STANOWISKO RZECZNIKA GENERALNEGO
JÁNA MAZÁKA
przedstawione w dniu 26 października 2011(1)
Sprawa C‑329/11
Alexandre Achughbabian
przeciwko
Préfet du Val‑de‑Marne
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez cour d’appel de Paris (Francja)]
Dyrektywa 2008/115/WE – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Przepis krajowy przewidujący karę pozbawienia wolności wyłącznie z powodu nielegalnego wjazdu lub pobytu na terytorium krajowym – Zgodność
1. Podobnie jak to miało miejsce w przypadku postępowania, które zakończyło się wydaniem wyroku w sprawie El Dridi(2), pytanie przedłożone przez cour d’appel de Paris (Francja) zwraca uwagę Trybunału na dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich(3) w kontekście krajowego prawa karnego.
2. W niniejszej sprawie odpowiedź Trybunału na pytanie prejudycjalne będzie przydatna przy ocenianiu przez sąd krajowy prawidłowości pozbawienia wolności osobistej A. Achughbabiana, obywatela państwa trzeciego, ze względu na jego nielegalny pobyt we Francji.
3. Na podstawie informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym oraz w aktach sprawy przekazanych Trybunałowi przez sąd krajowy sytuację A. Achughbabiana można streścić w następujący sposób:
– w dniu 9 kwietnia 2008 r. wjechał on do Francji;
– w dniu 28 listopada 2008 r. francuski urząd ochrony uchodźców i bezpaństwowców oddalił jego wniosek o przyznanie mu prawa pobytu z tytułu azylu;
– w dniu 27 stycznia 2009 r. prefekt Val‑d’Oise oddalił jego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt oraz nałożył nań obowiązek opuszczenia terytorium francuskiego w terminie jednego miesiąca od doręczenia odnośnej decyzji;
– w dniu 24 czerwca 2011 r. został on przesłuchany i zatrzymany jako podejrzany o popełnienie czynu zabronionego polegającego na nielegalnym pobycie, o którym mowa w art. L.621‑1 code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (kodeksu wjazdu i pobytu cudzoziemców oraz prawa azylu, zwanego dalej „Ceseda”);
– w dniu 25 czerwca 2011 r. prefekt Val‑de‑Marne wydał zarządzenie o doprowadzeniu do granicy oraz zarządzenie o umieszczeniu w ośrodku detencyjnym, gdzie w związku z tym A. Achughbabian został umieszczony;
– w dniu 27 czerwca 2011 r. sędzia właściwy w zakresie stosowania środków ograniczających i pozbawienia wolności tribunal de grande instance w Créteil zezwolił na przedłużenie stosowania wobec niego środka detencyjnego oraz oddalił zarzuty nieważności postępowania podniesione in limine litis przez adwokata A. Achughbabiana względem m.in. zastosowanego wobec niego zatrzymania w świetle wyroku w sprawie El Dridi(4);
– w dniu 28 czerwca 2011 r. adwokat A. Achughbabiana wniósł odwołanie od postanowienia tribunal de grande instance w Créteil do cour d’appel de Paris, podnosząc kilka zarzutów, w tym ponownie zarzut nieważności zastosowanego zatrzymania w świetle wyroku w sprawie El Dridi(5).
4. W tych okolicznościach w dniu 29 czerwca 2011 r. cour d’appel de Paris zdecydował o zakończeniu stosowania środka detencyjnego wobec A. Achughbabiana, uprzednio postanowiwszy zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy dyrektywa 2008/115[…], biorąc pod uwagę jej zakres stosowania, sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, takiemu jak art. L.621‑1 [Ceseda], przewidującemu nałożenie kary pozbawienia wolności na obywatela państwa trzeciego wyłącznie ze względu na jego nielegalny wjazd i pobyt na terytorium krajowym?”.
5. Uznając, że istotne jest, aby sądy francuskie jak najszybciej otrzymały odpowiedź na przedłożone pytanie z tego względu, iż wspomniana odpowiedź mogłaby zapobiec ewentualnemu bezprawnemu pozbawieniu wolności lub skrócić czas jego trwania, Trybunał postanowił uwzględnić wniosek sądu krajowego o rozpoznanie sprawy w trybie przyśpieszonym przewidzianym w art. 23a statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz w art. 104a regulaminu postępowania przed Trybunałem.
6. Uwagi na piśmie do Trybunału przedłożyli: A. Achughbabian, rządy niemiecki, estoński i francuski oraz Komisja Europejska.
7. A. Achughbabian, rządy duński, niemiecki, estoński i francuski oraz Komisja byli reprezentowani na rozprawie w dniu 25 października 2011 r.
Ramy prawne
Dyrektywa 2008/115
8. Celem dyrektywy 2008/115, jak wynika z jej motywów 2 i 20 oraz z art. 1, jest określenie wspólnych zasad stosowanych w odniesieniu do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego w zakresie powrotów, wydalania z terytorium, użycia środków przymusu, przetrzymywania i zakazu wjazdu, które to zasady powinny służyć za podstawę skutecznej polityki w zakresie wydalania z terytorium oraz nie mogą naruszać praw podstawowych.
9. Motywy 5 i 17 tej dyrektywy przewidują:
„(5) Należy ustanowić w niniejszej dyrektywie zbiór zasad horyzontalnych mających zastosowanie do wszystkich obywateli państw trzecich, którzy nie spełniają lub przestali spełniać warunki wjazdu, pobytu lub zamieszkania w państwie członkowskim.
[…]
(17) Obywateli państwa trzeciego, których umieszczono w ośrodku detencyjnym, należy traktować w sposób ludzki i godny, z poszanowaniem ich praw podstawowych i zgodnie z prawem międzynarodowym i krajowym. Bez uszczerbku dla początkowego zatrzymania dokonanego przez organy ścigania regulowanego przez prawo krajowe środek detencyjny powinien być stosowany co do zasady w specjalnym ośrodku detencyjnym”.
10. Artykuł 2 ust. 1 tej dyrektywy określa zakres jej stosowania w sposób następujący:
„Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego”.
11. Na podstawie art. 6 ust. 1 tejże dyrektywy „[b]ez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium”.
12. Zgodnie z motywem 10 dyrektywy 2008/115 powrót dobrowolny obywateli państw trzecich, nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego, należy przedkładać nad powrót przymusowy, a art. 7 tej dyrektywy, zatytułowany „Dobrowolny wyjazd”, stanowi:
„1. Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2 i 4, w decyzji nakazującej powrót wyznacza się odpowiedni termin dobrowolnego wyjazdu, który wynosi od siedmiu do trzydziestu dni […].
[…]
4. Jeżeli istnieje ryzyko ucieczki lub jeżeli wniosek o pozwolenie na legalny pobyt został odrzucony jako oczywiście bezzasadny lub zawierający fałszywe informacje, lub jeżeli dana osoba stanowi zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, państwo członkowskie może wstrzymać się od wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu lub może wyznaczyć termin krótszy niż siedem dni”.
13. Zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy 2008/115, zatytułowanym „Wydalenie”, „[p]aństwa członkowskie podejmują wszelkie środki niezbędne do wykonania decyzji nakazującej powrót, jeżeli żaden termin dobrowolnego wyjazdu nie został wyznaczony zgodnie z art. 7 ust. 4 lub jeżeli zobowiązanie do powrotu nie zostało wykonane w terminie dobrowolnego wyjazdu, zgodnie z art. 7”.
14. Zgodnie z art. 20 dyrektywy 2008/115 państwa członkowskie miały obowiązek wprowadzenia w życie najpóźniej do dnia 24 grudnia 2010 r. niezbędnych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych dla jej wykonania, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 4 dyrektywy.
Uregulowania krajowe
15. Artykuł L.621‑1 Ceseda stanowi:
„Cudzoziemiec, który wjechał na terytorium Francji lub na nim przebywa, nie stosując się do przepisów art. L.211‑1 i L.311‑1, lub który pozostaje we Francji po okresie wskazanym w jego wizie, podlega karze pozbawienia wolności w wymiarze jednego roku oraz grzywnie w wysokości 3750 EUR.
Sąd może ponadto zakazać skazanemu cudzoziemcowi wjazdu i pobytu na terytorium Francji przez okres nieprzekraczający trzech lat. Zakaz wjazdu i pobytu na terytorium obejmuje z mocy prawa doprowadzenie skazanego do granicy, w odpowiednim przypadku po upływie kary pozbawienia wolności”.
16. Artykuły kodeksu postępowania karnego dotyczące zatrzymania zostały zmienione ustawą nr 2011‑392 z dnia 14 kwietnia 2011 r., która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2011 r. W związku z tym art. 62 kodeksu postępowania karnego w wersji mającej zastosowanie do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy brzmi następująco:
„Osoby, wobec których nie istnieje żaden prawdopodobny powód, by podejrzewać, że popełniły lub usiłowały popełnić czyn zabroniony, mogą zostać zatrzymane wyłącznie na czas ściśle niezbędny do ich przesłuchania, przy czym okres ten nie może przekraczać czterech godzin.
Jeżeli w czasie przesłuchania osoby okaże się, że istnieją prawdopodobne powody, by podejrzewać, że popełniła lub usiłowała popełnić zbrodnię lub występek zagrożone karą pozbawienia wolności, może ona być przetrzymywana pod przymusem do dyspozycji prowadzących dochodzenie wyłącznie przy zastosowaniu wobec niej instytucji zatrzymania. Osobę tę należy powiadomić o jej zatrzymaniu na warunkach przewidzianych w art. 63”.
17. Zgodnie z art. 62‑2 kodeksu postępowania karnego w wersji znajdującej zastosowanie do okoliczności niniejszej sprawy „[z]atrzymanie stanowi środek przymusu, o którym decyduje oficer policji sądowej, pod kontrolą sądu, stosowany w stosunku do osoby, wobec której istnieją uzasadnione powody, by podejrzewać, że popełniła ona lub zamierzała popełnić zbrodnię lub występek zagrożone karą pozbawienia wolności, i która to osoba pozostaje do dyspozycji oficerów dochodzeniowych […]”.
Ocena
18. Pytanie prejudycjalne przedłożone przez sąd krajowy odzwierciedla sytuację powstałą we Francji po wyroku w sprawie El Dridi(6), w którym to Trybunał orzekł, że dyrektywa 2008/115 sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu przewidującemu wymierzenie przebywającemu nielegalnie obywatelowi państwa trzeciego kary pozbawienia wolności wyłącznie z tego względu, że przebywa on bez uzasadnionego powodu na terytorium tego państwa, z naruszeniem nakazu opuszczenia tego terytorium w określonym terminie. W praktyce sądów francuskich istnieją rozbieżności co do tego, czy zasada ta znajduje również zastosowanie w odniesieniu do kary pozbawienia wolności, o której mowa w art. L.621‑1 Ceseda, wymierzanej ze względu na nielegalny wjazd lub pobyt cudzoziemca na terytorium Francji. Gdyby tak było, zatrzymanie w rozumieniu art. 62‑2 kodeksu postępowania karnego, przewidującego podejrzenie popełnienia czynu zabronionego zagrożonego karą pozbawienia wolności jako przesłankę zastosowania takiego środka przymusu, byłoby wykluczone na podstawie art. L.621‑1 Ceseda.
19. Mimo iż pytanie to pojawia się w ramach kontroli sądowej pozbawienia wolności osobistej A. Achughbabiana, w szczególności ze względu na jego zatrzymanie(7), wyjaśnić należy, że samo zatrzymanie jako środek prawa karnego polegający na pozbawieniu wolności osobistej oraz warunki jego stosowania nie stanowią przedmiotu niniejszego pytania prejudycjalnego. Niemniej jednak jestem świadomy, że odpowiedź Trybunału może mieć wpływ na możliwość zastosowania zatrzymania wobec osób podejrzanych o popełnienie czynu zabronionego przewidzianego w art. L.621‑1 Ceseda.
20. Artykuł L.621‑1 Ceseda i dyrektywa 2008/115 mają jeden punkt wspólny, mianowicie nielegalny pobyt obywatela państwa trzeciego na terytorium państwa członkowskiego. Niemniej jednak z tej okoliczności uregulowania te wyciągają różne konsekwencje. Podczas gdy art. L.621‑1 Ceseda kwalifikuje wspomnianą okoliczność jako czyn zabroniony zagrożony karą pozbawienia wolności w wymiarze jednego roku oraz grzywną w wysokości 3750 EUR, dyrektywa 2008/115 przewiduje wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie powrotu, w ramach którego należy zagwarantować, że ograniczenie wolności osobistej zainteresowanej osoby będzie możliwe wyłącznie w celu przygotowania jej powrotu lub przeprowadzenia procesu jej wydalenia, o ile nie mogą zostać zastosowane wystarczające, lecz mniej represyjne środki.
21. Oczywiście w przypadku nielegalnego pobytu obywatela państwa trzeciego francuskie przepisy przewidują poza sankcją karną również postępowanie administracyjne w przedmiocie powrotu. Dowodem na to jest to, że A. Achughbabian sam obecnie jest objęty jednym ze stadiów takiego postępowania uregulowanego przez Ceseda.
22. Pytanie prejudycjalne nie dotyczy jednakże samego postępowania i w związku z tym w ramach niniejszego stanowiska pominę kwestię, czy postępowanie administracyjne w przedmiocie powrotu dotyczące A. Achughbabiana na podstawie przepisów francuskich spełnia wymogi wynikające z dyrektywy 2008/115. Należy jednak zauważyć, że w czasie wystąpienia okoliczności faktycznych sprawy przed sądem krajowym Francja nie wypełniła przewidzianego w art. 20 dyrektywy 2008/115 obowiązku wprowadzenia w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania tejże dyrektywy. Jak wynika z uwag na piśmie przedstawionych przez rząd francuski, dopiero ustawa nr 2011‑672 z dnia 16 czerwca 2011 r. o imigracji, integracji i obywatelstwie, która weszła w życie w dniu 18 lipca 2011 r., umożliwiła pełną transpozycję dyrektywy 2008/115 do prawa francuskiego. Zmiany wprowadzone tą ustawą nie wpłynęły jednak na treść art. L.621‑1 Ceseda, o którym mowa w niniejszym przypadku.
23. W świetle zasady ustanowionej przez Trybunał w postępowaniu zakończonym wyrokiem w sprawie El Dridi, zgodnie z którą „mimo że ani art. 63 akapit pierwszy pkt 3 lit. b) WE, który został powtórzony w art. 79 ust. 2 lit. c) TFUE, ani dyrektywa 2008/115, wydana między innymi na podstawie tego przepisu traktatu WE, nie wykluczają właściwości państw członkowskich w zakresie prawa karnego w obszarze nielegalnej imigracji i nielegalnego pobytu, to państwa te powinny dostosować swoje ustawodawstwo w tym obszarze w taki sposób, by zapewnić przestrzeganie prawa Unii[, a w] szczególności omawiane państwa nie mogą stosować uregulowania, nawet z zakresu prawa karnego, mogącego zagrażać realizacji celów wytyczonych przez dyrektywę, a tym samym pozbawiać ją skuteczności”(8), uważam, że odpowiedź na pytanie przedłożone w niniejszej sprawie wymaga przeanalizowania, czy wymierzenie kary pozbawienia wolności za nielegalny pobyt obywatela państwa trzeciego na terytorium państwa członkowskiego może zagrażać realizacji celów wytyczonych przez dyrektywę 2008/115.
24. Z uwagi na treść motywów 2 i 20 oraz art. 1 dyrektywy 2008/115 cel tej dyrektywy jest łatwy do ustalenia. Polega on na określeniu wspólnych zasad stosowanych w odniesieniu do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego w zakresie powrotów, wydalania z terytorium, użycia środków przymusu, przetrzymywania i zakazu wjazdu, które to zasady powinny służyć za podstawę skutecznej polityki w zakresie wydalania z terytorium oraz nie mogą naruszać praw podstawowych.
25. Przed zbadaniem, czy przepis taki jak art. L.621‑1 Ceseda może zagrozić realizacji określonego w ten sposób celu, na wstępie chciałbym odrzucić argument rządów estońskiego i francuskiego, według którego dyrektywa 2008/115 ma zastosowanie wyłącznie od momentu wydania decyzji nakazującej powrót.
26. Gdyby taki argument został uwzględniony, oznaczałoby to, że dyrektywa 2008/115 pozostawia państwom członkowskim możliwość zadecydowania, czy i w jakim momencie zamierzają wydać decyzję nakazującą powrót, czyli wszcząć postępowanie w przedmiocie powrotu wobec obywatela państwa trzeciego nielegalnie przebywającego na ich terytorium.
27. Tymczasem wspomniana dyrektywa nie przyznaje państwom członkowskim takiego zakresu uznania. Szereg przepisów dyrektywy 2008/115 wskazuje natomiast, że ma ona zamiar nałożyć na państwa członkowskie obowiązek wszczęcia postępowania w przedmiocie powrotu w przypadku każdego obywatela państwa trzeciego nielegalnie przebywającego na ich terytorium. Mowa tu zwłaszcza o art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115, zgodnie z którym państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót „każdemu obywatelowi”(9) państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium. Wyjątki od tego obowiązku zostały wyraźnie wskazane w art. 6 ust. 2–5 dyrektywy 2008/115.
28. Temu obowiązkowi, czyli obowiązkowi wydania decyzji nakazującej powrót, odpowiada skorelowane z takim zachowaniem państwa prawo obywateli państw trzecich, przebywających nielegalnie na terytorium państw członkowskich. Wynika z tego, że dyrektywa 2008/115 przyznaje każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na terytorium państwa członkowskiego prawo do tego, by dane państwo członkowskie wydało decyzję nakazującą powrót skutkującą wszczęciem postępowania w przedmiocie powrotu, mającego na celu zakończenie nielegalnego pobytu oraz w ramach którego wolność osobista zainteresowanej osoby może zostać ograniczona wyłącznie w celu przygotowania jej powrotu lub przeprowadzenia procesu jej wydalenia, o ile nie mogą zostać zastosowane wystarczające, lecz mniej represyjne środki.
29. Wracając do podstawowego problemu polegającego na ocenie, czy wymierzenie kary pozbawienia wolności za nielegalny pobyt obywatela państwa trzeciego na terytorium państwa członkowskiego może zagrażać realizacji celów wytyczonych przez dyrektywę 2008/115, należy zwrócić uwagę na postępowanie w przedmiocie powrotu, o którym mowa w dyrektywie 2008/115(10).
30. Wspomniana dyrektywa przewiduje zastosowanie środków przymusu w celu zapewnienia realizacji swojego celu, tj. wykonania decyzji nakazującej powrót. Jak już miałem okazję wyjaśnić w stanowisku przedstawionym w postępowaniu zakończonym wyrokiem w sprawie El Dridi(11), środki te nie zostały wymienione w sposób wyczerpujący w dyrektywie 2008/115. W świetle indywidualnego charakteru (wyjątkowości) każdego postępowania w sprawie powrotu nie byłoby to nawet możliwe.
31. Bezsporne jest, że kara pozbawienia wolności stanowi środek przymusu. Jednakże jest również oczywiste, że nie chodzi tu o środek, który przyczynia się do wykonania decyzji nakazującej powrót, a w konsekwencji do realizacji celu dyrektywy 2008/115. Przeciwnie, kara pozbawienia wolności przewidziana w przypadku nielegalnego pobytu obywatela kraju trzeciego (jak już zostało wskazane w pkt 25 niniejszego stanowiska, chodzi o okoliczność, z którą dyrektywa 2008/115 wiąże obowiązek wszczęcia postępowania w przedmiocie powrotu) obiektywnie stoi na przeszkodzie, nawet jeśli tylko tymczasowo, wykonaniu decyzji nakazującej powrót.
32. W tym względzie rząd francuski zwraca uwagę na okólniki garde des Sceaux, ministre de la Justice (strażnika pieczęci‑ministra sprawiedliwości) z dnia 21 lutego 2006 r. i z dnia 12 maja 2011 r., zalecające prokuratorom wszczynanie postępowania karnego w przypadku nielegalnego wjazdu i pobytu wyłącznie w stosunku do obcokrajowców, którzy popełnili inny czyn zabroniony stanowiący występek lub zbrodnię, oraz umarzanie innych postępowań w szczególności w celu umożliwienia prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydalenia z terytorium, które w odpowiednim przypadku może być wszczęte. Z danych statystycznych przedstawionych również przez rząd francuski wynika jednak, że pomimo tych instrukcji istnieje wiele przypadków wydawania orzeczeń skazujących w sprawach karnych wyłącznie na podstawie art. L.621‑1 Ceseda.
33. Niemniej jednak chciałbym wskazać, że nie oznacza to, iż ogólnie wykluczone jest każde ograniczenie wolności osobistej zainteresowanej osoby przez bezwzględnie konieczny okres w celu sprawdzenia, czy zostały spełnione przesłanki wydania decyzji nakazującej powrót w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/115. W tym względzie zgadzam się ze stanowiskiem wyrażonym przez rząd francuski, zgodnie z którym takie ograniczenie może być konieczne w wielu przypadkach(12), a zgodnie z motywem 17 dyrektywy 2008/115 jego regulacja pozostaje w gestii przepisów krajowych państw członkowskich. Jednakże wspomniane ograniczenie wolności osobistej nie może opierać się na takim przepisie jak art. L.621‑1 Ceseda.
34. Biorąc powyższe pod uwagę, uważam, że Trybunał powinien odpowiedzieć na pytanie prejudycjalne przedłożone przez sąd krajowy, iż wykładni dyrektywy 2008/115 należy dokonywać w ten sposób, że sprzeciwia się ona uregulowaniu krajowemu przewidującemu wymierzenie kary pozbawienia wolności wyłącznie ze względu na nielegalny wjazd i pobyt obywatela państwa trzeciego na terytorium zainteresowanego państwa członkowskiego.
Wnioski
35. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał odpowiedział w następujący sposób na pytania prejudycjalne postawione przez cour d’appel de Paris:
Wykładni dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich należy dokonywać w ten sposób, że sprzeciwia się ona uregulowaniu krajowemu przewidującemu wymierzenie kary pozbawienia wolności wyłącznie ze względu na nielegalny wjazd i pobyt obywatela państwa trzeciego na terytorium zainteresowanego państwa członkowskiego.