(37).
53. Obiectivul urmărit de articolul 7 din Decizia nr. 1/80 este dublu. Pe de o parte, este destinat să permită prezența membrilor de familie alături de un lucrător migrant. Se urmărește să se consolideze, prin reunificarea familiei, situația încadrării în muncă și a reședinței lucrătorului turc care este deja integrat în mod legal în statul membru gazdă(38). Pe de altă parte, și aspectul cel mai important în opinia noastră, dispoziția respectivă urmărește să consolideze integrarea familiei lucrătorului migrant turc în statul membru gazdă. Realizarea acestui obiectiv este asigurată acordând membrului de familie în cauză posibilitatea de a obține accesul la piața muncii. Astfel, dispoziția respectivă urmărește să întărească treptat poziția membrului de familie în statul membru gazdă, astfel încât acesta să poată ajunge în final să aibă o poziție independentă în raport cu lucrătorul migrant(39).
54. În schimb, prin articolul 6 din Decizia nr. 3/80 nu se urmărește sprijinirea reunificării familiei în statul membru gazdă. Acesta garantează (inter alia) că foștii lucrători turci care s‑au întors în Turcia sau s‑au mutat într‑un alt stat membru decât cel în care se află instituția responsabilă pentru plată își păstrează dreptul de a primi anumite tipuri de prestații (în pofida posibilelor clauze de reședință introduse de statul membru gazdă) precum cele în discuție în prezenta cauză. Prevederea respectivă este destinată sa faciliteze întoarcerea fostului lucrător turc inter alia în Turcia, dacă ar opta să se întoarcă acolo.
55. În acest sens, se poate afirma că interzicerea clauzelor de reședință prevăzută la articolul 6 din Decizia nr. 3/80 urmărește un obiectiv „compensatoriu”. Interdicția menționată garantează că foștii lucrători turci care au fost victime ale unui accident de muncă sau care au suferit boli profesionale primesc o compensare adecvată pentru evenimentele neplăcute pe care le‑au suferit în statul membru gazdă. Acest lucru pare rezonabil, dat fiind faptul că statul respectiv a beneficiat de aportul lucrătorilor în cauză.
56. La prima vedere, în raport cu acest obiectiv, abordarea pe care o propunem poate să pară nerezonabilă. Astfel, concluzia logică a abordării noastre este că foștii lucrători turci care au dobândit cetățenia statului membru gazdă își pierd drepturile de care, altfel, ar beneficia în temeiul articolului 6 din Decizia nr. 3/80. Această situație intervine dacă dispoziția menționată este interpretată în lumina articolului 59 din Protocolul adițional.
57. Totuși, o asemenea obiecție nu ține cont de un aspect important. Pentru a reitera, regimul de asociere oferă lucrătorilor turci – cel puțin cu titlu general – o protecție mai puțin extinsă decât cea recunoscută de dreptul Uniunii cetățenilor săi. Deși pierderea dreptului de a exporta anumite prestații poate părea cu siguranță regretabilă, naturalizarea în statul membru gazdă presupune alte drepturi care nu sunt recunoscute lucrătorilor care dețin doar cetățenia turcă. În această privință, drepturile de securitate socială de care beneficiază un fost lucrător turc naturalizat care se află în situația intimaților sunt pe deplin comparabile cu cele ale (altor) cetățeni ai Uniunii (și, în cazul de față, cu cele ale altor cetățeni olandezi). Această concluzie nu este valabilă în cazul foștilor lucrători turci care nu au obținut cetățenia statului membru gazdă (ca în cazul persoanelor vizate de Hotărârea Akdas).
58. Mai mult, după cum au arătat unele dintre părțile care au depus observații, exportabilitatea prestației suplimentare în Turcia poate fi recâștigată prin renunțarea la cetățenia olandeză. Este adevărat că această soluție poate părea problematică în raport cu obiectivul de a asigura integrarea lucrătorilor turci în statul membru gazdă. Ea ar putea descuraja lucrătorii respectivi să obțină cetățenia statului membru gazdă. Totuși, nu suntem convinși că riscul de a pierde o prestație suplimentară precum cea în discuție în prezenta cauză ar avea în practică efectul de descurajare invocat. Motivul este faptul că, după cum am menționat mai sus, cetățenia statului membru gazdă presupune alte drepturi (inclusiv cel de liberă circulație) care derivă din calitatea de cetățean al unui stat membru al Uniunii Europene.
59. În consecință, chiar și în cazul interpretării alese de instanța de trimitere, rezultatul substanțial ar fi același. Astfel, în opinia noastră, nu se poate considera că articolul 6 alineatul (1) din Decizia nr. 3/80, interpretat prin raportare la articolul 59 din Protocolul adițional, se opune reglementării unui stat membru prin care este suprimată prestația suplimentară acordată în temeiul legislației naționale, în condițiile în care beneficiarii prestației menționate nu mai locuiesc pe teritoriul acestui stat și au dobândit cetățenia statului membru gazdă, păstrând în același timp cetățenia turcă.
60. Având în vedere considerațiile de mai sus, se ridică problema datei de la care se poate suprima plata prestației suplimentare. Această chestiune este abordată în continuare.
D – Momentul adecvat pentru suprimarea plății prestației complementare
61. La fel ca în cazul primei întrebări preliminare, cea de a doua este analizată prin raportare la articolul 59 din Protocolul adițional. Mai precis, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă această dispoziție exclude plata în continuare a prestației suplimentare în beneficiul intimaților în condițiile în care cetățenii Uniunii aflați în aceleași împrejurări (care s‑au întors în țara lor de origine) nu mai pot pretinde prestația respectivă în temeiul dreptului Uniunii.
62. După cum reiese atât din observațiile scrise, cât și din susținerile orale, există o confuzie considerabilă cu privire la termenul de comparație corect în acest context. Din acest punct de vedere, unul dintre aspectele asupra cărora s‑a insistat în mod special este faptul că cetățenii Uniunii – care, în momentul în care a fost introdus criteriul reședinței, locuiau în alte state membre – au păstrat totuși această prestație într‑o perioadă de tranziție în temeiul legislației naționale(40).
63. În orice caz, dorim să subliniem că, în realitate, în cazul de față, este vorba despre cetățeni olandezi care s‑au mutat din Țările de Jos într‑un stat terț și care doresc să exporte (sau chiar au exportat) prestația suplimentară din statul membru menționat în afara granițelor Uniunii Europene. Prin urmare, avem convingerea fermă că termenul de comparație adecvat nu este un cetățean al Uniunii (de exemplu, un german) care se întoarce în țara sa de origine după ce a lucrat în Țările de Jos. Dimpotrivă, intimații trebuie să fie comparați cu oricare alt cetățean olandez care dorește să exporte prestația complementară într‑un stat terț (Turcia sau orice altă țară).
64. În aceste împrejurări, considerăm că stabilirea momentului adecvat pentru suprimarea plății rămâne o problemă care ține strict de dreptul național, iar cheia soluționării sale nu poate fi găsită prin interpretarea articolului 59 din Protocolul adițional(41). Cu alte cuvinte, întrucât este vorba despre exportarea prestației suplimentare într‑un stat terț de către cetățeni olandezi, nu pare să existe nicio legătură cu dreptul Uniunii. Intimații nu și‑au exercitat dreptul la liberă circulație în cadrul Uniunii Europene(42).
65. În consecință, nu suntem de acord că, în împrejurările prezentei cauze, articolul 59 din Protocolul adițional oferă un reper adecvat pentru stabilirea momentului suprimării plății prestației suplimentare în cauză. Aceasta este o problemă care ține de dreptul intern și care trebuie să fie soluționată de instanța națională.
IV – Concluzie
66. Având în vedere considerațiile precedente, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Centrale Raad van Beroep după cum urmează:
„1) Decizia nr. 3/80 din 19 septembrie 1980 privind aplicarea regimurilor de securitate socială ale statelor membre ale Comunităților Europene în raport cu lucrătorii turci și cu membrii familiilor acestora nu este aplicabilă în împrejurările cauzelor aflate pe rolul instanței de trimitere, în care persoanele vizate au obținut cetățenia statului membru gazdă, păstrându‑și în același timp cetățenia turcă.
2) În aceste împrejurări, stabilirea momentului suprimării plății prestației suplimentare este o chestiune care ține de dreptul intern și asupra căreia trebuie, prin urmare, să se pronunțe instanța națională.”