CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE JEAN MISCHO
presentate il 13 febbraio 2003 (1)
Causa C-445/00 Repubblica d'Austria
contro
Consiglio dell'Unione europea
«Sistema di ecopunti per autocarri adibiti al trasporto di merci in transito attraverso l'Austria - Modifica ad opera del regolamento (CE) n. 2012/2002 - Illegittimità»
I - Introduzione- 1.
- Da sempre il superamento delle Alpi costituisce un problema ed il trasporto delle persone e delle merci sulle vie alpine ha dato orgine a realizzazioni tecniche e questioni di natura economica, ecologica e, infine, politica.
- 2.
- L'Unione europea si confronta per forza di cose con tale sfida: parallelamente agli accordi conclusi in questo settore con la Confederazione svizzera, già prima dell'adesione della Repubblica d'Austria essa ha concluso un accordo (2) con quest'ultima, corredato di una convenzione amministrativa (3), che ha creato un sistema di protezione contro l'inquinamento ambientale dovuto al traffico alpino, le cui modalità si concretizzano nel regime degli ecopunti.
- 3.
- Principio e modalità sono stati ripresi nel protocollo n. 9, concernente il trasporto su strada, ferroviario e combinato in Austria (in prosieguo: il «protocollo») dell'Atto relativo alle condizioni di adesione della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di Svezia e agli adattamenti dei trattati sui quali si fonda l'Unione europea (4), il quale istituisce un regime transitorio. Quest'ultimo, oltre ad una riduzione progressiva dell'inquinamento grazie al sistema degli ecopunti, fissa un massimale per il numero di veicoli adibiti al trasporto di merci ammessi al transito alpino in Austria.
- 4.
- E' un superamento del numero di veicoli in transito nel corso del 1999 che ha dato origine all'adozione dell'atto impugnato da parte della Repubblica d'Austria, vale a dire il regolamento (CE) del Consiglio 21 settembre 2000, n. 2012, che modifica l'allegato 4 del protocollo n. 9 dell'Atto di adesione del 1994 e il regolamento (CE) n. 3298/94 per quanto riguarda il sistema di ecopunti per autocarri adibiti al trasporto di merci in transito attraverso l'Austria (in prosieguo: il «regolamento impugnato») (5).
II - Diritto comunitario applicabile
- 5.
- Il protocollo n. 9 contiene, in particolare, le disposizioni seguenti.
A - Definizioni
- 6.
- Il protocollo inizia con l'elenco di alcune definizioni.
«Articolo 1
Ai sensi del presente protocollo si intende per:
(...)
c) traffico di transito attraverso l'Austria, il traffico che attraversa il territorio austriaco in provenienza da o a destinazione di località estere;
(...)
e) traffico di transito merci su strada attraverso l'Austria, il traffico di transito attraverso l'Austria effettuato mediante autocarri, indipendentemente dal fatto che i veicoli circolino carichi o a vuoto;
f) trasporto combinato, il trasporto effettuato mediante autocarri o unità di carico instradati su parte del percorso per ferrovia e, per il percorso iniziale o terminale, su strada, fermo restando che in nessun caso il territorio austriaco può essere attraversato nel percorso iniziale o nel percorso terminale esclusivamente su strada;
g) viaggi bilaterali, i trasporti internazionali effettuati da veicoli i cui punti di partenza o di arrivo siano situati in Austria e i cui punti di arrivo o di partenza siano, rispettivamente, situati in un altro Stato membro e viaggi a vuoto relativi a tali trasporti».
B - Trasporto ferroviario e trasporto combinato
- 7.
- Ricordo, inoltre, che il detto protocollo attribuisce una rilevanza particolare, e perfino privilegiata, allo sviluppo del trasporto ferroviario e del trasporto combinato. A tal fine, lo stesso prevede, segnatamente, all'art. 3, che la Comunità e gli Stati membri interessati adottino e coordinino strettamente le misure necessarie allo sviluppo e alla promozione del trasporto ferroviario e del trasporto combinato per quanto riguarda il trasporto di merci attraverso le Alpi e, in concreto, il suo allegato 2 elenca un certo numero di misure infrastrutturali per il trasporto ferroviario e combinato, che riguardano l'Austria, la Germania, l'Italia ed anche i Paesi Bassi.
- 8.
- L'art. 6 del protocollo, a sua volta, stabilisce che la Comunità e gli Stati membri interessati si adoperano al massimo per sviluppare e utilizzare le capacità supplementari su rotaia di cui all'allegato 3 del detto protocollo il quale elenca ugualmente un certo numero di misure relative alla capacità supplementare delle ferrovie austriache per il transito di merci attraverso l'Austria (punto 1) ed ai possibili aumenti in termini di spedizioni o di tonnellate. Alcune capacità devono essere disponibili immediatamente, vale a dire a partire dal 1. gennaio 1995, altre a breve termine (a partire dalla fine del 1995), a medio termine (a partire dalla fine del 1997) ed altre, infine, a lungo termine, vale a dire disponibili a partire dalla fine del 2000 per quanto riguarda l'asse Pyhrn-Schober e dalla fine del 2010 per quanto concerne l'asse del Brennero.
- 9.
- L'art. 7 del protocollo insiste sulle misure destinate al potenziamento del trasporto ferroviario e del trasporto combinato e sul carattere prioritario delle misure stabilite nell'ambito delle disposizioni comunitarie in materia di trasporto ferroviario e combinato.
C - Trasporto su strada
- 10.
- Gli elementi essenziali del regime speciale per il transito di merci su strada attraverso l'Austria sono contenuti nell'art. 11, n. 2, del protocollo, formulato nei termini seguenti:
«Fino al 1° gennaio 1998 si applicano le seguenti disposizioni:
a) l'emissione totale di NOx degli autocarri che transitano attraverso l'Austria verrà ridotta del 60% nel periodo che intercorre tra il 1° gennaio 1992 e il 31 dicembre 2003, conformemente alla tabella riportata nell'allegato 4;
b) la riduzione del valore di emissione complessiva NOx di tali autocarri viene gestita mediante un sistema di ecopunti. All'interno di questo sistema ogni autocarro in transito attraverso l'Austria necessita di un determinato numero di ecopunti, corrispondente al valore delle emissioni di NOx di ogni singolo autocarro (valore ammesso in base alla «conformity of production» (valore COP) o desunto dall'omologazione per tipo). I criteri di determinazione e di gestione di tali punti sono descritti nell'allegato 5;
c) se il numero dei transiti supera, di oltre l'8% nel corso di un anno, il valore determinato per il 1991, la Commissione, conformemente alla procedura stabilita dall'articolo 16, adotta misure appropriate conformemente al paragrafo 3 dell'allegato 5 (6);
d) (...)
e) gli ecopunti saranno ripartiti dalla Commissione fra gli Stati membri, conformemente alle disposizioni da stabilire ai sensi del paragrafo 6».
- 11.
- L'art. 11, nn. 4-6, del protocollo stabilisce quanto segue:
«4. Prima del 1° gennaio 2001 la Commissione, in cooperazione con l'Agenzia europea dell'ambiente, effettua uno studio scientifico del livello di conseguimento dell'obiettivo di riduzione dell'inquinamento illustrato nel paragrafo 2, lettera a). Qualora la Commissione constati che detto obiettivo è stato conseguito in modo soddisfacente, le disposizioni di cui al paragrafo 2 cessano dall'essere applicabili alla data del 1° gennaio 2001. Qualora la Commissione constati che detto obiettivo non è stato realizzato in modo soddisfacente, il Consiglio, ai sensi dell'articolo 75 del Trattato CE, può adottare misure, in un quadro comunitario, atte ad assicurare una tutela equivalente dell'ambiente, in particolare una riduzione del 60% dell'inquinamento. Qualora il Consiglio non adotti siffatte misure, il periodo transitorio viene automaticamente prorogato di un ulteriore periodo definitivo di tre anni, durante il quale si applicano le disposizioni di cui al paragrafo 2.
5. Al termine del periodo transitorio l'«acquis» comunitario si applica integralmente.
6. La Commissione, conformemente alla procedura stabilita all'articolo 16, adotta misure particolareggiate concernenti le procedure relative al sistema di ecopunti, la distribuzione di ecopunti e le questioni tecniche inerenti all'applicazione di detto articolo che entreranno in vigore alla data di adesione dell'Austria.
(...)».
- 12.
- L'art. 16 del protocollo prevede che, per l'adozione delle misure di cui sopra, la Commissione è assistita da un comitato. Se le misure previste non sono conformi al parere espresso dal detto comitato, o in assenza di parere dello stesso, la Commissione sottopone immediatamente al Consiglio una proposta sulle misure da adottare. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata.
- 13.
- L'allegato 5, punto 3, del protocollo così dispone:
«In caso di applicazione dell'articolo 11, paragrafo 2, lettera c) il numero di ecopunti per l'anno successivo è fissato come segue:
Sulla base dei valori medi trimestrali di emissioni di NOx da parte di autocarri nell'anno in corso, calcolata secondo il precedente paragrafo 2, si procede ad un'estrapolazione in maniera da ottenere il valore medio di emissioni di NOx previsto per l'anno successivo. Il valore previsto, moltiplicato per 0,0658 e per il numero di ecopunti per il 1991 di cui all'allegato 4, costituirà il numero di ecopunti per l'anno in questione» (7).
- 14.
- Ammontando il numero dei viaggi di transito attraverso l'Austria per il 1991 a 1 490 900, la soglia cui si fa riferimento all'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo equivale a 1 610 172 viaggi di transito.
- 15.
- La Commissione, a norma dell'art. 11, n. 6, del protocollo, ha adottato il regolamento (CE) 21 dicembre 1994, n. 3298, che stabilisce misure dettagliate relative al sistema di diritti di transito (ecopunti) per automezzi pesanti adibiti al trasporto di merci in transito attraverso l'Austria, stabilito dall'articolo 11 del protocollo n. 9 dell'Atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia (8). Sulla base di un'autorizzazione esplicita riportata nell'allegato 4 del protocollo, e per tenere conto del traffico di autocarri in transito immatricolati in Finlandia ed in Svezia, tale regolamento modifica il detto allegato 4 e fissa il numero totale di ecopunti nel modo seguente:
| Anno | Percentuale di ecopunti | Ecopunti per i 15 Stati membri |
| Base per il 1991 | 100% | 23 556 220 |
| 1995 | 71,7% | 16 889 810 |
| 1996 | 65,0% | 15 311 543 |
| 1997 | 59,1% | 13 921 726 |
| 1998 | 54,8% | 12 908 809 |
| 1999 | 51,9% | 12 225 678 |
| 2000 | 49,8% | 11 730 998 |
| 2001 | 48,5% | 11 424 767 |
| 2002 | 44,8% | 10 533 187 |
| 2003 | 40,0% | 9 422 488 |
- 16.
- Il regolamento n. 3298/94 stabilisce del pari, nell'allegato D, il sistema di ripartizione degli ecopunti tra gli Stati membri.
III - Genesi e contenuto del regolamento impugnato
- 17.
- Secondo i dati forniti dalla Repubblica d'Austria, le statistiche degli ecopunti hanno mostrato un traffico di 1 706 436 viaggi nel corso del 1999, corrispondente ad un esubero del 14,57% rispetto alla cifra ottenuta nel 1991.
- 18.
- Agendo secondo la procedura stabilita dall'art. 16 del protocollo, il 20 maggio 2000 la Commissione ha sottoposto al comitato previsto dall'art. 16 del protocollo (in prosieguo: il «comitato degli ecopunti») un progetto di regolamento della Commissione. Essa ha sostenuto che, secondo il metodo di calcolo di cui all'allegato 5, punto 3, del protocollo, il numero di ecopunti per il 2000 doveva essere ridotto di circa il 20% (ovvero di 2 184 552 ecopunti).
- 19.
- Secondo la Commissione, tale riduzione avrebbe avuto come conseguenza che, nel corso dell'ultimo trimestre del 2000, non sarebbe stato praticamente disponibile alcun ecopunto, cosicché sarebbe stato vietato qualsiasi transito di autocarri attraverso l'Austria. Pertanto, facendo valere che le disposizioni pertinenti del protocollo dovevano essere interpretate alla luce delle libertà fondamentali, la stessa ha proposto di ripartire la riduzione del numero di ecopunti sugli ultimi quattro anni oggetto del regime transitorio, ovvero dal 2000 al 2003. Un 30% di riduzione doveva avvenire nel 2000, un 30% nel 2001, un 30% nel 2002, e il restante 10% nel 2003.
- 20.
- Considerando che il protocollo non stabiliva alcun orientamento riguardo alla ripartizione della riduzione del numero di ecopunti tra gli Stati membri, la Commissione ha del pari proposto che l'onere della riduzione fosse sopportato dagli Stati membri i cui trasportatori avessero contribuito al superamento della soglia di viaggi prevista all'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo nel corso dell'anno 1999.
- 21.
- Non essendo stata raggiunta all'interno del comitato degli ecopunti la maggioranza qualificata a favore del progetto della Commissione, quest'ultima il 21 giugno 2000 ha presentato al Consiglio una proposta di regolamento del Consiglio dal contenuto identico.
- 22.
- Il 21 settembre 2000 la presidenza francese ha quindi presentato al Consiglio una proposta di compromesso che, pur mantenendo ferma la proposta originaria della Commissione riguardo alla ripartizione della riduzione degli ecopunti fino al 2003, adottava un nuovo metodo di calcolo che giungeva ad una riduzione di 1 009 501 ecopunti. La Commissione ha modificato la sua proposta iniziale nel senso della proposta di compromesso francese, consentendo quindi al Consiglio di adottare a maggioranza qualificata la proposta modificata della Commissione, che è divenuta il regolamento impugnato. La Repubblica d'Austria ha votato contro.
- 23.
- Il testo così adottato è divenuto il regolamento impugnato.
- 24.
- Ai sensi dell'art. 1 del detto regolamento:
«L'allegato 4 del protocollo n. 9 dell'Atto di adesione dell'Austria, della Finlandia e della Svezia è modificato come segue:
| Anno | Percentuale di ecopunti | Ecopunti per i 15 Stati membri |
| 2000 | 48,5% | 11 428 150 |
| 2001 | 47,2% | 11 121 897 |
| 2002 | 43,5% | 10 250 317 |
| 2003 | 39,6% | 9 321 531» |
- 25.
- L'art. 2, punto 1, del detto regolamento dispone:
«Il regolamento (CE) n. 3298/94 è modificato come segue:
1) All'articolo 6, paragrafo 2, il secondo comma è sostituito dal seguente:
Nella fattispecie di cui all'articolo 11, paragrafo 2, lettera c), del protocollo n. 9, il numero di ecopunti subisce una riduzione. La riduzione viene calcolata utilizzando il metodo di cui al punto 3 dell'allegato 5 del protocollo. La riduzione degli ecopunti risultante da tale calcolo viene distribuita su diversi anni (9).
(...)».
- 26.
- Infine, l'art. 2, punto 4, del regolamento impugnato modifica l'allegato D del regolamento n. 3298/94, al fine di effettuare una nuova ripartizione degli ecopunti tra gli Stati membri.
IV - Conclusioni delle parti e motivi dedotti dalla Repubblica d'Austria
- 27.
- La Repubblica d'Austria chiede che la Corte voglia:
- in via principale, annullare il regolamento impugnato;
- in subordine, annullare il disposto degli artt. 1 e 2, punti 1 e 4, del regolamento impugnato;
- condannare il Consiglio alle spese.
- 28.
- Il Consiglio chiede che la Corte voglia:
- dichiarare irricevibili tutte le censure dirette alla Commissione, la quale non è stata chiamata in causa dalla richiedente;
- respingere il ricorso;
- in subordine, nel caso in cui la Corte accogliesse il ricorso ed annullasse il regolamento impugnato, dichiarare il mantenimento di tutti gli effetti dello stesso;
- condannare la ricorrente alle spese.
- 29.
- Con ordinanza del presidente della Corte 26 gennaio 2001 la Repubblica federale di Germania e la Commissione sono state ammesse ad intervenire a sostegno delle conclusioni del Consiglio. Con altra ordinanza 30 aprile 2001 la Repubblica italiana è stata ugualmente ammessa ad interevenire a sostengo delle conclusioni dello stesso.
- 30.
- Con atto separato, depositato nella cancelleria della Corte il 4 dicembre 2000, la Repubblica d'Austria ha chiesto, ai sensi degli artt. 242 CE e 243 CE, che fosse sospesa l'applicazione del regolamento impugnato e che fossero adottati provvedimenti provvisori.
- 31.
- Con ordinanza di procedimento sommario 23 febbraio 2001 (10) il presidente della Corte ha ordinato la sospensione dell'esecuzione dell'art. 2, punto 1, del regolamento impugnato fino alla pronuncia della sentenza di merito, ha respinto la domanda quanto al resto ed ha riservato le spese.
- 32.
- La Repubblica d'Austria deduce sei motivi a sostegno delle sue conclusioni:
In via principale:
1) la violazione di forme sostanziali in occasione dell'adozione del regolamento impugnato;
in subordine:
2) la violazione del Trattato CE o del protocollo, in quanto la proposta della Commissione è stata modificata dopo la sua presentazione al Consiglio;
3) l'insufficienza dei motivi;
4) la violazione del Trattato CE o del protocollo da parte del regolamento impugnato;
5) la violazione del diritto e l'insufficienza dei motivi quanto al sistema di calcolo basato sull'allegato 5, punto 3, del protocollo;
6) l'assenza di fondamento giuridico.
V - Sulla ricevibilità delle censure dirette alla Commissione
- 33.
- Il Consiglio solleva un'eccezione d'illegittimità delle censure relative all'azione della Commissione, per il fatto che quest'ultima non è stata chiamata in causa dall'Austria e che la sentenza della Corte nella causa in esame non sarà opponibile ad un'istituzione che non sia parte della controversia. A sostegno dell'eccezione di irricevibilità, il Consiglio si richiama al punto 33 dell'ordinanza del Tribunale 1° dicembre 1994 (11). Il Tribunale afferma ivi l'impossibilità, per il giudice dell'urgenza, di emettere ingiunzioni nei confronti di singoli che non siano parte della controversia.
- 34.
- Voglio innanzi tutto sottolineare che la situazione in esame è completamente diversa, in quanto il presente procedimento non mira ad ottenere che sia emessa un'ingiunzione nei confronti della Commissione. Peraltro, quest'ultima è interveniente nella presente controversia.
- 35.
- Ad ogni modo, è sufficiente rilevare a tale proposito che, a sostegno delle proprie conclusioni volte all'annullamento del regolamento impugnato, la ricorrente ha il diritto di invocare, nelle sue censure, tutti gli elementi determinanti dell'iter decisionale, di cui la proposta della Commissione costituisce parte integrante.
- 36.
- Di conseguenza, propongo di respingere l'eccezione di irricevibilità sollevata dal Consiglio.
VI - Primo e secondo motivo: violazione delle forme sostanziali in sede d'adozione del regolamento impugnato e, in subordine, violazione del Trattato o del protocollo, in quanto la proposta della Commissione è stata modificata dopo essere stata presentata al Consiglio
- 37.
- Intendo esaminare congiuntamente questi due motivi, che sono strettamente collegati.
- 38.
- L'art. 16 del protocollo così recita:
«1. La Commissione è assistita da un comitato composto dai rappresentanti degli Stati membri e presieduto dal rappresentante della Commissione.
2. Allorché viene fatto riferimento alla procedura stabilita dal presente articolo, il rappresentante della Commissione sottopone al comitato un progetto delle misure da adottare. Il comitato formula il suo parere sul progetto entro un termine che il presidente può fissare in funzione dell'urgenza della questione in esame. Il parere è formulato alla maggioranza prevista dall'articolo 148, paragrafo 2 del trattato CE per l'adozione delle decisioni che il Consiglio deve prendere su proposta della Commissione. Nelle votazioni al comitato, viene attribuita ai voti dei rappresentanti degli Stati membri la ponderazione definita all'articolo precitato. Il presidente non partecipa alla votazione.
3. La Commissione adotta le misure proposte se esse sono conformi al parere del Comitato.
Se le misure previste non sono conformi al parere espresso dal Comitato, o in assenza di parere, la Commissione sottopone immediatamente al Consiglio una proposta sulle misure da adottare. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata.
4. Se allo scadere di un periodo di tre mesi dalla data in cui la proposta gli è stata presentata il Consiglio non ha adottato una decisione le misure proposte sono adottate dalla Commissione».
A - Argomenti delle parti
- 39.
- Con il suo primo motivo, il governo austriaco conclude per una violazione delle forme sostanziali in sede d'adozione del regolamento impugnato. Esso sostiene, in particolare, che la decisione della Commissione di modificare la propria proposta iniziale di regolamento per uniformarsi al compromesso presentato dalla presidenza del Consiglio non è stata adottata collegialmente. Al riguardo, il detto governo aggiunge che una delega al commissario responsabile che gli consenta, ove necessario, di modificare una proposta della Commissione, per far propria una nuova formulazione che avesse ottenuto la maggioranza qualificata in seno al Consiglio, non rispetta il regolamento interno della Commissione, il quale limita le deleghe all'adozione di misure di gestione e amministrative chiaramente definite.
- 40.
- Il Consiglio e il governo tedesco sostengono che il governo austriaco si basa su una mera presunzione di assenza di una delega valida. La Commissione sostiene che il commissario responsabile, anticipando l'evoluzione delle trattative in seno al Consiglio, si era fatto autorizzare per poter modificare la proposta nel caso in cui un testo di compromesso avesse ottenuto il sostegno della maggioranza qualificata del Consiglio. Il governo tedesco ed il governo italiano ritengono, peraltro, che la concessione della delega da parte della Commissione fosse giustificata dal fatto che le autorità austriache avevano fornito solo tardivamente le informazioni statistiche necessarie a quest'ultima.
- 41.
- Con il suo secondo motivo, il governo austriaco sostiene che, nell'ambito del procedimento previsto dall'art. 16 del protocollo, la Commissione non era competente a modificare a posteriori e in maniera sostanziale la proposta da essa sottoposta al Consiglio.
- 42.
- Il Consiglio e le parti intervenienti considerano che la Commissione può, in qualunque momento, modificare la sua proposta, in forza dell'art. 250, n. 2, CE.
B - Valutazione
- 43.
- Inizierò con l'esame del secondo motivo.
- 44.
- L'art. 250 CE così recita:
«1. Quando, in virtù del presente trattato, un atto del Consiglio viene adottato su proposta della Commissione, il Consiglio può emanare un atto che costituisca emendamento della proposta solo deliberando all'unanimità, fatte salve le disposizioni dell'articolo 251, paragrafi 4 e 5.
2. Fintantoché il Consiglio non ha deliberato, la Commissione può modificare la propria proposta in ogni fase delle procedure che portano all'adozione di un atto comunitario».
- 45.
- La questione sollevata dalla Repubblica d'Austria è, in realtà, se la Commissione possa ancora modificare la sua proposta quando quest'ultima, in assenza di un parere favorevole all'interno del detto comitato, è stata prima inviata al Consiglio tale e quale, mentre una maggioranza qualificata avrebbe forse potuto essere raggiunta all'interno del comitato, se la proposta modificata fosse stata presentata allo stesso.
- 46.
- La risposta a tale domanda è affermativa. Infatti, la Corte ha già dichiarato che, nell'ambito di una procedura detta «del comitato di regolamentazione», la Commissione dispone di un certo margine discrezionale per modificare la proposta relativa alle misure da adottare che sottopone al Consiglio (12).
- 47.
- Lo stesso vale a fortiori nel caso di specie, in cui la Commissione ha presentato al Consiglio una proposta identica a quella che essa aveva sottoposto al comitato di regolamentazione ed ha modificato la stessa solo nel corso delle discussioni all'interno del Consiglio.
- 48.
- La fattispecie in esame rientra, pertanto, nell'ambito di applicazione dell'art. 250, n. 2, CE, il quale conferisce alla Commissione la piena libertà di modificare la proposta che la stessa ha presentato al Consiglio.
- 49.
- Resta da verificare se, come sostenuto dalla Repubblica d'Austria, la decisione della Commissione di modificare la sua proposta avrebbe dovuto essere adottata collegialmente.
- 50.
- Si deve al riguardo ricordare che, ai sensi dell'art. 13 del regolamento interno della Commissione nella sua versione in vigore alla data dei fatti, la Commissione può «incaricare uno od alcuni dei suoi membri, con il consenso del presidente, di adottare il testo definitivo (...) di una proposta da presentare alle altre istituzioni, il cui contenuto sostanziale sia già stato definito in riunione».
- 51.
- Orbene, la modifica in questione non pregiudicava in alcun modo la sostanza della proposta. Infatti, come il presidente della Corte ha rilevato ai punti 78 e 80 della sua ordinanza Austria/Consiglio, nella fattispecie la modifica della proposta di regolamento riguardava principalmente un aspetto, certamente importante, ma di natura tecnica, relativo all'applicazione delle modalità di calcolo, aspetto sul quale le opinioni degli Stati membri erano divergenti. Inoltre, secondo la Commissione, che non è stata smentita al riguardo, la modifica della sua proposta faceva seguito a precisazioni sull'interpretazione delle statistiche che sarebbero state apportate dalla richiedente successivamente alla proposta iniziale di regolamento.
- 52.
- La Repubblica d'Austria invoca inoltre il fatto che la delega al membro della Commissione responsabile del settore dei trasporti è stata effettuata il 20 settembre 2000, mentre la proposta di compromesso della presidenza del Consiglio è stata presentata ufficialmente solo il 21 settembre 2002. A mio parere, la detta circostanza non è tale da modificare la valutazione di tale censura della Repubblica d'Austria. La collaborazione leale che deve esservi tra le istituzioni e la preoccupazione legittima di far procedere i lavori del Consiglio, rendono, al contrario, auspicabile che la Commissione sia ufficiosamente informata in anticipo delle proposte di compromesso che la presidenza ha intenzione di presentare al Consiglio, affinché il commissario responsabile possa farsi delegare, prima ancora della riunione del Consiglio, ad annunciare una modifica della proposta in tal senso qualora risultasse, in occasione dei dibattiti dei Ministri, che può essere raggiunta una maggioranza qualificata riguardo al detto compromesso. Sarebbe inoltre ammissibile anche che il detto commissario disponga di un certo margine discrezionale nel caso in cui il testo di compromesso fosse modificato nel corso delle discussioni, fermo restanto che lo spirito e la sostanza della proposta originaria della Commissione non devono risultarne pregiudicati.
- 53.
- Ritengo pertanto che il primo ed il secondo motivo siano infondati.
VII - Terzo motivo (in subordine): carenza di motivazione
A - Argomenti delle parti
- 54.
- Il governo austriaco sostiene che, riguardo al calcolo della misura di riduzione degli ecopunti, al criterio di ripartizione della riduzione tra gli Stati membri, alla distribuzione sui quattro anni della riduzione di cui trattasi, nonché all'inserimento di una regola generale di scaglionamento della riduzione degli ecopunti su più anni in caso di superamento della soglia prevista nell'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo, il regolamento impugnato non ottempera in alcun modo all'obbligo di motivazione.
- 55.
- Il Consiglio e le parti intervenienti sostengono che, secondo una giurisprudenza costante, la motivazione prescritta dall'art. 253 CE deve far apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui promana l'atto, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e alla Corte di esercitare il proprio controllo. Tuttavia, la motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto l'accertamento del fatto che la motivazione soddisfi o meno le condizioni di cui all'art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto, nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (13).
- 56.
- Il governo tedesco osserva, in particolare, che costituiscono un contesto del genere le proposte ed i memorandum presentati nell'ambito dell'iter legislativo, prodotti dalla Repubblica d'Austria negli allegati 4 e 5 del ricorso. Per tale governo, dal combinato disposto del detto regolamento e di tali documenti preparatori risulta che i considerando del regolamento impugnato permettono sia alla Repubblica d'Austria, sia al giudice comunitario di comprendere tutte le considerazioni che hanno indotto il legislatore ad adottare tale regolamento.
- 57.
- In tal senso, lo stesso governo rileva che il metodo generale di calcolo è chiarito al terzo considerando del regolamento impugnato tramite un rinvio alla formula di calcolo, a sua volta molto dettagliata, prevista all'allegato 5, punto 3, del protocollo e che, soprattutto, il calcolo numerico esatto era riportato nella relazione sulla motivazione della proposta della Commissione, datata 20 maggio 2000.
- 58.
- Il governo tedesco sottolinea infine che il contesto della ripartizione degli ecopunti tra gli Stati membri che hanno contribuito maggiormente al superamento della soglia è descritto al settimo considerando del regolamento impugnato e gli argomenti a favore o contro un metodo di calcolo che segua il principio «chi inquina paga» piuttosto che il principio di solidarietà sono stati ampiamente illustrati dalla Commissione nella relazione sulla motivazione della sua proposta.
- 59.
- La Commissione ritiene che dal quinto e dal sesto considerando del regolamento impugnato risulti chiaramente che il Consiglio ha ritenuto di dover «interpretare» il metodo di calcolo per il 2000 alla luce della libera circolazione delle merci garantita dal Trattato ed ha rinunciato ad applicare l'intera riduzione sull'anno 2000, conformemente al protocollo, per evitare la paralisi del traffico di transito, in quanto nove mesi dell'anno considerato erano già trascorsi.
B - Valutazione
- 60.
- Mi sembra poco verosimile che la ricorrente abbia ignorato gli scopi e le ragioni del regolamento impugnato, i quali, a mio parere, risultano già con evidenza sufficiente dai considerando dello stesso.
- 61.
- Ritengo inoltre difficilmente concepibile che la Repubblica d'Austria possa addurre di essere stata lesa in quanto l'esposizione delle modalità tecniche d'applicazione del sistema sarebbe stata insufficientemente dettagliata, quando la stessa è, sin dall'inizio, un'operatrice attiva del sistema degli ecopunti, ne assicura in gran parte l'attuazione, fornisce il materiale statistico ed ha partecipato attivamente a tutte le riunioni del comitato degli ecopunti istituito appositamente in questo settore, in occasione delle quali essa ha potuto sentire le osservazioni della Commissione e degli altri Stati membri, che hanno contribuito alla formulazione del parere del detto comitato.
- 62.
- Nella fattispecie si è verificata quindi incontestabilmente la situazione in cui, secondo una giurisprudenza costante, la validità della motivazione dell'atto dev'essere valutata tenendo conto del fatto che lo Stato membro è stato strettamente associato al procedimento di elaborazione dell'atto controverso e conosce per questo motivo le ragioni alla base di quest'ultimo. La Corte aggiunge che, se l'atto contestato evidenzia i termini essenziali dello scopo perseguito dall'istituzione, sarebbe eccessivo pretendere una motivazione specifica per le diverse scelte d'indole tecnica (14).
VIII - Quarto motivo (in subordine): violazione del Trattato CE o del protocollo da parte del regolamento impugnato. Sesto motivo (in subordine): assenza di fondamento giuridico
- 63.
- Poiché il quarto ed il sesto motivo sono strettamente collegati, ritengo opportuno esaminarli insieme.
A - Prima parte del quarto motivo: distribuzione della riduzione degli ecopunti su più anni
- 64.
- Per il governo austriaco il dettato dell'allegato 5, punto 3, del protocollo è chiaro. Prevedendo che «in caso di applicazione dell'articolo 11, paragrafo 2, lettera c) il numero di ecopunti per l'anno successivo (15) è fissato come segue», esso non lascia alcuno spazio all'interpretazione: dal momento che il superamento della soglia prevista all'art. 11, n. 2, lett. c), del detto protocollo si era prodotto nel 1999, occorreva ridurre il numero di ecopunti per il 2000 secondo le modalità di calcolo previste all'allegato 5, punto 3, secondo comma, del protocollo.
- 65.
- Il protocollo non costituisce quindi, secondo lo stesso governo, un fondamento giuridico che avrebbe consentito alla Commissione di distribuire tale riduzione su quattro anni.
- 66.
- Il governo austriaco sottolinea inoltre che l'art. 2, punto 1, del regolamento impugnato, il quale sostituisce l'art. 6, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 3298/94, mira a modificare implicitamente l'allegato 5, punto 3, del protocollo.
- 67.
- La detta disposizione prevede, infatti, che «la riduzione degli ecopunti (...) viene distribuita su diversi anni» (16), senza precisare che si tratterebbe di una riduzione unica. Ebbene, il detto governo aggiunge che la trasformazione dello scaglionamento della riduzione del numero di ecopunti in regola generale per tutti i casi di applicazione dell'art. 11, n. 2, lett. c), di tale protocollo non trova alcun fondamento giuridico in quest'ultimo ed è manifestamente contraria al regime che lo stesso istituisce.
- 68.
- Per il governo austriaco, dal momento che il protocollo appartiene al diritto primario, la sua modifica mediante il regolamento impugnato, che è un atto di diritto derivato, in assenza di un'esplicita attribuzione di competenza al Consiglio nel diritto primario, costituisce un'illegittimità manifesta.
- 69.
- Dagli argomenti delle parti risulta che tale censura del governo austriaco solleva due questioni distinte.
- 70.
- Verificherò in ordine successivo
- se il Consiglio aveva il diritto di istituire definitivamente il principio di una distribuzione delle riduzioni degli ecopunti su diversi anni (art. 2, punto 1 del regolamento impugnato)
- se, nelle circostanze particolari del 2000, uno scaglionamento eccezionale della riduzione degli ecopunti su quattro anni poteva essere giustificato (art. 1 del regolamento impugnato).
1. Sull'istituzione definitiva del principio della distribuzione delle riduzioni degli ecopunti su diversi anni (art. 2, punto 1, del regolamento impugnato)
- 71.
- In merito a tale punto, condivido pienamente l'analisi del governo austriaco. Infatti, è incontestabile che, al suo art. 2, punto 1, il regolamento impugnato dispone che la riduzione degli ecopunti conseguente ad un superamento «viene distribuita su diversi anni».
- 72.
- Orbene, il protocollo prevede a sua volta, in modo altrettanto chiaro, nell'allegato 5, punto 3, che la detta riduzione ha effetto l'anno successivo.
- 73.
- La Commissione sostiene, tuttavia, che il regolamento impugnato dev'essere inteso nel senso che riguarda unicamente la situazione specifica del 2000. L'art. 2, punto 1, di tale regolamento non può essere letto se non nel senso che preveda uno scaglionamento unico, condizionato da una situazione che si è verificata nel 2000.
- 74.
- Secondo la Commissione, lo scaglionamento aveva lo scopo di preservare il traffico di transito per il resto del 2000 ed una tale giustificazione può applicarsi solo ad una norma che ha ad oggetto esclusivamente la situazione del 2000 ed ha come unico scopo quello di risolvere il problema concreto che era sorto nel 2000.
- 75.
- Essa cita al riguardo, in particolare, il quinto e il sesto considerando del regolamento impugnato, ai sensi dei quali:
«5) L'applicazione del protocollo n. 9 deve avvenire rispettando le libertà fondamentali consacrate dal trattato; è dunque indispensabile adottare misure in grado di garantire la libera circolazione delle merci ed il funzionamento integrale del mercato interno.
6) Un'imposizione dell'intera riduzione di ecopunti nel solo anno 2000 avrebbe l'effetto sproporzionato di portare quasi alla paralisi del traffico di transito attraverso l'Austria; di conseguenza la riduzione del numero totale di ecopunti sarà ripartita tra il 2000 ed il 2003».
- 76.
- La Commissione aggiunge che l'eventuale insorgenza di una situazione analoga nel corso degli anni successivi non era oggetto delle riflessioni in corso e che un'«istituzionalizzazione» dello scaglionamento, essendo totalmente inutile, sarebbe stata interamente fuori luogo nell'ambito delle future decisioni da adottare secondo la procedura di comitatologia, le quali devono tenere conto delle circostanze del momento.
- 77.
- E' pur vero che il quinto ed il sesto considerando del regolamento impugnato depongono piuttosto in favore della tesi della Commissione.
- 78.
- Il dettato dell'art. 2, punto 1, di tale regolamento è tuttavia categorico: esso non prevede alcuna limitazione nel tempo e non fa alcun riferimento al problema particolare che si è verificato nel corso del 2000. Poiché il dispositivo di un testo giuridico deve sempre prevalere sui considerando dello stesso, si deve rilevare che tale disposizione va letta nel senso che modifica definitivamente l'art. 6, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 3298/94 in un senso incompatibile con quello dell'allegato 5, punto 3, del protocollo.
- 79.
- Orbene, i protocolli e gli allegati di un atto d'adesione costituiscono disposizioni di diritto primario che, a meno che l'Atto di adesione non disponga diversamente, possono essere sospese, modificate o abrogate soltanto mediante i procedimenti contemplati per la revisione dei trattati originari (17).
- 80.
- L'argomento avanzato dal governo italiano non conduce ad una risposta differente. Secondo quest'ultimo, il fine del protocollo consiste, da un lato, nell'abbassare l'inquinamento provocato da veicoli pesanti e, dall'altro, nello spostare dalla strada alla ferrovia l'aumento di traffico di transito che in mancanza di strutture ferroviarie adeguate verrebbe a ricadere sulle strade. La limitazione del traffico degli autocarri comunitari troverebbe una razionale giustificazione unicamente nell'incentivazzione parallela del trasporto ferroviario o combinato. Orbene, le strutture ferroviarie esistenti in Austria sarebbero insoddisfacenti e vi sarebbe stato alcun significativo intervento sulla facilitazione del trasporto commerciale ferroviario. Di conseguenza, il sistema consistente nella limitazione del transito di autocarri che appartengono ad imprese di altri Stati membri avrebbe l'effetto di proteggere i trasportatori su strada austriaci, le cui attività aumenterebbero a scapito della concorrenza.
- 81.
- Il governo italiano sostiene inoltre che il protocollo è divenuto una fonte di diritto primario («è stato costituzionalizzato») unicamente per quanto riguarda la finalità dello stesso, vale a dire il mancato superamento della soglia del 108%, ma non sotto il profilo dei mezzi da utilizzare per raggiungere tale scopo.
- 82.
- L'eventuale insufficienza delle strutture ferroviarie in Austria, per di più contestata dalle autorità austriache, non può essere tale da giustificare una violazione di altre disposizioni del protocollo. L'inosservanza delle disposizioni previste dal protocollo riguardo al miglioramento delle strutture ferroviarie è idoneo a provocare le conseguenze che il diritto comunitario collega alla violazione degli obblighi che lo stesso prevede, conseguenze che, tuttavia, non includono la possibilità, per le istituzioni, di adottare atti di diritto derivato non conformi al diritto primario.
- 83.
- Ritengo inoltre che, dal momento che il protocollo contiene disposizioni dettagliate ed esplicite relative allo scaglionamento della riduzione degli ecopunti, non è possibile affermare che unicamente la soglia del 108%, e non le dette disposizioni, rientri nel diritto primario.
- 84.
- Da ciò consegue che l'art. 2, punto 1, del regolamento impugnato è invalido in quanto, contrariamente a quanto afferma la Commissione, esso modifica definitivamente la detta distribuzione prevista dal protocollo.
- 85.
- Occorre aggiungere, a tale proposito, che l'argomento sviluppato sia dalla Commissione, sia dal Consiglio riguardo alle conseguenze che vanno tratte dalle circostanze eccezionali che hanno caratterizzato il contesto dell'adozione del regolamento impugnato non può essere accolto. Infatti, anche ammesso che circostanze di questo tipo siano tali da influire sulla validità di provvedimenti speciali, destinati a risolvere i problemi che derivano dalle dette circostanze, le stesse non possono, per definizione, giustificare la modifica definitiva del meccanismo derivante dal protocollo. Una nuova disposizione che tende ad applicarsi senza limite di tempo diviene, necessariamente, la regola e non può quindi far leva su una situazione eccezionale.
2. Sulla distribuzione della riduzione degli ecopunti sugli anni dal 2000 al 2003 (art. 1 del regolamento impugnato)
- 86.
- Passerò ora all'esame dell'art. 1, del regolamento impugnato il quale costituisce, da parte sua, una disposizione limitata nel tempo.
a) Argomenti delle parti
- 87.
- Il governo austriaco ritiene inaccettabili le giustificazioni addotte dal Consiglio nei considerando del regolamento impugnato, riguardo all'effetto sproporzionato dell'applicazione globale della riduzione degli ecopunti sul solo anno 2000 e al fatto che l'applicazione del protocollo deve essere attuata conformemente alle libertà fondamentali istituite dal Trattato, dato che il metodo interpretativo utilizzato dal Consiglio è, a suo avviso, contrario alla chiara formulazione del protocollo. Per di più, anche ammesso che tale modo di procedere fosse consentito, il regime istituito dal detto regolamento sarebbe, ad ogni modo, illegittimo, in quanto sarebbe stato manifestamente possibile applicare il protocollo senza creare restrizioni sul mercato interno adottando misure meno vincolanti, ad esempio ripartendo la riduzione sui soli anni 2000 e 2001.
- 88.
- Il Consiglio afferma che un'applicazione globale della riduzione degli ecopunti sul solo anno 2000 avrebbe avuto l'effetto sproporzionato di bloccare tutto il traffico di transito attraverso l'Austria. Esso sostiene che l'adozione del regolamento impugnato è stata ritardata dalla trasmissione tardiva di dati statistici affidabili da parte delle autorità austriache. Il Consiglio avrebbe pertanto adottato tale regolamento in una situazione di forza maggiore. Lo stesso sottolinea che l'obiettivo del sistema degli ecopunti era di ridurre l'inquinamento e che tale obiettivo è già stato ampiamente raggiunto. Gli eventuali problemi dovuti al rumore, oltre al fatto che non sarebbero in realtà all'origine del sistema degli ecopunti, dovrebbero passare in secondo piano rispetto agli imperativi del corretto funzionamento del mercato interno. Per giunta, l'interpretazione del protocollo proposta dal governo austriaco avrebbe l'effetto di scoraggiare l'utilizzo di autocarri meno inquinanti.
- 89.
- Il Consiglio sostiene quindi che era necessario applicare il protocollo tenendo conto dei suoi obiettivi e di quelli dell'Atto di adesione: la piena integrazione della Repubblica d'Austria nel regime previsto dal Trattato in materia di libera circolazione delle merci e del mercato interno. Il sistema degli ecopunti sarebbe un regime derogatorio e temporaneo, destinato a terminare al più tardi nel 2003, e l'«acquis» comunitario sarebbe «integralmente» applicabile al termine di tale periodo transitorio, ai sensi dell'art. 11, n. 5, del protocollo. Tenuto conto di tali limiti e degli obiettivi del protocollo, lo scaglionamento della riduzione degli ecopunti su più anni costituirebbe l'unica interpretazione logica del protocollo.
- 90.
- Secondo il governo tedesco, dall'art. 11, n. 3, seconda frase, del protocollo, che pone su un piano di parità il «corretto funzionamento del mercato interno» e la «tutela dell'ambiente nell'interesse della Comunità nel suo insieme», risulta che la Commissione o il Consiglio non possono, nel quadro del meccanismo di riduzione degli ecopunti previsto all'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo, adottare misure che perturberebbero gravemente il corretto funzionamento del mercato interno. Inoltre, il legislatore comunitario disporrebbe, al momento dell'adozione di disposizioni di attuazione del detto meccanismo di riduzione, di un potere discrezionale, come risulterebbe dall'espressione «misure appropriate», che compare nell'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo. Se la Commissione o il Consiglio fossero tenuti, in forza di tale disposizione, a trasporre le modalità di calcolo presenti nell'allegato 5, punto 3, del protocollo, senza poter tenere conto dell'impatto sul mercato interno, il riferimento all'adozione di «misure appropriate» sarebbe superfluo.
- 91.
- La Commissione sottolinea che circostanze eccezionali hanno impedito alle istituzioni comunitarie di applicare il protocollo alla lettera. Queste ultime si sono viste costrette a cercare una soluzione equa e praticabile per procedere alla riduzione degli ecopunti.
- 92.
- Per la Commissione, tali circostanze eccezionali derivano dagli eventi seguenti: le statistiche austriache sono state presentate alla Commissione solo nel marzo 2000 e il fatto che le stesse siano state contestate dagli Stati membri al punto che non è stato possibile concludere nessun accordo nel corso della procedura del comitato degli ecopunti deve considerarsi come una circostanza eccezionale. Anche se tale eventualità non è mai del tutto esclusa, continua la Commissione, essa non poteva evitare che la procedura del detto comitato si svolgesse in tal modo, poiché non aveva alcun motivo, a priori, di dubitare dell'esattezza delle statistiche o del metodo impiegato dalla Repubblica d'Austria e non poteva pertanto modificarle autonomamente.
- 93.
- Le istituzioni si sarebbero trovate, quindi, in una situazione di forza maggiore. Questa nozione avrebbe, in un certo senso, un carattere relativo e flessibile, in funzione del contesto e di un'esigenza di equità.
- 94.
- Sempre secondo la Commissione era necessario, pertanto, scegliere fra tre atteggiamenti:
a) la riduzione integrale in una volta sola: tale opzione avrebbe avuto l'inconveniente incontestabile per tutte le parti interessate di bloccare tutto il traffico di transito sino alla fine dell'anno. Ebbene, in una situazione di fatto non prevista dal legislatore, creata da un caso di forza maggiore, un testo legislativo non dev'essere applicato «ciecamente» qualora esistano altre soluzioni eque e teleologicamente difendibili;
b) la riduzione proporzionale (sottrazione dei punti corrispondenti all'ultimo trimestre): tale soluzione non sarebbe stata più conforme al dettato del protocollo, ma avrebbe avuto l'inconveniente supplementare di far perdere alla Repubblica d'Austria una parte della riduzione (i 2/3), alla quale la stessa aveva diritto secondo il protocollo;
c) la riduzione del numero degli ecopunti ripartiti su quattro anni: questa soluzione, scelta dalla Commissione, era sì contraria ai termini del protocollo, ma non implicava alcuna perdita di ecopunti per la Repubblica d'Austria. Il diritto di quest'ultima alla quantità prevista dal protocollo rimaneva identico senza che il traffico di transito venisse per questo bloccato. In seguito ad un esame attento di tutti gli interessi in causa, la Commissione ha ritenuto che questa soluzione sembrasse la più equilibrata. Essa l'ha proposta ed il Consiglio l'ha seguita su questa strada.
b) Valutazine
- 95.
- Per quanto riguarda gli argomenti dedotti dal Consiglio e dalle parti intervenienti con riferimento al contesto e alla finalità del sistema degli ecopunti, voglio riprendere, per quanto mi riguarda a titolo di presa di posizione definitiva, le considerazioni svolte «da un primo esame» dal presidente della Corte, ai punti 87-93 dell'ordinanza Austria/Consiglio, citata.
- 96.
- Il presidente si è espresso come segue:
«87 L'obiettivo del sistema degli ecopunti (...) è quello di giungere ad una riduzione del 60% delle emissioni complessive di Nox degli autocarri che traversano l'Austria in transito durante il periodo che intercorre tra il 1. gennaio 1992 e il 31 dicembre 2003.
88 Tale obiettivo, enunciato all'art. 11, n. 2, lett. a), del protocollo, era già stato fissato all'art. 15, n. 3, dell'accordo del 1992. Risulta dall'art. 15, nn. 1 e 2, di tale accordo che tale obiettivo è stato fissato per «ridurre i gas di scarico e il rumore provocati dagli autocarri in transito attraverso l'Austria», e ciò «[p]er garantire la necessaria tutela dell'ambiente e della salute pubblica». Risulta del pari dall'art. 15, n. 2, dell'accordo del 1992 che, al momento dell'istituzione del sistema degli ecopunti, è stato considerato che la riduzione delle emissioni di Nox sarebbe considerata rappresentativa per valutare la riduzione dei gas di scarico e del rumore.
89 Da un primo esame dell'art. 11, n. 4, del protocollo, emerge che l'obiettivo della riduzione del 60% delle emissioni di Nox presenta un carattere essenziale. Tale disposizione, infatti, prevede che, qualora la Commissione, alla luce dello studio scientifico in essa previsto circa il grado di realizzazione di tale obiettivo, giungesse alla conclusione che quest'ultimo era stato raggiunto durevolmente - ciò che non è avvenuto -, le disposizioni dell'art. 11, n. 2, del protocollo cesserebbero di essere applicate dal 1° gennaio 2001, ma che, se, per contro, la Commissione arrivasse alla conclusione che l'obiettivo della riduzione del 60% delle emissioni di Nox non era stato raggiunto durevolmente - come si verifica nella fattispecie -, il Consiglio, pronunciandosi in conformità dell'art. 75 del Trattato CE (divenuto, a seguito di modifica, art. 71 CE), potrebbe adottare misure atte ad assicurare una tutela equivalente dell'ambiente, in particolare una riduzione del 60% dell'inquinamento.
90 Nondimeno, il carattere essenziale dell'obiettivo di ridurre le emissioni di Nox nel sistema degli ecopunti non appare, prima facie, atto a modificare l'interpretazione dell'art. 11, n. 2, lett. c), in combinato disposto con l'allegato 5, punto 3, del protocollo, come risulta dalla formulazione stessa delle disposizioni. Il meccanismo di riduzione degli ecopunti previsto da questi ultimi, infatti, è applicato in caso di superamento della soglia di viaggi prevista dall'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo, e non della soglia di ecopunti o di emissioni di Nox (...).
91 Fondandosi quindi sulla soglia dei viaggi, l'art. 11, n. 2, lett. c), e l'allegato 5, punto 3, del protocollo sembrono tendere non solo alla riduzione delle emissioni di Nox - obiettivo che, per di più, non può essere favorito da una riduzione del numero di ecopunti -, ma anche, quale obiettivo complementare, alla limitazione del numero di viaggi, il cui aumento è considerato una perturbazione da evitarsi.
92 A prima vista, infine, non sembra che la divergenza che sembra così esistere tra le disposizioni citate del protocollo e quelle del regolamento impugnato possa essere giustificata dalle necessità di integrazione della Repubblica d'Austria nel mercato interno.
93 In effetti, le disposizioni del protocollo di cui trattasi fissano precisamente un regime transitorio che deroga, per quanto necessario, alle regole di funzionamento del mercato interno. Certamente, qualunque disposizione di un Atto di adesione che comporti una deroga alle norme del Trattato relative alla libera circolazione di merci deve essere interpretata restrittivamente (v. sentenza 3 dicembre 1998, causa C-233/97, KappAhl (Racc. pag. I-8069, punto 18), in vista della realizzazione più agevole degli scopi del Trattato e dell'applicazione intera delle sue norme (sentenza 25 febbraio 1988, cause riunite 194/85 e 241/85, Commissione/Grecia (Racc. pag. 1037, punto 20). Cionondimeno, da ciò non deriva che sia possibile effettuare un'interpretazione contraria al dettato chiaro della disposizione in questione».
- 97.
- Se concordo quindi con il presidente della Corte nel ritenere che un'interpretazione che sia direttamente in contrasto con il dettato della disposizione in causa, come uno scaglionamento della riduzione degli ecopunti su quattro anni, non sia ammissibile, vorrei tuttavia aggiungere che la concentrazione dell'intera riduzione degli ecopunti su un solo trimestre sarebbe altrettanto incompatibile con lo stesso dettato.
- 98.
- E' incontestabile che il legislatore abbia voluto fare in modo che la riduzione degli ecopunti sia ripartita su un anno e ciò sicuramente al fine di pregiudicare il meno possibile l'obiettivo importante del Trattato costituito dalla libera circolazione delle merci.
- 99.
- E' certamente vero che l'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo obbliga l'istituzione che ha emanato la decisione ad adottare «misure appropriate conformemente al paragrafo 3 dell'allegato 5 (18)». Quest'ultimo punto dispone che «il numero di ecopunti per l'anno successivo (19) è fissato come segue» e prevede una formula matematica basata sull'ipotesi che la riduzione sia ripartita sull'anno successivo a quello nel corso del quale si è verificato il superamento.
- 100.
- Per contro, nel caso in cui i tre quarti dell'anno successivo siano già trascorsi senza che vi sia stata una riduzione del numero dei viaggi e, quindi, il tenore letterale della disposizione non possa più essere rispettato, ritengo che sarebbe compatibile con la nozione di «misura appropriata» e più conforme allo spirito del sistema scaglionare la riduzione su un periodo di dodici mesi che cominci a decorrere alla data di entrata in vigore della decisione che stabilisce il livello di tale riduzione, piuttosto che applicarla integralmente a un solo trimestre. In tal modo verrebbe almeno rispettata la nozione di «anno», non potendosi rispettare quella di «anno successivo».
- 101.
- Il governo austriaco stesso ammette che «sarebbe stato manifestamente possibile applicare il protocollo senza creare restrizioni sul mercato interno adottando misure meno vincolanti, ad esempio una ripartizione della riduzione sui soli anni 2000 e 2001».
- 102.
- Poiché il testo dell'allegato 5, punto 3, del protocollo non si riferisce espressamente ad un anno di calendario, e poiché l'effetto utile del meccanismo di riduzione sarebbe stato così preservato, ritengo che una tale interpretazione, nelle circostanze all'epoca esistenti, sarebbe stata compatibile con il protocollo ed il suo allegato 5. Gli autori del protocollo non hanno potuto prevedere, infatti, che la contabilizzazione dei viaggi avrebbe potuto causare difficoltà così grandi e comportare un ritardo della decisione così considerevole.
- 103.
- Per contro, ripartendo la riduzione su un periodo di quattro anni, il Consiglio si è discostato totalmente dal testo del protocollo. Esso invoca invano la forza maggiore per giustificare tale decisione. Infatti, lo stesso non descrive alcuna difficoltà anormale, indipendente dalla sua volontà ed imprevedibile, la quale l'avrebbe obbligato a procedere al detto scaglionamento.
- 104.
- Concludo pertanto che l'art. 1 del regolamento impugnato dev'essere annullato.
B - Seconda parte del quarto motivo: ripartizione degli ecopunti tra gli Stati membri
- 105.
- Poiché la ripartizione della riduzione su quattro anni è illegittima, la ripartizione della stessa tra i diversi Stati membri lo è necessariamente altrettanto.
- 106.
- Pertanto, affronterò solo in subordine la questione se, come sostiene il governo austriaco, la detta ripartizione sia illegittima poiché non ha riguardato tutti gli Stati membri.
- 107.
- Tale analisi potrebbe presentare un interesse nel caso in cui la Commissione o il Consiglio fossero nuovamente chiamati a procedere ad una riduzione degli ecopunti in seguito ad un superamento della soglia del 108% verificatosi nel corso di un anno successivo.
- 108.
- Ricordo innanzitutto che la ripartizione degli ecopunti tra gli Stati membri non é stata attuata dal protocollo, bensì dal regolamento n. 3298/94, e che il settimo considerando del regolamento impugnato è formulato come segue:
«Per ottenere una riduzione proporzionale degli ecopunti, è (...) opportuno diminuire la quota di ecopunti degli Stati membri che hanno contribuito maggiormente al superamento della soglia dell'8%, in modo da arrivare alla prevista riduzione complessiva. Ciò implica una revisione del sistema di ripartizione degli ecopunti tra gli Stati membri».
- 109.
- Di conseguenza, l'art. 2, punto 4, del regolamento impugnato ha sostituito la tabella di ripartizione degli ecopunti per Stato membro che era riportata nell'allegato D del regolamento n. 3298/94 con un nuovo allegato D, che distribuisce gli ecopunti in modo decrescente sul periodo 2000-2003.
a) Argomenti delle parti
- 110.
- Il governo austriaco afferma che la nuova ripartizione degli ecopunti tra gli Stati membri è incompatibile con il diritto comunitario. Infatti, in mancanza di indicazioni nel protocollo riguardo al metodo di ripartizione, quest'ultima dovrebbe essere attuata nel quadro dei principi generali del diritto, in particolare il principio di solidarietà, integrato dal principio «chi inquina paga» e da quello di proporzionalità.
- 111.
- Ebbene, innanzi tutto, il fatto che, ai termini del regolamento impugnato, la riduzione degli ecopunti riguardi unicamente gli Stati membri che hanno contribuito al considerevole aumento del traffico di transito attraverso l'Austria sarebbe, per definizione, fondamentalmente incompatibile con il principio di solidarietà.
- 112.
- Inoltre, il primo criterio utilizzato dal Consiglio per stabilire i principali responsabili di tale aumento, vale a dire la misura nella quale gli Stati membri hanno contribuito al superamento della soglia prevista dall'art. 11, n. 2, lett. c), del protocollo, sarebbe del pari incompatibile con il principio di proporzionalità.
- 113.
- Sarebbe infatti sproporzionato che uno Stato membro che ha superato appena tale soglia sopporti una riduzione del suo contingente di ecopunti, mentre uno Stato che è rimasto appena entro tale soglia vi sfugge del tutto.
- 114.
- Infine, riguardo al secondo criterio, basato sullo sviluppo del traffico di transito nel 1999 rispetto agli anni 1995-1997, il governo austriaco fa valere che gli anni di riferimento sono stati scelti arbitrariamente.
- 115.
- Il Consiglio sostiene che il regolamento impugnato prevede che, per ottenere una riduzione proporzionale, venga diminuita la quota di ecopunti dei soli Stati membri che hanno contribuito al superamento della soglia stabilita. Lo stesso ricorda che il criterio di ripartizione degli ecopunti tra gli Stati membri non è definito dal protocollo, bensì da un atto di diritto derivato, vale a dire il regolamento n. 3298/94. Modificando quest'ultimo, il regolamento impugnato non avrebbe violato né il Trattato CE, né il protocollo.
- 116.
- Il governo tedesco sottolinea che risulta dall'art. 11, n. 6, del protocollo che il legislatore comunitario dispone di un ampio potere discrezionale nella ripartizione degli ecopunti. Il protocollo non consentirebbe di stabilire quale di questi principi debba avere preminenza al riguardo, se quello di solidarietà o quello «chi inquina paga».
- 117.
- La Commissione sostiene che il legislatore comunitario ha fatto uso del proprio potere discrezionale, decidendo di ripartire la riduzione degli ecopunti in maniera proporzionale tra gli Stati membri, in funzione del contributo di ciascuno al superamento della soglia stabilita. Tale impostazione sarebbe conforme al principio «chi inquina paga» e non sarebbe stata scelta arbitrariamente.
b) Valutazione
- 118.
- Ai sensi dell'art. 11, n. 6, del protocollo, «la Commissione, conformemente alla procedura stabilita all'articolo 16, adotta misure particolareggiate concernenti le procedure relative al sistema di ecopunti, la distribuzione di ecopunti (20) e le questioni tecniche inerenti all'applicazione di detto articolo (...)».
- 119.
- Il protocollo non fornisce indicazioni sul metodo da seguire riguardo alle modalità di ripartizione della riduzione degli ecopunti tra gli Stati membri.
- 120.
- Da ciò consegue che le istituzioni dispongono di un certo potere discrezionale al riguardo, il quale può essere sottoposto solo ad un limitato sindacato giurisdizionale.
- 121.
- Ebbene, poiché lo scopo del sistema degli ecopunti è la riduzione dell'inquinamento ambientale, non è né manifestamente arbitrario né irragionevole far gravare la riduzione degli ecopunti sui soli Stati membri che hanno contribuito al superamento della soglia dell'8%.
- 122.
- Giungo quindi, in subordine, alla conclusione che il Consiglio non ha superato il margine discrezionale di cui dispone, e che la seconda parte del quarto motivo dev'essere respinta.
IX - Quinto motivo (in subordine): violazione delle disposizioni normative e carenza di motivazione nell'applicazione del metodo di calcolo stabilito nell'allegato 5, punto 3, del protocollo
- 123.
- Secondo il governo austriaco, il metodo di calcolo della riduzione degli ecopunti adottato dal regolamento impugnato sarebbe incompatibile con gli obiettivi generali del protocollo e costituirebbe pertanto una violazione di quest'ultimo e un'applicazione erronea del metodo di calcolo stabilito nel suo allegato 5, punto 3. L'impiego di tale metodo di calcolo avrebbe portato ad effettuare una riduzione inferiore a quanto previsto dal protocollo. Il regolamento impugnato sarebbe, inoltre, inficiato da un grave vizio di motivazione, in quanto non conterrebbe indicazioni concrete riguardo al metodo di calcolo sul quale è basata la riduzione degli ecopunti prevista dall'art. 1 dello stesso.
- 124.
- Il Consiglio, il governo tedesco e la Commissione contestano tali affermazioni.
- 125.
- Al fine di rendere il problema comprensibile, ritengo indispensabile riportare la parte essenziale delle spiegazioni fornite dalla Commissione nella nota relativa al sistema degli ecopunti, annessa come allegato 2 alla memoria d'intervento della stessa. Nella parte in cui essa descrive tale sistema e riassume le discussioni che hanno avuto luogo, la detta nota non è stata contestata.
- 126.
- In primo luogo, la Commissione ricorda che il detto sistema ha la particolarità di basarsi interamente su un'unica fonte d'informazioni, vale a dire le statistiche fornite dalle autorità austriache. Il sistema elettronico registra non solo il milione e mezzo di viaggi in transito all'anno, ma anche viaggi bilaterali, nel caso in cui gli autocarri siano muniti di un'ecopiastrina, nonché viaggi in transito per i quali il trasportatore non disponeva di ecopunti e che, pertanto, non avrebbero dovuto essere effettuati. Per questo motivo è molto difficile, per la Commissione e per gli Stati membri, verificare l'esattezza di tali statistiche.
- 127.
- In secondo luogo, è pacifico che dalla formula riportata nell'allegato 5, punto 3, del protocollo risulta che più il valore medio di emissioni di Nox è basso, più la riduzione degli ecopunti prescritta per l'anno successivo è elevata (21).
- 128.
- Ebbene, nell'agosto 2000 le autorità italiane hanno affermato che i loro calcoli avevano dimostrato che l'utilizzo medio di ecopunti per viaggio non era stato di 6,74, come dichiarato dalle autorità austriache, bensì di 7,10.
- 129.
- In seguito a tale comunicazione, a Vienna (Austria) si è tenuta una riunione tecnica, durante la quale è risultato che le dette autorità avevano calcolato valori medi che erano stati ritenuti inesatti dalla Commissione e dagli altri Stati membri. Per calcolare i valori medi di ecopunti utilizzati le dette autorità avevano considerato, infatti, il totale degli ecopunti «pagati» e lo avevano diviso per il totale dei viaggi registrati.
- 130.
- In tal modo, il numero dei viaggi effettuati ottenuto includeva non solo i viaggi effettuati in transito per i quali i trasportatori avevano «pagato» alcuni ecopunti, ma anche i viaggi di transito per i quali i trasportatori non ne avevano «pagati». Con l'inclusione dei detti viaggi - cosiddetti «in nero» - la quota relativa all'utilizzo medio degli ecopunti veniva diminuita, in quanto ognuno di tali viaggi «in nero» comportava un utilizzo medio di ecopunti pari a zero.
- 131.
- Il governo austriaco sostiene che i viaggi effettuati in nero sono stati giustamente inclusi nel calcolo.
- 132.
- Il Consiglio, il governo tedesco e la Commissione affermano che ciò non è esatto. A parere di questi ultimi, se i viaggi in nero rilevano quando si tratta di decidere se il massimale del 108% è stato superato, gli stessi non possono, tuttavia, essere presi in considerazione per la riduzione degli ecopunti.
- 133.
- Propongo di accogliere questa tesi e di respingere quella del governo austriaco. Come la Commissione ha affermato, il metodo dell'allegato 5 del protocollo si riferisce chiaramente, infatti, ai «valori medi trimestrali di emissioni di Nox da parte di autocarri» e non è corretto sostenere che, poiché un autocarro ha pagato un numero di ecopunti pari a zero, esso non ha causato alcuna emissione di Nox quando ha attraversato l'Austria.
- 134.
- Una volta rilevato tale errore, la Commissione ha calcolato nuovamente i valori medi, escludendo i viaggi illegali. Ciò ha condotto ad una nuova media trimestrale di emissioni di Nox di 6,9975 anziché 6,159.
- 135.
- Inserito nella formula dell'allegato 5, punto 3, del protocollo, tale nuovo valore ha portato ad una riduzione degli ecopunti pari a 1,1 milione di ecopunti anziché 2,1 milioni. La Commissione, pertanto, ha modificato la sua proposta in tal senso e ritengo che, facendo ciò, essa abbia agito correttamente.
- 136.
- Evidentemente neanche il Consiglio, accogliendo tale proposta, ha agito in maniera arbitraria o irragionevole.
- 137.
- Il governo austriaco sostiene inoltre che il regolamento impugnato sarebbe inficiato da una grave carenza di motivazione, in quanto non conterrebbe indicazioni concrete riguardo al metodo di calcolo sul quale è stata basata la riduzione degli ecopunti prevista dall'art. 1 del regolamento impugnato.
- 138.
- Tuttavia, dalla giurisprudenza della Corte risulta che «la motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, in quanto l'accertamento se la motivazione di una decisione soddisfi le condizioni di cui all'art. 190 del Trattato va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto, nonché del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia. Ciò vale a maggior ragione nei casi in cui gli Stati membri siano stati strettamente associati al procedimento di elaborazione dell'atto controverso e conoscano pertanto le ragioni che vi stanno alla base» (v. sentenze 17 ottobre 1995, causa C-478/93, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I-3081, punti 49 e 50, e 9 novembre 1995, causa C-466/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e a., Racc. pag. I-3799, punto 16) (22).
- 139.
- Orbene, è peraltro pacifico che è stata la Repubblica d'Austria a fornire le statistiche sulle quali si è basata la proposta iniziale della Commissione, che tali dati numerici sono stati criticati nel corso di riunioni del comitato alle quali le autorità austriache hanno preso parte, che una riunione speciale con queste autorità austriache si è svolta a Vienna e che la proposta modificata è stata illustrata dalla Commissione e discussa con la partecipazione di delegati austriaci all'interno del comitato degli ecopunti e del Consiglio.
- 140.
- Propongo pertanto di respingere tale motivo.
X - Sul mantenimento degli effetti del regolamento
- 141.
- Le conclusioni che derivano dall'esame dei sei motivi invocati dalla Repubblica d'Austria sono le seguenti.
- 142.
- In via principale, la Repubblica d'Austria ha chiesto l'annullamento integrale del regolamento impugnato. Tale domanda dev'essere respinta in quanto il detto regolamento è stato validamente adottato.
- 143.
- Peraltro, nessuna censura è stata formulata nei confronti dell'art. 2, punto 2, relativo alla destinazione degli ecopunti che non sono stati né utilizzati, né restituiti.
- 144.
- Lo stesso vale per quanto riguarda l'art. 2, punto 3, del detto regolamento, che incarica la Commissione di creare un sistema di controllo delle attività intraprese dalla Repubblica d'Austria e dagli altri Stati membri al fine di migliorare il servizio di trasporto combinato fornito attraverso i valichi alpini.
- 145.
- In subordine, la Repubblica d'Austria ha chiesto l'annullamento degli artt. 1 e 2, punti 1 e 4, del regolamento impugnato.
- 146.
- Per i motivi sopra esposti, tale domanda dev'essere accolta.
- 147.
- Il Consiglio chiede alla Corte, tuttavia, in caso di annullamento del regolamento impugnato, di dichiarare il mantenimento di tutti gli effetti dello stesso.
- 148.
- Nel corso dell'udienza, il governo austriaco si è associato a tale domanda.
- 149.
- Lo stesso ha fatto la Commissione.
- 150.
- Da parte mia, suggerisco ugualmente di accogliere tale domanda, tranne la parte relativa all'art. 2, punto 1, del regolamento impugnato (introduzione definitiva del principio della distribuzione delle riduzioni su diversi anni).
- 151.
- L'annullamento degli artt. 1 e 2, punto 4, di tale regolamento (per tutti gli anni dal 2000 al 2003 o, secondo la mia tesi, per gli anni 2002 e 2003) comporterebbe, infatti, la reviviscenza delle disposizioni corrispondenti che erano in vigore precedentemente.
- 152.
- Per quanto riguarda il numero totale di ecopunti, si tratta dell'allegato 4 del protocollo come modificato, sulla base di espressa delega, dall'art. 9 del regolamento n. 3298/94.
- 153.
- Per quanto attiene alla ripartizione degli ecopunti tra gli Stati membri, si tratta dei valori stabiliti nell'allegato D dello stesso regolamento.
- 154.
- Ciò avrebbe il risultato paradossale di aumentare il numero degli ecopunti che avrebbero dovuto essere distribuiti in passato, nonché quello degli ecopunti devono essere ancora distribuiti nel 2003.
- 155.
- Orbene, a causa del superamento della soglia del 108% la Repubblica d'Austria aveva diritto ad una riduzione degli ecopunti. Certamente, quest'ultima avrebbe dovuto intervenire nel corso del 2000 o almeno nei dodici mesi successivi alla decisione del Consiglio. Ma, in mancanza di ciò, è più conforme alla logica del sistema concederle la parte rimanente di tale riduzione nel corso degli anni successivi piuttosto che non accordargliela affatto.
- 156.
- Peraltro, il mantenimento degli effetti del regolamento impugnato risponde ugualmente all'interesse della certezza del diritto, poiché il regolamento controverso ha già esplicato tutti i suoi effetti nel corso degli anni 2000, 2001 e 2002, e la sentenza interverrà solo nel 2003.
XI - Conclusione
- 157.
- Sulla base delle considerazioni che precedono propongo quindi alla Corte di:
- annullare gli artt. 1 e 2, punti 1 e 4, del regolamento (CE) del Consiglio 21 settembre 2000, n. 2012, che modifica l'allegato 4 del protocollo n. 9 dell'Atto di adesione del 1994 e il regolamento n. 3298/94 per quanto riguarda il sistema di ecopunti per autocarri adibiti al trasporto di merci in transito attraverso l'Austria;
- dichiarare il mantenimento degli effetti degli artt. 1 e 2, punto 4, del detto regolamento;
- respingere il ricorso quanto al resto;
- condannare il Consiglio alle spese;
- dichiarare che i governi tedesco e italiano, nonché la Commissione, intervenienti, sopporteranno le proprie spese.