KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NIILO JÄÄSKINEN
esitatud 6. septembril 2012(1)
Kohtuasi C‑555/10
Euroopa Komisjon
versus
Austria Vabariik
Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Direktiiv 91/440/EMÜ – Ühenduse raudteede arendamine – Direktiiv 2001/14/EÜ – Raudteeinfrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamine – Direktiivi 91/440 artikli 6 lõige 3 ja II lisa – Direktiivi 2001/14 artikli 14 lõige 2 – Infrastruktuuriettevõtja – Sõltumatus organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas – Valdusühing
I. Sissejuhatus
1. Selle liikmesriigi kohustuste rikkumise hagiga palub komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et Austria Vabariik on rikkunud kohustusi, mis tal on direktiivi 91/440/EMÜ(2), mida on muudetud direktiiviga 2001/12/EÜ(3), (edaspidi „direktiiv 91/440”) artikli 6 lõike 3 ja II lisa ning direktiivi 2001/14/EÜ(4), mida on muudetud direktiiviga 2004/49/EÜ(5), (edaspidi „direktiiv 2001/14”) artikli 4 lõike 2 ja artikli 14 lõike 2 kohaselt. Austria Vabariik palub jätta komisjoni hagi rahuldamata.
2. Praegune kohtuasi algatati hagi alusel, mis on üks mitmest liikmesriigi kohustuste rikkumise hagist(6), mille komisjon on 2010. ja 2011. aastal esitanud ning mis käsitlevad direktiivide 91/440 ja 2001/14 liikmesriikidepoolset kohaldamist, eriti mis puudutab raudtee-ettevõtjate ausat ja mittediskrimineerivat juurdepääsu infrastruktuurile, st raudteevõrgule. Niisuguseid hagisid ei ole varem esitatud, sest esimest korda saab Euroopa Kohus võimaluse võtta seisukoht raudteede liberaliseerimise kohta Euroopa Liidus ning eelkõige tõlgendada seda, mida nimetatakse kokkuleppeliselt „esimeseks raudteepaketiks”.
3. Ainsa väite osas, mis käsitleb olulisimate ülesannete täitmisel nõutavat sõltumatust, näib mulle, et liidu õigusega seotud probleemid selles kohtuasjas on mutatis mutandis samad nagu need, mis on tõstatatud esimeses etteheites kohtuasjas C‑556/10: komisjon vs. Saksamaa, sest mõlemad liikmesriigid valisid valdusühingu vormi, mille puhul on infrastruktuuriettevõtja olulisimad ülesanded delegeeritud eraldi äriühingule äriühingute kontsernis, kuhu kuulub ka raudtee-ettevõtjaid. Sel põhjusel on õiguslikud argumendid, mis ma esitan oma ettepanekus praeguses kohtuasjas, kohaldatavad ka eespool viidatud kohtuasjas komisjon vs. Saksamaa ja seda hoolimata mõnest erinevusest siseriiklikes õigusnormides.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
4. Direktiivi 91/440 põhjenduses 4 on märgitud:
„[R]audteesüsteemi edasine arendamine ja tõhus majandamine muutuks lihtsamaks, kui transporditeenuste osutamine ja infrastruktuuri majandamine teineteisest eraldada; sellises olukorras on oluline, et kumbagi eespool nimetatud tegevust majandatakse eraldi ja neil on eraldi raamatupidamisarvestus[.]”
5. Direktiivi 91/440 artikli 6 lõigetes 1−3 on nähtud ette:
„1. Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed selle tagamiseks, et äritegevuse kohta, mis on seotud raudtee-ettevõtjate osutatavate veoteenustega, ja äritegevuse kohta, mis on seotud raudteeinfrastruktuuri majandamisega, koostatakse ja avaldatakse eraldi kasumiaruanded ja bilansid. Ühele nimetatud tegevusaladest makstud riiklikke vahendeid ei või teisele üle kanda.
Mõlema tegevusala raamatupidamises tuleb kõnealust keeldu arvesse võtta.
2. Samuti võivad liikmesriigid ette näha, et kõnealune lahushoidmine nõuab, et ühes ettevõttes luuakse selgepiirilised osakonnad või et infrastruktuuri majandab eraldiseisev üksus.
3. Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed selle tagamiseks, et II lisas loetletud olulisimad ülesanded, millega määratletakse infrastruktuuri võrdne ja mittediskrimineeriv kasutamine, antakse organitele või äriühingutele, kes ise raudteeveoteenuseid ei osuta. Sõltumata organisatsioonilistest struktuuridest tuleb tõendada, et see eesmärk on saavutatud.
Liikmesriigid võivad siiski määrata raudtee-ettevõtjatele või muudele organitele maksude kogumise ja vastutuse raudteeinfrastruktuuri majandamise, näiteks investeeringute, hoolduse ja rahastamise eest.”
6. Direktiivi 91/440 II lisas on toodud artikli 6 lõikes 3 osundatud olulisimate ülesannete loetelu:
– „ettevalmistustööd ja otsuste tegemine seoses raudtee-ettevõtete litsentseerimisega, sealhulgas üksiklitsentside andmine,
– otsuste tegemine seoses liinide eraldamisega, sealhulgas nii kasutatavuse määratlemine ja hindamine kui ka individuaalsete rongiliinide eraldamine,
– otsuste tegemine seoses infrastruktuuri kasutusmaksuga,
– järelevalve teatavate teenuste osutamiseks vajalike avaliku teenindamise kohustuste üle”.
7. Direktiivi 2001/14 põhjendustes 11 ja 16 on märgitud:
„(11) Maksustamise ja läbilaskevõimsuse jaotamise skeemid peaksid võimaldama kõikidele ettevõtjatele ühetaolise ja diskrimineerimata juurdepääsu ning ausalt ja diskrimineerimata vastama kõikide kasutajate ning transpordiliikide vajadustele, niipalju kui võimalik.
[…]
(16) Maksustamise ja läbilaskevõimsuse jaotamise skeemid peaksid võimaldama vaba konkurentsi raudteeteenuste pakkumise vallas.”
8. Direktiivi 2001/14 artikli 4 lõikes 2 on sätestatud:
„Kui raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ei ole õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas kõikidest raudtee-ettevõtjatest sõltumatu, teostab käesolevas peatükis kirjeldatud funktsioone, v.a tasude kogumine, õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas kõikidest raudtee-ettevõtjatest sõltumatu maksustamisorgan.”
9. Direktiivi 2001/14 artikli 14 lõigetes 1 ja 2 on nähtud ette:
„1. Liikmesriigid võivad kehtestada infrastruktuuri läbilaskevõimsuse jaotamise raamistiku, rikkumata seejuures raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja sõltumatust, mis on ette nähtud direktiivi 91/440/EMÜ artikliga 4. Ette nähakse konkreetsed läbilaskevõimsuse jaotamise eeskirjad. Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja viib läbi läbilaskevõimsuse jaotamise menetlused. Eelkõige tagab raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja, et infrastruktuuri läbilaskevõimsust jaotatakse ausalt ja diskrimineerimata ning vastavalt ühenduse õigusele.
2. Kui raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja ei ole õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas kõikidest raudtee-ettevõtjatest sõltumatu, teostab lõikes 1 nimetatud ja käesolevas peatükis kirjeldatud funktsioone õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas kõikidest raudtee-ettevõtjatest sõltumatu jaotamisorgan.”
B. Siseriiklik õigus
10. Bundesbahngesetzi (föderaalne raudteeseadus)(7) teine osa, millesse kuuluvad artiklid 2−4, kannab pealkirja „ÖBB‑Holding AG”.
11. Selle seaduse artikli 2 lõikes 1 on sätestatud:
„Asutamine ja loomine
1. Föderaalne transpordi‑, innovatsiooni‑ ja tehnoloogiaminister peab asutama ja looma aktsiaseltsi aktsiakapitaliga 1,9 miljardit eurot, mille ärinimi on Österreichische Bundesbahnen-Holding Aktiengesellschaft (edaspidi „ÖBB‑Holding AG”) ja asukoht Viin ning mille aktsiad kuuluvad eranditult föderaalriigile. Selle aktsiaseltsi loomist ei vaadata läbi.”
12. Selle seaduse artikkel 3 sätestab:
„Aktsiate haldamine
Aktsiate haldamise föderaalriigi nimel tagab föderaalne transpordi‑, innovatsiooni‑ ja tehnoloogiaminister.”
13. Nimetatud seaduse artikkel 4 sätestab:
„1. ÖBB‑Holding AG tegevusalaks on oma omandiõiguste kasutamine äriühingutes, milles tal on otsene või kaudne osalus, strateegilise suuna kindlaksmääramiseks.
2. Aktsiaseltsi põhiülesanded on järgmised:
1) tagada äriühingute strateegiate väljatöötamise ja elluviimise üldine kooskõlastamine;
2) tagada kasutatavate riigi vahendite läbipaistvus.
3. ÖBB‑Holding AG võib ka võtta kõik meetmed, mis on vajalikud või sobivad tema tegevusalal tegutsemiseks ja põhiülesannete täitmiseks. Tegemist on eelkõige äriühingutevahelise töötajate ümberpaigutamise strateegiliste meetmetega inimressursside valdkonnas.”
14. Föderaalse raudteeseaduse kolmanda osa pealkiri on „Austria raudteede äriühingu ümberkorraldamine”.
15. Föderaalse raudteeseaduse artiklis 25 on nähtud ette:
„Austria raudteede äriühingu ümberkorraldamise elluviimiseks on ÖBB‑Holding AG kohustatud asutama ja looma hiljemalt 2004. aasta 31. maiks aktsiaseltsi aktsiakapitaliga 70 000 eurot, mille ärinimi on ÖBB‑Infrastruktur Betrieb Aktiengesellschaft (edaspidi „ÖBB‑Infrastruktur Betrieb AG”) ja asukoht Viin.”
16. Eisenbahngesetzi (raudteeseadus)(8) artiklis 62 on sätestatud:
„Jaotamisorgan
1. Jaotamisorgan on raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja.
2. Õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas raudtee-ettevõtjatest sõltumatu raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja võib siiski usaldada kõik jaotamisorgani otstarbega seotud ülesanded või osa nendest kirjaliku lepinguga Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH‑le, pädevale ettevõtjale või muule pädevale organile.
3. Jaotamisorgani otstarbega seotud ülesandeid ei saa siiski täita raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja, mis ei ole õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas raudtee-ettevõtjatest sõltumatu. Niisugune raudteeinfrastruktuuri-ettevõtja peab seega usaldama kõik jaotamisorgani otstarbega seotud ülesanded kirjaliku lepinguga kas Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH‑le, pädevale ettevõtjale või muule pädevale organile – ja mis puudutab kaht viimast, siis ainult juhul, kui nad on õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas raudtee-ettevõtjatest sõltumatud – ning viimased on siis kohustatud omal vastutusel ja selle ettevõtja asemel täitma ülesandeid, mis on jaotamisorganil; leping ei tohi sisaldada ühtegi sätet, mis piirab või takistab jaotamisorgani otstarbega seotud ülesannete täitmist kooskõlas seadusega.
4. Raudteeinfrastruktuuri-ettevõtjad peavad teatama Schienen-Control GmbH‑le selle ettevõtja nime, kellele nad lepinguga kõik jaotamisorgani otstarbega seotud ülesanded või osa nendest usaldasid.”
17. Raudteeseaduse artiklis 74 on nähtud ette:
„Konkurentsi kontrollimine
1. Raudteede kontrollimise komisjon peab omal algatusel:
1) kohustama jaotamisorganit käituma mittediskrimineerivalt või keelama diskrimineeriva käitumise, mis puudutab juurdepääsu raudteeinfrastruktuurile, sealhulgas kehtestama kõik sellega seotud tingimused, st kõik niisugused halduslikud, tehnilised ja rahanduslikud nõuded nagu kasutustasud ning nõuded, mis puudutavad muude teenuste osutamist, sealhulgas kõik niisugused halduslikud, tehnilised ja rahanduslikud nõuded nagu kulude sobiv hüvitamine ja tasude kehtestamine sektoris, või
2) kohustama raudteeveoettevõtjat käituma mittediskrimineerivalt või keelama diskrimineeriva käitumise, mis puudutab teenuste osutamist ja sorteerimise lisateenust, sealhulgas kehtestama kõik sellega seotud tingimused, st niisugused halduslikud, tehnilised ja rahanduslikud nõuded nagu kulude sobiv hüvitamine ja tasude kehtestamine sektoris, või
3) tunnistama täielikult või osaliselt tühiseks raudteevõrgu kasutamise diskrimineerivad tingimused, diskrimineerivad üldised müügitingimused, diskrimineerivad lepingud või dokumendid.
2. Need õigusnormid ei piira konkurentsikohtu pädevust.”
18. Aktiengesetzi (aktsiaseltside seaduse)(9) artiklis 70 on nähtud ette:
„Aktsiaseltsi juhtimine
1. Juhatus peab juhtima aktsiaseltsi omal vastutusel, võttes arvesse ettevõtja huve, st aktsionäride ja töötajate huve ning avalikku huvi.
2. Juhatus võib koosneda ühest või mitmest liikmest. Kui juhatuse liige nimetatakse juhatuse esimeheks, on tema hääl häälte võrdse jagunemise korral otsustav, kui põhikirjas ei ole sätestatud teisiti.”
19. Aktsiaseltside seaduse artiklis 75 on sätestatud:
„Juhatuse liikmete ametisse nimetamine ja ametist tagasi kutsumine
1. Juhatuse liikmed nimetab ametisse nõukogu maksimaalselt viieks aastaks. Kui juhatuse liige nimetatakse ametisse määratud ajaks, mis on pikem, määramata ajaks või ilma volituste kehtivusaega ära näitamata, on tema volituste kehtivusajaks viis aastat. Seda aega võib pikendada, mida peab aga siiski kirjalikult kinnitama nõukogu esimees. Neid õigusnorme kohaldatakse mutatis mutandis töölepingu suhtes.
2. Juriidilist isikut või isikuühingut (täisühing, usaldusühing) ei saa juhatuse liikmeks nimetada.
3. Kui juhatusse nimetatakse mitu liiget, võib nõukogu nimetada ühe neist juhatuse esimeheks.
4. Mõjuvatel põhjustel võib nõukogu juhatuse liikme ametist tagasi kutsuda või tühistada tema nimetamise juhatuse esimeheks. Tegemist võib olla eelkõige tõsise rikkumise, võimetusega tagada hea juhtimine või üldkoosolekupoolse umbusaldusavaldusega, v. a juhul, kui umbusaldust avaldati ilmselgelt subjektiivsetel põhjustel. Seda õigusnormi kohaldatakse ka esimese nõukogu nimetatud juhatuse suhtes. Tagasikutsumine kehtib nii kaua, kuni pole tehtud lõplikku otsust, et see on kehtetu, ilma et see piiraks töölepinguga tekkinud õigusi.”
20. ÖBB‑Infrastruktur AG põhikirja 30. juuni 2010. aasta redaktsiooni artikli 3 lõikes 4 on sätestatud:
„Sellel tegevusalal tegutsemine on ka nende äriühingute üldistes huvides, milles Österreichische Bundesbahnen-Holding Aktiengesellschaftil on otseselt või kaudselt enamusosalus, ning tegutsedes tuleb järgida strateegilisi üldeesmärke, kui see ei kahjusta ÖBB‑Infrastruktur Aktiengesellschafti sõltumatust raudteeveoettevõtjatest õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas, mis on nähtud ette ühenduse õiguses ja Austria raudteeseaduses (eriti mis puudutab rongiliinide jaotamist, nende kasutamise eest tasu kehtestamist, ohutustunnistuste andmist ja töönõuete kehtestamist).”
III. Kohtueelne menetlus ja menetlus Euroopa Kohtus
21. Komisjon saatis 2007. aasta mais Austria ametiasutustele küsimustiku, et kontrollida, kas Austria Vabariik on üle võtnud esimesse raudteepaketti kuuluvad direktiivid. Liikmesriik vastas sellele 2. augusti 2007. aasta kirjaga.
22. Komisjon palus 27. juuni 2008. aasta kirjaga Austria Vabariigil võtta vajalikud meetmed direktiivide 91/440, 95/18 ja 2001/14 järgimiseks. Austria Vabariik vastas märgukirjale 30. septembri 2008. aasta kirjaga.
23. Komisjon saatis 8. oktoobri 2009. aasta kirjaga Austria Vabariigile põhjendatud arvamuse, milles tuvastas, et see liikmesriik ei ole täitnud kohustusi, mis tal on muudetud direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 ja II lisa ning direktiivi 2001/14 artikli 4 lõike 2 ja artikli 14 lõike 2 kohaselt. Komisjon palus tal võtta põhjendatud arvamuse järgimiseks vajalikud meetmed kahe kuu jooksul alates selle kättesaamisest. Austria Vabariik vastas põhjendatud arvamusele 9. detsembri 2009. aasta kirjaga ning vaidlustas rikkumise, mida komisjon talle ette heidab.
24. Et komisjon ei jäänud Austria Vabariigi vastusega rahule, otsustas ta esitada käesoleva hagi, mis saabus Euroopa Kohtusse 26. novembril 2010.
25. Euroopa Kohtu presidendi 26. mai 2011. aasta määrusega lubati Itaalia Vabariigil astuda menetlusse Austria Vabariigi nõuete toetuseks.
26. 23. mail 2012 toimunud kohtuistungil olid esindatud komisjon, Austria Vabariik ja Itaalia Vabariik.
IV. Poolte väited ja argumendid
27. Komisjon väidab, et üksus, millele on usaldatud direktiivi 91/440 II lisas nimetatud olulisimate ülesannete täitmine, peab olema mitte üksnes õigusliku vormi poolest, vaid ka majanduslikult sõltumatu ettevõtjast, mis osutab raudteeveoteenuseid.
28. Ta märgib selles osas, et kuigi direktiivi 91/440 artikli 6 lõikes 3 ei ole sõnaselgelt nõutud, et üksus, millele on usaldatud olulisimate ülesannete täitmine, oleks „sõltumatu” äriühingutest, mis osutavad raudteeveoteenuseid, peaks selles lõikes kasutatud terminit „äriühing” siiski tõlgendama vastavalt Euroopa Kohtu praktikale nii, et see hõlmab kõiki üksusi, mis tegutsevad „majandusüksusena”, isegi kui nad ei ole õiguslikult eraldiseisvad.
29. Komisjoni arvates tuleb direktiivi 91/440 artikli 6 lõiget 3 tõlgendada nii, et infrastruktuuriettevõtjale usaldatud olulisimaid ülesandeid peab täitma üksus, mis mitte ainult ei seisa raudtee-ettevõtjatest õiguslikult eraldi, vaid mis on ka organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas sõltumatu.
30. Komisjon väidab seejärel, et kui olulisimaid ülesandeid täidab niisugune raudteevaldusühingu kontrollitav äriühing nagu ÖBB‑Infrastruktur AG, tuleb hinnata, mil määral ja missugustes tingimustes võib seda kontrollitavat äriühingut – mis on lisaks infrastruktuuriettevõtja, mis peab täitma neid olulisimaid ülesandeid − pidada „sõltumatuks” ettevõtjast, mis osutab raudteeveoteenuseid (st valdusühingust ja tema kontrollitavatest äriühingutest, mis tagavad isikute ja kaupade vedamise teenuste osutamise), kuigi nad kuuluvad samasse kontserni.
31. Austria Vabariik ei ole näinud ette tõhusaid süsteeme, mis tagavad infrastruktuuriettevõtja ÖBB‑Infrastruktur AG sõltumatuse organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas. Komisjon järeldab sellest, et see liikmesriik on seega rikkunud kohustusi, mis tal on muudetud direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 ja II lisa ning direktiivi 2001/14 artikli 4 lõike 2 ja artikli 14 lõike 2 kohaselt.
32. Komisjon väidab selles osas esiteks, et sõltumatusekohustuste järgimist peab kontrollima sõltumatu asutus, näiteks raudteeliiklust reguleeriv asutus, või kolmas isik. Konkurentidel peab olema võimalus esitada sõltumatusenõude mittejärgimise korral kaebus. Komisjon leiab, et Austria pole järginud kumbagi nendest kahest õigusnormist.
33. Teiseks leiab komisjon, et valdusühingu ja olulisi ülesandeid täitva üksuse, viimase ja teiste, raudteeteenuseid osutavasse kontserni kuuluvate ettevõtjate või muude valdusühingu kontrollitavate organisatsioonide, eelkõige olulisi ülesandeid täitva üksuse aktsionäride koosoleku vaheliste suhete sõltumatust peaksid reguleerima seaduse- või määruse‑ või vähemalt lepingusätted.
34. Komisjon väidab, et asjaolust, et ÖBB‑Infrastruktur AG põhikirja artiklis 3 ja tema nõukogu kodukorra artikli 10 lõikes 3 on nähtud ette, et selle äriühingu juhatus ei allu olulisimate ülesannete täitmisel nõukogule või ÖBB‑Holding AG juhistele, ei piisa, et välistada võimalikud huvide konfliktid infrastruktuuriettevõtja juhtide ja valdusühingu vahel, sest juhte, keda viimane võib ametisse nimetada ja ametist tagasi kutsuda, õhutatakse mitte tegema otsuseid, mis on vastuolus nende valdusühingu majandushuvidega.
35. Kolmandaks leiab komisjon, et valdusühingu juhatuse ja teiste valdusühingusse kuuluvate ettevõtjate juhatuse liikmed ei tohi kuuluda olulisimaid ülesandeid täitva üksuse juhatusse.
36. Tema sõnul on raske väita, et olulisimaid ülesandeid täitva üksuse juhatus on sel juhul valdusühingu juhatusest oma otsustusfunktsioonide osas sõltumatu, sest mõlemad juhatused koosnevad samadest isikutest. Komisjon märgib, et mitte ükski õigusnorm ei takista niisuguse olukorra tekkimist.
37. Neljandaks ei keela ükski õigusnorm olulisimaid ülesandeid täitva üksuse juhtidel ja tippjuhtidel, kes tegelevad olulisimate ülesannetega, mõistliku arvu aastate jooksul pärast asjaomasest üksusest lahkumist vastu võtta ükskõik missugust tippjuhi ametikohta valdusühingus või teistes tema kontrollitavates üksustes. Selles osas kehtib Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 15 puhul, millele Austria tugineb ning milles on sätestatud kutsevabadus ja õigus teha tööd, siiski selle harta artiklis 52 ette nähtud üldine seaduses sätestatud erandi tingimus. Sel juhul on kutsetegevusega tegelemise mõistlik piiramine seega põhjendatud.
38. Viiendaks väidab komisjon, et olulisimaid ülesandeid täitva üksuse juhatuse liikmed tuleb ametisse nimetada selgelt kindlaks määratud tingimustel ja õiguslike kohustustega, mis tagavad, et tema otsused tehakse täiesti sõltumatult. Selle liikmed tuleb ametisse nimetada ja ametist tagasi kutsuda sõltumatu organi kontrolli all.
39. Lõpuks märgib komisjon, et kaitsemeetmed, mis on võetud, et tagada ÖBB‑Infrastruktur AG sõltumatus ÖBB‑Holding AG‑st, ei ole piisavad.
40. Austria valitsus väidab, et ellu ei ole vaja viia mitte infrastruktuuriettevõtja „majanduslikku sõltumatust”, vaid esimese raudteepaketi sätted, mis on esiteks suunatud taotletavatele eesmärkidele – direktiivi 91/440 artikli 6 lõige 3 – ja teiseks ülesannetele – direktiivi 2001/14 artikli 4 lõige 2 ja artikli 14 lõige 2. Direktiivi 91/440 artikli 6 lõikega 3 kohustatakse ainult saavutama eesmärki, milleks on olulisimate ülesannete usaldamine sõltumatutele organitele või äriühingutele, ning direktiivi 2001/14 artikli 4 lõikes 2 ja artikli 14 lõikes 2 on kindlaks määratud viis, kuidas neid ülesandeid täita tuleb, st sätestatud, et seda peab tegema õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas kõikidest raudtee-ettevõtjatest sõltumatu organ.
41. Esimese raudteepaketi kohaselt on seega vähe tähtsust sellel, kas ÖBB‑Infrastruktur AG kui „organ” direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 tähenduses on „majanduslikult” sõltumatu.
42. Austria valitsus väidab, et sõltumatuse tõendamisega seotud analüüsikriteeriumid, mis on nähtud ette komisjoni talituste töödokumendi SEC(2006) 530(10) lisas 5, ei ole kooskõlas praegusel juhul asjakohaste siduvate õigusnormidega, milleks on direktiivi 91/440 artikli 6 lõige 3 ja II lisa ning direktiivi 2001/14 artikli 4 lõige 2 ja artikli 14 lõige 2. Lisaks ei avaldatud seda dokumenti Euroopa Liidu Teatajas ning see ei ole siduv õigusakt. Seega ei saa seda praeguses menetluses kasutada.
43. Mis puudutab sõltumatu organi poolset kontrolli, siis Austria valitsus arvab, et Schienen-Control GmbH ja Schienen-Control Kommissioni loomine tagabki, et konkurentsimoonutuste ärahoidmiseks kehtestatud sõltumatusenõuete järgimist saab kontrollida. Lisaks võib reguleeriv organ Schienen-Control Kommission, mis ei allu juhtimisvõimule, nii omal algatusel kui ka kaebuste alusel läbi viia uurimismenetlusi. Seega kontrollib sõltumatusenõuete järgimist sõltumatu organ.
44. Austria valitsus väidab, et mis puudutab seaduste või määruste või vähemalt lepingute olemasolu valdusühingu ja erinevate üksuste vahel, siis asjaomastest direktiividest tulenevad vastavad kohustused, näiteks direktiivi 2001/14 artikli 14 lõikes 2 sätestatud ja rongiliinide haldamist käsitlevad kriteeriumid ning direktiivi 91/440 artikli 6 lõikes 3 sätestatud kriteeriumid viidi täielikult ellu raudteeseaduse artikli 62 lõikega 3.
45. Austria valitsus väidab, et arvesse on võetud nõuet, et infrastruktuuri ja veoteenuste valdkond oleksid kontsernis ÖBB lahutatud, sest esiteks juhib ÖBB‑Infrastruktur AG‑d juhatus, mis ei allu juhtimisvõimule, ning teiseks nimetatakse juhatuse liikmed ametisse neljaks kuni viieks aastaks ning neid saab ennetähtaegselt ametist tagasi kutsuda üksnes nõuetekohaselt põhjendatud erakorralistel juhtudel. Kolmandaks välistavad nii otsese kui ka kaudse mõju avaldamise juhatusele ÖBB‑Infrastruktur AG põhikirja ning tema nõukogu ja juhatuse kodukorra lisasätted, mille kohaselt ei kohaldata nõukogu ühtegi loa andmise õigust, kui see kohaldamine kahjustab ÖBB‑Infrastruktur AG sõltumatust võrgule juurdepääsemise küsimustes, mida on nõutud liidu õiguses ja Austria raudteeseaduses.
46. Austria valitsus arvab, et kõnesolevates direktiivides ei ole nähtud ette topeltülesannete keeldu. Ülemineku korral ÖBB‑Infrastruktur AG juhatuse ühelt liikmelt ÖBB‑Holding AG juhatusele (kui kollegiaalsele organile) või ülemineku korral ÖBB‑Infrastruktur AG juhatuse liikmelt selle äriühingu nõukogule ei saa tegemist olla määrava mõjuga, sest ÖBB‑Holding AG juhatuse või nõukogu liige ei saa avaldada individuaalselt ÖBB‑Infrastruktur AG‑le mõju. Majandamise sõltumatust ning infrastruktuuride ja turustamise lahutatust käsitlevaid meetmeid, mis võeti raudteeseaduse ja 2003. aasta seadusega föderaalraudteede struktuuri kohta, peaks kohaldama analoogia alusel ka kui topeltülesannete kriteeriumit.
47. Mis puudutab seda, et selle vahel, kui isik töötab olulisimaid ülesandeid täitvas üksuses juhataja või nende ülesannetega tegeleva tippjuhi ametikohal, ning selle vahel, kui ta on tippjuht valdusühingus, ei ole vaheperioode, siis Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 15 lõikega 1 seotud üldine seaduses sätestatud erandi tingimus õigustab kutsealal tegutsemise ajutist piiramist ainult siis, kui see on seaduses ette nähtud ja põhjendatud – mida praegusel juhul ei ole – kuigi ainult seetõttu, et puudub vastav õigusnorm. Võrdlus elektri‑ ja gaasisektorites kohaldatavate õigusnormidega ei ole samuti asjakohane, sest need õigusnormid võeti vastu alles hiljuti, kuid mitte raudteesektorit käsitlevad õigusnormid.
48. Lõpuks arvab Austria valitsus, et ta võttis piisavad kaitsemeetmed ja et eesmärk tagada diskrimineerimiseta toimiv raudteeturg, on täidetud. Nii tänu juhtide ja olulisimaid ülesandeid täitva üksuse sõltumatusele kui ka kontrollile konkurentsi valdkonnas, mida teostab reguleeriv organ, on olukord direktiividega 2001/14 ja 91/440 kooskõlas.
49. Itaalia valitsus meenutab, et lahususkohustus, mille liidu seadusandja on raudteeveo ja infrastruktuuri majandamise ülesannete alal ette näinud, on raamatupidamislik.
50. Ta rõhutab, et komisjonil on vastuoluline lähenemine valdusühingu mudelisse, sest see lähenemine viib kokkusobimatuse presumptsioonini, kuna seda mudelit on õigusaktides tunnustatud, kuid see saab olla kooskõlas asjaomaste direktiividega ainult juhul, kui valdusühingul ei ole või ta ei kasuta ühtegi sellise ühingu eesõigust.
51. Õigusaktidega ei tahetud sugugi kehtestada kohustust lahutada omandistruktuurid või organisatsioonilised korrad, mis avaldavad majandamise sõltumatuse seisukohast samaväärset mõju, vaid järgida erinevat tüüpi organisatsioonimudeleid kasutada soovivate liikmesriikide ja ettevõtjate kaalutlusõigust ja tagada see.
52. Itaalia valitsus ei saa – nii õigusnormide tekstist kui ka eesmärgist lähtudes – nõustuda komisjoni seisukohaga, et olulisimad ülesanded tuleks anda üksustele väljaspool kontserni, millesse raudtee-ettevõtja kuulub.
V. Õiguslik analüüs
A. Sissejuhatavad märkused
1. Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi põhieeldused
53. Austrias on infrastruktuuriettevõtjale, st äriühingule ÖBB‑Infrastruktur AG usaldatud mitu direktiivi 91/440 II lisas loetletud olulisimat ülesannet. See äriühing on õiguslikult sõltumatu, kuid kuulub niisuguste äriühingute kontserni, mida ühendab valdusühing ja mille hulgas on ka raudteeveoettevõtjaid.
54. Komisjon heidab Austria Vabariigile ette, et viimane ei ole näinud ette tõhusaid süsteeme, mis tagaksid infrastruktuuriettevõtja ÖBB‑Infrastruktur AG sõltumatuse organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide poolest ja nende olulisimate ülesannete temapoolse sõltumatu täitmise, rikkudes nii kohustusi, mis liikmesriigil direktiivi 91/440 artikli 6 lõike 3 kohaselt on.
55. Komisjoni argumendid põhinevad kolmel eeldusel.
56. Esimene on selline, et isegi kui struktuur, milles infrastruktuuriettevõtja kuulub raudtee-ettevõtjaga samasse kontserni ja mõlemad on valdusühingu tütarettevõtjad, on iseenesest vastuvõetav, ei ole direktiivi 91/440 artikli 6 lõikes 3 ette nähtud olulisimate ülesannete sõltumatust võimalik niisugusel juhul saavutada muidu, kui on tagatud sellesse õigusnormi varjatult sisse kirjutatud majandusliku sõltumatuse nõude järgimine.
57. Teine eeldus on selline, et niisugust majanduslikku sõltumatust ei ole võimalik saavutada valdusühingu struktuuri tingimustes, v. a juhul, kui liikmesriik näeb ette täiendavad kaitsemeetmed, mis vastavad liikmesriigi positiivsele kohustusele võtta vastu konkreetsed ja üksikasjalikud eeskirjad. Komisjoni sõnul on komisjoni talituste töödokumendi SEC(2006) 530 lisas 5 toodud niisugused meetmed, vaatamata asjaolule, et see dokument ei ole siduv õigusakt.
58. Komisjoni kolmas eeldus näib olevat selline, et valdusühingu struktuuri tõttu saavad asjaomased Austria üksused eirata või rikkuda kohustusi, mille on kehtestanud liidu või siseriiklik seadusandja.
2. Liikmesriigi kohustuse rikkumise olemasolu
59. Euroopa Kohtul on olnud juba mitu võimalust täpsustada nende kohustuste ulatust, mis tulenevad direktiividest ja on seotud nende direktiivide õige ülevõtmisega liikmesriikides. Ta on eelkõige tuvastanud, et liikmesriigil ei ole õigust pakkuda välja tõlgendust, mis parandaks direktiivi artikli sõnastust.
60. Selles küsimuses on Euroopa Kohus kohtuasjas komisjon vs. Kreeka(11) sedastanud, et Kreeka Vabariik võis siseriiklike õigusnormide õigusliku alusena õiguspäraselt kasutada direktiivi 92/83/EMÜ(12) artikli 23 lõike 2 selget sõnastust, mis kehtestab õiguse kohaldada ouzo suhtes miinimummäärast väiksemat aktsiisimaksu määra. Seega jättis Euroopa Kohus rahuldamata komisjoni hagi, milles viimane väitis, et nimetatud liikmesriik rikkus oma kohustusi, mis tulenevad EÜ artikli 90 esimesest lõigust, ning sedastas, et liikmesriigid ei ole vabastatud – isegi juhul, kui teiseses õigusaktis on niisugune õigus sõnaselgelt kehtestatud – kohustusest järgida esmast õigust, mis viitab sellele, et olukorras, kus ilmneb, et siseriiklik meede ei ole kooskõlas esmase õigusega, ei või liikmesriik sellist õigust kasutada.
61. Ka kohtuasjas komisjon vs. Ühendkuningriik(13) tuvastas Euroopa Kohus, et Suurbritannia ja Põhja‑Iiri Ühendkuningriigile, kelle siseriiklikud õigusnormid on kolmeteistkümnenda direktiivi 86/560/EMÜ(14) artikli 2 lõike 1 selge ja ühemõttelise sõnastusega kooskõlas, ei saa ette heita seda, et ta on rikkunud oma kohustusi, mis tulenevad just sellest sättest, kuna ta ei lähtunud nimetatud sätte tõlgendusest, mille eesmärk on seda muuta, et viia see kooskõlla ühise käibemaksusüsteemi loogikaga ja parandada ühenduse seadusandja poolt komisjoni väitel tehtud viga, mis viimase arvates nähtub direktiivi kohta tehtud ettepaneku põhjendustest.
62. Euroopa Kohus rõhutas selles kohtuotsuses, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tähendab õiguskindluse põhimõte, et liidu õigusnormid peavad andma asjaomastele isikutele täpselt teada neile nende õigusnormidega kehtestatud kohustuste ulatuse. Õigussubjektidel peab olema võimalik selgelt teada oma õigusi ja kohustusi ning toimida neile vastavalt.(15) On selge, et see kohtupraktika käsitleb eraõigusliku isiku ja ametiasustuse vahelisi suhteid. See on siiski asjakohane ka maksustamist käsitleva direktiivi ülevõtmisel.
63. Ühes hiljutises kohtuasjas rõhutas Euroopa Kohus liikmesriigi kohustuse rikkumise tuvastamise objektiivset külge.(16) Rikkumisega ei saa siiski tegemist olla siis, kui tegevust, mida komisjon liikmesriigilt nõuab, ei ole nimetatud direktiivi sõnastuses ja see on ainult üks võimalikke tegevusi, mille abil saab direktiivi üle võtta.
64. Komisjon rõhutab oma vasturepliigis, et praegune kohtuasi käsitleb direktiivi ebatäielikku, mitte vale kohaldamist. Seega tuleb kontrollida, kas valdusühingu ülesehitus, mis hõlmab olulisimaid ülesandeid täitvat infrastruktuuriettevõtjat ja raudtee-ettevõtjaid, on direktiivi 91/440 artikli 6 lõikega 3 kooskõlas ainult siis, kui infrastruktuuriettevõtja on oma emaettevõtjast majanduslikult sõltumatu ja kui niisugust sõltumatust ei ole võimalik saavutada ilma, et liikmesriik võtaks positiivsed meetmed, mida komisjon nõuab.
B. Olulisimaid ülesandeid täitvate organite sõltumatus
65. Direktiiviga 91/440 alustati raudteeveo liberaliseerimist, kehtestades veoettevõtjatele raudteeinfrastruktuurile juurdepääsemise õiguse. Selle juurdepääsuõigusega kaasnes oluline meede, nimelt veoteenuste tegevuse infrastruktuuri majandamise lahutamine. Lahususe põhimõte ei puudutanud siiski struktuure, vaid ülesandeid ja isegi ainult raamatupidamisfunktsiooni. Üksnes valikuvõimalusena on märgitud, et lahushoidmiseks võib „ettevõttes [luua] selgepiirilised osakonnad või [võib] infrastruktuuri majanda[da] eraldiseisev üksus”. Lõimunud siseriiklik mudel jäeti seega alles.
66. Direktiivide 95/18/EÜ ja 95/19/EÜ(17), seejärel 2001. aasta esimesse raudteepaketti kuuluvate direktiivide eesmärk on viia ellu ausa ja mittediskrimineeriva juurdepääsu õigus, nähes ette litsentsid veoettevõtjatele ning läbilaskevõimsuse jaotamise ja tasude kehtestamise eeskirjad. Niisuguse juurdepääsu tagamiseks on direktiivi 91/440 artikli 6 lõikes 3 sätestatud olulisimaid ülesandeid täitva organi sõltumatuse põhimõte.
67. Olulisimad ülesanded on nimetatud direktiivi 91/440 II lisas. Tegemist on litsentside väljaandmisega raudtee-ettevõtjatele, läbilaskevõimsuse jaotamise, üksikrongiliinide eraldamise, veoettevõtjatel maksta tuleva tasu kindlaksmääramise ja avaliku teenuse kohustuste täitmise kontrolliga.
68. Direktiivi 91/440 artikli 6 lõikes 3 ning direktiivi 2001/14 artikli 4 lõikes 2 ja artikli 14 lõikes 2 on viidatud vastavalt „organi või äriühingu”, „maksustamisorgani” ja läbilaskevõimsuse „jaotamise organi” sõltumatusele. Tegemist on kolme ülesandega, mida ei tohi ühelgi juhul täita veoettevõtja. Neid ülesandeid võib täita kas infrastruktuuriettevõtja, kui ta ei osuta „ise” veoteenuseid ja kui ta on sõltumatu kõikidest raudtee-ettevõtjatest, eelkõige ajaloolisest käitajast, või vastupidisel juhul „organ”, st organ või äriühing, mis on „õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas” kõikidest raudtee-ettevõtjatest sõltumatu.
69. Kõikide olulisimaid ülesandeid täitvate organite otsuste peale võib esitada kaebuse sõltumatule reguleerivale organile, mis on loodud direktiivi 2001/14 artikli 30 lõikega 1.
70. Valdusühingu integreeritud süsteemis on infrastruktuuriettevõtja ka sõltumatu organ, mis vastutab rongiliinide jaotamise, nende eest tasu kehtestamise, ohutustunnistuste väljaandmise ja tööeeskirjade kehtestamise eest. Isegi pärast esimese raudteepaketi vastuvõtmist nõustuti, et see süsteem on endiselt lubatud.(18) 2006. aasta aruandes esimese raudteepaketi ellurakendamise kohta avaldasid komisjoni talitused arvamust, et ametkondade lahusus ei saa ühelgi juhul tuleneda direktiivi tekstist; nad märgivad selles ka, et nemad pooldavad seda ametkondade lahusust.(19)
71. Direktiivi 91/440 artiklist 6 ilmneb, et liikmesriikidele ei saa peale suruda ametkondade lahusust. Artikli 6 lõikes 1 on – peamiselt riigiabi raames – nõutud, et veoteenuste osutamise ja raudteeinfrastruktuuri majandamisega seotud raamatupidamisarvestust peetakse eraldi. Lõike 2 sõnastus näitab selgelt, et põhimõtteliselt ei ole mingit ametkondade lahususe kohustust: „Samuti võivad liikmesriigid ette näha, et kõnealune lahushoidmine nõuab, et ühes ettevõttes luuakse selgepiirilised osakonnad või et infrastruktuuri majandab eraldiseisev üksus.”
72. Alles selle artikli 6 lõikes 3, mis käsitleb „II lisas loetletud olulisimaid ülesandeid, millega määratletakse infrastruktuuri võrdne ja mittediskrimineeriv kasutamine”, nõutakse lahusust, sest organ või äriühing ei tohi ise raudteeveoteenuseid osutada. Samas õigusnormis on siiski täpsustatud, et ei ole institutsionaalseid nõudeid, „sõltumata organisatsioonilistest struktuuridest”, sest tuleb „tõendada”, et võrdse ja mittediskrimineeriva juurdepääsu eesmärk on saavutatud.
73. Seega tuleb järeldada, et direktiivi kohaselt on valdusühingu integreeritud süsteem lubatud ning et selles ei nõuta, et infrastruktuuriettevõtja ja ajalooline käitaja oleksid teineteisest lahutatud. Valdusühingu mudel võib tekitada raskusi siiski olulisimate ülesannete haldamisel, sest selline valdusühing ühendab veoettevõtjat ja infrastruktuuriettevõtjat.
74. Direktiivis 2001/14 on märgitud, et olulisimaid ülesandeid täitvate organite sõltumatuse aste peab olema niisugune, et tegemist oleks sõltumatusega „õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas”.(20)
75. Valdusühingu struktuur vastab kahtlemata esimesele, isegi teisele kriteeriumile. Kui valdusühing asutab tütarettevõtja, siis on sõltumatus õigusliku vormi poolest kindel. Organisatsiooniline sõltumatus tuleneb osaliselt sellest, et tegemist on eraldi juriidilise isikuga, millel peavad olema omaenda otsuste tegemise organid. See nõue laieneb osaliselt organisatsiooni faktilisele tasandile. Üksus ei tohi jääda tühjaks kestaks, vaid tal peavad olema omaenda isiklikud ja faktilised vahendid. Lõpuks on direktiivi 91/440 artikli 6 lõikes 3 nõutud, et olulisimaid ülesandeid täitvate organite sõltumatust tuleb „tõendada”. Problemaatiline on niisiis kolmas kriteerium.
76. Komisjon nõuab, et võetaks mitu positiivset meedet, mida ei ole direktiivide 91/440 ja 2001/14 tekstis, et tagada olulisimaid ülesandeid täitva organi, st infrastruktuuriettevõtja sõltumatus otsustusfunktsioonide osas, praegusel juhul valdusühingu kujul. Kõik need meetmed aitavad tõesti tagada transpordihalduri tegelikku sõltumatust otsustusfunktsioonide osas.
77. Ma märgin, et direktiivi 91/440 artikli 6 lõikes 3 ei ole täpsustatud selle sõltumatuse tingimusi. Seda tühimikku püüabki komisjon täita, eelkõige viidates oma talituste töödokumendi SEC(2006) 530 lisale 5, mis on lisatud aruandele esimese raudteepaketi ellurakendamise kohta.
78. Selles lisas on mainitud reguleeriva organi sekkumist kontrollimiseks, kas sõltumatust on tõesti järgitud, samuti infrastruktuuriettevõtja juhtide ametissenimetamiseks ja ametist tagasi kutsumiseks. Lisaks on selles kehtestatud kogu kontserni juhtimisorganite topeltülesannete keeld, juhtimisorganite liikmete tegutsemise keelu kestus, kui nad lähevad valdusühingu ühest üksusest üle teise, ja mainitud infrastruktuuriettevõtja töödeldava teabe konfidentsiaalsus.
79. Euroopa Kohtul palutakse aga nõuda liikmesriikidelt kõikide nende täpsete tingimuste täitmist, mis on toodud ainult aruandes esimese raudteepaketi ellurakendamise kohta ning mida ei ole seega direktiivi 91/440 tekstis.
80. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt lasub rikkumise tõendamise puhul tõendamiskoormis komisjonil, kes peab „esitama Euroopa Kohtule vajalikud tõendid, mis võimaldaksid kohtul rikkumist tuvastada, tuginemata seejuures mis tahes oletustele”.
81. Komisjon tunnistab isegi, et see, mida ta liikmesriikidelt nõuab ja miks ta Euroopa Kohtusse pöördus, on temapoolne direktiivi 91/440 tõlgendus eespool viidatud töödokumendi SEC(2006) 530 lisas 5. See lisa ei ole õiguslikult siduv. See väljendab tõlgendust, mille komisjoni talitused on mõiste „õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas sõltumatu” välja pakkunud. Ma meenutan, et vaidlusaluseid positiivseid kohustusi ei ole kunagi direktiivi või mõne muu siduva liidu õigusakti tekstis olnud ning seda ei direktiivi vastuvõtmise ajal ega ülevõtmistähtaja möödudes.
82. Komisjon esitab lisaks direktiivides 91/440 ja 2001/14 sätestatud organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide poolest sõltumatuse põhimõtte konstruktiivsele tõlgendusele argumendid, mis jagunevad kahte ossa ja on seotud kasuliku mõjuga.
83. Esimene osa põhineb konkurentsiõigusel ja valdusühingu mudelit ning seega emaettevõtja ja tütarettevõtjate olemasolu arvesse võttes infrastruktuuriettevõtja sõltumatuse põhimõttel, mille kohaselt saab viimane olla ainult „sõltumatu ettevõtja” konkurentsiõiguse tähenduses. Mõned valdusühingu normaalsed volitused ühinguõiguse tähenduses tema tütarettevõtjast infrastruktuuriettevõtja suhtes langevad niisiis ära.
84. Teine osa rajaneb reguleerimisõigusel, mis põhineb arusaamal, et raudteesektori suhtes peaks kohaldama üldist reguleerimisõigust, mis puudutab infrastruktuuriettevõtja sõltumatust ja reguleeriva organi volitusi. Komisjon tugineb Euroopa Kohtu praktikale võrkude valdkonnas.
85. Komisjoni arvates tuleb – vastupidise tõendi puudumisel – eeldada, et valdusühing kontrollib tõesti tütarettevõtjat, kes on olulisimaid ülesandeid täitev infrastruktuuriettevõtja, majanduslikult. Minu arvates ei ole tütarettevõtjate ja emaettevõtja majandusliku ühtsuse konkurentsiõiguse tähenduses ülekandmine analoogia alusel veenev, sest sellega mõistetakse valdusühingu süsteem põhimõtteliselt hukka, kuigi direktiividega 91/440 ja 2001/14 seda aktsepteeritakse. Austria Vabariik järeldab põhjendatult, et kui valdusühingu tütarettevõtja ei saaks täita infrastruktuuriettevõtja olulisimaid ülesandeid olukorras, kus sama valdusühingu teine tütarettevõtja osutab raudteeveoteenuseid, ei oleks võimalust kasutada valdusühingu struktuuri – mis on liidu õigusega siiski lubatud – tegelikkuses olemas.
86. Lisaks tuleb konkurentsiõiguses majanduslikku ühtsust tõendada. See on nii ammugi liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi raames, mis käsitleb ebatäielikku ülevõtmist ja esitati vaatamata sellele, et direktiivi sõnastus ei toeta seda. Siiski ei saa konkurentsiõiguses kehtestatud kohustust tõendada seejärel tütarettevõtja sõltumatust üle kanda liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlusele. Ainuüksi asjaolust, et usaldusühingule kuulub enamik või kõik olulisimaid ülesandeid täitva üksuse aktsiaid või nendega seotud hääleõigused, ei piisa, vastasel juhul mõistetakse hukka valdusühingu „normaalne” süsteem ise. Lisaks näib mulle vaieldav, kas komisjoni välja pakutud lähenemist saab kohaldada juhtudel, mil valdusühingu struktuuri sõnaselge eesmärk on luua tütarettevõtja, mis täidab avalikke ülesandeid ja mille sõltumatus on nähtud ette konkreetsetes õigusnormides. Seda, et valdusühingu tütarettevõtjad mängivad faktiliselt kokku, tuleb aga minu meelest tõendada.
87. Asjaolu, et süsteem tekitab ilmse huvide konflikti, millest saab ainult järeldada, et kahjustatakse sõltumatust olulisimate ülesannete täitmisel, peab seega tõendama komisjon. Nagu komisjongi tunnistab, on Euroopa Kohus leidnud, et emaettevõtja 100‑protsendiline kontroll ei välista tütarettevõtja sõltumatut käitumist.(21) Järelikult peab seda, et huvide konflikti oht on nii suur, et on vaja direktiivi tekstis ette nägemata ennetusmeetmeid, tõendama komisjon.
88. Komisjoni väitega, mis põhineb ainuüksi valdusühingu struktuurist tuleneva teatava „automaatse kuritarvituse” eeldusel, ei saa nõustuda liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses, milles käsitletakse mitte direktiivi vale kohaldamist, vaid ebatäielikku ülevõtmist.
89. Lisaks näib mulle, et ei ole loogiline nõuda liikmesriigilt, et ta võtaks vastu täiendavad eeskirjad, kui asjaomased õigussubjektid ei täida eelduste kohaselt õiguslikke kohustusi, millega kaitstakse tütarettevõtja sõltumatust.
90. Lisan, et võrguettevõtja küsimus on olnud kolmanda energiapaketi kõige rohkem vaidlusi tekitav küsimus. Õigusnormid, millega integreeritud ettevõtjad muudeti aktsiaseltsideks, milles infrastruktuuriettevõtjal on emaettevõtjast eraldi juhtimine ja nõukogu, on toodud direktiivi 2009/72/EÜ IV ja V peatükis artiklis 9 jj, samuti on samasugused sätted ette nähtud direktiivis 2009/73.(22) Direktiivi 2009/72 asjaomased sätted vastavad kõikidele nõuetele, mis komisjon on Austria Vabariigile esitanud.
91. Kokkuvõttes ei ole komisjon minu meelest suutnud tõendada, et ainus viis täita nõuet, et infrastruktuuriettevõtja peab olema õigusliku vormi poolest, organisatsiooniliselt ja otsustusfunktsioonide osas sõltumatu, on võtta vastu seadused, anda määrused või sõlmida lepingud, mis vastavad hagiavalduses loetletud meetmetele.
92. Tegelikult ei saa nõudeid, mis on seotud direktiivi 2001/14 artikli 30 lõikega 1 asutatud sõltumatu reguleeriva organi volitustega, tuletada direktiivi 91/440 artikli 6 lõikest 3, sest seda küsimust on täielikult reguleeritud esimese viidatud õigusnormiga, millega on reguleerivale asutusele antud volitused taotleja ebavõrdse või diskrimineeriva kohtlemise puhuks ja mis puudutab maksustamiseeskirjade järgimist.(23)
93. Topeltülesannete keeld on seotud kokkusobimatuse põhimõttega, mis on mõistele „sõltumatus otsustusfunktsioonide osas” omane. Seda põhimõtet, mida liidu seadusandja ei ole direktiivides 91/440 ja 2001/14 sätestanud, võib siiski väljendada erineva teoreetilisuse astmega ja see on sätestatud erineval viisil erinevates õigusnormides.
94. Valdusühingu struktuuri kontekstis avaldavad ühinguõiguse sätted kokkusobimatuse põhimõtte konkreetsele kohaldamisele mõju; võib juhtuda, et topeltülesanne liikmesriigi A süsteemis ei too tegelikkuses kaasa tagajärgi, isegi kui seda võib pidada kokkusobimatuks tütarettevõtja sõltumatusega otsustusfunktsioonide poolest liikmesriigi B süsteemis. Sel põhjusel ei saa vastava nõude puudumist pidada automaatselt liikmesriigi õiguse rikkumiseks.
95. Igal juhul ei hõlma meede, mida komisjon nõuab ja mille kohaselt peaksid topeltülesanded olema keelatud, kõiki olukordi, kus mittevastavuste tõttu võib olulisimate ülesannete täitmise sõltumatuses kahelda. Näiteks võib tuua olukorra, kus nõukogudes on kolm venda, vanim valdusühingu nõukogus ja kaks nooremat tütarettevõtjate nõukogudes, kusjuures need tütarettevõtjad tegelevad vastavalt infrastruktuuri majandamise ja raudteeveoteenuste osutamisega. Direktiivi 91/440 artikli 6 lõikest 3 ei saa aga tuletada kohustust näha ex ante ette nõue, millega keelatakse topeltülesanded, isegi kui konkreetseid konkreetsete topeltülesannete olukordi võib minu meelest kergesti pidada selle õigusnormi valeks kohaldamiseks.
96. Sama käib nõude kohta, mille kohaselt ei tohiks olulisimaid ülesandeid täitva üksuse juhtidel ega olulisimaid ülesandeid täitvatel tippjuhtidel ja töötajatel lubada mõistliku arvu aastate jooksul pärast asjaomasest üksusest lahkumist võtta vastu ükskõik missugust tippjuhi ametikohta valdusühingus või muudes selle valdusühingu kontrollitavates organisatsioonides.
97. Üks vastavasisuline nõue võeti vastu direktiivide 2009/72 ja 2009/73 artikli 19 lõikega 3, milles on nähtud ette, et juhtimise eest vastutavaid isikuid või haldusorganite liikmeid ei tohi nimetada ametisse, kui nad ei tõenda, et nad ei ole olnud kolme aasta jooksul ametikohal integreeritud ettevõtjas. Artikli 19 lõikes 7 on sätestatud, et pärast ametist vabastamist ei tohi need isikud olla integreeritud ettevõtjas ametikohal nelja aasta jooksul. Mis puudutab nende tegevusaega, siis artikli 19 lõikes 4 on nähtud ette, et põhivõrguettevõtja töötajad ei tohi omada mingeid muid ametikohti energiasektori valdusühingu mõnes teises ettevõtjas.
98. Niisuguseid üksikasjalikke õigusnorme ei ole aga kõnesolevates raudteeliiklust käsitlevates direktiivides ning neid ei saa ka tuletada tõlgendamise teel.
99. Nõude osas, mille kohaselt peavad infrastruktuuriettevõtjal olema oma töötajad ja ruumid, tõden, et Austria Vabariik järgib seda praktikas ning et direktiivi 91/440 artikli 6 lõikest 3 ei saa tuletada kohustust võtta vastu vastav erinorm. Mis puudutab infrastruktuuriettevõtja töötajate ja kontserni teiste ettevõtjate suhtlemist, siis ma nõustun Austria Vabariigi argumentidega, et komisjon ei ole tõendanud, miks ei piisa konfidentsiaalsust käsitlevatest sätetest kaastöötajate lepingutes.
100. Lõpuks tuleb märkida, et infotehnoloogiaalast turvet käsitlevast etteheitest loobus komisjon oma repliigis, nii et seda küsimust ei ole vaja arutada.
101. Ma järeldan seega, et hagi, mille kohaselt võeti direktiiv üle ebatäielikult, ei saa rahuldada. Mis puudutab direktiivi kohaldamist, siis valdusühingu mudel ei ole probleemideta, nagu ma märkisin juba oma ettepanekus kohtuasjas Westbahn Management(24). Praeguses kohtuasjas ei heida komisjon siiski Austria Vabariigile ette, et viimane on kohaldanud seda valesti, ega esita selle kohta ka veenvaid tõendeid.
VI. Kohtukulud
102. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud.
103. Kuna Austria Vabariik nõudis, et kohtukulud mõistetaks välja komisjonilt, tuleb see taotlus rahuldada, kui liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi jäetakse terves ulatuses rahuldamata, nagu mina soovitan.
104. Kodukorra artikli 69 lõike 4 esimese lõigu alusel kannab Itaalia Vabariik, kes taotles luba astuda menetlusse, ise oma kohtukulud.
VII. Ettepanek
105. Esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:
1. Jätta hagi rahuldamata.
2. Mõista kohtukulud välja Euroopa Komisjonilt.
3. Itaalia Vabariik kannab ise oma kohtukulud.