POSTANOWIENIE PREZESA SĄDU
z dnia 19 września 2012 r.(*)
Postępowanie w przedmiocie środka tymczasowego – Pomoc państwa – Rekompensaty wypłacone w latach 2008 i 2009 przez grecki zakład ubezpieczeń rolniczych (ELGA) – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym i nakazująca odzyskanie pomocy – Wniosek o zawieszenie wykonania – Fumus boni iuris – Pilny charakter – Wyważenie wchodzących w grę interesów
W sprawie T‑52/12 R
Republika Grecka, reprezentowana przez I. Chalkiasa oraz S. Papaïoannou, działających w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez D. Triantafyllou oraz S. Thomasa, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot wniosek o zawieszenie wykonania decyzji Komisji 2012/157/UE z dnia 7 grudnia 2011 r. w sprawie pomocy w formie rekompensat wypłacanych przez grecki zakład ubezpieczeń rolniczych (ELGA) w latach 2008 i 2009 (Dz.U. 2012, L 78, s. 21),
PREZES SĄDU
wydaje następujące
Postanowienie
Okoliczności powstania sporu, przebieg postępowania i żądania stron
1 Ustawą z 1988 r. został utworzony grecki zakład ubezpieczeń rolniczych (ELGA), który w całości należy do państwa, a jego zadaniem jest ubezpieczanie produkcji roślinnej i zwierzęcej, a także samych roślin i zwierząt stanowiących majątek gospodarstw rolnych od szkód powstałych w wyniku wystąpienia ryzyk naturalnych. Ubezpieczenie w ELGA jest obowiązkowe, a przychody ELGA pochodzą głównie ze specjalnej składki ubezpieczeniowej – w wysokości ustalonej na 3% dla produktów pochodzenia roślinnego i na 0,5% dla produktów pochodzenia zwierzęcego – wymaganej od producentów rolnych korzystających z ubezpieczenia.
2 W 2009 r. rząd grecki przewidywał, że ELGA wypłaci rekompensaty w wysokości około 425 mln EUR, aby zaspokoić roszczenia wielu greckich producentów rolnych, którzy ponieśli straty w dochodach z powodu zmniejszenia produkcji niektórych upraw roślin w latach gospodarczych 2008 i 2009 w następstwie złych warunków klimatycznych, takich jak susza, wysokie temperatury, deszcze, oraz chorób wywołanych przez owady i innych chorób roślin uprawnych.
3 Poinformowana o tych środkach Komisja Europejska wszczęła postępowanie określone w art. 108 ust. 2 TFUE, które doprowadziło do wydania w dniu 7 grudnia 2011 r. decyzji 2012/157/UE w sprawie pomocy w formie rekompensat wypłacanych przez grecki zakład ubezpieczeń rolniczych (ELGA) w latach 2008 i 2009 (Dz.U. 2012, L 78, s. 21), uznającej niektóre wypłaty rekompensat w wysokości około 425 mln EUR za pomoc państwa przyznaną bezprawnie i niezgodną z rynkiem wewnętrznym oraz nakazującej odzyskanie ich od beneficjentów (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
4 W zaskarżonej decyzji Komisja wyznaczyła Republice Greckiej termin czterech miesięcy, licząc od dnia notyfikowania decyzji, na odzyskanie od producentów rolnych ww. kwoty powiększonej o odsetki naliczone od dnia, kiedy została wypłacona, do dnia jej odzyskania. Termin ten później został przedłużony o dwa miesiące.
5 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 lutego 2012 r. Republika Grecka wniosła skargę mającą na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
6 W odrębnym piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 18 maja 2012 r. Republika Grecka wystąpiła z rozpatrywanym wnioskiem o zastosowanie środka tymczasowego, w którym co do istoty zwróciła się do prezesa Sądu o:
– zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu wydania wyroku Sądu rozstrzygającego sprawę co do istoty;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
7 W uwagach złożonych w sekretariacie Sądu w dniu 30 maja 2012 r. Komisja co do istoty wniosła do prezesa Sądu o:
– oddalenie wniosku o zastosowanie środka tymczasowego;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
8 W dniu 18 czerwca 2012 r. prezes Sądu zarządził, na podstawie art. 105 ust. 2 regulaminu postępowania przed Sądem oraz w interesie prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości, zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim nakładała ona na Republikę Grecką obowiązek odebrania spornej pomocy, ponieważ twierdzenia tej ostatniej – jeśli założyć, że są udowodnione – uzasadniają utrzymanie status quo w celu umożliwienia dokładnego zbadania argumentów stron.
9 W dniu 11 września 2012 r. strony przedstawiły swoje argumenty podczas przesłuchania i udzieliły odpowiedzi na pytania zadane ustnie przez prezesa Sądu.
Co do prawa
10 Z treści art. 278 TFUE i 279 TFUE analizowanych łącznie z art. 256 ust. 1 TFUE wynika, że sąd orzekający w przedmiocie środków tymczasowych może, jeśli uzna, że wymagają tego okoliczności, zarządzić zawieszenie wykonania zaskarżonego aktu lub zarządzić niezbędne środki tymczasowe.
11 Artykuł 104 § 2 regulaminu postępowania stanowi, że we wnioskach o zastosowanie środka tymczasowego należy określić przedmiot sporu, wskazać okoliczności świadczące o pilnym charakterze sprawy, a także uprawdopodobnić z faktycznego i prawnego punktu widzenia konieczność zastosowania środka tymczasowego, o który się występuje. Zatem sąd orzekający w przedmiocie środków tymczasowych może zarządzić zawieszenie wykonania oraz inne środki tymczasowe, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że ich zastosowanie jest prima facie prawnie i faktycznie uzasadnione (fumus boni iuris) oraz że są one pilne w takim sensie, iż w celu uniknięcia poważnej i nieodwracalnej szkody dla interesów strony, która o nie wystąpiła, środki te muszą zostać zarządzone i wywołać skutki prawne jeszcze przed rozstrzygnięciem w sprawie głównej [postanowienie prezesa Trybunału z dnia 19 lipca 1995 r. w sprawie C‑149/95 P(R) Komisja przeciwko Atlantic Container Line i in., Rec. s. I‑2165, pkt 22]. Przesłanki te są kumulatywne, co oznacza, że sąd nie może zasądzić środka tymczasowego, jeżeli którakolwiek z nich nie jest spełniona [postanowienie prezesa Trybunału z dnia 14 października 1996 r. w sprawie C‑268/96 P(R) SCK i FNK przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4971, pkt 30]. Sąd orzekający w przedmiocie środków tymczasowych dokonuje również, w razie potrzeby, wyważenia interesów poszczególnych stron (postanowienie prezesa Trybunału z dnia 23 lutego 2001 r. w sprawie C‑445/00 R Austria przeciwko Radzie, Rec. s. I‑1461, pkt 73; postanowienie prezesa Sądu z dnia 4 kwietnia 2002 r. w sprawie T‑198/01 R Technische Glaswerke Ilmenau przeciwko Komisji, Rec. s. II‑2153, pkt 50).
12 W ramach dokonywania całościowej analizy sędziemu orzekającemu w przedmiocie środka tymczasowego przysługują szerokie uprawnienia dyskrecjonalne i ma on swobodę oceny, w świetle szczególnych okoliczności danej sprawy, w jaki sposób poszczególne przesłanki powinny być zbadane, a także ustalenia kolejności ich badania, gdyż żaden przepis prawny nie narzuca mu z góry określonego schematu postępowania przy ocenie potrzeby zastosowania środków tymczasowych [ww. postanowienie prezesa Trybunału: w ww. sprawie Komisja przeciwko Atlantic Container Line i in., pkt 23; postanowienie prezesa Trybunału z dnia 3 kwietnia 2007 r. w sprawie C‑459/06 P(R) Vischim przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, pkt 25].
W przedmiocie fumus boni iuris
13 Według ugruntowanego orzecznictwa przesłanka związana z fumus boni iuris jest spełniona, jeżeli co najmniej jeden z zarzutów powołanych przez stronę skarżącą na poparcie skargi głównej wydaje się na pierwszy rzut oka istotny, a w każdym razie niepozbawiony podstaw, ponieważ ujawnia on istnienie delikatnej kwestii prawnej, której rozwiązanie nie nasuwa się od razu i w związku z tym wymaga dokładnego badania, którego nie może przeprowadzić sąd orzekający w przedmiocie środków tymczasowych, lecz powinno się ono odbyć w toku postępowania głównego, tak że na pierwszy rzut oka skarga nie jest pozbawiona solidnych podstaw (zob. podobnie postanowienie prezesa Trybunału z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie C‑39/03 P‑R Komisja przeciwko Artegodan i in., Rec. s. I‑4485, pkt 40; a także postanowienia prezesa Sądu: z dnia 10 marca 1995 r. w sprawie T‑395/94 R Atlantic Container Line i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑595, pkt 49; z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie T‑18/10 R Inuit Tapiriit Kanatami i in. przeciwko Parlamentowi i Radzie, niepublikowane w Zbiorze, pkt 95 i przytoczone tam orzecznictwo).
14 W rozpoznawanej sprawie w ramach zarzutów drugiego i trzeciego, podniesionych w celu uzasadnienia skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, Republika Grecka zarzuca Komisji, że ta naruszyła art. 107 ust. 1 TFUE, niesłusznie uznając, iż sporne wypłaty „wpływają na wymianę handlową między państwami członkowskimi” oraz „grożą zakłóceniem konkurencji”, podczas gdy średnia wysokość odszkodowań wynosiła jedynie około 500 EUR na jednego rolnika, a wszystkie wypłaty stanowiły rekompensatę za rzeczywiste straty w produkcji rolnej wynikające z przyczyn niezależnych od producentów. Tymczasem rekompensaty o tak małej wartości nie mogą zapewnić greckim rolnikom przewagi konkurencyjnej w stosunku do producentów z innych państw członkowskich.
15 Republika Grecka dodaje, że wprawdzie w pkt 59 zaskarżonej decyzji jest powiedziane, iż „[s]ektor rolny jest otwarty na konkurencję na poziomie Unii, i tym samym podlega wpływowi każdego środka sprzyjającego produkcji w danym państwie członkowskim”, jednak nic nie wskazuje, żeby Komisja wzięła pod uwagę cechy przedmiotowego rynku oraz sytuację ekonomiczną greckich rolników będących beneficjentami. Komisja ograniczyła się do odesłania do różnych wyroków Trybunału, w których uznaje się, że sektor rolny jest ogólnie wrażliwy na konkurencję. Natomiast w niniejszej sprawie sporne wypłaty mające na celu zrekompensowanie rzeczywistych strat poniesionych przez rolników nie zakłóciły konkurencji, lecz przywróciły ją.
16 Republika Grecka twierdzi także, iż Komisja błędnie zaliczyła do wartości rzekomej pomocy państwa sumę 186 mln EUR odpowiadającą składkom zapłaconym przez samych rolników w latach 2008 oraz 2009 na obowiązkowe ubezpieczenie w ELGA. Kwotę tę należało odliczyć od wysokości pomocy, którą należy odzyskać.
17 Komisja odpowiada, że odszkodowawczy cel spornych wypłat nie odgrywa żadnej roli w zakwalifikowaniu ich jako pomocy państwa. Jeśli chodzi o kryteria zakłócenia konkurencji oraz wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem nie istnieje żaden próg odczuwalności, poniżej którego te przesłanki nie są spełnione, ponieważ beneficjenci pomocy państwa prowadzą swoją działalność na rynku otwartym na konkurencję, a więc podlegającym wpływowi każdego środka sprzyjającego produkcji w którymkolwiek państwie członkowskim. Co zaś tyczy się opłaconych przez greckich rolników obowiązkowych składek, które przeszły pod kontrolę państwa greckiego, Komisja uważa, iż kwota ta – wyceniona przez nią na 145 mln EUR – nie powinna zostać odjęta od wartości pomocy, którą należy odzyskać, ponieważ jej pierwotnie prywatny charakter nie stanowi przeszkody w zakwalifikowaniu całości spornych wypłat jako pomocy państwa.
18 W ramach zarzutu czwartego na poparcie żądania stwierdzenia nieważności Republika Grecka podkreśla, iż Komisja błędnie zastosowała art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE oraz w niewłaściwy sposób skorzystała z uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących jej w dziedzinie pomocy państwa, gdyż sporne wypłaty powinny były zostać uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym z powodu bardzo poważnych zaburzeń w całej gospodarce greckiej. W istocie ten przepis prawa pierwotnego powinien stosować się bezpośrednio, jeśli spełnione są przewidziane w nim przesłanki, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie: międzynarodowy kryzys finansowy i gospodarczy panujący od 2008 r. mocno dotknął wszystkie sektory gospodarki greckiej i wywołał bardzo poważny kryzys finansowy, który spowodował między innymi znaczne zmniejszenie ilości pieniędzy na rynku greckim, recesję trwającą piąty rok z rzędu oraz pauperyzację wielu grup ludności. Brak pieniędzy, na który cierpi sektor rolny, mógł wywołać zagrożenia systemowe dla całej gospodarki greckiej, zważywszy, iż opiera się ona w dużej części na podstawowej produkcji rolnej, a producenci rolni reprezentują znaczną część bazy produkcyjnej greckiej gospodarki, tak że ich liczba, około 860 tys., w stosunku do liczby 5 mln całej ludności czynnej zawodowo, stanowi duży procent tej populacji.
19 Komisja odpowiada, że art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE pozostawia jej pewien margines uznania przy ocenie zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym, z którego to marginesu Komisja skorzystała, wydając komunikat określający tymczasowe wspólnotowe ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego (Dz.U. 2009, C 83, s. 1). Otóż komunikat ten w pkt 4.2.2 akapit trzeci lit. h) od początku wykluczył przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorze produkcji pierwotnej produktów rolnych z powodu zakłóceń konkurencji, jakie może w tym sektorze wywołać pomoc nawet w niewielkiej wysokości. Z tego też powodu Komisja uznała, iż sporne wypłaty są niezgodne z omawianym komunikatem i nie mogą korzystać z odstępstwa od zasady przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE.
20 W zarzucie szóstym Republika Grecka twierdzi, że Komisja błędnie wyliczyła wysokość kwot, które należy odzyskać, gdyż nie odjęła pomocy de minimis przewidzianej w jej rozporządzeniach (WE) nr 1860/2004 z dnia 6 października 2004 r. w sprawie stosowania art. 87 [WE] i 88 [WE] w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis dla sektora rolnego i sektora rybołówstwa (Dz.U. L 325, s. 4) oraz (WE) nr 1535/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie zastosowania art. 87 [WE] i 88 [WE] w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej (Dz.U. L 337, s. 35). Otóż w roku 2008 kwotę 25 mln EUR należy uważać za dozwoloną pomoc de minimis, a więc niepodlegającą odzyskaniu, natomiast w przypadku trzech kolejnych lat od 2009 do 2011 r. kwota ta wynosiła prawie 67 mln EUR.
21 Komisja, nie wypowiadając się na temat liczb przedstawionych przez Republikę Grecką, odpowiada, że wcale nie wyłącza zasady odliczania pomocy de minimis w przypadku greckich rolników.
22 W tym względzie należy zaznaczyć, iż Republika Grecka za pomocą swojej argumentacji zamierza w istocie wykazać, po pierwsze, że spornych wypłat nie można uważać za zdolne wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócić konkurencję w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a po drugie, że nałożony w grudniu 2011 r. obowiązek odzyskania od beneficjentów przyznanych sum należy w każdym razie uznać za niewspółmierny. Przy badaniu tej argumentacji nie można zaś pominąć szczególnych okoliczności charakteryzujących sytuację finansowo‑gospodarczą występującą w Grecji od roku 2008.
23 W tym kontekście, jeśli chodzi o wpływ spornych wypłat na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi, należy przypomnieć, że zdaniem Komisji całkowita wartość tych wypłat wynosi około 425 mln EUR. Tymczasem okazuje się na pierwszy rzut oka, że kwota 425 mln EUR powinna zostać znacznie obniżona.
24 W istocie bowiem, po pierwsze, nie ulega wątpliwości, iż wynosząca kilkadziesiąt milionów EUR część tej kwoty może być uważana za pomoc de minimis. Według Komisji jest wręcz bardzo prawdopodobne, że „wielu beneficjentów” rekompensat wypłaconych przez ELGA otrzymało pomoc właśnie tego rodzaju, a zatem są oni zwolnieni z obowiązku zwrotu. Zresztą w motywach 97, 98 i 104 zaskarżonej decyzji wyraźnie bierze się pod uwagę możliwość nieodzyskiwania kwot, które mogą stanowić pomoc de minimis. Pomocy de minimis nie odzyskuje się od beneficjentów, a jej przyznawanie jest w związku z tym dopuszczalne właśnie dlatego, że uważa się, iż nie zakłóca ona konkurencji ani nie wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
25 Po drugie, wiadomo, że greccy rolnicy płacili z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia w ELGA składki, które zasiliły, przynajmniej pośrednio, przychody ELGA w 2008 r. i w 2009 r. w kwocie co najmniej 145 mln EUR. Wprawdzie okoliczność, iż sporne wypłaty dokonane przez ELGA były częściowo finansowane z takich właśnie prywatnych składek, nie stoi na przeszkodzie, żeby można je było zakwalifikować jako pomoc państwa, niemniej jednak finansowe skutki tych wypłat dla konkurencji i wymiany handlowej między państwami członkowskimi ogranicza fakt, że sami rolnicy, a wśród nich beneficjenci pomocy, musieli zapłacić te składki. Ponadto w pkt 22 zaskarżonej decyzji Komisja przyznała, iż z uwagi na fakt, że odszkodowania wypłacane przez ELGA w ramach systemu ubezpieczeń obowiązkowych są finansowane dzięki dochodom pochodzącym ze specjalnej składki ubezpieczeniowej, można byłoby je uznać za nieprzynoszące beneficjentom nienależnej korzyści.
26 Skoro więc finansowe skutki spornych wypłat dla konkurencji i wymiany handlowej między państwami członkowskimi wydają się, prima facie, dużo mniejsze niż wynikałoby to z kwoty wynoszącej 425 mln EUR przyjętej przez Komisję, nic nie pozwala wykluczyć, że wypłaty te zostały wykorzystane wyłącznie na odszkodowania dla greckich rolników, którzy ponieśli straty w dochodach z powodu zmniejszenia produkcji niektórych upraw roślin w następstwie złych warunków klimatycznych, a nie w celu wspierania w sposób sztuczny produkcji i eksportu.
27 Jak na przesłuchaniu potwierdziły to strony, Republika Grecka od wielu lat przechodzi głęboki kryzys gospodarczy i finansowy. Kryzys ten, który pogrążył kraj w stanie pewnej izolacji gospodarczej, nie oszczędził greckiego sektora rolnictwa. W tym względzie Republika Grecka przedstawia następujące wyjaśnienia, którym Komisja nie zaprzecza:
– dochody w rolnictwie w Grecji pomiędzy rokiem 2006 a 2011 zmalały o 22,6%, podczas gdy te same dochody w Unii Europejskiej wzrosły o 19%;
– wartość produkcji roślinnej pomiędzy rokiem 2005 a 2011 spadła o ponad 15%;
– koszty produkcji wzrosły o 11% w 2008 r., o 4% w 2010 r. i o 7,5% w 2011 r., natomiast na poziomie cen skupu odnotowano poważny spadek (33,9% w przypadku pomidorów, 27,5% w przypadku kapusty, 11,7% w przypadku bawełny, 11% w przypadku tytoniu oraz 21,5% w przypadku szpinaku);
– nastąpił spadek tempa finansowania bankowego dla przedsiębiorstw rolniczych o 49% i obecnie rolnicy mają tylko niewielkie możliwości pozyskania finansowania.
28 Ponadto grecki sektor rolny charakteryzuje przewaga małych gospodarstw rodzinnych. Komisja w sposób dorozumiany uznała to rozdrobnienie sektora, przyznając, iż sporne wypłaty rozłożyły się w taki sposób, że każdy grecki rolnik otrzymał średnio kwotę około 500 EUR. Zresztą Komisja nie twierdzi, że grecki sektor rolny wyróżnia się szczególną agresywnością pod względem handlowym i eksportowym, ani też nie utrzymuje, że przedsiębiorstwa inne niż greckie działające na rynku produktów rolnych skarżyły się, iż w następstwie spornych wypłat są narażone na szczególnie ostrą konkurencję ze strony greckich rolników.
29 Okazuje się zatem, że w argumentacji przedstawionej przez Republikę Grecką została podniesiona kwestia prawna, czy w wyjątkowych okolicznościach niniejszej sprawy finansowe skutki spornych wypłat związanych z odszkodowaniami dla greckich rolników mogły rzeczywiście wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi i grozić zakłóceniem konkurencji w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Konkretnie chodzi o ustalenie, czy powołane wyjątkowe okoliczności mają wpływ na stosowanie założeń przyjętych w kontekście programu pomocy de minimis i pozwalają wyłączyć z zakresu stosowania tego postanowienia pomoc, która nie ma odczuwalnego oddziaływania na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie C‑310/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑2289, pkt 10).
30 Tymczasem nie wydaje się, żeby kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta w orzecznictwie Trybunału. W istocie Trybunał używa bowiem ostrożnego sformułowania, że stosunkowo mała wartość pomocy albo stosunkowo nieduże rozmiary przedsiębiorstwa beneficjenta „nie wykluczają a priori ewentualności”, że pomoc ta wpłynie na wymianę handlową między państwami członkowskimi, ponieważ pomoc o stosunkowo małej wartości jest w stanie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócić konkurencję w szczególności w przypadku, gdy w sektorze, w którym działają korzystające z niej przedsiębiorstwa, istnieje silna konkurencja (zob. podobnie wyroki Trybunału z dnia 29 kwietnia 2004 r.: w sprawie C‑278/00 Grecja przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3997, pkt 69, 70; w sprawie C‑372/97 P Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3679, pkt 53, 54; w sprawie C‑298/00 P Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑4087, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo) lub gdy przedsiębiorstwo będące beneficjentem jest ukierunkowane na handel międzynarodowy (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 17 września 1980 r. w sprawie 730/79 Philip Morris przeciwko Komisji, Rec. s. 2671, pkt 11).
31 W konsekwencji orzecznictwo to pozostawia otwartą kwestię, czy w niniejszej sprawie, z racji bardzo szczególnych i wyjątkowych trudności związanych z działaniami oszczędnościowymi, które od kilku lat są elementem codziennej rzeczywistości greckiej gospodarki, greckiego sektora rolnego można nie uznać ani za poddany silnej konkurencji, ani za ukierunkowany na handel międzynarodowy, co ewentualnie wykluczałoby wywieranie przez sporne wypłaty odczuwalnego wpływu na konkurencję i wymianę handlową między państwami członkowskimi.
32 Należy dodać, iż w argumentacji przedstawionej przez Republikę Grecką została podniesiona jeszcze inna kwestia prawna, a mianowicie kwestia, czy – nawet przy założeniu, że sporne wypłaty spełniały wszystkie przesłanki z art. 107 ust. 1 TFUE w dniu ich przyznania – zaskarżona decyzja powinna zostać uznana za niewspółmierną, ponieważ w dniu 7 grudnia 2011 r. nałożyła ona obowiązek odzyskania tych wypłat, mimo iż ekstremalnie trudna sytuacja w greckim sektorze rolnym jeszcze się pogorszyła od czasu ich przyznania.
33 W tym zakresie orzecznictwo jednoznacznie stoi na stanowisku, że spoczywający na państwie członkowskim obowiązek zniesienia pomocy uznanej przez Komisję za niezgodną z rynkiem wewnętrznym ma na celu przywrócenie sytuacji istniejącej wcześniej (zob. wyrok Trybunału z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie C‑75/97 Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3671, pkt 65; ww. wyrok z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 98). Trybunał nie omieszkał jednak zaznaczyć, że tylko „co do zasady – o ile nie zachodzą okoliczności wyjątkowe” Komisja ma prawo żądać od państwa członkowskiego odzyskania takiej pomocy w celu przywrócenia dawnego stanu rzeczy (ww. wyroki: w sprawie Belgia przeciwko Komisji, pkt 66; z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie Włochy przeciwko Komisji, pkt 99; z dnia 29 kwietnia 2004 r.: w sprawie C‑372/97 P Włochy przeciwko Komisji, pkt 104; a także w sprawie C‑298/00 P Włochy przeciwko Komisji, pkt 76).
34 W konsekwencji orzecznictwo to pozostawia otwartą kwestię, czy w niniejszej sprawie Republika Grecka może skutecznie powoływać się na wyjątkowe okoliczności powodujące, że odzyskanie spornych wypłat od beneficjentów – czego wymaga zaskarżona decyzja – staje się niewspółmierne, zważywszy, że Republika Grecka w dniu wydania zaskarżonej decyzji, to jest w dniu 7 grudnia 2011 r., musiała stawiać czoło poważnym zaburzeniom w gospodarce krajowej w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, w tym także w sektorze rolnym, oraz czy Komisja, opierając się na tym postanowieniu prawa pierwotnego, powinna była zrezygnować z wszelkiego odzyskania pomocy od sektora bardzo osłabionego przez te zaburzenia.
35 Sąd orzekający w przedmiocie środka tymczasowego uważa, że rozstrzygnięcie przedstawionych powyżej kwestii prawnych nie nasuwa się od razu i wymaga pogłębionego badania, jakie odbywa się w szczególności w toku postępowania głównego. Wobec czego, nie przesądzając w żaden sposób o stanowisku Sądu w przedmiocie skargi głównej, w tym stadium postępowania sąd orzekający w przedmiocie środka tymczasowego nie może uznać tej skargi za oczywiście pozbawioną jakichkolwiek podstaw. W konsekwencji przedmiotowe kwestie wydają się na pierwszy rzut oka wystarczająco istotne i poważne, aby stanowić fumus boni iuris uzasadniający uwzględnienie wniosku o zawieszenie wykonania w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja nakłada na Republikę Grecką obowiązek odzyskania spornych wypłat od producentów rolnych.
W przedmiocie pilnego charakteru i wyważenia interesów
36 Według utrwalonego orzecznictwa pilny charakter wniosku o zastosowanie środka tymczasowego powinno się oceniać poprzez pryzmat konieczności tymczasowego rozstrzygnięcia w celu uniknięcia wyrządzenia poważnej i nieodwracalnej szkody stronie, która wystąpiła o zastosowanie środków tymczasowych. Do obowiązków tej strony należy dostarczenie solidnego dowodu na to, że nie może ona czekać na zakończenie postępowania w przedmiocie skargi głównej, nie ponosząc osobiście tego rodzaju szkody. O ile nieuchronność szkody nie musi być wykazana w sposób absolutnie pewny, o tyle jej powstanie powinno jednak być przewidywalne z wystarczającym stopniem prawdopodobieństwa. Na stronie, która wystąpiła o zastosowanie środków tymczasowych, spoczywa w każdym razie ciężar udowodnienia faktów, które mają uzasadniać perspektywę poważnej i nieodwracalnej szkody oraz umożliwić sądowi orzekającemu w przedmiocie środków tymczasowych ocenienie konkretnych konsekwencji, jakie najprawdopodobniej wynikłyby z braku żądanych środków, wziąwszy pod uwagę, iż szkoda czysto hipotetyczna, to znaczy oparta na wystąpieniu zdarzeń przyszłych i niepewnych, nie może uzasadniać zastosowania środków tymczasowych (zob. postanowienia prezesa Sądu: z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie T‑1/10 R SNF przeciwko ECHA, niepublikowane w Zbiorze, pkt 47, 48 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 7 maja 2010 r. w sprawie T‑410/09 R Almamet przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
37 Ponieważ rozpatrywany wniosek w przedmiocie środka tymczasowego został złożony przez Republikę Grecką, należy przypomnieć, iż państwa członkowskie odpowiadają za interesy uznawane za ogólne na szczeblu krajowym i mogą ich bronić w toku postępowania w przedmiocie środka tymczasowego (zob. podobnie postanowienia Trybunału: z dnia 29 czerwca 1993 r. w sprawie C‑280/93 R Niemcy przeciwko Radzie, Rec. s. I‑3667, pkt 27; z dnia 12 lipca 1996 r. w sprawie C‑180/96 R Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Rec. s. I‑3903, pkt 85). Państwa członkowskie mogą w szczególności domagać się zastosowania środków tymczasowych, argumentując, że kwestionowany akt lub przepis stwarza ryzyko poważnego utrudnienia w wykonywaniu zadań państwa oraz zagrożenia dla porządku publicznego.
38 W niniejszej sprawie według Republiki Greckiej odzyskanie sumy 425 mln EUR od wszystkich rolników w kraju, w liczbie około 800 tys. – którzy wraz ze swoimi rodzinami stanowią jedną trzecią całej populacji Grecji – grozi wywołaniem licznych protestów ze strony ludności wiejskiej, dotkniętej kryzysem i ponoszącej ciężar nadzwyczajnych środków oszczędnościowych, tym bardziej że strajki w sektorze publicznym i w sektorze prywatnym stały się chlebem powszednim i że obserwuje się stały wzrost bardzo ostrych napięć społecznych oraz coraz częstsze konfrontacje manifestantów z policją.
39 Republika Grecka wyjaśnia, iż w celu wykonania zaskarżonej decyzji w styczniu 2012 r. właściwe organy poinformowały wszystkich rolników o odzyskiwaniu pomocy uznanej za przyznaną bezprawnie. Natychmiast pojawiła się odpowiedź ze strony greckiej konfederacji związków spółdzielni rolniczych, reprezentującej wszystkich greckich rolników, która podkreśliła ich trudną sytuację finansową i obecny brak możliwości zwrócenia otrzymanych kwot ze względu na kryzys gospodarczy oraz wprowadzone liczne środki oszczędnościowe, które poważnie obciążyły dochody rolników.
40 Republika Grecka dodaje, iż żądanie od około 800 tys. rolników zwrócenia dzisiaj przyznanych im wcześniej kwot oraz ich niewątpliwa i deklarowana niezdolność do zwrócenia tych kwot z całą pewnością doprowadzą do tego, że owe kwoty zostaną ujęte przez właściwe organy skarbowe jako zobowiązania wobec państwa, co pociągnie za sobą znaczne koszty administracyjne, wywoła fatalne konsekwencje administracyjne i konflikty z władzami publicznymi z powodu wszczęcia tysięcy postępowań egzekucyjnych. Tymczasem sektor publiczny powinien obecnie zajmować się wdrażaniem nowych zasad poboru podatków, sprawdzania deklaracji podatkowych oraz ustalania zaległych zobowiązań finansowych.
41 Komisja twierdzi, iż nie zachodzi tu wypadek niecierpiący zwłoki, argumentując, że ekonomiczna zapaść, która dotyka całą ludność Grecji, nie ma żadnego związku z zastosowaniem zaskarżonej decyzji, a ewentualna niemożność zwrócenia pomocy przez rolników sama w sobie nie stanowi poważnej i nieodwracalnej szkody dla samej Republiki Greckiej. Co się tyczy szkody powołanej w związku z porządkiem publicznym, jest ona czysto teoretyczna i niepewna. Okoliczność, iż niektórzy rolnicy są obowiązani zwrócić bezprawnie przyznaną pomoc, nie oznacza automatycznie, że wywołają oni zamieszki. Nie zostało zresztą dowiedzione, że to rolnicy stali za zamieszkami, które miały miejsce w Atenach na początku roku, ponieważ najprawdopodobniej zostały one wywołane przez mieszkańców miast, z definicji niebędących rolnikami. Otóż ogólne i mgliste obawy dotyczące zdarzeń hipotetycznych, które mogą wystąpić w przyszłości, nie mogą stanowić poważnej i nienaprawialnej szkody, jaka jest tu wymagana. Co zaś tyczy się kosztów administracyjnych związanych z wyegzekwowaniem zwrotu pomocy od wielu beneficjentów, to nie mogą one stanowić poważnej i nieodwracalnej szkody dla Republiki Greckiej, gdyż byłoby nielogiczne, gdyby środki wymagane w celu samego wykonania zaskarżonej decyzji były uznawane za szkodę.
42 W tym względzie, jeśli chodzi o powołane przez Republikę Grecką trudności administracyjne, które miałyby stanowić przeszkodę w natychmiastowym odzyskaniu spornych wypłat, prawdą jest, że według utrwalonego orzecznictwa w sprawach o uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego obawa przed wewnętrznymi trudnościami, nawet niemożliwymi do pokonania, nie usprawiedliwia niewykonania przez państwo członkowskie obowiązków, które ciążą na nim na mocy prawa Unii (wyrok Trybunału z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie C‑404/97 Komisja przeciwko Portugalii, Rec. s. I‑4897, pkt 52). Natomiast orzecznictwo to nie ma zastosowania w przypadku, gdy państwo członkowskie kwestionuje taki obowiązek za pomocą odpowiednich środków prawnych i podejmuje konieczne działania, aby uniknąć popadnięcia w konflikt z prawem.
43 W toku postępowania w sprawie zastosowania środków tymczasowych chodzi właśnie o ocenę, czy prima facie wydaje się, że strona skarżąca rzeczywiście powinna wypełnić obowiązek ciążący na niej na mocy prawa Unii. W niniejszej sprawie sąd orzekający w przedmiocie środka tymczasowego uznał zaś, że istnieje fumus boni iuris uzasadniający uwzględnienie wniosku o zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji, to znaczy zgodę na czasowe nieprzestrzeganie tej decyzji przez Republikę Grecką w zakresie, w jakim owa decyzja nakazuje jej odzyskanie spornych wypłat od producentów rolnych. Nie ma zatem przeszkód, by Republika Grecka podniosła argument, że natychmiastowe wymaganie zwrotu pomocy pociągałoby za sobą trudności administracyjne mogące wyrządzić jej poważną i nieodwracalną szkodę.
44 W tym kontekście Republika Grecka wskazała na przesłuchaniu, a nikt tego nie zakwestionował, że walka z przestępczością podatkową w obecnej sytuacji ekonomicznej jest jednym z jej bezwzględnych priorytetów. W związku z tym Republika Grecka wprowadza właśnie zasadniczą reformę administracji skarbowej mającą na celu zmodernizowanie i usprawnienie mechanizmu poboru podatków oraz przezwyciężenie poważnych problemów administracyjnych, które cechują tę domenę administracji publicznej. W ramach tych działań Republika Grecka słusznie zamierza skoncentrować swoje siły i środki, w krótko- i średnioterminowej perspektywie, na zorganizowaniu wydajnej administracji skarbowej zdolnej w szczególności ujawniać i ścigać „największych oszustów podatkowych” i zwalczać przestępczość podatkową, której rozmiary – pod względem uszczuplenia dochodów z podatków – wyceniono podczas przesłuchania na 20 mld EUR.
45 W tych okolicznościach dla administracji greckiej obowiązek wykonania zaskarżonej decyzji, której legalność zostanie ostatecznie ustalona dopiero po zakończeniu postępowania głównego lub ewentualnie postępowania odwoławczego przed Trybunałem, według wszelkiego prawdopodobieństwa groziłby utrudnieniem, przynajmniej częściowo, zwalczania przestępczości podatkowej.
46 W istocie – jak zaznaczyła Republika Grecka, a Komisja nie zaprzeczyła – odzyskanie spornych wypłat od rolników, którzy je otrzymali, wymagałoby działań wielu służb, w szczególności pracowników ELGA i administracji skarbowej, i to w czasie, kiedy państwo nie dysponuje potrzebnymi do tego celu zasobami kadrowymi. W szczególności jeśli sumy do zwrotu nie są dobrowolnie wpłacane do ELGA, administracja skarbowa musi zająć się ściąganiem tych kwot w drodze egzekucji. Nawet przy założeniu, że środków takich nie trzeba by stosować wobec wszystkich 800 tys. greckich rolników, ponieważ od tej liczby należałoby odjąć liczbę beneficjentów pomocy de minimis, to jednak z danych dostępnych w tym zakresie – wskazujących na pomoc de minimis w wysokości 92 mln EUR w latach 2008 i 2009 (zob. pkt 20 powyżej) oraz na pomoc otrzymaną przez każdego rolnika w wysokości średnio 500 EUR (zob. pkt 14 i 28 powyżej) – wynika, że liczba greckich rolników, których dotyczyłby obowiązek zwrotu, prawdopodobnie nadal wynosiłaby kilkaset tysięcy.
47 Ze względu na opisaną wyżej ekstremalnie trudną ogólną sytuację finansową oraz na wspomnianą reakcję ze strony greckiej konfederacji związków spółdzielni rolniczych można z dużym prawdopodobieństwem przewidzieć, że spora część z tych setek tysięcy beneficjentów odmówi zapłacenia żądanych od nich sum, co powodowałoby konieczność interwencji na dużą skalę ze strony pracowników administracji podatkowej, których liczba jednak nie wzrosła. Jest oczywiste, iż taka masowa egzekucja należności w znacznym stopniu utrudniłaby administracji skarbowej skoncentrowanie się na jednym z jej priorytetowych zadań, polegającym na przeciwdziałaniu uchylaniu się od podatków i na ściąganiu należności z tytułu uszczupleń podatkowych o wartości blisko pięćdziesięciokrotnie wyższej od spornych wypłat.
48 Jeśli chodzi o ryzyko zakłóceń porządku publicznego w razie natychmiastowego wymagania od greckiego sektora rolnego zwrotu spornych wypłat, wiadomo, iż klimat społeczny w Grecji charakteryzuje się obecnie spadkiem zaufania do władz publicznych, ogólnym niezadowoleniem i poczuciem niesprawiedliwości. Przede wszystkim – jak to przedstawiła Republika Grecka, a Komisja nie zaprzeczyła – nasilają się nieustannie gwałtowne protesty przeciwko drakońskim środkom oszczędnościowym przedsięwziętym przez greckie władze publiczne. Na przesłuchaniu Republika Grecka przypomniała jeszcze o wyraźnym wzroście popularności niektórych partii ze skrajnej prawicy i skrajnej lewicy zaobserwowanym podczas ostatnich wyborów parlamentarnych w Grecji.
49 W tych okolicznościach ryzyko, na które powołuje się Republika Grecka – że natychmiastowe wymaganie od sektora rolnego zwrotu spornych wypłat może wywołać manifestacje zdolne przerodzić się w akty przemocy – nie wydaje się ani czysto hipotetyczne, ani teoretyczne czy niepewne. Nie można bowiem ignorować ewentualności, że operacja odzyskiwania spornych wypłat zostanie wykorzystana na forum publicznym przez pewne kręgi jako przykład niesprawiedliwości wymierzonej przeciwko rolnikom oraz że w obecnej sytuacji, silnie nacechowanej emocjonalnie, tego rodzaju dyskurs publiczny wyzwoli gwałtowne protesty, natomiast jest obojętne, jaka grupa ludności mogłaby dać początek aktom przemocy wymagającym użycia wciąż coraz to większych sił porządkowych. Jednak oczywiste jest, iż zakłócenia porządku publicznego wywołane przez takie manifestacje oraz przez zamieszki, do których – jak pokazały niedawne dramatyczne wydarzenia – może dojść przy takiej okazji, wyrządzą poważną i nieodwracalną szkodę, na którą Republika Grecka ma pełne prawo się powoływać.
50 Ze względu na okoliczności przedstawione w pkt 48 powyżej niniejsza sprawa różni się od sprawy, w której wydane zostało postanowienie prezesa Trybunału z dnia 12 października 2000 r. w sprawie C‑278/00 R Grecja przeciwko Komisji, Rec. s. I‑8787, pkt 8, 16, 18, w którym nie uwzględniono argumentu powołującego się na „bardzo poważne niepokoje społeczne”, ponieważ państwo członkowskie ograniczyło się do ogólnikowych stwierdzeń bez jakichkolwiek konkretów i nie przedstawiło żadnych informacji na temat prawdopodobieństwa wystąpienia rzekomych groźnych wydarzeń. W odróżnieniu od okoliczności sprawy C‑278/00 R wiadomo bowiem powszechnie, że w niniejszej sprawie zakłócenia porządku publicznego, takie jak powołane przez Republikę Grecką jako przewidywalne konsekwencje nakazanego odzyskania pomocy, miały już miejsce w podobnych sytuacjach, a mianowicie w kontekście protestów przeciwko środkom oszczędnościowym podejmowanym przez greckie władze publiczne od czasu kryzysu gospodarczego.
51 Należy zatem stwierdzić, iż w niniejszej sprawie występują szczególne okoliczności potwierdzające jej pilny charakter.
52 Rozstrzygnięcie to jest spójne z wyważeniem różnych wchodzących w grę interesów, w ramach którego to wyważenia sąd orzekający w przedmiocie środka tymczasowego powinien zbadać zwłaszcza, czy interes strony skarżącej w zastosowaniu żądanych środków tymczasowych jest ważniejszy niż interes, jaki wiąże się z natychmiastowym wykonaniem zaskarżonej decyzji (zob. podobnie postanowienie prezesa Trybunału z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawach połączonych C‑182/03 R i C‑217/03 R Belgia i Forum 187 przeciwko Komisji, Rec. s. I‑6887, pkt 142).
53 W istocie Republika Grecka wykazała pilny charakter oraz fumus boni iuris swojego wniosku o zastosowanie środka tymczasowego. Należy w związku z tym uznać, iż ma ona uzasadniony interes we wnioskowanym zawieszeniu wykonania decyzji, tym bardziej że Komisja ogranicza się do twierdzenia, iż konieczność przestrzegania reguł konkurencji powinna mieć pierwszeństwo przed „niesprecyzowanym i niepewnym” zagrożeniem dla porządku publicznego. Tymczasem – jak zostało wskazane powyżej – po pierwsze, nie jest wcale oczywiste, że sporne wypłaty spełniają wszystkie przesłanki z art. 107 TFUE, a po drugie, pilny charakter sprawy związany z ryzykiem zakłócenia porządku publicznego nie może zostać określony ani jako niesprecyzowany, ani jako niepewny. Ponadto, co się tyczy ryzyka zniweczenia wysiłków greckiej administracji starającej się skutecznie zwalczać wszelkie przestępstwa podatkowe, nie można ignorować faktu, że powodzenie tych działań leży pośrednio także w interesie Unii, ponieważ część przychodów z poboru podatków w Grecji będzie mogła – podobnie jak kwoty pochodzące z wykonania zaskarżonej decyzji – zasilić ogólny budżet Unii.
54 W wyjątkowych okolicznościach, jakie występują w związku z aktualną sytuacją gospodarczą i społeczną w Grecji, należy więc uznać pierwszeństwo interesów, na które powołała się Republika Grecka, polegających, po pierwsze, na zachowaniu pokoju społecznego i zapobieganiu zamieszkom społecznym, a po drugie, na możności skupienia sił i środków jej administracji skarbowej na zadaniach, które uważa ona za najważniejsze dla kraju. Natomiast zawieszenie wykonania decyzji naraziłoby interesy Unii jedynie na ryzyko przesunięcia na późniejszy termin zastosowania krajowych środków w celu ściągnięcia należności, przy czym nic nie wskazuje, żeby to przesunięcie w czasie samo w sobie zmniejszało szanse na pozytywne efekty tych środków.
55 Z całości powyższych wywodów wynika, iż należy uwzględnić wniosek o zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim zobowiązuje ona Republikę Grecką do odzyskania od beneficjentów wypłaconych im kwot.
56 Ponadto art. 108 regulaminu postępowania pozwala sądowi orzekającemu w przedmiocie środków tymczasowych w każdym czasie zmienić lub uchylić postanowienie w razie zmiany okoliczności, przy czym przez „zmianę okoliczności” należy w szczególności rozumieć okoliczności faktyczne zdolne wpłynąć na ocenę kryteriów pilnego charakteru w przypadku konkretnej sprawy [postanowienie Trybunału z dnia 14 lutego 2002 r. w sprawie C‑440/01 P(R) Komisja przeciwko Artegodan, Rec. s. I‑1489, pkt 62–64]. Zatem w odpowiedniej sytuacji to do Komisji będzie należało wystąpienie do Sądu, jeśli uzna ona, że okoliczności zmieniły się na tyle, iż mogą uzasadniać zmianę niniejszego postanowienia o zastosowaniu środka tymczasowego.
Z powyższych względów
PREZES SĄDU
postanawia, co następuje:
1) Zawiesza się wykonanie decyzji Komisji 2012/157/UE z dnia 7 grudnia 2011 r. w sprawie pomocy w formie rekompensat wypłacanych przez grecki zakład ubezpieczeń rolniczych (ELGA) w latach 2008 i 2009 w zakresie, w jakim decyzja ta zobowiązuje Republikę Grecką do odzyskania od beneficjentów wypłaconych im kwot.
2) Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Sporządzono w Luksemburgu w dniu 19 września 2012 r.