ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
PAOLO MENGOZZI
της 10ης Ιανουαρίου 2013 (1)
Υπόθεση C‑443/11
F. P. Jeltes
M. A. Peeters
J. G. J. Arnold
κατά
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
[αίτηση του Rechtbank Amsterdam (Κάτω Χώρες)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Κοινωνική ασφάλιση των διακινούμενων εργαζομένων – Άρθρο 45 ΣΛΕΕ – Κανονισμός (ΕΟΚ) 1408/71 – Άρθρο 71 – Μη γνήσιος μεθοριακός εργαζόμενος σε πλήρη ανεργία – Δικαίωμα προς λήψη παροχής στο κράτος μέλος κατοικίας – Άρνηση χορηγήσεως εκ μέρους του κράτους της τελευταίας απασχολήσεως – Κανονισμός (ΕΚ) 883/2004 – Άρθρο 65 – Σημασία της αποφάσεως Miethe – Μεταβατικές διατάξεις – Άρθρο 87, παράγραφος 8 – Έννοια της αμετάβλητης καταστάσεως»
1. Υπό την ισχύ του κανονισμού (ΕΟΚ) 1408/71 του Συμβουλίου, της 14ης Ιουνίου 1971, περί εφαρμογής των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως στους μισθωτούς και τις οικογένειές τους που διακινούνται εντός της Κοινότητας (2), το Δικαστήριο είχε αποφανθεί ότι οι μη γνήσιοι μεθοριακοί εργαζόμενοι οι οποίοι ευρίσκονται σε πλήρη ανεργία μπορούσαν να απολαύουν του δικαιώματος προς λήψη παροχών ανεργίας είτε στο κράτος κατοικίας τους είτε στο κράτος της τελευταίας απασχολήσεώς τους (3). Το Δικαστήριο καλείται σήμερα να διευκρινίσει αν αυτή η νομολογιακώς διαμορφωθείσα λύση πρέπει να εξακολουθεί να εφαρμόζεται υπό την ισχύ του κανονισμού (ΕΚ) 883/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλειας (4). Ζητείται επίσης από το Δικαστήριο να αξιολογήσει τη συμβατότητα προϋποθέσεως περί κατοικίας η οποία επιβάλλεται από το κράτος της τελευταίας απασχολήσεως. Τέλος, το Δικαστήριο καλείται να αποφανθεί επί του σχετικού με τις παροχές ανεργίας καθεστώτος μεταβάσεως από τον κανονισμό 1408/71 στον κανονισμό 883/2004.
I – Το νομικό πλαίσιο
Α ‑ Το δίκαιο της Ένωσης
1. Ο κανονισμός 1408/71
2. Το άρθρο 71 του κανονισμού 1408/71 αποτελεί το μοναδικό άρθρο του τμήματος 3 του εν λόγω κανονισμού· πρόκειται για το τμήμα που είναι αφιερωμένο στους ανέργους που, κατά τη διάρκεια της τελευταίας απασχολήσεώς τους, κατοικούσαν σε κράτος μέλος άλλο από το αρμόδιο κράτος. Το εν λόγω άρθρο ορίζει:
«1. Ο σε ανεργία μισθωτός που κατοικούσε κατά τη διάρκεια της τελευταίας απασχολήσεώς του στο έδαφος κράτους μέλους άλλου από το αρμόδιο κράτος λαμβάνει παροχές κατά τις ακόλουθες διατάξεις:
α) [...]
ii) ο μεθοριακός εργαζόμενος, ο οποίος ευρίσκεται σε πλήρη ανεργία, λαμβάνει παροχές σύμφωνα με τη νομοθεσία του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου κατοικεί, σαν να είχε υπαχθεί στη νομοθεσία αυτή κατά τη διάρκεια της τελευταίας απασχολήσεώς του· οι παροχές αυτές καταβάλλονται από τον φορέα του τόπου κατοικίας και εις βάρος του·
β)
i) ο μισθωτός, πλην του μεθοριακού εργαζομένου, ο οποίος ευρίσκεται σε μερική ή προσωρινή ή πλήρη ανεργία και ο οποίος παραμένει στη διάθεση του εργοδότη του ή των υπηρεσιών απασχολήσεως, στο έδαφος του αρμοδίου κράτους, λαμβάνει παροχές σύμφωνα με τη νομοθεσία του κράτους αυτού, σαν να κατοικούσε στο έδαφός του· οι παροχές αυτές καταβάλλονται από τον αρμόδιο φορέα·
ii) ο μισθωτός, πλην του μεθοριακού εργαζομένου, ο οποίος ευρίσκεται σε πλήρη ανεργία και ο οποίος τίθεται στη διάθεση των υπηρεσιών απασχολήσεως στο έδαφος του κράτους μέλους όπου κατοικεί ή επιστρέφει στο έδαφος αυτό, λαμβάνει παροχές σύμφωνα με τη νομοθεσία του κράτους αυτού, σαν να είχε ασκήσει εκεί την τελευταία του απασχόληση· οι παροχές αυτές καταβάλλονται από τον φορέα του τόπου κατοικίας και εις βάρος του. Αν όμως στον μισθωτό αυτόν είχε αναγνωρισθεί το δικαίωμα παροχών εις βάρος του αρμοδίου φορέα του κράτους μέλους, στη νομοθεσία του οποίου υπήχθη τελευταία, λαμβάνει τις παροχές σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 69. Το δικαίωμα των παροχών σύμφωνα με τη νομοθεσία του κράτους της κατοικίας του αναστέλλεται για την περίοδο κατά την οποία ο άνεργος δύναται, δυνάμει των διατάξεων του άρθρου 69, να διεκδικήσει παροχές κατά τη νομοθεσία στην οποία είχε υπαχθεί τελευταία.
2. Ο άνεργος δεν δύναται να διεκδικήσει παροχές δυνάμει της νομοθεσίας του κράτους μέλους στο έδαφος του οποίου κατοικεί για το χρονικό διάστημα κατά το οποίο δικαιούται παροχών δυνάμει των διατάξεων της παραγράφου 1, στοιχείο α΄, σημείο i, ή στοιχείο β΄, σημείο i.»
2. Ο κανονισμός 883/2004
3. Με τον κανονισμό 883/2004 ο νομοθέτης της Ένωσης προέβη στον εκσυγχρονισμό και στην απλούστευση των κανόνων του κανονισμού 1408/71 (5).
4. Όπως επισημαίνεται με την τριακοστή δεύτερη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 883/2004, «[π]ροκειμένου να τονωθεί η κινητικότητα των εργαζομένων, είναι ιδιαίτερα σκόπιμο να διευκολύνεται η αναζήτηση εργασίας στα διάφορα κράτη μέλη. Είναι, συνεπώς, αναγκαίο να εξασφαλισθεί στενότερος και αποτελεσματικότερος συντονισμός μεταξύ των συστημάτων ασφάλισης ανεργίας και των υπηρεσιών απασχόλησης όλων των κρατών μελών».
5. Το άρθρο 1 του κανονισμού 883/2004 ορίζει ότι με τον όρο «μεθοριακός εργαζόμενος» νοείται «το πρόσωπο που ασκεί μισθωτή ή μη μισθωτή δραστηριότητα σε ένα κράτος μέλος και κατοικεί σε άλλο κράτος μέλος, όπου επιστρέφει, κατά κανόνα, κάθε ημέρα ή τουλάχιστον μια φορά την εβδομάδα».
6. Το άρθρο 7 του κανονισμού 883/2004 ορίζει ότι, «[ε]κτός αν προβλέπει άλλως ο παρών κανονισμός, οι παροχές σε χρήμα οι οποίες οφείλονται δυνάμει της νομοθεσίας ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών ή δυνάμει του παρόντος κανονισμού δεν υπόκεινται σε μείωση, τροποποίηση, αναστολή, κατάργηση ή κατάσχεση λόγω του γεγονότος ότι ο δικαιούχος ή τα μέλη της οικογένειάς του κατοικούν σε κράτος μέλος άλλο από εκείνο στο οποίο ευρίσκεται ο φορέας που είναι υπεύθυνος για την καταβολή παροχών».
7. Το άρθρο 63 του κανονισμού 883/2004 ορίζει ότι, «[γ]ια τους σκοπούς του παρόντος κεφαλαίου, το άρθρο 7 εφαρμόζεται μόνο στις περιπτώσεις που προβλέπονται στα άρθρα 64 και 65 και εντός των αναφερόμενων σε αυτά ορίων».
8. Οι παράγραφοι 1 έως 6 του άρθρου 65 του κανονισμού 883/2004, το οποίο ρυθμίζει την κατάσταση των ανέργων που κατοικούν σε κράτος μέλος άλλο από το αρμόδιο, έχουν ως εξής:
«1. Ο μερικώς ή περιοδικώς άνεργος ο οποίος, κατά την τελευταία μισθωτή ή μη μισθωτή δραστηριότητά του, κατοικούσε σε κράτος μέλος άλλο από το αρμόδιο, πρέπει να τίθεται στη διάθεση του εργοδότη του ή των υπηρεσιών απασχόλησης του αρμόδιου κράτους μέλους. Λαμβάνει παροχές σύμφωνα με τη νομοθεσία του αρμόδιου κράτους μέλους, ως εάν κατοικούσε στο κράτος μέλος αυτό. Οι παροχές αυτές χορηγούνται από τον φορέα του αρμόδιου κράτους μέλους.
2. Ο πλήρως άνεργος ο οποίος, κατά την τελευταία μισθωτή ή μη μισθωτή δραστηριότητά του, κατοικούσε σε κράτος μέλος άλλο από το αρμόδιο και ο οποίος εξακολουθεί να κατοικεί ή επιστρέφει σε αυτό το κράτος μέλος, πρέπει να τίθεται στη διάθεση των υπηρεσιών απασχόλησης του κράτους μέλους κατοικίας. Με την επιφύλαξη της εφαρμογής του άρθρου 64, ο πλήρως άνεργος μπορεί, συμπληρωματικά, να τίθεται στη διάθεση των υπηρεσιών απασχόλησης του κράτους μέλους στο οποίο άσκησε την τελευταία μισθωτή ή μη μισθωτή δραστηριότητά του.
Ένας άνεργος, ο οποίος δεν είναι μεθοριακός εργαζόμενος και ο οποίος δεν επιστρέφει στο κράτος μέλος κατοικίας του, τίθεται στη διάθεση των υπηρεσιών απασχόλησης του κράτους μέλους στη νομοθεσία του οποίου υπαγόταν τελευταία.
3. Ο άνεργος που αναφέρεται στην πρώτη πρόταση της παραγράφου 2, πρέπει να εγγράφεται ως αιτών εργασία στις αρμόδιες υπηρεσίες απασχόλησης του κράτους μέλους στο οποίο κατοικεί, να υπαχθεί στον έλεγχο που οργανώνεται εκεί και να τηρεί τους όρους της νομοθεσίας του εν λόγω κράτους μέλους. Αν παράλληλα επιλέξει να εγγραφεί ως αιτών εργασία στο κράτος μέλος στο οποίο άσκησε την τελευταία μισθωτή ή μη μισθωτή δραστηριότητά του, πρέπει να πληροί τις υποχρεώσεις που ισχύουν σε αυτό το κράτος μέλος.
[…]
5.α) Ο άνεργος που αναφέρεται στο πρώτο και δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 2 λαμβάνει παροχές σύμφωνα με τη νομοθεσία του κράτους μέλους κατοικίας, ως εάν υπαγόταν σε αυτή τη νομοθεσία κατά την τελευταία του μισθωτή ή μη μισθωτή δραστηριότητα. Οι παροχές αυτές χορηγούνται από τον φορέα του τόπου κατοικίας.
β) Ωστόσο, ο εργαζόμενος που δεν είναι μεθοριακός εργαζόμενος και ο οποίος έλαβε παροχές εις βάρος του αρμόδιου φορέα του κράτους μέλους στη νομοθεσία του οποίου υπαγόταν τελευταία, λαμβάνει κατ’ αρχάς, μόλις επιστρέψει στο κράτος μέλος κατοικίας του, παροχές σύμφωνα με το άρθρο 64, ενώ η χορήγηση των παροχών σύμφωνα με το στοιχείο α΄ αναστέλλεται για το διάστημα κατά το οποίο ο άνεργος λαμβάνει παροχές δυνάμει της νομοθεσίας στην οποία υπαγόταν τελευταία.
6. Οι παροχές που χορηγούνται από τον φορέα του τόπου κατοικίας σύμφωνα με την παράγραφο 5 εξακολουθούν να επιβαρύνουν τον εν λόγω φορέα. Ωστόσο, με την επιφύλαξη της παραγράφου 7, ο αρμόδιος φορέας του κράτους μέλους στη νομοθεσία του οποίου υπαγόταν τελευταία ο άνεργος, αποδίδει στον φορέα του τόπου κατοικίας το πλήρες ποσό των παροχών που κατέβαλε ο φορέας αυτός κατά τους τρεις πρώτους μήνες [...]».
9. Ο τίτλος VI του κανονισμού 883/2004, ο οποίος αποτελείται από τα άρθρα 87 έως 91, περιλαμβάνει τις μεταβατικές και τελικές διατάξεις.
10. Το άρθρο 87, παράγραφος 8, του κανονισμού 883/2004, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 1, παράγραφος 19, του κανονισμού (ΕΚ) 988/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Σεπτεμβρίου 2009 (6), ορίζει ότι, «[α]ν, ως συνέπεια του παρόντος κανονισμού, ένα πρόσωπο υπόκειται στη νομοθεσία κράτους μέλους άλλου από το καθοριζόμενο σύμφωνα με τον τίτλο ΙΙ του κανονισμού (ΕΟΚ) 1408/71, η εν λόγω νομοθεσία εξακολουθεί να ισχύει ενόσω η σχετική κατάσταση παραμένει αμετάβλητη και εν πάση περιπτώσει για μέγιστη περίοδο 10 ετών από την εφαρμογή του παρόντος κανονισμού, εκτός αν ο ενδιαφερόμενος υποβάλει αίτηση να υπαχθεί στην εφαρμοζόμενη νομοθεσία σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό. Η αίτηση υποβάλλεται εντός τριών μηνών από την ημερομηνία εφαρμογής του παρόντος κανονισμού στον αρμόδιο φορέα του κράτους μέλους, του οποίου η νομοθεσία εφαρμόζεται σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό, αν το εν λόγω πρόσωπο πρόκειται να υπαχθεί στη νομοθεσία του κράτους μέλους αυτού από την ημερομηνία εφαρμογής του παρόντος κανονισμού […]».
11. Το άρθρο 89 του κανονισμού 883/2004, σε συνδυασμό με τα άρθρα 90 και 91 του ιδίου κανονισμού, ορίζει ότι ο εν λόγω κανονισμός αρχίζει να εφαρμόζεται από της ενάρξεως ισχύος του κανονισμού εφαρμογής και ότι, από της ημερομηνίας αυτής, ο κανονισμός 1408/71 καταργείται.
3. Ο κανονισμός (ΕΚ) 987/2009
12. Το άρθρο 56, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) 987/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Σεπτεμβρίου 2009, για καθορισμό της διαδικασίας εφαρμογής του κανονισμού 883/2004 (7), ορίζει:
«Όταν η νομοθεσία που εφαρμόζεται στα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη απαιτεί την εκπλήρωση ορισμένων υποχρεώσεων ή/και δραστηριοτήτων αναζήτησης απασχόλησης από τον άνεργο, έχουν προτεραιότητα οι υποχρεώσεις του ανέργου ή/και οι δραστηριότητές του για αναζήτηση απασχόλησης στο κράτος μέλος κατοικίας.
Η μη εκπλήρωση, από τον άνεργο, όλων των υποχρεώσεων ή/και των δραστηριοτήτων αναζήτησης απασχόλησης στο κράτος μέλος όπου άσκησε την τελευταία του δραστηριότητα, δεν επηρεάζουν τις παροχές που του χορηγούνται στο κράτος μέλος κατοικίας.»
13. Το άρθρο 97 του κανονισμού 987/2009 ορίζει ότι ο εν λόγω κανονισμός τίθεται σε ισχύ την 1η Μαΐου 2010.
4. Ο κανονισμός (ΕΟΚ) 1612/68
14. Το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητας (8), ορίζει:
«1. Ο εργαζόμενος υπήκοος ενός [κ]ράτους μέλους δεν δύναται, στην επικράτεια των άλλων [κ]ρατών μελών, να έχει, λόγω της ιθαγενείας του, διαφορετική μεταχείριση από τους ημεδαπούς εργαζομένους, ως προς τους όρους απασχολήσεως και εργασίας, ιδίως όσον αφορά την αμοιβή, την απόλυση, την επαγγελματική επανένταξη ή την επαναπασχόληση αν έχει καταστεί άνεργος.
2. Απολαύει των ιδίων κοινωνικών και φορολογικών πλεονεκτημάτων με τους ημεδαπούς εργαζομένους.»
B ‑ Το ολλανδικό δίκαιο
15. Κατά τον νόμο της 6ης Νοεμβρίου 1986 περί της ασφαλίσεως των εργαζομένων έναντι των οικονομικών επιπτώσεων της ανεργίας (Wet tot verzekering van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid, στο εξής: νόμος περί ανεργίας), οι εργαζόμενοι που δεν κατοικούν ή διαμένουν στις Κάτω Χώρες, πλην της περιπτώσεως διαμονής για λόγους αναψυχής, δεν δικαιούνται παροχών (9). Ο εργαζόμενος παύει να απολαύει του δικαιώματος προς λήψη παροχών όταν εξέρχεται της καταστάσεως ανεργίας ή όταν παύει να πληροί την προϋπόθεση της κατοικίας (10). Ο νόμος περί ανεργίας ορίζει επίσης ότι, στην περίπτωση κατά την οποία η χορήγηση παροχών διακοπεί και, εν συνεχεία, η συνθήκη λόγω της οποίας αυτή διεκόπη εκλείψει, το δικαίωμα προς λήψη παροχών αναβιώνει εφόσον δεν έχει θεμελιωθεί νέο δικαίωμα κατ’ εφαρμογήν των διατάξεων του νόμου περί ανεργίας (11).
II – Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
16. Ο F. P. Jeltes, ο J. G. J. Arnold και η M. A. Peeters, προσφεύγοντες της κύριας δίκης, είναι υπήκοοι των Κάτω Χωρών.
17. Ο F. P. Jeltes κατοικεί στο Βέλγιο. Εργάσθηκε στις Κάτω Χώρες έως την 30ή Ιουλίου 2010 και, εν συνεχεία, έμεινε άνεργος για ένα διάστημα, κατά τη διάρκεια του οποίου και, συγκεκριμένα, τη 2α Αυγούστου 2010, υπέβαλε αίτηση στον αρμόδιο ολλανδικό φορέα, το Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (στο εξής: UWV), για τη χορήγηση παροχής ανεργίας βάσει του νόμου περί ανεργίας. Το UWV απέρριψε την εν λόγω αίτηση με το αιτιολογικό ότι αυτή έπρεπε να υποβληθεί στο κράτος κατοικίας, συμφώνως προς το άρθρο 65 του κανονισμού 883/2004.
18. Η Μ. Α. Peeters κατοικεί επίσης στο Βέλγιο και εργάσθηκε ομοίως στις Κάτω Χώρες. Μετά την απώλεια της θέσεως εργασίας της, η Μ. Α. Peeters άρχισε να λαμβάνει, από 1ης Μαΐου 2009, παροχή ανεργίας. Την 26η Απριλίου 2010 η Μ. Α. Peeters άρχισε να ασκεί εκ νέου μισθωτή δραστηριότητα. Κατόπιν τούτου το UWV διέκοψε την καταβολή στην Μ. Α. Peeters της παροχής ανεργίας, γνωστοποιώντας της ότι, στην περίπτωση κατά την οποία καθίστατο εκ νέου άνεργη προ της 25ης Οκτωβρίου 2010, θα μπορούσε να ζητήσει τη συνέχιση της καταβολής της εν λόγω παροχής. Η Μ. Α. Peeters, η οποία απολύθηκε από την εργασία της με την ολοκλήρωση της περιόδου δοκιμασίας, υπέβαλε τη 18η Μαΐου 2010 σχετική αίτηση. Το UWV απέρριψε την αίτηση αυτή με το αιτιολογικό ότι η κατάσταση ανεργίας έπρεπε να επανεξετασθεί και ότι, εφόσον η αίτηση της Μ. Α. Peeters είχε υποβληθεί μετά την 1η Μαΐου 2010, ετύγχανε εφαρμογής το άρθρο 65 του κανονισμού 883/2004.
19. Ο J. G. J. Arnold είναι κάτοικος Γερμανίας ο οποίος εργάσθηκε στις Κάτω Χώρες, εν συνεχεία έμεινε άνεργος και, από της 2ας Φεβρουαρίου 2009, άρχισε να λαμβάνει επίδομα ανεργίας από το UWV. Τον Μάρτιο του 2009 ο J. G. J. Arnold άρχισε να ασκεί εκ νέου επαγγελματική δραστηριότητα ως αυτοαπασχολούμενος. Την 6η Απριλίου 2009 το UWV διέκοψε την καταβολή της παροχής ανεργίας και ενημέρωσε τον J. G. J. Arnold ότι, στην περίπτωση κατά την οποία έπαυε να εργάζεται ως αυτοαπασχολούμενος προ της 30ής Αυγούστου 2011, θα μπορούσε να ζητήσει τη συνέχιση της καταβολής της εν λόγω παροχής. Την 1η Ιουνίου 2010, οπόταν έπαυσε τη δραστηριότητά του και κατέστη εκ νέου άνεργος, ο J. G. J. Arnold υπέβαλε αίτηση για τη συνέχιση καταβολής της παροχής ανεργίας στο UWV, το οποίο την απέρριψε, εκτιμώντας ότι, καθόσον η αίτηση είχε υποβληθεί κατόπιν παύσεως δραστηριότητας επελθούσας μετά την 1η Μαΐου 2010, αυτή έπρεπε να υποβληθεί στις αρχές του κράτους κατοικίας του αιτούντος και ότι οι μεταβατικές διατάξεις του κανονισμού 883/2004 δεν ετύγχαναν εφαρμογής στην περίπτωση του J. G. J. Arnold.
20. Οι τρεις απορριπτικές αποφάσεις του UWV βασίζονται στο άρθρο 65 του κανονισμού 883/2004, το οποίο ορίζει το κράτος κατοικίας ως αρμόδιο κράτος για τη χορήγηση της παροχής στους μεθοριακούς εργαζομένους που τελούν σε κατάσταση πλήρους ανεργίας. Οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης προσέβαλαν τις εν λόγω αποφάσεις ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου.
21. Η προσφυγή τους ερείδεται κατ’ ουσίαν στο γεγονός ότι, εφόσον οι προσφεύγοντες είναι μη γνήσιοι μεθοριακοί εργαζόμενοι, το UWV όφειλε να εφαρμόσει τη λύση που προέκρινε το Δικαστήριο με την προμνησθείσα απόφασή του Miethe και ότι το δικαίωμα επιλογής μεταξύ του κράτους μέλους κατοικίας (του Βελγίου ή της Γερμανίας) και του κράτους μέλους της τελευταίας απασχολήσεως (των Κάτω Χωρών), προκειμένου για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για τη χορήγηση των παροχών ανεργίας, θα έπρεπε να διατηρείται υπό την ισχύ του κανονισμού 883/2004.
22. Αντιμέτωπο με πρόβλημα ερμηνείας του δικαίου της Ένωσης, το Rechtbank Amsterdam αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και, με αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, η οποία περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου την 29η Αυγούστου 2011, υπέβαλε στο Δικαστήριο, δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Διατηρεί υπό την ισχύ του κανονισμού 883/2004 η εκδοθείσα ενόσω ίσχυε ο κανονισμός 1408/71 απόφαση Miethe τις ερμηνευτικές προεκτάσεις της, ήτοι εξακολουθεί να παρέχει στον μη γνήσιο μεθοριακό εργαζόμενο το δικαίωμα επιλογής του κράτους μέλους στου οποίου τις υπηρεσίες απασχολήσεως θα δηλώσει διαθεσιμότητα προς εργασία και από το οποίο θα λάβει παροχή ανεργίας, για τον λόγο ότι οι πιθανότητες επανεντάξεώς του στην αγορά εργασίας είναι μεγαλύτερες στο κράτος μέλος της επιλογής του; Ή το άρθρο 65 του κανονισμού 883/2004, θεωρούμενο στο σύνολό του, εξασφαλίζει επαρκώς ότι ο εργαζόμενος σε πλήρη ανεργία θα λάβει παροχή υπό τις ευνοϊκότερες για τον ίδιο συνθήκες για την εξεύρεση εργασίας και έχει η απόφαση Miethe απολέσει την πρόσθετη αξία της;
2) Αποκλείει το δίκαιο της Ένωσης και, εν προκειμένω, το άρθρο 45 ΣΛΕΕ ή το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68 την εκ μέρους κράτους μέλους άρνηση χορηγήσεως παροχής ανεργίας βάσει του εθνικού δικαίου σε διακινούμενο εργαζόμενο (μεθοριακό εργαζόμενο) ευρισκόμενο σε πλήρη ανεργία ο οποίος άσκησε την τελευταία επαγγελματική δραστηριότητά του σε αυτό το κράτος μέλος και ο οποίος, λαμβανομένης υπόψη της υπάρξεως κοινωνικών και οικογενειακών δεσμών, τεκμαίρεται ότι έχει σε αυτό το κράτος μέλος τις μεγαλύτερες πιθανότητες επανεντάξεως στην αγορά εργασίας, άρνηση βασιζόμενη αποκλειστικώς στο γεγονός ότι ο εν λόγω εργαζόμενος κατοικεί σε άλλο κράτος μέλος;
3) Ποια απάντηση –λαμβανομένων υπόψη του άρθρου 87, παράγραφος 8, του κανονισμού 883/2004, του άρθρου 17 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων [της Ευρωπαϊκής Ένωσης] και της αρχής της ασφάλειας δικαίου– πρέπει να δοθεί στο προηγούμενο ερώτημα στην περίπτωση κατά την οποία ένας τέτοιος εργαζόμενος είχε θεμελιώσει ήδη προ της ημερομηνίας ενάρξεως ισχύος του κανονισμού 883/2004 δικαίωμα προς λήψη παροχής ανεργίας βάσει του δικαίου του κράτους της τελευταίας απασχολήσεώς του, η δε ανώτατη διάρκεια χορηγήσεως ή συνεχίσεως της χορηγήσεως της εν λόγω παροχής δεν είχε ακόμη συμπληρωθεί κατά την έναρξη ισχύος του εν λόγω κανονισμού (δεδομένου ότι η καταβολή της διεκόπη για τον λόγο ότι ο άνεργος είχε εν τω μεταξύ αποδεχθεί νέα θέση απασχολήσεως);
4) Διαφοροποιείται η απάντηση στο δεύτερο ερώτημα στην περίπτωση κατά την οποία ο ανωτέρω άνεργος μεθοριακός εργαζόμενος είχε λάβει τη διαβεβαίωση ότι το δικαίωμά του προς λήψη παροχής θα αναβίωνε αν αυτός, μετά την εξεύρεση νέας θέσεως απασχολήσεως, καθίστατο εκ νέου άνεργος και η σχετική πληροφόρηση προκύπτει εσφαλμένη ή διφορούμενη λόγω του ασαφούς χαρακτήρα της διοικητικής πρακτικής;»
III – Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
23. Η Μ. Α. Peeters, το UWV, η Ολλανδική, η Τσεχική, η Δανική και η Γερμανική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπέβαλαν γραπτές παρατηρήσεις στο Δικαστήριο.
24. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 24ης Οκτωβρίου 2012 υπέβαλαν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους το UWV, η Ολλανδική, η Τσεχική, η Δανική και η Γερμανική Κυβέρνηση, καθώς και η Επιτροπή.
IV – Νομική ανάλυση
Α ‑ Επί του πρώτου ερωτήματος
25. Με το πρώτο ερώτημά του το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν η νομολογιακή λύση που απορρέει από την προμνησθείσα απόφαση Miethe εξακολουθεί να εφαρμόζεται υπό την ισχύ του κανονισμού 883/2004. Προκειμένου να καταστεί δυνατό να δοθεί απάντηση στο ερώτημα αυτό είναι αναγκαία η λεπτομερέστερη ανάλυση της εν λόγω αποφάσεως.
1. Η απόφαση Miethe και η ratio decidendi αυτής
26. Στο πλαίσιο της υποθέσεως Miethe, το αιτούν δικαστήριο ζητούσε από το Δικαστήριο να προβεί σε ερμηνεία του άρθρου 71 του κανονισμού 1408/71. Το άρθρο αυτό, το οποίο προσδιόριζε το κράτος μέλος που ήταν αρμόδιο για τη χορήγηση των παροχών ανεργίας, προέβλεπε κατ’ ουσίαν δύο περιπτώσεις.
27. Αφενός, ο ευρισκόμενος σε κατάσταση πλήρους ανεργίας μεθοριακός εργαζομένος ελάμβανε αποκλειστικώς παροχές χορηγούμενες από το κράτος κατοικίας του, «σαν να είχε υπαχθεί στη νομοθεσία αυτή κατά τη διάρκεια της τελευταίας απασχολήσεώς του» (12). Αφετέρου, ο μισθωτός, πλην του μεθοριακού εργαζομένου, ο οποίος τελούσε σε κατάσταση πλήρους ανεργίας ετίθετο στη διάθεση των υπηρεσιών απασχολήσεως του κράτους κατοικίας του, το οποίο όφειλε, κατ’ αρχήν, να του καταβάλλει τις παροχές ανεργίας «σαν να είχε ασκήσει εκεί την τελευταία του απασχόληση»· στον εν λόγω εργαζόμενο μπορούσε, όμως, να αναγνωρισθεί δικαίωμα προς λήψη παροχών και στο κράτος μέλος της τελευταίας απασχολήσεώς του (13). Στην περίπτωση αυτή ανεστέλλετο η καταβολή των παροχών από το κράτος κατοικίας.
28. Στο πλαίσιο της υποθέσεως Miethe το υποβληθέν στο Δικαστήριο ερώτημα ήταν αν μεθοριακός εργαζόμενος ευρισκόμενος σε κατάσταση πλήρους ανεργίας ο οποίος διατηρούσε ιδιαιτέρως στενούς επαγγελματικούς και προσωπικούς δεσμούς με το κράτος μέλος της τελευταίας απασχολήσεώς του έπρεπε να αντιμετωπισθεί ως εμπίπτων στην πρώτη περίπτωση (οπότε και θα του αναγνωριζόταν δικαίωμα προς λήψη παροχών αποκλειστικώς στο κράτος μέλος κατοικίας του) ή αν, αντιθέτως, έπρεπε να αντιμετωπισθεί ως εμπίπτων στη δεύτερη περίπτωση (οπότε και θα του αναγνωριζόταν δικαίωμα προς λήψη παροχών τόσο στο κράτος μέλος κατοικίας του όσο και στο κράτος μέλος της τελευταίας απασχολήσεώς του).
29. Απαντώντας στο ερώτημα αυτό, το Δικαστήριο υπενθύμισε κατ’ αρχάς ότι σκοπός του άρθρου 71 του κανονισμού 1408/71 ήταν «να διασφαλίζο[νται] στον διακινούμενο εργαζόμενο παροχές λόγω ανεργίας υπό τις ευνοϊκότερες για την εξεύρεση νέας απασχολήσεως προϋποθέσεις» και ότι οι παροχές αυτές «δεν περιλαμβάνουν μόνο χρηματικά επιδόματα, αλλά και τη βοήθεια για επαγγελματική επανένταξη που παρέχουν οι υπηρεσίες απασχολήσεως στους εργαζομένους που βρίσκονται στη διάθεση τους» (14). Το Δικαστήριο συνήγαγε εξ αυτού ότι, καθιερώνοντας τον κανόνα κατά τον οποίο ο μεθοριακός εργαζόμενος δικαιούται αποκλειστικώς των παροχών του κράτους κατοικίας του, ο νομοθέτης της Ένωσης «προϋπ[έθεσε] σιωπηρώς ότι για τον εν λόγω εργαζόμενο συντρέχουν στο κράτος αυτό οι ευνοϊκότερες προϋποθέσεις για την αναζήτηση νέας εργασίας» (15).
30. Εντούτοις, το Δικαστήριο αναγνώρισε συγχρόνως ότι ο επιδιωκόμενος σκοπός δεν μπορεί να επιτευχθεί στην περίπτωση κατά την οποία ο ευρισκόμενος σε πλήρη ανεργία μεθοριακός εργαζόμενος «διατηρεί κατ’ εξαίρεση στο κράτος της τελευταίας απασχολήσεως τέτοιους προσωπικούς και επαγγελματικούς δεσμούς ώστε να διαθέτει στο κράτος αυτό περισσότερες πιθανότητες επαγγελματικής επανεντάξεως» (16) και ότι, σε μια τέτοια περίπτωση, ο εν λόγω εργαζόμενος πρέπει να αντιμετωπίζεται ως «εργαζόμενος πλην του μεθοριακού εργαζομένου» εμπίπτων στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 71, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, περίπτωση ii, του κανονισμού 1408/71. Το Δικαστήριο απεφάνθη εν κατακλείδι ότι εναπόκειτο στο αιτούν δικαστήριο «να καθορίσει αν ένας εργαζόμενος που κατοικεί σε κράτος μέλος διαφορετικό από το κράτος απασχολήσεως διατηρεί, παρά ταύτα, στο τελευταίο αυτό κράτος περισσότερες πιθανότητες επαγγελματικής επανεντάξεως ώστε να υπάγεται, στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 71, παράγραφος 1, στοιχείο β΄, του κανονισμού 1408/71» (17).
31. Από την προμνησθείσα απόφαση Miethe προκύπτει με απόλυτη σαφήνεια ότι ο δικαιολογητικός λόγος της λύσεως που προέκρινε το Δικαστήριο, λύσεως η οποία σχεδόν αντιφάσκει προς το γράμμα του άρθρου 71 του κανονισμού 1408/71, συνίστατο αποκλειστικώς στη βούληση εξασφαλίσεως στον οικείο εργαζόμενο των ευνοϊκότερων προϋποθέσεων για επανένταξή του στην αγορά εργασίας. Επιβάλλεται επίσης η επισήμανση ότι, στην περίπτωση αυτή, της δυνατότητας να αποταθεί στο κράτος μέλος της τελευταίας απασχολήσεως προκειμένου να ζητήσει παροχές ανεργίας απήλαυε αποκλειστικώς η κατηγορία των αποκαλούμενων «μη γνήσιων μεθοριακών εργαζομένων» λόγω των ιδιαιτέρως στενών προσωπικών και επαγγελματικών δεσμών που οι εργαζόμενοι αυτοί διατηρούσαν με το κράτος μέλος της τελευταίας απασχολήσεώς τους. Το Δικαστήριο έκρινε πιθανώς ότι νομιμοποιείται να υπερβεί τα όρια που επέβαλλε το γράμμα του κανονισμού λόγω του γεγονότος ότι ο κανονισμός αυτός βασιζόταν κατ’ ουσίαν σε τεκμήριο –σύμφωνα με το οποίο οι ευνοϊκότερες προϋποθέσεις για την επαγγελματική επανένταξη προσφέρονται στο κράτος μέλος κατοικίας– τεκμήριο το οποίο έπρεπε να θεωρηθεί μαχητό, τουλάχιστον στις προαναφερθείσες εξαιρετικές περιπτώσεις. Πρέπει, τέλος, να προστεθεί ότι το γεγονός ότι, κατά τον κανονισμό 1408/71, το κράτος χορηγήσεως των παροχών ταυτιζόταν κατ’ ανάγκην με το κράτος στο οποίο ο εργαζόμενος όφειλε να εγγραφεί προκειμένου να επωφεληθεί της αρωγής που παρείχαν οι υπηρεσίες απασχολήσεως οδήγησε το Δικαστήριο στην εκτίμηση ότι, στην περίπτωση αυτών των μη γνήσιων μεθοριακών εργαζομένων, η επίτευξη του σκοπού της επαγγελματικής επανεντάξεως θα καθίστατο ευχερέστερη αν οι εν λόγω εργαζόμενοι μπορούσαν να εγγράφονται στα μητρώα των υπηρεσιών απασχολήσεως του κράτους της τελευταίας απασχολήσεως, στοιχείο που καθιστούσε αναγκαίο τον καθορισμό επίσης του εν λόγω κράτους ως αρμοδίου για τη χορήγηση των παροχών.
2. Η πρόδηλη βούληση του νομοθέτη της Ένωσης να θέσει τέρμα στην εφαρμογή της απορρέουσας από την απόφαση Miethe εξαιρέσεως
32. To ερώτημα που ανακύπτει στο πλαίσιο της υπό κρίση υποθέσεως είναι, επομένως, αν η προεκτεθείσα ratio decidendi δύναται να δικαιολογήσει τη διατήρηση της εξαιρέσεως υπό την ισχύ του κανονισμού 883/2004.
33. Επιβάλλεται εκ προοιμίου η επισήμανση ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν προέβη στη ρητή καθιέρωση της λύσεως που προέκρινε το Δικαστήριο με την προμνησθείσα απόφαση Miethe, τούτο δε παρά το γεγονός ότι με την [τρίτη] αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 883/2004 γίνεται μνεία στη νομολογία του Δικαστηρίου, γεγονός που αποδεικνύει ότι ο νομοθέτης τελούσε εν πλήρει γνώσει των νομολογιακών θέσεων επί του συγκεκριμένου ζητήματος. Το άρθρο 65 του κανονισμού 883/2004 ορίζει ότι ο μεθοριακός εργαζόμενος σε κατάσταση πλήρους ανεργίας απολαύει παροχών στο κράτος μέλος κατοικίας του. Στον τομέα της χορηγήσεως παροχών, ο νομοθέτης ούτε αναγνώρισε δικαίωμα επιλογής στον μεθοριακό εργαζομένο ούτε εισήγαγε ειδικές διατάξεις για την κατηγορία των μη γνήσιων μεθοριακών εργαζομένων συνακολούθως προς τη διαμορφωθείσα με την απόφαση Miethe νομολογιακή θέση.
34. Επιπροσθέτως, η λογική της ανωτέρω διατάξεως είναι εκ διαμέτρου αντίθετη προς αυτή της διατάξεως που είχε προτείνει η Επιτροπή με την αρχική πρόταση κανονισμού. Συγκεκριμένα, κατά το άρθρο 51 της εν λόγω προτάσεως, ο εργαζόμενος που κατοικούσε σε κράτος μέλος άλλο από το αρμόδιο κράτος και ο οποίος ετίθετο στη διάθεση των υπηρεσιών απασχολήσεως του κράτους κατοικίας έπρεπε να λαμβάνει παροχές από το αρμόδιο κράτος (18). Συνεπώς, ο νομοθέτης απολύτως συνειδητώς διατήρησε την αρχή κατά την οποία αρμόδιο για τη χορήγηση των παροχών ανεργίας στους μεθοριακούς εργαζομένους είναι το κράτος κατοικίας.
35. Η εισαχθείσα από τον νομοθέτη καινοτομία έγκειται σε άλλο σημείο. Με το άρθρο 65 ο νομοθέτης προέβη σε διαχωρισμό μεταξύ του κράτους μέλους χορηγήσεως των παροχών και του κράτους μέλους στις υπηρεσίες απασχολήσεως του οποίου δύναται να εγγραφεί ο εργαζόμενος. Ειδικότερα, το άρθρο 65, παράγραφος 2, του κανονισμού 883/2004 ορίζει ότι ο μεθοριακός εργαζόμενος τίθεται «στη διάθεση των υπηρεσιών απασχόλησης του κράτους μέλους κατοικίας» και «μπορεί, συμπληρωματικά, να τίθεται στη διάθεση των υπηρεσιών απασχόλησης του κράτους μέλους στο οποίο άσκησε την τελευταία μισθωτή ή μη μισθωτή δραστηριότητά του».
36. Στο ενδεχόμενο επιχείρημα ότι, μολονότι ο νομοθέτης δεν καθιέρωσε ρητώς τη λύση που προκρίθηκε με την απόφαση Miethe, ούτε την απέκλεισε ρητώς κατά τη σύνταξη του άρθρου 65 του κανονισμού 883/2004, θα πρέπει να αντιταχθεί ότι ο εν λόγω κανονισμός πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα κανονισμού 987/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, ο οποίος αποτελεί τον κανονισμό εφαρμογής του. Όπως επισημαίνεται με τη δέκατη τρίτη αιτιολογική σκέψη του εν λόγω κανονισμού εφαρμογής, μολονότι «[ο]ι μεθοριακοί εργαζόμενοι που έχουν περιέλθει σε πλήρη ανεργία έχουν τη δυνατότητα να απευθύνονται στις υπηρεσίες απασχόλησης τόσο της χώρας κατοικίας τους όσο και του κράτους μέλους στο οποίο είχαν την τελευταία απασχόληση [...], δικαιούνται ενός μόνον επιδόματος από το κράτος μέλος στο οποίο κατοικούν» (19).
37. Ιδιαιτέρως αξιοσημείωτο είναι και το γεγονός ότι η αιτιολογική αυτή σκέψη εισήχθη κατά τη νομοθετική διαδικασία κατόπιν τροπολογίας που πρότεινε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το οποίο εκτιμούσε ότι με την προσθήκη της εν λόγω διευκρινίσεως θα ήρετο «κάθε διφορούμενο σχετικά με το αν ισχύει ή όχι η απόφαση στην υπόθεση Miethe» (20). Είναι, επομένως, απολύτως σαφές ότι ο νομοθέτης της Ένωσης απέκλειε τη δυνατότητα εφαρμογής της διαμορφωθείσας με την απόφαση Miethe νομολογιακής θέσεως υπό την ισχύ του κανονισμού 883/2004.
38. Πάντως, το Δικαστήριο θα μπορούσε να παρακάμψει την πρόδηλη απουσία νομοθετικής βουλήσεως αν επείθετο ότι οι διατάξεις του κανονισμού 883/2004 δεν είναι ικανές να επιτύχουν τον σκοπό εξασφαλίσεως στον μεθοριακό εργαζομένο των ευνοϊκότερων προϋποθέσεων για την επανένταξή του στην αγορά εργασίας.
39. Αν ληφθεί υπόψη αυστηρώς το ρυθμιστικό πλαίσιο που διαμορφώνεται με τον βασικό κανονισμό (883/2004) και εξειδικεύεται με τον κανονισμό εφαρμογής (987/2009), η κατάσταση είναι η ακόλουθη: ο μεθοριακός εργαζόμενος δικαιούται παροχών στο κράτος μέλος κατοικίας, υποχρεούται να εγγραφεί στα μητρώα των υπηρεσιών απασχολήσεως του εν λόγω κράτους και δύναται, εφόσον το επιθυμεί, να εγγραφεί επίσης στα μητρώα των υπηρεσιών απασχολήσεως του κράτους της τελευταίας απασχολήσεώς του, ενώ προτεραιότητα δίδεται στην εκπλήρωση των υποχρεώσεων που αυτός υπέχει στο κράτος χορηγήσεως των παροχών, ήτοι στο κράτος κατοικίας του.
40. Είναι ένα τέτοιο καθεστώς ικανό να εξασφαλίζει στους μεθοριακούς εργαζομένους, εν γένει, και στους μη γνήσιους μεθοριακούς εργαζομένους, ειδικότερα, –ήτοι, υπενθυμίζω, σε εκείνους οι οποίοι διατηρούν στενούς προσωπικούς και επαγγελματικούς δεσμούς στο κράτος της τελευταίας απασχολήσεώς τους– τις ευνοϊκότερες για την επανένταξή τους στην αγορά εργασίας προϋποθέσεις;
41. Ερωτηθείς επί του σημείου αυτού κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ο εκπρόσωπος της Επιτροπής δεν μπόρεσε να καταδείξει για ποιο λόγο το γεγονός ότι ένας μη γνήσιος μεθοριακός εργαζομένος λαμβάνει επίδομα ανεργίας από το κράτος της τελευταίας απασχολήσεώς του συνιστά στοιχείο ικανό να εξασφαλίζει στον εν λόγω εργαζόμενο ευνοϊκότερες για την επανένταξή του στην αγορά εργασίας προϋποθέσεις, όταν είναι σαφές ότι ο ίδιος εργαζόμενος θα μπορεί πλέον να εγγράφεται στα μητρώα των υπηρεσιών απασχολήσεως του κράτους της τελευταίας απασχολήσεώς του.
42. Επιπροσθέτως, με τις γραπτές παρατηρήσεις της, η Μ. Α. Peeters προέβαλε το επιχείρημα ότι οι υπηρεσίες απασχολήσεως του κράτους της τελευταίας απασχολήσεως είναι λιγότερο αποτελεσματικές διότι δεν επιδεικνύουν τον ίδιο ζήλο για την επανένταξή της στην αγορά εργασίας, ακριβώς για τον λόγο ότι η καταβολή των παροχών δεν επιβαρύνει τον προϋπολογισμό του εν λόγω κράτους. Εντούτοις, πρόκειται απλώς για επιχείρημα το οποίο, ακόμη και αν απεδεικνύετο βάσιμο, θα αφορούσε εν πάση περιπτώσει συμπεριφορά αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης ως συνεπαγόμενη διακριτική μεταχείριση. Η διατήρηση της διαμορφωθείσας με την προμνησθείσα απόφαση Miethe νομολογιακής θέσεως δεν δύναται, ωστόσο, να δικαιολογηθεί εκ μόνης της υπάρξεως μιας τέτοιας επιφυλάξεως.
43. Εξάλλου, το στοιχείο ότι, σε περίπτωση συγκρούσεως υποχρεώσεων, προτεραιότητα πρέπει να δίδεται στις υποχρεώσεις τις οποίες ο αναζητών εργασία υπέχει στο κράτος κατοικίας αποτελεί αναγκαία απόρροια του γεγονότος ότι με την καταβολή των παροχών ανεργίας βαρύνεται το συγκεκριμένο κράτος. Αδυνατώ, ωστόσο, να συνταχθώ με τη θέση ότι το στοιχείο αυτό συνιστά εμπόδιο στην επαγγελματική επανένταξη στο κράτος της τελευταίας απασχολήσεως. Συγκεκριμένα, φρονώ ότι η παρεχόμενη στον εργαζόμενο δυνατότητα εγγραφής στα μητρώα των υπηρεσιών απασχολήσεως δυο κρατών μελών τού προσφέρει ταυτόχρονη πρόσβαση, όσον αφορά ιδίως την προσφορά θέσεων απασχολήσεως και καταρτίσεως, στην αγορά δύο κρατών μελών, πολλαπλασιάζοντας με τον τρόπο αυτό αντιστοίχως τις πιθανότητες ταχείας επαγγελματικής επανεντάξεώς του.
44. Υπό αυτές τις συνθήκες και για τους προεκτεθέντες λόγους, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στο πρώτο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου την απάντηση ότι, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 65, παράγραφος 5, στοιχείο α΄, του κανονισμού 883/2004, αρμόδιο κράτος για την καταβολή των παροχών ανεργίας σε μεθοριακούς εργαζομένους, ακόμη και μη γνήσιους, οι οποίοι ευρίσκονται σε κατάσταση πλήρους ανεργίας είναι αποκλειστικώς το κράτος κατοικίας.
Β ‑ Επί του δευτέρου ερωτήματος
45. Το αιτούν δικαστήριο ερωτά το Δικαστήριο αν το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68 και το άρθρο 45 ΣΛΕΕ αποκλείουν μια άρνηση καταβολής παροχών ανεργίας όπως αυτή την οποία αντέταξαν οι ολλανδικές αρχές στους προσφεύγοντες της κύριας δίκης, η οποία βασίζεται αποκλειστικώς στο γεγονός ότι οι αναζητούντες εργασία δεν πληρούν την προϋπόθεση της κατοικίας εντός της ολλανδικής επικράτειας, προϋπόθεση η οποία επιβάλλεται από την εθνική νομοθεσία για τη θεμελίωση δικαιώματος προς λήψη παροχών ανεργίας.
46. Κατά πάγια νομολογία, «η διαπίστωση ότι ένα εθνικό μέτρο μπορεί να είναι σύμφωνο με διάταξη μιας πράξεως του παραγώγου δικαίου [...] δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκην ότι το μέτρο αυτό εκφεύγει του πεδίου εφαρμογής των διατάξεων της Συνθήκης» (21). Το Δικαστήριο έχει κρίνει επίσης ότι «το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68 αποτελεί ειδικότερη έκφραση, στον συγκεκριμένο τομέα της χορηγήσεως κοινωνικών πλεονεκτημάτων, του κανόνα της ίσης μεταχειρίσεως που καθιερώνει η διάταξη του άρθρου 39, παράγραφος 2, ΕΚ και πρέπει να ερμηνεύεται κατά τον ίδιο τρόπο με τη διάταξη αυτή» (22).
47. Στο παρελθόν το Δικαστήριο έχει εξάλλου κληθεί να αποφανθεί επί καταστάσεων παρεμφερών με αυτήν της διαφοράς της κύριας δίκης. Η υπόθεση που προσομοιάζει περισσότερο στην υπό κρίση υπόθεση είναι αυτή επί της οποίας εκδόθηκε, καίτοι προ της ενάρξεως ισχύος του κανονισμού 883/2004, η απόφαση Petersen (23). Στο πλαίσιο της εν λόγω υποθέσεως, το υποβληθέν στο Δικαστήριο ερώτημα αφορούσε τη συμβατότητα με το άρθρο 39 EΚ αυστριακής διατάξεως που εξαρτούσε το δικαίωμα λήψεως παροχής, την οποία το Δικαστήριο χαρακτήριζε ως «παροχή λόγω ανεργίας», από τον όρο ότι οι δικαιούχοι έχουν την κατοικία τους στην επικράτεια του οικείου κράτους και η οποία, συνεπώς, απέκλειε τη δυνατότητα εξαγωγής μιας τέτοιας παροχής σε άλλο κράτος μέλος. Στην εν λόγω υπόθεση, ο προσφεύγων της κύριας δίκης ήταν Γερμανός υπήκοος ο οποίος, αφού άσκησε μισθωτή δραστηριότητα στην Αυστρία όπου κατοικούσε, έμεινε άνεργος. Ο εν λόγω προσφεύγων υπέβαλε τότε στις αυστριακές αρχές αίτηση για τη χορήγηση προκαταβολής επί του επιδόματος ανεργίας, η οποία απερρίφθη, με το αιτιολογικό ότι ο προσφεύγων είχε εν τω μεταξύ μεταφέρει την κατοικία του στη Γερμανία.
48. Πλην όμως, η υπόθεση Petersen παρουσιάζει μια ουσιώδη διαφορά με την υπό κρίση υπόθεση, η οποία έγκειται στο γεγονός ότι, στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η προμνησθείσα απόφαση Petersen, δεν αμφισβητείτο ότι το κράτος μέλος που είχε αρνηθεί να καταβάλει την επίμαχη παροχή ήταν πράγματι, κατ’ εφαρμογήν των κανόνων συντονισμού του κανονισμού 1408/71, το αρμόδιο για την καταβολή των παροχών ανεργίας κράτος μέλος. Το νομικό ζήτημα που ηγείρετο ήταν, επομένως, αν το κράτος που, κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού 1408/71, ήταν αρμόδιο για την καταβολή των παροχών ανεργίας ηδύνατο, χωρίς τούτο να στοιχειοθετεί παραβίαση του πρωτογενούς δικαίου, να εξαρτά την καταβολή των εν λόγω παροχών από τον όρο κατοικίας του ενδιαφερομένου εντός της επικρατείας του.
49. Στο σημείο αυτό εξαντλούνται, επομένως, οι ομοιότητες με την υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η εν λόγω απόφαση Petersen, καθώς, στην υπό κρίση υπόθεση, οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης εμπίπτουν σαφώς στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 65 του κανονισμού 883/2004, το οποίο αντικατέστησε το άρθρο 71 του κανονισμού 1408/71. Κατ’ εφαρμογήν ακριβώς των κανόνων του εν λόγω άρθρου 65, το κράτος που υποχρεούται να καταβάλλει παροχές σε εργαζομένους όπως αυτοί της υποθέσεως της κύριας δίκης είναι το κράτος κατοικίας.
50. Το ερώτημα –το οποίο διαφέρει ουσιωδώς του ερωτήματος επί του οποίου είχε κληθεί να απαντήσει το Δικαστήριο στο πλαίσιο της υποθέσεως Petersen– είναι, επομένως, αν η μη καταβολή, εκ μέρους του κράτους της τελευταίας απασχολήσεως, της εν λόγω παροχής κατ’ εφαρμογήν των κανόνων συντονισμού που έχει εισαγάγει ο νομοθέτης της Ένωσης είναι αντίθετη προς την ελεύθερη κυκλοφορία των εν λόγω εργαζομένων, δεδομένου ότι οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης εμπίπτουν στην κατ’ άρθρο 45 ΣΛΕΕ έννοια «εργαζόμενος» (24). Κατά τους προσφεύγοντες της κύριας δίκης, οι οποίοι θέτουν εν τέλει υπό αμφισβήτηση τον ίδιο τον πυρήνα του συστήματος συντονισμού που καθιερώνει για τους μεθοριακούς εργαζομένους ο κανονισμός 883/2004, χωρίς να βαίνουν έως το σημείο να αμφισβητούν το κύρος του υπό το πρίσμα του πρωτογενούς δικαίου, οι Ολλανδοί εργαζόμενοι αποθαρρύνονται από την άσκηση του δικαιώματός τους ελεύθερης κυκλοφορίας και εγκαταστάσεως σε άλλο κράτος μέλος εξαιτίας του γεγονότος ότι, μετά την απόκτηση της ιδιότητας του μεθοριακού εργαζομένου, κράτος χορηγήσεως των παροχών ανεργίας καθίσταται το κράτος κατοικίας. Κατά την άποψή τους, μια τέτοια κατάσταση συνεπάγεται τη διακριτική μεταχείρισή τους έναντι των Ολλανδών εργαζομένων που εργάζονται και κατοικούν στις Κάτω Χώρες.
51. Το Δικαστήριο έχει βεβαίως κρίνει ότι, «[ε]κτός από την περίπτωση που δικαιολογείται αντικειμενικά και είναι ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, διάταξη του εθνικού δικαίου πρέπει να θεωρείται ότι συνεπάγεται εμμέσως δυσμενείς διακρίσεις, όταν είναι ικανή, εκ της φύσεώς της, να θίξει περισσότερο τους διακινούμενους εργαζομένους απ’ ό,τι τους ημεδαπούς εργαζομένους και ενέχει, συνεπώς, τον κίνδυνο να θέσει σε δυσμενέστερη μοίρα ειδικότερα τους διακινούμενους εργαζομένους» (25). Το Δικαστήριο έχει επισημάνει επίσης ότι «[α]υτό ισχύει στην περίπτωση προϋποθέσεως κατοικίας, όπως αυτή από την οποία εξαρτάται η χορήγηση της επίδικης στην υπόθεση της κύριας δίκης παροχής, η οποία πληρούται ευκολότερα από τους ημεδαπούς εργαζομένους παρά από τους εργαζομένους των άλλων κρατών μελών, διότι αυτοί είναι κυρίως οι οποίοι, ιδίως σε περίπτωση ανεργίας [...], εγκαταλείπουν το κράτος στο οποίο εργάστηκαν προκειμένου να επιστρέψουν στη χώρα καταγωγής τους» (26).
52. Εντούτοις, εν προκειμένω, η ιδιαιτερότητα της καταστάσεως της κύριας δίκης είναι ότι οι οικείοι εργαζόμενοι έχουν ήδη ασκήσει το δικαίωμά τους ελεύθερης κυκλοφορίας, έχουν εγκαταλείψει την εθνική επικράτεια και δεν προτίθενται να επιστρέψουν σε αυτήν.
53. Προκειμένου να καταφαθεί παρεμπόδιση ή αποθάρρυνση της ασκήσεως του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας πρέπει κατ’ αρχάς να διαπιστωθεί δυσμενής αντίκτυπος επί της καταστάσεως μεθοριακών εργαζομένων όπως είναι, εν προκειμένω, οι εργαζόμενοι της υπό κρίση υποθέσεως. Ομολογώ ότι δυσκολεύομαι να προβώ στην εν λόγω διαπίστωση.
54. Αφενός, κατά πάγια νομολογία, ένας εργαζόμενος δεν δύναται να αξιώσει να είναι η μετεγκατάστασή του άμοιρη συνεπειών σε επίπεδο κοινωνικής ασφαλίσεως. Τούτο αποτελεί αναπόδραστη συνέπεια του γεγονότος ότι το άρθρο 48 ΣΛΕΕ (27) απονέμει στην Ευρωπαϊκή Ένωση μόνον εξουσία συντονισμού των νομοθεσιών των κρατών μελών στον τομέα της κοινωνικής ασφαλίσεως και όχι εξουσία εναρμονίσεως. Επομένως, «οι ουσιαστικές και διαδικαστικές διαφορές μεταξύ των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως των κρατών μελών και, κατά συνέπεια, μεταξύ των δικαιωμάτων των προσώπων που είναι ασφαλισμένα δεν επηρεάζονται» (28) από το άρθρο 48 ΣΛΕΕ.
55. Αφετέρου, οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης δεν απέδειξαν πραγματική ζημία από την καταβολή των παροχών ανεργίας εκ μέρους του κράτους μέλους κατοικίας τους. Επιβάλλεται να υπομνησθεί συναφώς ότι είναι ιδιαιτέρως δυσχερής ο προσδιορισμός του ευνοϊκότερου για τους εν λόγω ανέργους εθνικού συστήματος.
56. Κατ’ αρχάς, ενώ από τη δικογραφία προκύπτει, επί παραδείγματι, ότι το ποσό της παροχής είναι υψηλότερο στις Κάτω Χώρες, η διάρκεια χορηγήσεως της παροχής είναι μεγαλύτερη στο Βέλγιο.
57. Δεύτερον, το δίκαιο της Ένωσης δεν καθιέρωσε αρχή συντονισμού η οποία να εξασφαλίζει κατά τρόπο συστηματικό τη διαμόρφωση των καταβλητέων παροχών στο υψηλότερο δυνατό επίπεδο. Μέριμνα μπορεί ενδεχομένως να λαμβάνεται προκειμένου οι εισφορές κοινωνικής ασφαλίσεως να μην καταβάλλονται επί ματαίω (29). Είναι πράγματι αληθές ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι ο σκοπός της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί «αν οι εργαζόμενοι, ύστερα από την άσκηση του δικαιώματός τους ελεύθερης κυκλοφορίας, επρόκειτο να απολέσουν πλεονεκτήματα κοινωνικής ασφαλίσεως τα οποία τους διασφαλίζει η νομοθεσία κράτους μέλους, ιδίως όταν αυτά τα πλεονεκτήματα συνιστούν το αντάλλαγμα για τις εισφορές που έχουν καταβάλει» (30). Επιβάλλεται, ωστόσο, η διαπίστωση ότι οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης δεν απώλεσαν «πλεονέκτημα κοινωνικής ασφαλίσεως». Το δικαίωμα προς λήψη παροχών το οποίο θεμελίωσαν βάσει των περιόδων εργασίας τους στις Κάτω Χώρες μεταφέρεται απλώς στο κράτος κατοικίας και δύναται να αναβιώσει ανά πάσα στιγμή στο κράτος της τελευταίας απασχολήσεως, αν οι εν λόγω προσφεύγοντες εγκατασταθούν εκ νέου σε αυτό. Δεν πρέπει επίσης να παροράται το γεγονός ότι οι προσφεύγοντες της κύριας δίκη δύνανται, εφόσον το επιθυμούν, να επωφεληθούν των υπηρεσιών ευρέσεως εργασίας του κράτους της τελευταίας απασχολήσεως. Εξάλλου, λαμβανομένης υπόψη της ιδιαίτερης φύσεως των εν λόγω ασφαλιστικών εισφορών και των συστημάτων κοινωνικής ασφαλίσεως εν γένει, κανένα επιχείρημα λογιστικής φύσεως δεν θα μπορούσε να επικρατήσει (31). Επιβάλλεται επίσης η επισήμανση ότι η αναντιστοιχία μεταξύ του κράτους μέλους που εισέπραξε τις εισφορές και του κράτους καταβολής των παροχών αποτελεί συνέπεια την οποία αποδέχθηκαν τα κράτη μέλη μέσω της επιλογής στην οποία προέβησαν, κατά την άποψή τους, υπέρ των μεθοριακών εργαζομένων, η οποία διαπνέεται από πνεύμα αλληλεγγύης (32).
58. Τρίτον, όπως ορθώς επισήμανε η Γερμανική Κυβέρνηση με τις γραπτές παρατηρήσεις της, το ύψος των παροχών ανεργίας καθορίζεται εν γένει από τα κράτη μέλη, κατά τρόπο προδήλως εξατομικευμένο, σε συνάρτηση με το κόστος διαβιώσεως σε έκαστο των κρατών μελών. Επομένως, το υψηλότερο ποσό των παροχών ανεργίας στις Κάτω Χώρες εξηγείται από το υψηλότερο κόστος διαβιώσεως στο εν λόγω κράτος μέλος, κόστος στο οποίο οι προσφεύγοντες της κύριας δίκης δεν εκτίθενται, αφού ζουν και έχουν την κατοικία τους είτε στο Βέλγιο είτε στη Γερμανία. Το ουσιώδες αυτό στοιχείο τούς διακρίνει από τα πρόσωπα που εργάζονται και κατοικούν στις Κάτω Χώρες. Πρόκειται, επομένως, για διαφορετικές καταστάσεις των οποίων χωρεί διαφορετική μεταχείριση (33).
59. Η μεταχείριση των μεθοριακών εργαζομένων ευθυγραμμίζεται με τη μεταχείριση των κατοίκων της χώρας στην οποία αυτοί είναι εγκατεστημένοι. Τούτο προκύπτει με σαφήνεια από επιλογή στην οποία προέβη ο νομοθέτης της Ένωσης ο οποίος, κατ’ αυτόν τον τρόπο, πραγμάτωσε την αρχή της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων. Η ίση μεταχείριση των μεθοριακών εργαζομένων εξασφαλίζεται στο κράτος κατοικίας, καθώς το άρθρο 65 του κανονισμού 883/2004 ορίζει ότι το κράτος μέλος κατοικίας οφείλει να καταβάλλει τις παροχές ανεργίας «ως εάν» οι εργαζόμενοι είχαν υπαχθεί στη νομοθεσία του κατά την τελευταία απασχόλησή τους.
60. Τέλος, καθοριστικής σημασίας για την υπό κρίση υπόθεση είναι το στοιχείο ότι η άρνηση των ολλανδικών αρχών δεν είχε, όπως έχει ήδη επισημανθεί, ως αποτέλεσμα να στερήσει στους εργαζομένους το πλεονέκτημα παροχής ανεργίας, αλλά, αντιθέτως, να τους προσανατολίσει προς τη διεκδίκηση των εν λόγω παροχών από το κράτος κατοικίας τους. Ο προσανατολισμός αυτός απορρέει από την εφαρμογή κανόνα συντονισμού υιοθετηθέντος από τον νομοθέτη της Ένωσης, βούληση του οποίου ήταν να ενθαρρύνει με τον τρόπο αυτόν την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, και βασίζεται στο αξίωμα ότι είναι προς το συμφέρον των εργαζομένων να λαμβάνουν τις εν λόγω παροχές στο κράτος κατοικίας τους και εκ μέρους του αρμοδίου φορέα αυτού.
61. Επιβάλλεται, ωστόσο, η διευκρίνιση ότι είναι απολύτως σαφές –καίτοι δεν αποτελεί αντικείμενο της υπό εξέταση αιτήσεως εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως– ότι η επιβαλλόμενη από την ολλανδική νομοθεσία ρήτρα κατοικίας δεν θα μπορούσε να αντιταχθεί στην περίπτωση κατά την οποία ετύγχαναν εφαρμογής, επί παραδείγματι, το άρθρο 65, παράγραφος 1, του κανονισμού 883/2004 (περίπτωση μερικώς ανέργου ο οποίος κατοικεί σε κράτος διαφορετικό του κράτους της τελευταίας απασχολήσεως) ή ακόμη το άρθρο 65, παράγραφος 5, στοιχείο β΄, του εν λόγω κανονισμού (περίπτωση μη μεθοριακού εργαζομένου ο οποίος, αφού έχει αρχίσει να λαμβάνει παροχή ανεργίας στο κράτος της τελευταίας απασχολήσεως, μεταφέρει την κατοικία του σε άλλο κράτος) (34).
62. Εφόσον η κατάσταση των προσφευγόντων εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 65, παράγραφος 5, στοιχείο α΄, του κανονισμού 883/2004 και για τους λόγους που εκτέθηκαν ανωτέρω, ιδίως με το σημείο 52 των προτάσεων, φρονώ ότι, υπό περιστάσεις όπως αυτές της διαφοράς της κύριας δίκης, η εκ μέρους του κράτους μέλους της τελευταίας απασχολήσεως άρνηση καταβολής παροχής ανεργίας σε μεθοριακούς εργαζομένους που έχουν την κατοικία τους σε άλλο κράτος μέλος δεν προσβάλλει το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας των εν λόγω εργαζομένων οσάκις προκύπτει ότι το δικαίωμά τους προς λήψη παροχών μεταφέρεται στο κράτος κατοικίας.
Γ ‑ Επί του τρίτου και του τετάρτου προδικαστικού ερωτήματος
63. Με το τρίτο και τέταρτο ερώτημα που υποβάλλει στο Δικαστήριο, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινισθεί αν το άρθρο 87, παράγραφος 8, του κανονισμού 883/2004, το άρθρο 17 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η αρχή της ασφάλειας δικαίου και/ή η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης θα μπορούσαν να αποτελέσουν νομικό έρεισμα για την υποχρέωση των ολλανδικών αρχών να συνεχίσουν την καταβολή των παροχών ανεργίας στους προσφεύγοντες της κύριας δίκης.
64. Διευκρινίζεται εκ προοιμίου ότι τα εν λόγω ερωτήματα αφορούν μόνον τους δύο εκ των προσφευγόντων. Επιβάλλεται, συγκεκριμένα, η υπόμνηση ότι οι ολλανδικές αρχές άρχισαν να καταβάλλουν παροχές ανεργίας στην Μ. Α. Peters και στον J. G. J. Arnold προ της ενάρξεως ισχύος του κανονισμού 883/2004, εφαρμόζοντας με τον τρόπο αυτόν τη διαμορφωθείσα με την απόφαση Miethe νομολογιακή θέση. Όταν οι δύο αυτοί εργαζόμενοι άρχισαν να ασκούν εκ νέου επαγγελματική δραστηριότητα, οι εν λόγω αρχές τούς ενημέρωσαν ότι θα μπορούσαν να εξακολουθήσουν να λαμβάνουν παροχές ανεργίας στις Κάτω Χώρες αν καθίσταντο εκ νέου άνεργοι προ συγκεκριμένης ημερομηνίας, η οποία καθοριζόταν από τις εν λόγω αρχές και ήταν μεταγενέστερη της 1ης Μαΐου 2010, ημερομηνίας ενάρξεως ισχύος του κανονισμού 883/2004.
65. Επομένως, το Δικαστήριο καλείται πρωτίστως να αποφανθεί επί του ζητήματος αν μεθοριακοί εργαζομένοι ευρισκόμενοι σε κατάσταση όπως η μόλις προπεριγραφείσα δύνανται να υπαχθούν σε ειδικό μεταβατικό καθεστώς. Προς τούτο, είναι αναγκαία η εις βάθος εξέταση των μεταβατικών διατάξεων του κανονισμού 883/2004.
1. Η δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 87, παράγραφος 8, του κανονισμού 883/2004 επί των παροχών ανεργίας
66. Από το άρθρο 87, παράγραφος 8, του κανονισμού 883/2004 προκύπτει ότι, κατ’ αρχήν, «[α]ν, ως συνέπεια του παρόντος κανονισμού, ένα πρόσωπο υπόκειται στη νομοθεσία κράτους μέλους άλλου από το καθοριζόμενο σύμφωνα με τον Τίτλο ΙΙ του κανονισμού [1408/71], η εν λόγω νομοθεσία εξακολουθεί να ισχύει ενόσω η σχετική κατάσταση παραμένει αμετάβλητη». Υπό την ισχύ του παλαιού κανονισμού, οι κανόνες συντονισμού στον τομέα των παροχών ανεργίας περιλαμβάνονταν, βεβαίως, στον τίτλο III αυτού, ο οποίος ήταν αφιερωμένος στις «[ε]ιδικές διατάξεις σχετικά με τις διάφορες κατηγορίες παροχών».
67. Η εφαρμοστέα επί των Μ. Α. Peters και J. G. J. Arnold νομοθεσία παραμένει, συνεπεία της εφαρμογής των κανόνων του κανονισμού 883/2004, αμετάβλητη (35). Από το γράμμα του άρθρου 87, παράγραφος 8, προκύπτει ότι αυτό δεν αφορά, κατ’ αρχήν, καταστάσεις όπως οι υποβληθείσες στην κρίση του Δικαστηρίου. Η μόνη μεταβατική διάταξη που είναι ειδικώς αφιερωμένη στις παροχές ανεργίας είναι το άρθρο 87, παράγραφος 10, του κανονισμού 883/2004, το οποίο καθορίζει απλώς το ratione temporis πεδίο εφαρμογής του άρθρου 65, παράγραφοι 2 και 3, του εν λόγω κανονισμού για το Λουξεμβούργο. Επομένως, ουδόλως είναι πιο διαφωτιστική.
68. Κατά την άποψή μου, το κενό αυτό εξηγείται. Υπενθυμίζω ότι, με την αρχική πρόταση κανονισμού, η Επιτροπή είχε προτείνει την καθιέρωση της αρχής κατά την οποία οι μεθοριακοί εργαζόμενοι σε κατάσταση πλήρους ανεργίας θα δικαιούνταν παροχών στο κράτος της τελευταίας απασχολήσεώς τους. Δεδομένου ότι η εν λόγω αρχή επρόκειτο να επιφέρει μεταβολή σε σχέση με τον κανονισμό 1408/71, η Επιτροπή είχε προτείνει την εισαγωγή μεταβατικών διατάξεων (36). Ως γνωστόν, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν ακολούθησε την εν λόγω πρόταση της Επιτροπής, με αποτέλεσμα η τελικώς καθιερωθείσα αρχή να είναι αυτή της καταβολής των παροχών ανεργίας από το κράτος κατοικίας. Ασφαλώς ο νομοθέτης έκρινε περιττή την εισαγωγή συναφών μεταβατικών διατάξεων, εκτιμώντας ότι, επί του σημείου αυτού, η αρχή παρέμενε αμετάβλητη. Τούτο σήμαινε αγνόηση της περιπτώσεως των εργαζομένων οι οποίοι, υπό το καθεστώς του κανονισμού 1408/71, χαρακτηρίζονταν ως μη γνήσιοι μεθοριακοί εργαζόμενοι.
69. Για τους λόγους αυτούς φρονώ ότι μια αναλογική εφαρμογή του άρθρου 87, παράγραφος 8, του κανονισμού 883/2004 δεν μπορεί να αποκλεισθεί, καθώς ο νομοθέτης δεν προέβλεψε άλλες μεταβατικές διατάξεις εξασφαλίζουσες τον σεβασμό των κεκτημένων δικαιωμάτων κατά τη μετάβαση από τον παλαιό κανονισμό στον νέο, ο οποίος θέτει τέρμα στην ειδική μεταχείριση της οποίας ετύγχαναν μέχρι τούδε, όσον αφορά τις παροχές ανεργίας, οι μη γνήσιοι μεθοριακοί εργαζόμενοι. Το πλεονέκτημα μιας τέτοιας λύσεως είναι ότι προσφέρει μια δυναμική ερμηνεία του εν λόγω κανονισμού, η οποία, ωστόσο, δεν είναι αντίθετη προς τη βούληση του νομοθέτη να θέσει τέρμα στην εφαρμογή της απορρέουσας από την απόφαση Miethe εξαιρέσεως.
70. Πράγματι, δυσχερώς θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι, για όλους τους μεθοριακούς εργαζομένους που, υπό την ισχύ του κανονισμού 1408/71, χαρακτηρίζονταν ως μη γνήσιοι και οι οποίοι ελάμβαναν παροχές από το κράτος της τελευταίας απασχολήσεως, η καταβολή αυτή έχει παύσει αυτομάτως την 1η Μαΐου 2010, άνευ προειδοποιήσεως.
71. Ο νομοθέτης –κατά την άποψή μου, ακουσίως– άφησε κενό δικαίου, τόσο στον βασικό κανονισμό όσο και στον κανονισμό εφαρμογής, κενό το οποίο κάλυψαν σε ορισμένες περιπτώσεις τα ίδια τα κράτη μέλη. Συγκεκριμένα, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ολλανδική Κυβέρνηση επιβεβαίωσε ότι εφάρμοζε επί των παροχών ανεργίας τη μεταβατική διάταξη του άρθρου 87, παράγραφος 8, του κανονισμού 883/2004, προκειμένου ακριβώς να μη φέρει τους οικείους εργαζομένους αντιμέτωπους με μια άμεση, αιφνίδια και, κυρίως, απροειδοποίητη μεταβολή (37). Επομένως, μια τέτοια αναλογική εφαρμογή δεν θα έθιγε ούτε την πρακτική των κρατών μελών.
2. Επί της έννοιας «αμετάβλητη κατάσταση»
72. Εφόσον έγινε δεκτή η δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 87, παράγραφος 8, του κανονισμού 883/2004 στο πεδίο των παροχών ανεργίας, απομένει να εξακριβωθεί αν η κατάσταση των δύο προσφευγόντων της κύριας δίκης πληροί τις προϋποθέσεις που επιβάλλει ο νομοθέτης της Ένωσης. Η ερμηνεία που πρέπει να δίδεται στο εν λόγω άρθρο είναι ότι οι μη γνήσιοι μεθοριακοί εργαζόμενοι οι οποίοι, υπό την ισχύ του κανονισμού 1408/71, ελάμβαναν παροχές ανεργίας από το κράτος της τελευταίας απασχολήσεως, δύνανται να εξακολουθήσουν να λαμβάνουν τις εν λόγω παροχές «ενόσω η σχετική κατάσταση παραμένει αμετάβλητη».
73. Ποιοι δύνανται να είναι οι λόγοι μεταβολής της καταστάσεως;
74. Είναι σαφές ότι, κατ’ αρχήν, η εκ νέου άσκηση δραστηριότητας δύναται να συνιστά μεταβολή καταστάσεως κατά την έννοια του άρθρου 87, παράγραφος 8, του κανονισμού 883/2004, προκειμένου κυρίως για παροχές ανεργίας (38). Εντούτοις, το στοιχείο αυτό δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκην απώλεια του δικαιώματος προς λήψη παροχών.
75. Δεδομένου ότι η Ένωση δεν διαθέτει αρμοδιότητα για την εναρμόνιση των προϋποθέσεων της γενέσεως, διατηρήσεως ή απώλειας του δικαιώματος προς λήψη παροχών, καθίσταται αναγκαία η παραπομπή στο εθνικό δίκαιο. Τα κράτη μέλη οφείλουν, βεβαίως, να καθορίζουν τις εν λόγω προϋποθέσεις συμφώνως προς το δίκαιο της Ένωσης.
76. Το αιτούν δικαστήριο καλείται, επομένως, να εξακριβώσει αν, κατά το εθνικό δίκαιο, η εκ μέρους των Μ. Α. Peeters και J. G. J. Arnold εκ νέου άσκηση δραστηριότητας συνιστά λόγο ικανό να θέσει τέρμα στην καταβολή των παροχών ή αν συνιστά απλώς λόγο προσωρινής διακοπής της καταβολής, καταβολής η οποία δύναται να συνεχισθεί σε περίπτωση νέας απώλειας της θέσεως εργασίας εντός σύντομου χρονικού διαστήματος.
77. Η δικογραφία δεν παρέχει επαρκή στοιχεία σε σχέση με το εθνικό δίκαιο, ώστε να προσφέρει στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να διαμορφώσει συναφώς άποψη· εν πάση δε περιπτώσει η τελική κρίση αποτελεί έργο του αιτούντος δικαστηρίου. Κρίνεται σκόπιμη, ωστόσο, η επισήμανση ότι από τις δηλώσεις των ολλανδικών αρχών προκύπτει κατά τρόπο αναμφίλεκτο ότι αυτές αντιμετώπιζαν την κατάσταση των προσφευγόντων ως μία χρονική ενότητα και, συνεπώς, η εκ νέου άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας δεν φαίνεται να αποτελεί αποχρώντα λόγο για την οριστική παύση της καταβολής των παροχών ανεργίας, καταβολής η οποία συνιστά την πραγμάτωση δικαιωμάτων θεμελιωθέντων σε χρόνο εργασίας πραγματοποιηθέντα προ της ενάρξεως ισχύος του κανονισμού 883/2004. Πράγματι, όπως προκύπτει από την αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως, το UWV ενημέρωσε τους προσφεύγοντες ότι, στην περίπτωση κατά την οποία αυτοί καθίσταντο εκ νέου άνεργοι προ καθορισμένης ημερομηνίας –μεταγενέστερης της ενάρξεως ισχύος του κανονισμού 883/2004– θα μπορούσαν να ζητήσουν τη «συνέχιση» ή την «επανέναρξη» της καταβολής της επίμαχης παροχής.
78. Προκειμένου να αξιολογήσει αν έχει σημειωθεί μεταβολή καταστάσεως, ήτοι αν έχει επέλθει γεγονός φύσεως τέτοιας ώστε να επιφέρει απώλεια του δικαιώματος προς λήψη παροχών ανεργίας το οποίο έχει θεμελιωθεί σε χρόνο εργασίας πραγματοποιηθέντα προ της ενάρξεως ισχύος του κανονισμού 883/2004, το αιτούν δικαστήριο θα πρέπει να λάβει υπόψη επίσης τη διάρκεια του χρονικού διαστήματος κατά το οποίο οι εν λόγω εργαζόμενοι άσκησαν τη νέα επαγγελματική δραστηριότητα. Στο πλαίσιο αυτό, ιδιαίτερη προσοχή θα πρέπει να δοθεί στην κατάσταση της Μ. Α. Peeters. Συγκεκριμένα, το UWV υποστήριξε, μεταξύ άλλων, ότι η επανέναρξη της δραστηριότητας της εν λόγω προσφεύγουσας κατά το διάστημα μεταξύ 26ης Απριλίου 2010 και 18ης Μαΐου 2010 συνιστούσε μεταβολή της καταστάσεώς της δικαιολογούσα την παραπομπή της στις βελγικές αρχές. Είναι, ωστόσο, απολύτως σαφές ότι επί του βραχύτατου αυτού χρονικού διαστήματος εργασίας –διάρκειας μόλις τριών εβδομάδων– δεν θεμελιώνεται νέο δικαίωμα της Μ. Α. Peeters προς λήψη παροχών.
79. Επομένως, εφόσον παρέλκει η περαιτέρω διερεύνηση ενδεχόμενης προσβολής του δικαιώματος ιδιοκτησίας και παραβιάσεως των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, προτείνω στο Δικαστήριο να παράσχει την απάντηση ότι στο άρθρο 87, παράγραφος 8, του κανονισμού 883/2004 πρέπει να δοθεί η ερμηνεία ότι αυτό σκοπεί επίσης στη μεταβατική ρύθμιση των περιπτώσεων κατά τις οποίες, κατ’ εφαρμογήν του τίτλου III του κανονισμού 1408/71, μη γνήσιοι μεθοριακοί εργαζόμενοι σε πλήρη ανεργία έχουν λάβει παροχές ανεργίας στο κράτος της τελευταίας απασχολήσεως ενώ ο κανονισμός 883/2004 ορίζει πλέον ως αποκλειστικώς αρμόδιο για την καταβολή των εν λόγω παροχών το κράτος κατοικίας. Το αιτούν δικαστήριο καλείται να εξακριβώσει αν η εκ νέου άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας, υπό συνθήκες όπως αυτές της διαφοράς της κύριας δίκης, είχε ως συνέπεια την απώλεια δικαιωμάτων θεμελιωθέντων σε χρόνο εργασίας πραγματοποιηθέντα προ της ενάρξεως ισχύος του κανονισμού 883/2004.
V – Πρόταση
80. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να δώσει στα υποβληθέντα από το Rechtbank Amsterdam προδικαστικά ερωτήματα τις ακόλουθες απαντήσεις:
1) Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 65, παράγραφος 5, στοιχείο α΄, του κανονισμού (ΕΚ) 883/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για τον συντονισμό των συστημάτων κοινωνικής ασφάλειας, αρμόδιο κράτος για την καταβολή των παροχών ανεργίας σε μεθοριακούς εργαζομένους, ακόμη και μη γνήσιους, οι οποίοι ευρίσκονται σε κατάσταση πλήρους ανεργίας είναι αποκλειστικώς το κράτος κατοικίας τους.
2) Εφόσον η κατάσταση των προσφευγόντων εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 65, παράγραφος 5, στοιχείο α΄, του κανονισμού 883/2004, η εκ μέρους του κράτους μέλους της τελευταίας απασχολήσεως άρνηση καταβολής παροχής ανεργίας σε μεθοριακούς εργαζομένους που έχουν την κατοικία τους σε άλλο κράτος μέλος δεν προσβάλλει, υπό περιστάσεις όπως αυτές της διαφοράς της κύριας δίκης, το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων οσάκις προκύπτει ότι το δικαίωμά τους προς λήψη παροχών μεταφέρεται στο κράτος κατοικίας.
3) Στο άρθρο 87, παράγραφος 8, του κανονισμού 883/2004 πρέπει να δοθεί η ερμηνεία ότι αυτό σκοπεί επίσης στη μεταβατική ρύθμιση των περιπτώσεων κατά τις οποίες, κατ’ εφαρμογήν του τίτλου III του κανονισμού 1408/71, μη γνήσιοι μεθοριακοί εργαζόμενοι σε πλήρη ανεργία έχουν λάβει παροχές ανεργίας στο κράτος της τελευταίας απασχολήσεως ενώ ο κανονισμός 883/2004 ορίζει πλέον ως αποκλειστικώς αρμόδιο για την καταβολή των εν λόγω παροχών το κράτος κατοικίας. Το αιτούν δικαστήριο καλείται να εξακριβώσει αν η εκ νέου άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας, υπό συνθήκες όπως αυτές της διαφοράς της κύριας δίκης, είχε ως συνέπεια την απώλεια δικαιωμάτων θεμελιωθέντων σε χρόνο εργασίας πραγματοποιηθέντα προ της ενάρξεως ισχύος του κανονισμού 883/2004.