РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (шести състав)
6 юни 2018 година(*)
„Обща външна политика и политика на сигурност — Ограничителни мерки, приети с оглед на положението в Украйна — Замразяване на средства — Списък на лицата, образуванията и органите, чиито финансови средства и икономически ресурси се замразяват — Запазване на името на жалбоподателя в списъка — Задължение за мотивиране — Явна грешка в преценката“
По дело T‑258/17
Sergej Arbuzov, с местожителство в Киев (Украйна), за когото се явява M. Mleziva, адвокат,
жалбоподател,
срещу
Съвет на Европейския съюз, за когото се явяват R. Pekař и J.‑P. Hix, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение (ОВППС) 2017/381 на Съвета от 3 март 2017 година за изменение на Решение 2014/119/ОВППС относно ограничителни мерки, насочени срещу определени лица, образувания и органи с оглед на ситуацията в Украйна (ОВ L 58, 2017 г., стр. 34), в частта му, в която името на жалбоподателя е запазено в списъка с лицата, образуванията и органите, спрямо които се прилагат ограничителните мерки,
ОБЩИЯТ СЪД (шести състав),
състоящ се от: G. Berardis (докладчик), председател, D. Spielmann и Z. Csehi, съдии,
секретар: E. Coulon,
постанови настоящото
Решение
Фактическа обстановка
1 Жалбоподателят г‑н Sergej Arbuzov е заемал длъжността управител по-специално на Националната банка на Украйна, както и длъжността министър-председател на Украйна.
2 На 5 март 2014 г. Съветът на Европейския съюз приема на основание член 29 ДЕС Решение 2014/119/ОВППС относно ограничителни мерки, насочени срещу определени лица, образувания и органи с оглед на ситуацията в Украйна (ОВ L 66, 2014 г., стр. 26). На същата дата Съветът приема на основание член 215, параграф 2 ДФЕС Регламент (ЕС) № 208/2014 от 5 март 2014 година относно ограничителни мерки, насочени срещу определени лица, образувания и органи с оглед на положението в Украйна (OВ L 66, 2014 г., стр. 1).
3 В съображения 1 и 2 от Решение 2014/119 се уточнява следното:
„(1) На 20 февруари 2014 г. Съветът осъди по най-категоричен начин използването на всички форми на насилие в Украйна. Съветът призова за незабавно прекратяване на насилието в Украйна и за пълно зачитане на правата на човека и основните свободи. Той прикани украинското правителство да прояви максимална сдържаност, а опозиционните лидери — да се разграничат от лицата, прибягващи до радикални действия, включително насилие.
(2) На 3 март 2014 г. Съветът постигна съгласие да насочи ограничителните мерки към замразяването и възстановяването на активи от лица, за които е установено, че са отговорни за присвояването на финансови средства на украинската държава, и на лица, отговорни за нарушения на правата на човека, с цел утвърждаване и подкрепа на правовата държава и зачитането на правата на човека в Украйна“.
4 Член 1, параграфи 1 и 2 от Решение 2014/119 предвижда следното:
„1. Замразяват се всички финансови средства и икономически ресурси, принадлежащи на, притежавани, държани или контролирани от лица, за които е установено, че са отговорни за присвояване на финансови средства на украинската държава, и от лица, отговорни за нарушения на правата на човека, и от физически и юридически лица, образувания или органи, свързани с тях, така както са посочени в списъка в приложението.
2. Никакви финансови средства или икономически ресурси не могат да се предоставят пряко или непряко на разположение или в полза на посочените в списъка в приложението физически или юридически лица, образувания или органи“.
5 Правилата за замразяването на финансовите средства са определени в следващите параграфи от същия член.
6 В съответствие с Решение 2014/119 Регламент № 208/2014 налага приемането на разглежданите ограничителни мерки и установява правила за прилагането им, по същество идентични с установените с посоченото решение.
7 Имената на лицата, за които се прилагат ограничителни мерки, са посочени в еднаквите списъци, намиращи се съответно в приложението към Решение 2014/119 и в приложение I към Регламент № 208/2014 (наричани по-нататък само „разглежданият списък“), в частност заедно с мотивите за включването им в него. Първоначално името на жалбоподателя не е включено в разглеждания списък.
8 На 14 април 2014 г. Съветът приема Решение за изпълнение 2014/216/ОВППС за изпълнение на Решение 2014/119 (ОВ L 111, 2014 г., стр. 91) и Регламент за изпълнение (ЕС) № 381/2014 за прилагане на Регламент № 208/2014 (ОВ L 111, 2014 г., стр. 33).
9 С Решение за изпълнение 2014/216 и Регламент за изпълнение № 381/2014 името на жалбоподателя е добавено в списъка със следната информация за идентифициране: „[Б]ивш министър-председател на Украйна“ и следните мотиви:
„Лице, което е обект на разследване в Украйна за участие в престъпления във връзка с присвояването на украински държавни средства и незаконното им прехвърляне извън Украйна“.
10 На 16 юни 2014 г. жалбоподателят подава жалба с предмет искане за отмяна на Решение 2014/119, изменено с Решение за изпълнение 2014/216 в частта, която се отнася до него. Жалбата е заведена в секретариата на Общия съд под номер T‑434/14.
11 На 29 януари 2015 г. Съветът приема Решение (ОВППС) 2015/143 за изменение на Решение 2014/119 (ОВ L 24, 2015 г., стр. 16) и Регламент (ЕС) 2015/138 за изменение на Регламент № 208/2014 (ОВ L 24, 2015 г., стр. 1).
12 В Решение 2015/143 се уточнява, че считано от 31 януари 2015 г., критериите за определяне на лицата, спрямо които се прилага замразяването на финансови средства, и член 1, параграф 1 от Решение 2014/119 се заменят със следния текст:
„1. Замразяват се всички финансови средства и икономически ресурси, принадлежащи на, притежавани, държани или контролирани от лица, за които е установено, че са отговорни за присвояване на финансови средства на украинската държава, и от лица, отговорни за нарушения на правата на човека, и от физически и юридически лица, образувания или органи, свързани с тях, така както са посочени в списъка в приложението.
За целите на настоящото решение лица, за които е установено, че са отговорни за присвояване на финансови средства на украинската държава, включват лица, по отношение на които украинските органи провеждат разследване:
а) за присвояване на украински публични финансови средства или активи или за съучастие в подобно деяние; или
б) за злоупотреба със служебно положение от страна на лице на публична длъжност с цел получаване на неправомерна облага за себе си или за трето лице, като по този начин се причиняват загуби на украински публични финансови средства или активи, или за съучастие в подобно деяние“.
13 Регламент 2015/138 изменя Регламент № 208/2014 в съответствие с Решение 2015/143.
14 В рамките на преразглеждане на положението на лицата, чиито имена се съдържат в разглеждания списък, Съветът приема Решение (ОВППС) 2015/364 от 5 март 2015 година за изменение на Решение 2014/119 (ОВ L 62, 2015 г., стр. 25) и Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/357 от 5 март 2015 година за прилагане на Регламент № 208/2014 (ОВ L 62, 2015 г., стр. 1) (наричани по-нататък заедно „актовете от март 2015 г.“).
15 Решение 2015/364 изменя член 5 от Решение 2014/119, като, що се отнася до жалбоподателя, удължава до 6 март 2016 г. срока за прилагане на ограничителните мерки.
16 Разглежданият списък е актуализиран по същество с актовете от март 2015 г. След така въведените в него изменения името на жалбоподателя е запазено със следната информация за идентифициране: „[Б]ивш министър-председател на Украйна“ и следните нови мотиви:
„Лице, по отношение на което се провежда наказателно производство от украинските власти за присвояване на публични финансови средства или активи“.
17 С решението си от 28 януари 2016 г., Arbuzov/Съвет (T‑434/14, непубликувано, EU:T:2016:46) Общият съд отменя Решение 2014/119, изменено с Решение за изпълнение 2014/216, в частта, която се отнася до жалбоподателя.
18 На 4 март 2016 г., след като преразглежда положението на лицата, чиито имена се съдържат в разглеждания списък, Съветът приема Решение (ОВППС) 2016/318 за изменение на Решение 2014/119 (ОВ L 60, 2016 г., стр. 76) и Регламент за изпълнение (ЕС) 2016/311 за прилагане на Регламент № 208/2014 (ОВ L 60, 2016 г., стр. 1) (наричани по-нататък заедно „актовете от март 2016 г.“).
19 По-конкретно с Решение 2016/318 се изменя член 5 от Решение 2014/119, като срокът за прилагане на разглежданите ограничителни мерки се удължава до 6 март 2017 г. Възпроизведените в точка 16 по-горе мотиви по отношение на жалбоподателя не са изменени нито с Решение 2016/318, нито с Регламент за изпълнение 2016/311.
20 С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 5 май 2015 г., жалбоподателят иска отмяна на актовете от март 2015 г. в частите им, които се отнасят до него. Жалбата е заведена в секретариата на Общия съд под номер T‑221/15. Впоследствие жалбоподателят изменя жалбата в съответствие с член 86 от Процедурен правилник на Общия съд, за да поиска и отмяната на актовете от март 2016 г. в частите им, които се отнасят до него.
21 На 28 април 2016 г. жалбоподателят отправя до Съвета искане, отнасящо се по същество до запазването на ограничителните мерки спрямо него с Решение 2016/318. Въз основа на становището на жалбоподателя Съветът поставя въпроси до кабинета на главния прокурор на Украйна (наричан по-нататък „ГП“). Отговорите му са изпратени на Съвета на 16 юни и 7 юли 2016 г.
22 С писмо от 4 август 2016 г. Съветът отговаря на искането на жалбоподателя от 28 април 2016 г., като не приема доводите му и препраща към становището, представено по дело T‑221/15. По този повод Съветът предоставя на жалбоподателя достъп и до представената от ГП допълнителна информация.
23 На 4 октомври 2016 г. жалбоподателят отправя до Съвета ново искане за преразглеждане на отнасящите се до него ограничителни мерки.
24 С писмо от 12 декември 2016 г. Съветът уведомява жалбоподателя за намерението си да запази ограничителните мерки спрямо него, като му изпраща мотивите за своето решение, както и две писма от ГП, съответно от 25 юли 2016 г. и 16 ноември 2016 г. Той го приканва и да представи евентуално становището си не по-късно от 13 януари 2017 г.
25 На 14 декември 2016 г. жалбоподателят подава до Съвета ново искане за преразглеждане, което е допълнено с писмо от 13 януари 2017 г.
26 Съветът поставя допълнителен въпрос на ГП. Отговорът му е изпратен на Съвета на 11 януари 2017 г. С писмо от 27 януари 2017 г. Съветът съобщава на жалбоподателя този отговор с уточнението, че разполага със срок до 10 февруари 2017 г., за да представи евентуално становището си в това отношение.
27 С писмо от 7 февруари 2017 г. Съветът изпраща на жалбоподателя полученото междувременно писмо на ГП от 27 януари 2017 г., съдържащо актуална информация за хода на провежданото срещу жалбоподателя наказателно производство, и му определя срок до 13 февруари 2017 г., за да представи евентуално становището си в това отношение, което жалбоподателят е направил на 10 февруари 2017 г.
28 На 3 март 2017 г., след като преразглежда положението на лицата, чиито имена се съдържат в списъка, Съветът приема Решение (ОВППС) 2017/381 за изменение на Решение 2014/119 (ОВ L 58, 2017 г., стр. 34, наричано по-нататък „обжалваното решение“) и Регламент за изпълнение (ЕС) 2017/374 за прилагане на Регламент № 208/2014 (ОВ L 58, 2017 г., стр. 1).
29 По-конкретно с обжалваното решение се изменя член 5 от Решение 2014/119, като срокът за прилагане на разглежданите ограничителни мерки се удължава до 6 март 2018 г. Възпроизведените в точка 16 по-горе мотиви по отношение на жалбоподателя не са изменени нито с обжалваното решение, нито с Регламент за изпълнение 2017/374.
30 На 6 март 2017 г. Съветът изпраща до жалбоподателя писмо, в което посочва, че не приема доводите му, изложени в неговите писма от 14 декември 2016 г., 13 януари и 10 февруари 2017 г. срещу подновяването на действието на ограничителните мерки спрямо него. Съветът препраща жалбоподателя по-конкретно към документите, които му е предоставил в предишните си писма, както и към становището, което е представил по дело T‑221/15. Съветът прилага към писмото си екземпляр от обжалваното решение и посочва, че жалбоподателят разполага със срок до 1 декември 2017 г., за да представи становището си относно евентуално удължаване на срока за прилагане на тези мерки след 6 март 2018 г.
31 С решението си от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет (T‑221/15, непубликувано, EU:T:2017:478) Общият съд отхвърля жалбата на жалбоподателя по отношение както на актовете от март 2015 г., така и на тези от март 2016 г.
Производството и исканията на страните
32 На 3 май 2017 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
33 На 14 юли 2017 г. Съветът представя писмена защита. Същия ден той представя и мотивирано искане по член 66 от Процедурния правилник съдържанието на някои документи, приложени към писмената защита B.3, B.4, B.8, B.9, B.11, B.13, да не бъде цитирано в документите по настоящото дело, до които е предоставен обществен достъп.
34 С молба, подадена в секретариата на Общия съд на 27 юли 2017 г., жалбоподателят представя нови доказателства по смисъла на член 85 от Процедурния правилник относно факта, че междувременно името му е било заличено от списъка на търсените хора в международен план, изготвен от Интерпол, Международната организация на криминалната полиция.
35 На 25 август 2017 г. Съветът подава в секретариата на Общия съд становището си по новите доказателства.
36 Тъй като жалбоподателят не е представил писмена реплика в определения му за това срок, писмената фаза на производството е приключена на 28 септември 2017 г.
37 На 11 декември 2017 г. Общият съд (шести състав) решава да отправи до страните въпроси за писмен отговор в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89 от Процедурния правилник. Страните отговарят на тези въпроси в определения срок, като представят доказателства.
38 Съгласно член 106, параграф 3 от Процедурния правилник, в случай че в триседмичния срок, считано от връчването на съобщението за приключване на писмената фаза на производството, главните страни не са поискали да се насрочи съдебно заседание, Общият съд може да реши да се произнесе по иска или жалбата, без да провежда устна фаза на производството. След като в конкретния случай не е направено такова искане, Общият съд решава да се произнесе, без да провежда устна фаза на производството, тъй като счита, че делото е достатъчно изяснено от доказателствата по преписката.
39 Жалбоподателят иска от Общия съд:
– да отмени обжалваното решение в частта, която се отнася до него,
– да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.
40 Съветът иска по същество от Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– при условията на евентуалност, в случай че обжалваното решение бъде отменено, да постанови запазване на последиците от него до изтичане на срока за подаване на жалба пред Съда, а ако такава бъде подадена — до произнасянето по нея със съдебен акт.
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
41 В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква по същество четири основания, а именно, първо, нарушение на задължението за мотивиране, второ, нарушение на правото на изслушване, трето, явна грешка в преценката и четвърто, накърняване на правото на собственост.
По първото основание — нарушение на задължението за мотивиране
42 Като се позовава на член 41, параграф 2, буква в) от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), жалбоподателят поддържа по същество, че при приемането на обжалваното решение Съветът неправилно се е ограничил до възпроизведените в точка 16 по-горе мотиви, за да запази името му в разглеждания списък.
43 Съветът оспорва доводите на жалбоподателя.
44 В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 296, втора алинея ДФЕС „[п]равните актове са мотивирани“.
45 Съгласно член 41, параграф 2, буква в) от Хартата, на която с член 6, параграф 1 ДЕС се признава същата юридическа сила като Договорите, правото на добра администрация включва по-специално „задължението на администрацията да мотивира своите решения“.
46 Съгласно постоянната съдебна практика мотивите, които се изискват въз основа на член 296, втора алинея ДФЕС и член 41, параграф 2, буква в) от Хартата, трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и с контекста, в който той е бил приет. Те трябва да излагат по ясен и недвусмислен начин съображенията на институцията, която е издала акта, така че да дадат възможност на заинтересованото лице да се запознае с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни контрол. Задължението за мотивиране трябва да се преценява в зависимост от обстоятелствата по конкретния случай (вж. решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано, EU:T:2017:478, т. 63 и цитираната съдебна практика).
47 Не се изисква мотивите да уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, доколкото въпросът дали мотивите на определен акт отговарят на изискванията на член 296, втора алинея ДФЕС и на член 41, параграф 2, буква в) от Хартата, трябва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста му, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя. В този смисъл, от една страна, актът с неблагоприятни последици е достатъчно мотивиран, ако е издаден в познат за заинтересованото лице контекст, който му позволява да разбере обхвата на наложената му мярка. От друга страна, степента на точност на мотивите на един акт трябва да бъде съразмерна с действителните възможности, техническите условия и сроковете, при които той трябва да бъде приет (вж. решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано, EU:T:2017:478, т. 64 и цитираната съдебна практика).
48 По-конкретно мотивите за приемане на мярка замразяване на активи по принцип не могат да имат само обща и шаблонна формулировка. Напротив, с изключение на случите, изложени в точка 47 по-горе, подобна мярка трябва да указва специфичните и конкретните причини, поради които Съветът смята, че релевантната правна уредба е приложима към заинтересованото лице (вж. решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано, EU:T:2017:478, т. 65 и цитираната съдебна практика).
49 На последно място следва да се припомни, че задължението за мотивиране на посочения акт представлява съществено процесуално изискване, което трябва да се разграничава от въпроса за правилността на мотивите, от която зависи материалната законосъобразност на спорния акт. Всъщност мотивите на акта представляват формален израз на съображенията, на които той се основава. Ако тези съображения са неправилни, се засяга материалната законосъобразност на посочения акт, а не мотивите му, които може да са достатъчни, но да изразяват неправилни съображения (вж. решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано, EU:T:2017:478, т. 66 и цитираната съдебна практика).
50 В случая се установява, че мотивите за запазване на името на жалбоподателя в разглеждания списък, възприети в обжалваното решение (вж. т. 16 по-горе), са специфични и конкретни и че излагат обстоятелствата, на които се основава посоченото запазване, а именно факта, че украинските органи са образували наказателно производство срещу жалбоподателя за присвояване на публични финансови средства или активи.
51 Освен това мерките спрямо жалбоподателя са запазени в контекст, който той познава, тъй като в кореспонденцията му със Съвета е бил уведомен по-специално за писмата на ГП от 25 юли и 16 ноември 2016 г. и от 27 януари 2017 г., както и за отговорите на ГП на въпросите на Съвета (вж. т. 21, 22, 24, 26 и 27 по-горе) (наричани по-нататък заедно „представените от ГП нови документи“), въз основа на които Съветът е запазил посочените ограничителни мерки (вж. в този смисъл решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 68 и цитираната съдебна практика).
52 В представените от ГП нови документи се съдържа информация относно провеждащия разследванията орган, номера и датата на образуване на съответното наказателно производство срещу жалбоподателя, деянията, за които е разследван, засегнатите лица и органи, размера на публичните финансови средства, за които се твърди, че са присвоени, приложимите членове от украинския Наказателен кодекс, както и относно факта, че жалбоподателят е уведомен писмено за съществуващите спрямо него подозрения (вж. в този смисъл решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 69 и цитираната съдебна практика), и се посочва, че окръжен съд [поверително](1) (наричан по-нататък „окръжният съд“) е постановил съдебен акт от 15 февруари 2016 г. (наричан по-нататък „актът от 15 февруари 2016 г.“), с който дава разрешение на ГП да предприеме действия в отсъствието на жалбоподателя.
53 Ето защо не може да се приеме, че мотивите на Съвета се ограничават до възпроизвеждането на текста относно критериите за определяне на съответните лица или че в тези мотиви не се указват специфичните и конкретните причини за запазването на името на жалбоподателя в разглеждания списък (вж. в този смисъл решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 70).
54 Тъй като обжалваното решение е достатъчно мотивирано по отношение на жалбоподателя, следва да се отхвърли първото основание и да се разгледа третото, за да се прецени дали мотивите, въз основа на които Съветът е запазил в разглеждания списък името на жалбоподателя, са засегнати от явна грешка в преценката, както твърди последният.
По третото основание — явна грешка в преценката
55 Жалбоподателят твърди по същество, че при запазването на ограничителните мерки спрямо него с приемането на обжалваното решение Съветът е допуснал явна грешка в преценката, като се е основал на предоставеното от ГП кратко обобщение на неговото положение, без да поиска допълнителна информация и без да повери с необходимата грижа представените му оневиняващи доказателства.
56 Съветът възразява, като поддържа, че обжалваното решение почива на достатъчно солидна фактическа основа, състояща се по-конкретно от представените от ГП нови документи.
Предварителни бележки
57 Следва да се припомни, от една страна, че критерият за определяне на съответните лица, предвиден в член 1, параграф 1 от Решение 2014/119, изменено с Решение 2015/143 (наричан по-нататък „релевантният критерий“), въз основа на който името на жалбоподателя е запазено в разглеждания списък с обжалваното решение, се прилага по отношение на лица, „за които е установено, че са отговорни“ за присвояване на публични финансови средства — което обхваща и лицата, „по отношение на които украинските органи провеждат разследване“ за присвояване на украински публични финансови средства или активи — и от друга страна, че релевантният критерий трябва да се тълкува в смисъл, че не се отнася абстрактно до всяко присвояване на публични финансови средства, а по-скоро до присвояването на публични финансови средства или активи, което може да накърни зачитането на правовата държава в Украйна (вж. в този смисъл решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 97 и цитираната съдебна практика).
58 Съгласно обжалваното решение името на жалбоподателя е запазено в разглеждания списък с мотива, че е „[л]ице, по отношение на което се провежда наказателно производство от украинските власти за присвояване на публични финансови средства или активи“.
59 С оглед на това следва да се провери дали при запазването на името на жалбоподателя в списъка Съветът е действал безпристрастно и справедливо предвид преценката на доказателствата, с които е разполагал, мотивите за запазване и релевантния критерий.
60 Следва да се припомни, че макар Съветът да разполага с широка свобода на преценка, що се отнася до общите критерии, които трябва да се вземат предвид при приемането на ограничителни мерки, ефикасността на съдебния контрол, гарантиран с член 47 от Хартата, изисква в рамките на контрола за законосъобразност на мотивите, на които се основава решението за включването или запазването на името на дадено лице в списъка на лицата, спрямо които се прилагат ограничителни мерки, съдът на Европейския съюз да се увери, че това решение, което има индивидуален характер за посоченото лице, почива на достатъчно солидна фактическа основа. Това предполага проверка на твърдените фактически обстоятелства, съдържащи се в изложението на мотивите, което е в основата на това решение, така че съдебният контрол да не се свежда до преценка на абстрактната вероятност на посочените мотиви, а да обхване и въпроса дали тези мотиви, или поне онзи от тях, считан сам по себе си за достатъчен да обоснове решението, са достатъчно точно изложени конкретни факти (вж. решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 100 и цитираната съдебна практика).
61 Освен това съгласно съдебната практика във връзка с решенията за запазване на името на дадено лице в списък на лица, спрямо които се прилагат ограничителни мерки, когато засегнатото лице или образувание повдигне възражения по повод на изложението на мотивите, компетентният орган на Съюза е задължен да разгледа грижливо и безпристрастно основателността на твърдените мотиви с оглед на тези възражения и евентуалните оневиняващи доказателства, приложени към тях. От друга страна, при приемането на ограничителни мерки Съветът носи задължението да се съобразява с принципа на добра администрация, закрепен в член 41 от Хартата, с който съгласно постоянната съдебна практика е свързано задължението на компетентната институция да разгледа грижливо и безпристрастно всички релевантни обстоятелства, отнасящи се до случая (вж. решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 101 и цитираната съдебна практика).
62 От съдебната практика следва и че за да се преценят естеството, видът и силата на доказателствените средства, които могат да се изискат от Съвета, трябва да се вземат предвид конкретното естество и обхватът на ограничителните мерки, както и тяхната цел (вж. решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 102 и цитираната съдебна практика).
63 Както следва от съображения 1 и 2 от Решение 2014/119, то се вписва в по-общ план в политиката на Съюза за подкрепа на украинските органи с цел да се улесни политическата стабилизация на Украйна. По този начин то отговаря на целите на общата външна политика и политика на сигурност, дефинирани по-специално в член 21, параграф 2, буква б) ДЕС, съгласно който Съюзът провежда международно сътрудничество с цел утвърждаване и укрепване на демокрацията, правовата държава, правата на човека и принципите на международното право (вж. в този смисъл решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 103 и цитираната съдебна практика).
64 Именно в този контекст разглежданите в случая ограничителни мерки предвиждат замразяване на средствата и икономическите ресурси по-специално на лица, за които е установено, че са отговорни за присвояване на финансови средства на украинската държава. Всъщност улесняването на възстановяването на тези средства позволява утвърждаването и укрепването на правовата държава в Украйна (вж. в този смисъл решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 104).
65 Следователно с разглежданите ограничителни мерки не се цели налагането на наказание на съответните лица за евентуално извършените от тях укорими деяния, нито възпирането им чрез принуда да извършват такива деяния. Единствената цел на тези мерки е да се улесни установяването от украинските органи на случаите на присвояване на публични финансови средства и да се запази възможността тези органи да си върнат присвоените средства. Ето защо тези мерки са чисто охранителни (вж. в този смисъл решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 105 и цитираната съдебна практика).
66 Следователно разглежданите ограничителни мерки, приети от Съвета въз основа на правомощията му по членове 21 ДЕС и 29 ДЕС, не са наказателноправни. Поради това те не могат да бъдат приравнени на решение за замразяване на активи, прието от съдебен орган на държава членка в съответното наказателно производство и при спазване на предоставените в рамките на това производство гаранции. От това следва, че изискванията, наложени на Съвета, що се отнася до доказателствата, на които се основава включването на името на дадено лице в списъка на лицата, спрямо които се прилага посоченото замразяване на активи, не могат да бъдат напълно идентични на изискванията, наложени на националния съдебен орган в посочения по-горе случай (вж. в този смисъл решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 106 и цитираната съдебна практика).
67 Следва да се припомни и че Съветът не е длъжен да предприема служебно и систематично свои собствени разследвания или да извършва проверки, за да получи допълнителни уточнения, когато вече разполага с доказателства, представени от органите на трета държава, с оглед на приемането на ограничителни мерки по отношение на лица, които са граждани на тази държава и спрямо които в същата се провеждат съдебни производства (вж. решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 107 и цитираната съдебна практика).
68 В случая е необходимо Съветът да провери, от една страна, в каква степен представените от ГП нови документи, на които възнамерява да се основе решението си, позволяват да се установи, че както се посочва в мотивите за включване на името на жалбоподателя в разглеждания списък, припомнени в точка 58 по-горе, украинските органи провеждат срещу него наказателно производство за деяния, които могат да съставляват присвояване на публични финансови средства, и от друга страна, дали това производство позволява неговите деяния да се квалифицират в съответствие с релевантния критерий. С оглед на съдебната практика, припомнена в точка 61 по-горе, само ако посочената проверка не доведе до резултат, Съветът следва да направи допълнителна проверка (вж. в този смисъл решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 108 и цитираната съдебна практика).
69 От друга страна, в рамките на сътрудничеството, предвидено с разглежданите ограничителни мерки (вж. т. 63 по-горе), Съветът по принцип не е длъжен лично да разглежда и преценява точността и относимостта на доказателствата, въз основа на които украинските органи провеждат наказателни производства срещу жалбоподателя за деяния, които могат да се квалифицират като присвояване на публични финансови средства. Всъщност, както бе посочено в точка 65 по-горе, с приемането на разглежданите ограничителни мерки Съветът не цели да наложи лично санкции за присвояването на публични финансови средства, разследвано от украинските органи, а да запази възможността тези органи да установят посоченото присвояване и същевременно да си върнат присвоените средства. Следователно в рамките на посочените производства тези органи следва да проверят доказателствата, на които се основават, и евентуално да изведат последиците от тях по отношение на изхода на тези производства (вж. в този смисъл решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 109 и цитираната съдебна практика).
70 Това тълкуване се потвърждава от съдебната практика, от която е видно, че Съветът следва да проверява законосъобразността не на провежданото спрямо съответното лице разследване, а само на решението за замразяване на финансови средства с оглед на тези разследвания (вж. решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 110 и цитираната съдебна практика).
71 Несъмнено е, че във всички случаи Съветът не може да потвърди констатациите на украинските органи, които се съдържат в представените от тях документи. Подобно поведение не би било в съответствие с принципа на добра администрация, нито най-общо със задължението на институциите на Съюза да зачитат основните права при прилагането на правото на Съюза съобразно с член 6, параграф 1, първа алинея ДФЕС във връзка с член 51, параграф 1 от Хартата (вж. решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 111 и цитираната съдебна практика).
72 Съветът обаче трябва в зависимост от обстоятелствата по случая да прецени дали е необходимо да проведе допълнителни проверки, и по-специално да поиска от украинските органи да представят допълнителни доказателства, ако вече представените се окажат недостатъчни или противоречиви. Всъщност не може да се изключи възможността данните, предоставени на Съвета от самите украински органи или по друг начин, да породят у тази институция съмнения дали вече представените от тези органи доказателства са достатъчни. От друга страна, в рамките на възможността, която трябва да се предостави на съответните лица да представят становище по мотивите на Съвета да запази имената им в разглеждания списък, те могат да представят такива данни и дори оневиняващи доказателства, които да налагат Съветът да извърши допълнителни проверки. По-конкретно, макар да не следва Съветът да замества украинските съдебни органи при преценката за законосъобразността на посочените в писмата на ГП наказателни производства, с оглед на становището на жалбоподателя не може да се изключи задължението на тази институция да поиска разяснения от украинските органи относно обстоятелствата, на които се основава образуването на тези производства (вж. в този смисъл решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 112 и цитираната съдебна практика).
73 Именно с оглед на тези съображения следва да се разгледат конкретните доводи на жалбоподателя, свързани по същество с предмета на засягащото го производство и неговия напредък.
По предмета на наказателното производство срещу жалбоподателя
74 Като се позовава на няколко документа, жалбоподателят твърди, че нарушението, за което е обвиняван и което е в основата на разглежданите ограничителни мерки, не е довело до никаква загуба на финансови средства за Националната банка на Украйна и оттук — за украинската държава. Следователно жалбоподателят изобщо не носел отговорност за присвояване на финансови средства.
75 Съветът по същество поддържа, че деянията, за които се упрекван жалбоподателят, попадат в обхвата на понятието „присвояване на публични финансови средства“, независимо дали от това присвояване се е възползвал жалбоподателят или трето лице. От изтъкнатите от жалбоподателя доказателства не се установявало, че украинската държава не е претърпяла вреда вследствие на посочените деяния.
76 В случая следва да се приеме, че Съветът обосновава запазването на ограничителните мерки срещу жалбоподателя главно с писмата на ГП от 25 юли и 16 ноември 2016 г. и 27 януари 2017 г.
77 В писмото от 25 юли 2016 г. ГП е припомнил следното:
– [поверително];
– [поверително];
– [поверително];
– [поверително];
– [поверително];
– [поверително].
78 В писмото от 16 ноември 2016 г. ГП е посочил, че не е имало допълнителна информация относно производството [поверително].
79 В писмото от 27 януари 2017 г. ГП е предоставил информация, която съвпада по същество със съдържащата се в писмото от 25 юли 2016 г., като същевременно е добавил уточнението, че [поверително] присвояването на тази сума е ограничило възможностите за Националната банка на Украйна да осигури стабилността на националната парична единица и по този начин е причинило вреда на украинската държава. В писмото си ГП е упоменал решението от 15 февруари 2016 г. и е посочил, че въпросното предварително разследване все още не е приключило.
80 Освен това следва да се отбележи, че при приемането на обжалваното решение Съветът е разполагал и с информация, получена от ГП в отговор на поставени от него въпроси.
81 Така в отговорите си, представени на Съвета на 7 юли 2016 г., ГП по същество е посочил, първо, [поверително].
82 [поверително].
83 [поверително].
84 Следователно запазването на ограничителните мерки спрямо жалбоподателя се е основавало на доказателства, които са позволявали на Съвета да направи недвусмислена констатация за наличието на производство, образувано от украинските правораздавателни органи срещу жалбоподателя и отнасящо се до присвояване на публични финансови средства.
85 Всъщност следва да се отбележи, че при прочита на представените от ГП нови документи Съветът е бил запознат с номера на съответното производство, датата на неговото образуване, нарушението, за което жалбоподателят е бил заподозрян, съответния член от украинския Наказателен кодекс, релевантните фактически обстоятелства и датата, на която е съобщено на жалбоподателя становището за наличие на позорения спрямо него. Тези документи удостоверяват, че посоченото производство се провежда за деяния, които са охарактеризирани достатъчно конкретно и точно, така че не оставят никакво съмнение за предполаганото участие на жалбоподателя, още повече че фактическите обстоятелства, описващи нарушението, са останали постоянни и съгласувани и са правно квалифицирани от украинските органи като присвояване на публични финансови средства, което съответства на релевантния критерий.
86 Освен това предоставените на Съвета документи представляват актове, изготвени от ГП, а именно един от висшите правораздавателни органи на Украйна. Всъщност в тази държава това е прокуратурата в системата на наказателното правосъдие, която провежда предварителните разследвания в наказателните производства, включително в тези за присвояване на публични финансови средства (вж. в този смисъл решение от 19 октомври 2017 г., Yanukovych/Съвет, C‑598/16 P, непубликувано, EU:C:2017:786, т. 53). Следователно в това отношение Съветът не може да бъде упрекнат, че е приел представената от ГП информация за вярна и обоснована.
87 Освен това се налага изводът, че разглежданите документи сочат, че жалбоподателят е заподозрян в извършване на нарушение от икономическо естество във връзка с много голяма парична сума [поверително].
88 В това отношение следва да се отбележи, че разглежданите ограничителни мерки улесняват и допълват усилията на украинските органи да си върнат присвоените публични финансови средства, а това съответства на целта за утвърждаване на правовата държава, както бе посочено в точки 64 и 65 по-горе.
89 По този въпрос, от писмото на ГП от 25 юли 2016 г. е видно, че [поверително] по предложение на разследващия служител окръжният съд неколкократно е приемал охранителни мерки спрямо жалбоподателя в хода на разследването (вж. т. 77, последно тире по-горе). При това положение решението на Съвета за замразяването на финансови средства в целия Съюз укрепва ефективността на поетата на национално равнище инициатива.
90 Накрая, от една страна, следва да се отбележи и че преследването на икономически престъпления, каквото е присвояването на публични финансови средства, е важно средство в борбата срещу корупцията, а в рамките на външната дейност на Съюза тази борба е сред принципите, обхванати от понятието за правова държава. От друга страна, следва да се отбележи, че нарушението, за които е обвиняван жалбоподателят, се вписва в по-широкия контекст на подозренията срещу немалка част от бившия управляващ елит в Украйна за извършването на тежки престъпления при управлението на публичните ресурси, с което се е създала сериозна заплаха за институционалните и правни основи на страната, и в частност са накърнени принципите на законност, забрана за произвол на изпълнителната власт, ефективен съдебен контрол и равенство пред закона. От това следва, че в тяхната цялост и предвид упражняваните от жалбоподателя функции в рамките на бившата управляваща класа в Украйна, както и ръководната му длъжност в Националната банка на Украйна към момента на нарушението, за което е заподозрян, разглежданите ограничителни мерки допринасят ефективно да се улесни преследването на престъпленията по присвояване на публични финансови средства, извършени във вреда на украинските институции, и дават възможност на украинските органи да си възстановят по-лесно така присвоените средства. В случай че съдебното преследване е основателно, това позволява и да се улесни санкционирането с правораздавателни средства на корупционните действия, които се твърди, че са извършени от членове на бившия режим, като така се допринесе за укрепването на правовата държава в тази страна (вж. в този смисъл решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 128 и цитираната съдебна практика).
91 Ето защо, като е приел обжалваното решение в частта, отнасяща се до жалбоподателя, Съветът не е допуснал явна грешка в преценката, що се отнася до предмета на наказателното производство срещу жалбоподателя и до относимостта му с оглед на релевантния критерий.
92 Доводите, с които жалбоподателят оспорва този извод, не могат да бъдат приети.
93 Всъщност, първо, становището от 18 май 2017 г. за наличие на позорения, изтъкнато от жалбоподателя като оневиняващо доказателство, само потвърждава посочения извод, доколкото от това становище е видно по същество, че жалбоподателят е заподозрян за присвояване на финансови средства, злоупотребявайки с положението си на управител на Националната банка на Украйна [поверително].
94 Второ, що се отнася до твърдението, че Националната банка на Украйна не е претърпяла вреда, следва да се отбележи, че този довод е неоснователен, тъй от няколко от представените от ГП нови документи е видно, че които жалбоподателят е заподозрян за незаконно прехвърляне на средства за цели, различни от тези, за които средствата са били предназначени. Тази констатация съответства на определението, което съдебната практика дава на понятието „присвояване на публични финансови средства“ и съгласно което последното обхваща всеки акт, състоящ се в незаконното използване на ресурси, които принадлежат на публичноправни субекти или са поставени под техен контрол, за цели, които са в противоречие с тези, за които ресурсите са предназначени, по-специално за частни цели. За да попада в обхвата на посоченото понятие, това използване трябва да е довело до засягане на финансовите интереси на същите публичноправни субекти и така да е причинило вреда, която може да бъде оценена във финансово отношение (вж. в този смисъл решение от 7 юли 2017 г., Arbuzov/Съвет, T‑221/15, непубликувано EU:T:2017:478, т. 138 и цитираната съдебна практика).
95 [поверително].
По напредъка на наказателното производство срещу жалбоподателя
96 Жалбоподателят подчертава, че при приемането на обжалваното решение е била изтекла повече от една година, след като със съдебен акт от 15 февруари 2016 г. окръжният съд е дал разрешение на ГП да предприеме действия в отсъствието на жалбоподателя, но ГП не е сезирал съда. Разследването било проведено чисто формално, по-специално за да може Съветът да удължи срока на прилагане на ограничителните мерки срещу жалбоподателя за неопределен срок.
97 Съветът счита, че сама по себе си продължителността на наказателното производство спрямо жалбоподателя не оказва пряко влияние във връзка с въпроса дали той продължава да отговаря на необходимите условия, за да може неговото име все още фигурира в разглеждания списък. Въпреки това Съветът взел предвид времевия аспект при преразглеждането на посочения списък и периодично изисквал информация от ГП относно протичането на висящите производства.
98 Безспорно е, че с решение от 15 февруари 2016 г. окръжният съд е разрешил на ГП да предприеме действия по производството в отсъствието на жалбоподателя [поверително]. Безспорно е и че повече от една година след приемането на решението Съветът е продължил срока на действие на ограничителните мерки срещу жалбоподателя, като същевременно е получил от ГП информация, според която тази процедура все още се е намирала на етапа на предварителното разследване, тъй като украинският наказателен съд все още не е бил сезиран.
99 На първо място, следва да се отбележи, че позоваването от Съвета на факта, че производствата могат да се забавят поради отсъствието на съответното лице, е неотносимо в настоящия случай, тъй като именно решението от 15 февруари 2016 г. е дало възможност на ГП да предприеме действия в отсъствието на жалбоподателя.
100 На второ място, както следва от документите, представени от Съвета в отговор на писмен въпрос от Общия съд (вж. т. 37 по-горе), в хода на процедурата пред Съвета жалбоподателят е повдигнал въпроса за липсата на развитие на производството [поверително] въпреки приемането на решението от 15 февруари 2016 г., което дава възможност на ГП да предприеме действия в отсъствието на жалбоподателя. Така, първо, в писмото си от 4 октомври 2016 г. жалбоподателят е предложил на Съвета да отправи запитване до ГП защо въпреки твърдението на разследващите органи, че са доказали вината му, все още не е образувано съдебно производство срещу него, при все че разследването е в ход от почти две години и половина. Второ, в писмото си до Съвета от 14 декември 2016 г., след като е припомнил съществуването на решението от 15 февруари 2016 г., жалбоподателят отново е подчертал липсата на развитие на въпросното производство и е посочил, че украинските органи се стремят то да остане висящо, колкото е възможно по-дълго, за да се даде на Съвета основание да удължи действието на ограничителните мерки срещу жалбоподателя. Трето, в писмото си до Съвета от 13 януари 2017 г. жалбоподателят ясно отбелязва, че е странно, че ГП все още не е сезирал съда във връзка с производството [поверително], по-специално предвид факта, че е дадено разрешение за провеждането на производството в отсъствието на жалбоподателя, въпреки че според него това разрешение е незаконосъобразно.
101 С оглед на становището на жалбоподателя, обобщено в точка 100 по горе, както и на факта, че с получаването на писмото на ГП от 25 юли 2016 г. (вж. т. 77 по-горе) Съветът най-малкото е бил уведомен за съществуването на решението от 15 февруари 2016 г., следва да се отхвърли тезата на последния, според която жалбоподателят не е изтъкнал достатъчно точен довод за липсата на развитие на производството срещу него, независимо от приемането на посоченото решение.
102 При тези обстоятелства следва да се приеме, че Съветът е трябвало да поиска от украинските органи разяснения за причините, които могат да обосноват липсата на напредък на производството [поверително], въпреки приемането на решението от 15 февруари 2016 г., както е направил относно други аспекти на това производство, които е счел за недостатъчно изяснени, по-специално въз основа на представеното от жалбоподателя становище.
103 От това следва, че Съветът не е изпълнил задължението си да положи дължимата грижа, като се има предвид, че бележките на жалбоподателя е трябвало да породят у него основателни въпроси, въз основа на което да извърши допълнителни проверки по отношение на представената от украинските органи информация.
104 Във връзка с това следва да се уточни, че се поставя не въпросът дали, с оглед на обстоятелствата, доведени до знанието на Съвета, той е бил длъжен да преустанови включването на името на жалбоподателя в списъка, а само въпросът дали е бил длъжен да вземе предвид тези обстоятелства и да извърши допълнителни проверки или да поиска разяснения от украинските органи. Ето защо е достатъчно посочените обстоятелства да могат, какъвто е настоящият случай, да породят основателни въпроси относно протичането на разследването и пълнотата на предоставената от ГП информация.
105 От всичко изложено по-горе следва, че Съветът е допуснал явна грешка в преценката, като е приел, че становището на жалбоподателя относно липсата на напредък на производството [поверително] не обосновава извършването на допълнителни проверки по отношение на представената от украинските органи информация, въпреки че това становище е можело да породи основателни въпроси относно пълнотата на предоставената от ГП информация за производството [поверително] срещу жалбоподателя.
106 Ето защо следва да се уважи третото основание и да се отмени обжалваното решение, без да е необходимо произнасяне по второто и четвъртото основание или по новите доказателства (вж. т. 34 по-горе).
107 Що се отнася до искането, направено от Съвета при условията на евентуалност за запазване на последиците от обжалваното решение до изтичане на срока за подаване на жалба пред Съда, а ако такава бъде подадена — до произнасянето по нея със съдебен акт, достатъчно е да се отбележи, че обжалваното решение е породило последици до 6 март 2018 г. Следователно отмяната му с настоящия съдебен акт няма отражение за периода след тази дата, така че не е необходимо произнасяне по въпроса за запазване на последиците от решението (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 28 януари 2016 г., Azarov/Съвет, T‑331/14, EU:T:2016:49, т. 70—72).
По съдебните разноски
108 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Съветът е загубил делото, той следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с исканията на жалбоподателя.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (шести състав),
реши:
1) Отменя Решение (ОВППС) 2017/381 на Съвета от 3 март 2017 година за изменение на Решение 2014/119/ОВППС относно ограничителни мерки, насочени срещу определени лица, образувания и органи с оглед на ситуацията в Украйна, в частта му, в която името на г‑н Sergej Arbuzov е запазено в списъка с лицата, образуванията и органите, спрямо които се прилагат ограничителните мерки.
2) Осъжда Съвета на Европейския съюз да заплати съдебните разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 6 юни 2018 година.
Подписи