C‑270/12. sz. ügy
Nagy‑Britannia
és
Észak‑Írország Egyesült Királysága
kontra
Európai Parlament
és
az Európai Unió Tanácsa
„236/2012/EU rendelet – Short ügyletek és a hitel‑nemteljesítési csereügyletekkel kapcsolatos egyes szempontok – 28. cikk – Érvényesség – Jogalap – Az Európai Értékpapír‑piaci Hatóság rendkívüli körülményekkel kapcsolatos beavatkozási hatásköre”
Összefoglaló – A Bíróság ítélete (nagytanács), 2014. január 22.
1. Az Európai Unió intézményei – A hatáskörök gyakorlása – Átruházások – Feltételek – Az Európai Értékpapír‑piaci Hatóság döntési hatáskörökkel való felruházása – A hatáskörök bírósági felülvizsgálat tárgyát képezhető objektív kritériumok alapján való pontos körülhatárolása – Megengedhetőség
(EUMSZ 263. cikk, első bekezdés, és EUMSZ 277. cikk; 1095/2010 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 9. cikk, (5) bekezdés, és 236/2012 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 28. cikk)
2. Az Európai Unió intézményei – A hatáskörök gyakorlása – Átruházások – Az Európai Értékpapír‑piaci Hatóság pénzügyi hatáskörökkel való felruházása – Az EUMSZ 290. és az EUMSZ 291. cikkben foglalt felhatalmazási rendszer keretén kívüli felhatalmazási aktus – Megengedhetőség
(EUMSZ 263. cikk, EUMSZ 265. cikk, EUMSZ 267. cikk, EUMSZ 277. cikk, EUMSZ 290. cikk és EUMSZ 291. cikk; 1092/2010, 1095/2010 és 236/2012 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 28. cikk)
3. Jogszabályok közelítése – A belső piac pénzügyi területen való működésének javítását célzó intézkedések – A short ügyletek és a hitel‑nemteljesítési csereügyletekkel kapcsolatos egyes szempontok szabályozása – A 236/2012 rendelet 28. cikke – Az Unió valamely hivatalának felhatalmazása egyedi jellegű intézkedések és határozatok meghozatalára – Jogalap – EUMSZ 114. cikk
(EUMSZ 114. cikk; 236/2012 európai parlamenti és tanácsi rendelet, (2) preambulumbekezdés és 28. cikk)
1. A hatáskör‑átruházásból eredő következmények nagymértékben eltérnek aszerint, hogy az egyrészről olyan végrehajtási hatáskörökre irányul, amelyek egyértelműen körülhatároltak, és amelyek gyakorlása ezért szigorúan ellenőrizhető a hatáskört átruházó hatóság által meghatározott objektív kritériumok alapján, vagy másrészről olyan diszkrecionális jogkörre irányul, amely széles mérlegelési szabadsággal jár, és amely gyakorlása révén valódi gazdaságpolitikát jeleníthet meg. Az első típusú hatáskör‑átruházás nem alkalmas arra, hogy jelentősen módosítsa azokat a következményeket, amelyekkel az általa érintett hatáskörök gyakorlása jár, míg a második típusú hatáskör‑átruházás – azzal, hogy a hatáskört átruházó hatóság döntéseit az átruházott hatáskörrel rendelkező hatóság döntéseivel helyettesíti – a felelősség valódi áthelyezésével jár.
E kritériumokra tekintettel az EUM‑Szerződéssel összeegyeztethető a short ügyletekről és a hitel‑nemteljesítési csereügyletekkel kapcsolatos egyes szempontokról szóló 236/2012 rendelet 28. cikke értelmében az Európai Értékpapír‑piaci Hatóságra (ESMA) való hatáskör‑átruházás, mivel e hatáskörök pontosan körülhatároltak, és a hatáskört átruházó hatóság által meghatározott célokra tekintettel bírósági felülvizsgálat tárgyát képezhetik. Ugyanis, először is az említett 28. cikk semmilyen olyan önálló hatáskört nem biztosít az ESMA részére, amely túlmegy az említett hatóságot létrehozó 1095/2010 rendelet által kialakított szabályozási kereten. Továbbá az említett 28. cikkben foglalt hatáskörök gyakorlását olyan különböző kritériumok és feltételek határozzák meg, amelyek behatárolják az ESMA cselekvési körét, amely hatóságnak minden határozathozatalt megelőzően az e rendelkezés (2) és (3) bekezdésében megjelölt jelentős számú tényezőt meg kell vizsgálnia, mivel e feltételeknek együttesen kell fennállniuk. Ugyanígy az a kéttípusú intézkedés, amelyet az ESMA a 236/2012 rendelet 28. cikkének (1) bekezdése alapján meghozhat, szigorúan az 1095/2010 rendelet 9. cikkének (5) bekezdésében említett intézkedésekre korlátozódik. Ezenkívül a 236/2012 rendelet 28. cikkének (4) és (5) bekezdése értelmében az ESMA mérlegelési mozgásterét korlátozza mind azon kötelezettsége, hogy egyeztessen az Európai Rendszerkockázati Testülettel és adott esetben más érintett hatóságokkal, mind azon kötelezettsége, hogy értesítse az illetékes nemzeti hatóságokat az általa meghozni javasolt intézkedésről, mind pedig azon engedélyezett intézkedések ideiglenes jellege, amelyeket a fennálló legjobb felügyeleti gyakorlatok és elegendő bizonyíték alapján határoznak meg, és amelyeket az uniós szintű beavatkozást igénylő veszély kezelése érdekében hoznak meg.
Végül, mivel az EUM‑Szerződés és különösen az EUMSZ 263. cikk első bekezdése, valamint az EUMSZ 277. cikk által létrehozott intézményi keret kifejezetten lehetővé teszi az Unió szervei és hivatalai részére általános hatályú aktusok elfogadását, az ESMA‑hoz hasonló szerv részére történő hatáskör‑átruházásra nem alkalmazhatók más, csak a fentiekben bemutatott feltételek.
(vö. 41., 42., 44., 45., 48–50., 53., 65., 66. pont)
2. Bár igaz, hogy a Szerződések egyáltalán nem tartalmaznak olyan rendelkezést, amely hatásköröknek valamely uniós szerv vagy hivatal részére történő biztosítását írja elő, az EUM‑Szerződés több rendelkezése feltételezi e lehetőség fennállását. Az EUMSZ 263. cikk értelmében ugyanis azon uniós jogalanyok, amelyek aktusaira a Bíróság felülvizsgálati hatásköre kiterjed, magukban foglalják az Unió szerveit és hivatalait. Az EUMSZ 265. cikk szerint vonatkoznak rájuk az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset szabályai. Az EUMSZ 267. cikk értelmében a tagállamok bíróságai előzetes döntéshozatali eljárás keretében a Bíróság elé terjeszthetnek az e jogalanyok jogi aktusainak érvényességére és értelmezésére vonatkozó kérdéseket. Ezek az aktusok az EUMSZ 277. cikk címén jogellenességi kifogás tárgyát is képezhetik. E bírósági felülvizsgálati mechanizmusok alkalmazandók az uniós jogalkotó által létrehozott olyan szervekre és hivatalokra, amelyek meghatározott területeken természetes és jogi személyek számára jogi kötelező erővel rendelkező aktusok kibocsátására rendelkeznek hatáskörrel, így az Európai Vegyianyag‑ügynökségre, az Európai Gyógyszerügynökségre, a Belső Piaci Harmonizációs Hivatalra (védjegyek és formatervezési minták) (OHIM), a Közösségi Növényfajta‑hivatalra, valamint az Európai Légibiztonsági Ügynökségre.
E tekintetben a short ügyletekről és a hitel‑nemteljesítési csereügyletekkel kapcsolatos egyes szempontokról szóló 236/2012 rendelet 28. cikke olyan területen ruház bizonyos döntési hatásköröket az Európai Értékpapír‑piaci Hatóságra (ESMA), amely különös szakmai és technikai szakértelmet igényel.
Noha e hatáskör‑átruházás nem felel meg az EUMSZ 290. és az EUMSZ 291. cikkben leírt esetek egyikének sem, a 236/2012 rendelet 28. cikke olyan meghatározott jogi keretbe illeszkedik, amely e rendeleten kívül magában foglalja a pénzügyi rendszer európai uniós makroprudenciális felügyeletéről és az Európai Rendszerkockázati Testület létrehozásáról szóló 1092/2010 rendeletet, valamint az európai felügyeleti hatóság létrehozásáról szóló 1095/2010 rendeletet is. E rendeletek az uniós jogalkotó által annak érdekében elfogadott szabályozási eszközök összességének részét képezik, hogy e jogalkotó – tekintettel a nemzetközi pénzügyi piacok integráltságára és a pénzügyi válságok tovagyűrűzésének kockázatára – a nemzetközi pénzügyi stabilitás elősegítésén munkálkodhasson.
Következésképpen a 236/2012 rendelet 28. cikkét úgy kell értelmezni, mint amely azon szabályösszesség részét képezi, amely arra irányul, hogy az illetékes nemzeti hatóságok és az ESMA részére beavatkozási hatásköröket biztosítsanak annak érdekében, hogy kezeljék az Unió pénzügyi stabilitását és a piacokba vetett bizalmat fenyegető kedvezőtlen fejleményeket. E célból az említett hatóságoknak lehetőséggel kell rendelkezniük arra, hogy ideiglenes korlátozásokat írjanak elő a bizonyos pénzügyi eszközökre vonatkozó short ügyletekkel vagy hitel‑nemteljesítési csereügyletek megkötésével, továbbá más ügyletekkel szemben annak érdekében, hogy megakadályozzák az említett eszközök árának ellenőrizetlen esését. E hatóságok magas szintű szakértelemmel rendelkeznek, és szorosan együttműködnek az Unió pénzügyi stabilitása céljának megvalósítása érdekében.
Következésképpen a 236/2012 rendelet 28. cikke nem tekinthető úgy, mint amely kétségbe vonja az említett EUMSZ 290. és EUMSZ 291. cikkben szabályozott felhatalmazási rendszert.
(vö. 79–86. pont)
3. A short ügyletekről és a hitel‑nemteljesítési csereügyletekkel kapcsolatos egyes szempontokról szóló 236/2012 rendelet 28. cikke, amely pénzügyi területen bizonyos döntési hatásköröket ruház az Európai Értékpapír‑piaci Hatóságra, teljesíti az EUMSZ 114. cikkben kimondott két feltételt.
Először ugyanis az EUMSZ 114. cikkben foglalt, „közelítésére vonatkozó intézkedések” kifejezéssel az EUM‑Szerződés alkotói – a harmonizálandó terület általános összefüggései és sajátos körülményei függvényében – mérlegelési mozgásteret kívántak biztosítani az uniós jogalkotó számára a közelítésnek a kívánt eredmény elérése céljából legmegfelelőbb módját illetően, különösen azokban a tárgykörökben, amelyeket összetett technikai sajátosságok jellemeznek.
Továbbá az uniós jogalkotó a közelítési technika megválasztása során és az EUMSZ 114. cikkben említett intézkedések kapcsán őt megillető mérlegelési mozgásteret figyelembe véve olyan hatásköröket ruházhat az Unió valamely szervére vagy hivatalára, amelyek célja a kívánt harmonizáció végrehajtása. Ez az eset áll elő különösen akkor, ha a meghozandó intézkedéseknek szakmai szakértelemre és különös technikára, valamint az említett jogalany reagálási képességére kell támaszkodniuk.
Egyébiránt lehetséges, hogy bizonyos területeken csupán az általános szabályok közelítése nem elegendő a piac egységességének biztosításához. Következésképpen a „közelítésére vonatkozó intézkedések” fogalmát úgy kell értelmezni, hogy az magában foglalja az uniós jogalkotó arra vonatkozó hatáskörét, hogy egy meghatározott termékkel vagy termékcsoporttal kapcsolatos intézkedéseket, és adott esetben az említett termékekre vonatkozó egyedi intézkedéseket írjon elő. E tekintetben az EUMSZ 114. cikk szövegéből egyáltalán nem vonható le az a következtetés, hogy az uniós jogalkotó által e cikk alapján elfogadott intézkedéseknek kizárólag a tagállamok lehetnének a címzettjei.
Ezzel összefüggésben a 236/2012 rendelet 28. cikkében az uniós jogalkotó a pénzügyi piacok megfelelő működését és integritását, vagy az Unió pénzügyi rendszerének stabilitását fenyegető súlyos veszélyekkel szemben olyan megfelelő mechanizmusról kívánt rendelkezni, amely végső megoldásként és pontosan meghatározott körülmények között lehetővé teszi az egész Unióban alkalmazandó olyan intézkedések elfogadását, amelyek adott esetben az említett piacok bizonyos szereplőinek címzett határozatok formáját ölthetik. E rendelkezés ténylegesen azon tagállami törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések közelítésére irányul, amelyek bizonyos értékpapírok felügyeletével és meghatározott helyzetekben a fent említett értékpapírokra vonatkozó bizonyos kereskedelmi ügyletek – azaz valamely pénzügyi eszközzel vagy valamely különös pénzügyieszköz‑kategóriával kapcsolatban lévő nettó rövid pozíciók – ellenőrzésével kapcsolatosak.
Másodszor és az EUMSZ 114. cikkben szereplő azon feltétel kapcsán, amely szerint az uniós jogalkotó jogközelítési intézkedéseinek a belső piac megteremtésére és működésére kell irányulnia, amint a 236/2012 rendelet (2) preambulumbekezdéséből kitűnik, az uniós jogalkotó szerint helyénvaló közös szabályozási keretet meghatározni a short ügyletekkel és a hitel‑nemteljesítési csereügyletekkel kapcsolatos előírásokat és hatásköröket illetően, és fokozott összhangot és egységességet biztosítani a tagállamok között a kivételes körülmények fennállása esetén meghozandó intézkedések tekintetében. Következésképpen az említett ügyletekre vonatkozó szabályok harmonizációjának célja a belső piac megfelelő működését gátló akadályok kialakulásának, valamint annak megakadályozása, hogy a tagállamok továbbra is egymástól eltérő intézkedéseket alkalmazzanak. Ebből következik, hogy a 236/2012 rendelet 28. cikkében szereplő hatáskörök tényleges célja a belső piac pénzügyi területen való megteremtése és működése feltételeinek javítása.
(vö. 102., 105–108., 112–114., 116., 117. pont)