DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 15 mars 2017 (*)
Överklagande – Statligt stöd – Befintligt stöd – Artikel 108.1 FEUF – Stöd som beviljats allmännyttiga bostadsbolag – Förordning (EG) nr 659/1999 – Artiklarna 17, 18 och 19 – Kommissionens bedömning av huruvida en befintlig stödordning är förenlig med den inre marknaden – Förslag på lämpliga åtgärder – Nationella myndigheters åtaganden för att följa unionsrätten – Beslut om förenlighet – Domstolsprövningens omfattning – Rättsverkningar”
I mål C‑415/15 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 24 juli 2015,
Stichting Woonpunt, Maastricht (Nederländerna),
Woningstichting Haag Wonen, Haag (Nederländerna),
Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl, Eindhoven (Nederländerna),
företrädda av L. Hancher, E. Besselink och P. Glazener, advocaten,
klagande,
i vilket de andra parterna är:
Europeiska kommissionen, företrädd av S. Noë och P.-J. Loewenthal, båda i egenskap av ombud,
svarande i första instans
Konungariket Belgien
Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed,Nederland (IVBN), Voorburg (Nederländerna), företrädd av M. Meulenbelt, advocaat,
intervenienter i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen),
sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Lapuerta samt domarna E. Regan, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev (referent) och C.G. Fernlund,
generaladvokat: M. Szpunar,
justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 7 juli 2016,
och efter att den 27 oktober 2016 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Stichting Woonpunt, Woningstichting Haag Wonen och Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl har i sitt överklagande yrkat att domstolen ska upphäva det beslut som Europeiska unionens tribunal meddelade den 12 maj 2015, Stichting Woonlinie m.fl./kommissionen (T‑203/10 RENV, ej publicerat, EU:T:2015:286) (nedan kallat det överklagade beslutet). Genom detta beslut ogillade tribunalen klagandenas talan om delvis ogiltigförklaring av kommissionens beslut K(2009) 9963 slutlig av den 15 december 2009 om statligt stöd E 2/2005 och N 642/2009 – Nederländerna – Befintligt stöd och särskilt projektstöd till bostadsbolag (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
Förordning (EG) nr 659/1999
2 I artikel 17 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (EGT L 83, 1999, s. 1), med rubriken ”Samarbete enligt artikel [108.1 FEUF]”, anges följande:
”1. Kommissionen skall från den berörda medlemsstaten erhålla alla nödvändiga upplysningar för att i samarbete med medlemsstaten granska befintliga stödordningar enligt artikel [108.1 FEUF].
2. Om kommissionen anser att en befintlig stödordning inte är eller inte längre är förenlig med den gemensamma marknaden, skall den underrätta den berörda medlemsstaten om sin preliminära uppfattning och ge den berörda medlemsstaten tillfälle att inkomma med sina synpunkter inom en månad. I vederbörligen berättigade fall får kommissionen förlänga denna tidsfrist.”
3 I artikel 18, som rör lämpliga åtgärder, anges följande:
”Om kommissionen mot bakgrund av de upplysningar som medlemsstaten har givit in enligt artikel 17 finner att den befintliga stödordningen inte är eller inte längre är förenlig med den gemensamma marknaden, skall den utfärda en rekommendation för den berörda medlemsstaten med förslag till lämpliga åtgärder. I rekommendationen kan särskilt föreslås.
a) att stödordningens innehåll ändras i substans, eller
b) att krav som gäller förfaranden införs, eller
c) att stödordningen avskaffas.”
4 I artikel 19, som rör rättsliga följder av ett förslag om lämpliga åtgärder, anges följande:
”1. Om den berörda medlemsstaten godtar de föreslagna åtgärderna och underrättar kommissionen om detta, skall kommissionen notera detta förhållande och underrätta medlemsstaten om detta. Medlemsstaten skall genom sitt godtagande vara bunden att genomföra de lämpliga åtgärderna.
2. Om den berörda medlemsstaten inte godtar de föreslagna åtgärderna och kommissionen, efter att ha beaktat den berörda medlemsstatens synpunkter, fortfarande anser att dessa åtgärder är nödvändiga, skall den inleda ett förfarande enligt artikel 4.4. Artiklarna 6, 7 och 9 skall gälla i tillämpliga delar.”
Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet
5 Bakgrunden till tvisten, såsom den beskrivs i punkterna 1–12 i det överklagade beslutet, kan sammanfattas på följande sätt.
6 Sökandena är bostadsassociationer (woningcorporaties) (nedan kallade wocos) i Nederländerna. Wocos är ideella organisationer vars uppdrag är att köpa, bygga och hyra ut bostäder främst avsedda för utsatta och socialt missgynnade grupper. Wocos utövar även annan verksamhet såsom att bygga och hyra ut lägenheter till högre hyra, att bygga lägenheter som är avsedda att säljas samt att bygga och hyra ut byggnader av allmänintresse.
7 År 2002 anmälde de nederländska myndigheterna den allmänna ordning för statligt stöd som betalats ut till wocos till Europeiska gemenskapernas kommission. Eftersom kommissionen fann att åtgärderna för finansieringen av wocos kunde utgöra befintligt stöd, drog de nederländska myndigheterna tillbaka sin anmälan.
8 Den 14 juli 2005 skickade kommissionen en skrivelse till de nederländska myndigheterna i enlighet med artikel 17 i förordning nr 659/1999, i vilken den fann att den allmänna ordningen för statliga stöd som betalats ut till wocos utgjorde befintligt stöd (stöd E 2/2005) och uttryckte tvivel om huruvida denna stödordning var förenlig med den gemensamma marknaden (nedan kallad skrivelsen enligt artikel 17). Kommissionen gjorde en preliminär bedömning att de nederländska myndigheterna måste omdefiniera wocos allmännyttiga uppdrag, så att de subventionerade bostäderna förbehålls en klart avgränsad målgrupp av utsatta eller socialt missgynnade grupper. Kommissionen angav vidare att wocos samtliga kommersiella verksamheter måste bedrivas på marknadsmässiga villkor vilka inte kan erhålla statligt stöd. Kommissionen ansåg slutligen att utbudet av allmännyttiga bostäder måste anpassas till efterfrågan hos utsatta och socialt missgynnade grupper.
9 Till följd av skrivelsen enligt artikel 17 inledde kommissionen och de nederländska myndigheterna samarbetsförfarandet i syfte att anpassa stödordningen till bestämmelserna i artikel 106.2 FEUF. Efter detta samråd föreslog kommissionen, i syfte att se till att de aktuella åtgärderna blir förenliga med unionsrättens bestämmelser rörande statligt stöd, med tillämpning av artikel 18 i förordning nr 659/1999, följande åtgärder:
– Det offentligt subventionerade boendet ska begränsas till att omfatta en målgrupp som klart avgränsas till utsatta eller socialt missgynnade grupper.
– Kommersiella verksamheter ska bedrivas på marknadsmässiga villkor, allmännyttig verksamhet och kommersiell verksamhet ska vara föremål för separat redovisning och lämplig kontroll.
– Utbudet av offentligt subventionerade bostäder måste anpassas till efterfrågan hos utsatta och socialt missgynnade grupper.
10 Den 16 april 2007 inkom Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (Föreningen för Konungariket Nederländernas institutionella investerare i fast egendom) med ett klagomål till kommissionen avseende stödordningen till förmån för wocos. I juni 2009 anslöt sig Vesteda Groep BV till detta klagomål.
11 Genom skrivelse av den 3 december 2009 godtog de nederländska myndigheterna de åtgärder som kommissionen föreslagit och meddelade kommissionen sina åtaganden vilka syftade till att ändra den allmänna ordningen för statligt stöd till wocos i enlighet med kommissionens krav.
12 Den 15 december 2009 antog kommissionen det omtvistade beslutet.
13 Följande åtgärder omfattas av den allmänna ordningen för statligt stöd som Konungariket Nederländerna betalat ut till wocos, och avses i förfarande E 2/2005:
a) Statliga garantier för lån som Garantifonden godkänt för byggande av allmännyttiga bostäder.
b) Stöd från Centrala bostadsfonden, projektstöd eller rationaliseringsstöd i form av lån till förmånlig ränta eller av direkta subventioner.
c) Försäljning av kommunal mark till priser under marknadsvärdet.
d) Rätt att ta lån av Bank Nederlandse Gemeenten.
14 I det omtvistade beslutet kvalificerade kommissionen alla dessa åtgärder som statliga stödåtgärder, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, och förklarade att det nederländska systemet för att finansiera byggandet av allmännyttiga bostäder ska betecknas som ett befintligt stöd, eftersom det inrättades innan EG-fördraget trädde i kraft i Nederländerna och eftersom de efterföljande reformerna inte medfört några större förändringar.
15 I skäl 41 i det angripna beslutet angav kommissionen följande:
”De nederländska myndigheterna har åtagit sig att ändra wocos funktion och de bestämmelser genom vilka dessa bolag gynnas. Vad gäller de olika förändringarna har de nederländska myndigheterna lämnat in förslag på bestämmelser till kommissionen. De nya reglerna är en del av ett nytt ministerdekret som trädde i kraft den 1 januari 2010 och en ny bostadslag som trädde i kraft den 1 januari 2011. …”
16 Kommissionen undersökte förenligheten av stöd E 2/2005 avseende finansieringen av wocos såsom det ändrats i enlighet med de nederländska myndigheternas åtaganden. I skäl 72 i det omtvistade beslutet konstaterade kommissionen att ”stöd som utbetalas för allmännyttig bostadsverksamhet, det vill säga verksamhet som har samband med byggande och uthyrning av bostäder för enskilda, inbegripet byggande och underhåll av kringliggande infrastruktur, … är förenliga med artikel 106.2 FEUF”. Kommissionen noterade därför, i enlighet med artikel 19 i förordning nr 659/1999, de åtaganden som de nederländska myndigheterna gjort avseende stöd E 2/2005.
17 Den 30 augusti 2010 antog kommissionen beslut K(2010) 5841 slutlig, angående statligt stöd E 2/2005, med ändringar av punkterna 22–24 i det omtvistade beslutet. I detta ändringsbeslut ansåg kommissionen, på grundval av tillgänglig bevisning, att den inte kunde förklara att åtgärd d i det omtvistade beslutet, det vill säga rätten att ta lån av Bank Nederlandse Gemeenten, uppfyllde samtliga kriterier för att anses som ett statligt stöd.
Förfarandet vid tribunalen och det överklagade beslutet
18 Stichting Woonpunt, Woningstichting Haag Wonen, Stichting Woonbedrijf SWS.Hhvl och Stichting Havensteder väckte, med stöd av artikel 263 FEUF och genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 30 april 2010, talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet, såvitt avser statligt stöd E 2/2005.
19 Genom beslut av den 16 december 2011, Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen (T‑203/10, ej publicerat, EU:T:2011:766), avvisade tribunalen talan.
20 Genom dom av den 27 februari 2014, Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen (C‑132/12 P, EU:C:2014:100), upphävde domstolen beslut av den 16 december 2011, Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen (T‑203/10, ej publicerat, EU:T:2011:766), i den del tribunalen avvisat den talan som väckts av sökandena i första instans mot det omtvistade beslutet, i den del som nämnda beslut rörde stödordningen E 2/2005, och ogillat talan i övriga delar. Domstolen förklarade att talan mot det omtvistade beslutet, i den del detta rörde stödordningen E 2/2005, kunde upptas till sakprövning och återförvisade målet till tribunalen för att talan skulle prövas i sak.
21 Målet tilldelades tribunalens sjunde avdelning.
22 Kommissionen och sökandena i första instans inkom, med stöd av artikel 119.1 i tribunalens rättegångsregler, med skriftliga yttranden den 27 mars respektive den 15 april 2014.
23 Tribunalen avvisade genom det överklagade beslutet talan med motiveringen att det var uppenbart att den inte kunde upptas till sakprövning.
Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
24 Sökandena i första instans har i sitt överklagande yrkat att domstolen ska
– helt eller delvis upphäva det överklagade beslutet,
– återförvisa målet till tribunalen, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna såväl i förfarandet om överklagande som i förfarandet vid tribunalen.
25 Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta dessa stiftelser att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen har enbart för fullständighetens skull angett att om domstolen skulle anse att överklagandet ska bifallas, såvitt avser de aktuella grunderna, så finns det ingen anledning att upphäva det överklagade beslutet i dess helhet, eftersom nämnda stiftelser inte har anfört några invändningar mot att talan ogillats såvitt avser den första grunden för talan i första instans, nämligen att kommissionen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att anse att samtliga åtgärder ingår i en stödordning. Kommissionen har tillagt att målet bör återförvisas till tribunalen.
26 I skrivelse som inkom till domstolens kansli den 21 januari 2016 underrättade Stichting Havensteder domstolen om att den frånträdde sitt överklagande. Genom beslut av den 21 mars 2016, Stichting Woonlinie m.fl./kommissionen (C‑414/15 P, ej publicerat, EU:C:2016:231), avskrev domstolens ordförande Stichting Havensteder från mål C‑415/15 P och slog fast att denna och Europeiska kommissionen skulle bära sina rättegångskostnader vad avser förstnämnda parts överklagande.
Prövning av överklagandet
Den första grunden: Felaktig rättstillämpning, felaktig bedömning av de relevanta faktiska omständigheterna och bristfällig motivering, i den del tribunalen ansett att klagandena i själva verket riktade sig mot skrivelsen enligt artikel 17 och att den inte hade behörighet att pröva denna skrivelse
Parternas argument
27 Klagandena har i den första grunden, som är riktad mot punkterna 56–60, 69–74, 81, 82, 86 och 87 i det överklagade beslutet, gjort gällande att tribunalen felaktigt ansett att de grunder som anförts i själva verket rörde innehållet i skrivelsen enligt artikel 17. De anser vidare att tribunalen i punkt 59 i det överklagade beslutet felaktigt, med hänvisning till sin dom av den 11 mars 2009, TF1/kommissionen (T‑354/05, EU:T:2009:66), ansett att dess prövningsrätt endast rör kommissionens bedömning huruvida ingångna åtaganden var sådana att de kunde lösa konstaterade konkurrensproblem och inte den underliggande frågan huruvida sådana åtaganden var nödvändiga. Det framgår nämligen av lydelsen av artikel 108.1 FEUF att kommissionens slutliga beslut ska innehålla en bedömning i denna fråga. Detta beslut omfattar hela det förfarande som föreskrivs i artiklarna 17–19 i förordning nr 659/1999. Unionsdomstolens prövning ska således även omfatta frågan huruvida den tidigare situationen var förenlig med den inre marknaden.
28 Kommissionen har hävdat att ett beslut som fattats med stöd av artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 inte bygger på ett slutligt konstaterande att en stödordning är oförenlig med den inre marknaden. Ett sådant beslut är enligt kommissionen ett uttryck för det samarbete som avses i artikel 108.1 FEUF och den grundläggande principen bakom detsamma är inte att kommissionen ensidigt gör ett bindande konstaterande, utan att kommissionen och den berörda medlemsstaten tillsammans kommer fram till att den befintliga stödordningen måste anpassas. Kommissionen behöver således inte i sitt beslut förklara varför den anser att en sådan stödordning inte är eller inte längre är förenlig med den inre marknaden. Dessutom har i förevarande fall meningsutbytet mellan kommissionen och de nederländska myndigheterna till följd av skrivelsen enligt artikel 17 inte rört frågan huruvida den befintliga stödordningen var förenlig med den inre marknaden utan frågan på vilket sätt en sådan stödordning ska antas.
Domstolens bedömning
29 I punkterna 56 och 57 i det överklagade beslutet har tribunalen, med hänvisning till punkterna 188 och 189 i sin dom av den 11 mars 2009, TF1/kommissionen (T‑354/05, EU:T:2009:66), angett att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller att bestämma lämpliga åtgärder utifrån kommissionens slutsats att den befintliga stödordningen inte är eller inte längre är förenlig med den inre marknaden, vilket innebär att tribunalens prövning ska begränsas till att kontrollera att kommissionen inte har gjort någon uppenbart oriktig bedömning genom att anse att de åtaganden som gjorts var sådana att de kunde lösa de konkurrensproblem som den aktuella stödordningen medförde.
30 Tribunalen slog i punkt 59 i det överklagade beslutet fast att dess prövning inte omfattar kommissionens bedömning av den stödordning som föregick de nederländska myndigheternas åtaganden. Tribunalen hänvisade återigen till denna slutsats i punkterna 73, 82 och 87 i samma beslut.
31 I punkterna 58, 72, 74, 81 och 86 i samma beslut förklarade tribunalen att klagandena inte vände sig mot kommissionens bedömning, i det omtvistade beslutet, huruvida den befintliga stödordningen, efter ändring genom de nederländska myndigheternas åtaganden, var förenlig med den inre marknaden, utan mot kommissionens bedömning av systemet för finansiering av wocos, såsom det framgår av den ursprungliga nederländska lagstiftningen, innan denna ändrades genom dessa myndigheters åtaganden, och att denna prövning inte förekom i det omtvistade beslutet utan i skrivelsen enligt artikel 17.
32 Tribunalen förklarade därför, i punkt 60 i det överklagade beslutet, att klagandenas argument i den andra grunden var verkningslösa. I dessa argument hade klagandena gjort gällande att kommissionen i skrivelsen enligt artikel 17 nöjt sig med att konstatera att begreppet tjänster av allmän ekonomisk betydelse inte definierats tillräckligt, utan att visa på att det förekommit ett uppenbart fel i det nederländska systemet för finansiering av subventionerade bostäder. I punkterna 69–75 i detta beslut förklarade tribunalen implicit att klagandenas argument i den tredje grunden var verkningslösa. I punkterna 81 och 82 i beslutet förklarade tribunalen att klagandenas argument i den sjätte grunden var verkningslösa. I denna grund gjorde klagandena gällande att kommissionen gjort ett fel genom att anse att det förekommit ett uppenbart fel i det nederländska systemet för finansiering av allmännyttan, eftersom detta system inte innehöll ett tak för specifika inkomster. I punkterna 86–88 i samma beslut förklarade slutligen tribunalen implicit att klagandenas argument i femte och sjunde grunden var verkningslösa.
33 I artikel 108.1 FEUF ges kommissionen, vad gäller befintliga stödåtgärder, befogenhet att i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska sådant stöd. Vid denna granskning ska kommissionen föreslå medlemsstaterna lämpliga åtgärder som krävs med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den gemensamma marknadens funktion. I artikel 108.2 föreskrivs dessutom att kommissionen, om den, efter att ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, finner att ett stöd inte är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107 FEUF, eller att ett sådant stöd missbrukas, ska besluta om att staten i fråga ska avskaffa eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som kommissionen fastställer.
34 I artikel 17.2 i förordning nr 659/1999 föreskrivs att om kommissionen anser att en befintlig stödordning inte är eller inte längre är förenlig med den gemensamma marknaden, ska den underrätta den berörda medlemsstaten om sin preliminära uppfattning och ge den berörda medlemsstaten tillfälle att inkomma med sina synpunkter inom en månad.
35 I artikel 18 i denna förordning föreskrivs att om kommissionen, mot bakgrund av de upplysningar som medlemsstaten har gett in enligt artikel 17 i samma förordning, finner att den befintliga stödordningen inte är eller inte längre är förenlig med den gemensamma marknaden, ska den utfärda en rekommendation till den berörda medlemsstaten med förslag på lämpliga åtgärder.
36 I artikel 19.1 i förordning nr 659/1999 föreskrivs att om den berörda medlemsstaten godtar de föreslagna åtgärderna och underrättar kommissionen om detta, ska kommissionen notera detta förhållande och underrätta medlemsstaten om detta.
37 Detta innebär att när kommissionen antar ett beslut som, enligt formuleringen i artikel 26 i förordning nr 659/1999, ska fattas ”enligt … artikel 18 [i denna förordning] jämförd med artikel 19.1 [i nämnda förordning]” med tillämpning av sin befogenhet att bedöma huruvida statliga stödåtgärder är förenliga med den inre marknaden, innebär detta att kommissionen godtar statens åtaganden, som vidtagits tillsammans med de lämpliga åtgärder som kommissionen föreslagit staten i en rekommendation enligt artikel 18 i samma förordning, vilka är ägnade att undanröja kommissionens tvivel huruvida den undersökta befintliga stödordningen är förenlig med denna marknad, och att kommissionen avslutar det förfarande som föreskrivs i artikel 108.1 FEUF.
38 Ett sådant beslut förutsätter nödvändigtvis att kommissionen dessförinnan har bedömt huruvida den berörda stödordningen är förenlig med den inre marknaden och att kommissionen, efter att ha beaktat den berörda medlemsstatens upplysningar, kommit till slutsatsen att denna stödordning inte är eller inte längre är förenlig med den inre marknaden, och att de lämpliga åtgärderna behövs för att avhjälpa detta förhållande.
39 Tvärtemot vad tribunalen kom fram till i punkt 59 i det överklagade beslutet ska kommissionens bedömning i detta avseende och den slutsats den dragit därav inte anses ligga utanför unionsdomstolarnas prövningsrätt. Det motsatta fallet skulle innebära ett åsidosättande av rätten till ett effektivt domstolsskydd, såsom detta garanteras i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, i förhållande till dem som mottar stöd enligt den befintliga stödordningen.
40 Ett beslut som kommissionen fattar enligt artikel 18 i denna förordning, jämförd med artikel 19.1 i nämnda förordning, och som grundas på ett föregående konstaterande att en befintlig stödordning inte är förenlig med den inre marknaden, kan emellertid antas skada stödmottagarnas intressen enligt denna stödordning.
41 Domstolen har härvidlag, i punkt 61 i dom av den 27 februari 2014, Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen (C‑132/12 P, EU:C:2014:100), påpekat att det omtvistade beslutet innebar att från och med den 1 januari 2011, det vill säga den dag då den nya bostadslagen trädde i kraft, ändrades den stödordning som klagandena fram till dess hade omfattats av, vilket gjorde att villkoren för deras verksamhet blev mindre förmånliga än tidigare.
42 Domstolen ansåg därför, i punkterna 69 och 70 i domen, att klagandena hade ett berättigat intresse av att få till stånd en ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet, såvitt avser stöd E 2/2005 eftersom en ogiltigförklaring av detta beslut leder till att de tidigare och mer fördelaktiga villkoren bibehålls
43 Rätten till ett effektivt domstolsskydd i förhållande till dem som mottar stöd enligt en befintlig stödordning förutsätter således att dessa, om en talan väcks mot ett beslut som fattats enligt artikel 18 i förordning nr 659/1999, jämförd med artikel 19.1 i samma förordning, även kan invända mot kommissionens bedömning av denna stödordning och denna institutions slutsats att nämnda stödordning inte är förenlig med den inre marknaden och att det således krävs lämpliga åtgärder för att avhjälpa detta förhållande.
44 Vad avser den omständigheten, vilken tribunalen grundat sig på i punkterna 58, 74 och 86 i det överklagade beslutet, att denna bedömning i förevarande fall inte förekommer i det omtvistade beslutet, utan i skrivelsen enligt artikel 17, ska det påpekas att det framgår av domstolens fasta praxis att mellankommande rättsakter som syftar till att förbereda det slutliga beslutet i princip inte utgör rättsakter som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring (dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen, C‑463/10 P och C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punkt 50).
45 En talan om ogiltigförklaring av rättsakter varigenom kommissionen uttrycker sin preliminära ståndpunkt kan nämligen tvinga unionsdomstolen att pröva frågor som den berörda institutionen ännu inte har haft tillfälle att uttala sig om, och kan därmed föregripa prövningen av ärendet i sak och leda till en sammanblandning av de olika stegen i det administrativa förfarandet och domstolsförfarandet (dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen, C‑463/10 P och C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punkt 51).
46 Det framgår vidare av rättspraxis att talan inte heller kan väckas mot en mellankommande rättsakt om det kan fastställas att den rättsstridighet som denna rättsakt är behäftad med kan åberopas till stöd för en talan mot det slutliga beslut i vars beredning den ingår. I ett sådant fall innebär det faktum att talan kan väckas mot det beslut genom vilket förfarandet avslutas att det föreligger ett tillräckligt effektivt domstolsskydd (dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen, C‑463/10 P och C 475/10 P, EU:C:2011:656, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
47 I förevarande fall framgår det av det omtvistade beslutet att de lämpliga åtgärder som kommissionen föreslagit enligt artikel 18 i förordning nr 659/1999 i hög grad sammanfaller med de upplysningar som denna institution inledningsvis lämnat till de nederländska myndigheterna i skrivelsen enligt artikel 17. Den analys som låg bekom denna skrivelse har således bekräftats genom det omtvistade beslutet.
48 Eftersom nämnda skrivelse enligt artikel 17 utgör ett första led i utarbetandet av det omtvistade beslutet var klagandena inte förhindrade att göra gällande att bedömningen i nämnda skrivelse var rättsstridig som stöd för sin talan om ogiltigförklaring av nämnda beslut.
49 Mot denna bakgrund konstaterar domstolen att tribunalen gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att avfärda klagandenas argument med motiveringen att dess prövning inte omfattar kommissionens bedömning av den stödordning som föregick de nederländska myndigheternas åtaganden och att denna prövning inte omfattas av det omtvistade beslutet.
50 Detta konstaterande vederläggs inte av kommissionens argument att slutsatsen att den befintliga stödordningen inte är förenlig med den inre marknaden, vilken ligger bakom det beslut kommissionen fattat enligt artikel 18 i förordning nr 659/1999, jämförd med artikel 19.1 i samma förordning, inte var slutgiltig.
51 Den mekanism för samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna som införts genom artikel 108.1 FEUF, vilken utgör grunden för systemet för tillsyn avseende befintliga stödåtgärder, innebär visserligen att det förfarande som genomförs enligt denna bestämmelse inte kan leda till ett formellt konstaterande att en stödordning inte är förenlig med den inre marknaden, vilket gör att det skiljer sig från förfarandet enligt artikel 108.2 första stycket FEUF.
52 Faktum kvarstår emellertid att slutsatsen att den befintliga stödordningen är oförenlig med den inre marknaden och det förslag till lämpliga åtgärder som med nödvändighet ska följa därpå medför samma rättsverkningar som ett formellt konstaterande gentemot den berörda medlemsstaten när kommissionen väl underrättats om att denna stat godtar dessa åtgärder.
53 Prövningen av huruvida befintliga stöd är förenliga med den inre marknaden inbegriper emellertid komplicerade ekonomiska och sociala bedömningar, varför kommissionen förfogar över ett stort utrymme för eget skön på detta område. Domstolsprövningen av utövandet av denna befogenhet är härvid begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning och motivering har följts, att de uppgifter om faktiska omständigheter som har lagts till grund för det ifrågasatta beslutet är materiellt riktiga, att det inte skett någon felaktig rättstillämpning, att bedömningen av de faktiska omständigheterna inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk (se, analogt, dom av den 26 september 2002, Spanien/kommissionen, C‑351/98, EU:C:2002:530, punkt 74).
54 Av det ovan anförda följer att överklagandet ska bifallas såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden: Felaktig rättstillämpning, felaktig bedömning av de relevanta faktiska omständigheterna och bristfällig motivering, i den del tribunalen ansett att de lämpliga åtgärder som kommissionen föreslagit endast var förslag och att det var genom att de nederländska myndigheterna godkände dessa åtgärder som de blev tvingande
Parternas argument
55 Klagandena har i den andra grunden, som är riktad mot punkterna 61–66, 78–80 och 90–95 i det överklagade beslutet, gjort gällande att tribunalen åsidosatt artikel 108.1 FEUF och förordning nr 659/1999 genom att, med avfärdande av klagandenas argument rörande de lämpliga åtgärder som kommissionen krävt, förklara att dessa åtgärder endast utgör förslag och att det är de nederländska myndigheterna som gjort dem tvingande genom att godta dem. Dom av den 22 oktober 1996, Salt Union/kommissionen (T‑330/94, EU:T:1996:154), vilken tribunalen hänvisat till i punkt 63 i det överklagade beslutet, rörde frågan huruvida målet kunde upptas till sakprövning och saknar relevans. Det överklagade beslutet innebär dessutom att dom av den 27 februari 2014, Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen (C‑132/12 P, EU:C:2014:100), i vilken domstolen erkänt klagandenas berättigade intresse av att få det omtvistade beslutet ogiltigförklarat, förlorar sin ändamålsenliga verkan.
56 Kommissionen har hävdat att tribunalen faktiskt beaktat artikel 108.1 FEUF och kommissionens roll i samarbetsförfarandet vad avser prövningen av huruvida de befintliga stödordningarna är förenliga med den inre marknaden. Kommissionen har gjort gällande att dess uppgift i detta förfarande endast är att kontrollera huruvida den berörda medlemsstatens åtaganden är tillräckliga för att göra den befintliga stödordningen förenlig med den inre marknaden och har tillagt att rekommendationerna om lämpliga åtgärder inte är tvingande.
57 Det överklagade beslutet innebär dessutom inte att dom av den 27 februari 2014, Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen (C‑132/12 P, EU:C:2014:100), förlorar sin ändamålsenliga verkan, eftersom klagandena kan väcka talan mot kommissionens tillämpning av begreppet statligt stöd och mot kommissionens förklaring att den ändrade stödordningen är förenlig med den inre marknaden.
58 Dessutom innebär en ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet inte nödvändigtvis att samma situation uppstår som den som gällde innan den allmänna stödordningen till förmån för wocos ändrades, eftersom den nederländska lagstiftarens beslut att genomföra en sådan ändring är ett politiskt beslut som vilar på en rad överväganden. Det står nämligen medlemsstaterna fritt att avskaffa en befintlig stödordning, att ändra den eller ersätta den med en annan stödordning som är förenlig med den inre marknaden.
Domstolens bedömning
59 I punkterna 63 och 64 i det överklagade beslutet ansåg tribunalen att de lämpliga åtgärder som kommissionen kan föreslå enligt artikel 108.1 FEUF och artikel 18 i förordning nr 659/1999 endast utgör förslag som den berörda medlemsstaten kan godta eller förkasta och att medlemsstaten är skyldig att genomföra dem om den godtar dem.
60 Tribunalen förklarade i punkt 65 i nämnda beslut, med hänvisning till punkt 28 i dom av den 18 juni 2002, Tyskland/kommissionen (C‑242/00, EU:C:2002:380), och punkt 52 i dom av den 4 december 2013, kommissionen/rådet (C‑121/10, EU:C:2013:784), att i den utsträckning dessa förslag till lämpliga åtgärder godtas av en medlemsstat har de tvingande verkan gentemot denna medlemsstat. Tribunalen hänvisade återigen till denna slutsats i punkt 79 i samma beslut.
61 I punkt 66 i det överklagade beslutet avvisade tribunalen därför klagandenas argument i den andra grunden om att kommissionen överskridit gränserna för sin befogenhet genom att framställa krav om lämpliga åtgärder och genom att i det omtvistade beslutet förklara att dessa åtgärder är tvingande. Tribunalen förklarade därvid att klagandena hade fel i sitt påstående att kommissionen framställt krav på lämpliga åtgärder och att kommissionen i det omtvistade beslutet förklarat att dessa åtgärder är tvingande. I punkterna 78–80 i det överklagade beslutet avfärdade tribunalen klagandenas argument, i den fjärde och den sjätte grunden, om att kommissionen dels gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning och missbrukat sina befogenheter genom att av de nederländska myndigheterna kräva en ny definition av begreppet ”subventionerade bostäder”, dels gjort en felaktig tolkning av kommissionens beslut 2005/842/EG av den 28 november 2005 om tillämpningen av artikel 86.2 i EG-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (EUT L 312, 2005, s. 67) genom att kräva en särskild definition av begreppet tjänster av allmän ekonomisk betydelse.
62 Det ska härvidlag påpekas att domstolen, vad avser förfarandet enligt artikel 19.1 i förordning nr 659/1999, slagit fast att det är kommissionens beslut att notera medlemsstatens förslag som gör förslagen bindande (dom av den 27 februari 2014, Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, punkt 72).
63 Det framgår nämligen av den rättspraxis som omnämns i punkt 60 ovan, och som det hänvisas till i punkt 65 i det överklagade beslutet, att de lämpliga åtgärder som kommissionen föreslagit enligt artikel 108.1 FEUF blir bindande för den medlemsstat som godtar dem, såsom framgår av artikel 19.1 andra meningen i förordning nr 659/1999. Den omständigheten att en medlemsstat har godtagit dessa åtgärder medför emellertid endast rättsverkningar om denna stat meddelat detta till denna institution som noterat detta, och informerat nämnda medlemsstat därom i enlighet med artikel 19.1 första meningen i nämnda förordning.
64 Det ankommer således på tribunalen att pröva klagandenas argument i punkt 61 ovan, oberoende av vad kommissionen respektive medlemsstaterna har spelat för roll när lämpliga åtgärder antogs.
65 Tribunalen har således gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkt 65 i det överklagade beslutet. Tribunalen gjorde således fel när den förklarade att det är uppenbart att talan inte kunde vinna bifall med stöd av klagandenas argument i punkt 61 ovan.
66 Vad avser punkterna 90–95 i det överklagade beslutet konstaterar domstolen att tribunalen, tvärtemot vad klagandena påstått, i dessa punkter inte har avfärdat klagandenas argument rörande de lämpliga åtgärder som kommissionen krävt, utan i stället prövat dessa med hänsyn till klagandenas åttonde grund. Klagandenas åttonde grund gick emellertid ut på att kommissionen hade missbrukat förfarandet avseende befintliga stödåtgärder och överträtt sina befogenheter genom att godkänna en uttömmande förteckning över vilka byggnader som kan betecknas som ”byggnader i allmännyttan”, trots att den inte rekommenderat att en sådan förteckning ska upprättas, vare sig i skrivelsen enligt artikel 17 eller i sitt förslag på lämpliga åtgärder.
67 Den andra grunden, i den del klagandena har riktat invändningar mot att tribunalen ansett att de av kommissionen föreslagna åtgärderna endast var förslag, och att det var först genom att de nederländska myndigheterna godtog dem som de blev tvingande, kan inte utgöra stöd för att ogiltigförklara de bedömningar som framgår av punkterna 90–95 i det överklagade beslutet.
68 Överklagandet ska således bifallas, såvitt avser den andra grunden rörande de bedömningar som framgår av punkterna 61–66 och 78–80 i det överklagade beslutet.
69 Av dessa överväganden följer att det överklagade beslutet ska upphävas.
Återförvisning av målet till tribunalen
70 Om tribunalens avgörande upphävs får domstolen, enligt artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, antingen själv slutligt avgöra målet, om det är färdigt för avgörande, eller återförvisa målet till tribunalen för avgörande.
71 Tribunalen har i förevarande fall inte gjort en överprövning av det omtvistade beslutet på föreskrivet sätt och inte prövat klagandenas argument i punkt 61 ovan, varför domstolen, oberoende av vad kommissionen respektive medlemsstaterna har spelat för roll när lämpliga åtgärder antogs, anser att förevarande mål inte är färdigt för avgörande. Målet ska följaktligen återförvisas till tribunalen för avgörande.
Rättegångskostnader
72 Eftersom målet återförvisas till tribunalen ska beslut i frågan om rättegångskostnader avseende detta överklagande anstå.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1) Europeiska unionens tribunals beslut av den 12 maj 2015, Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen (T‑203/10 RENV, ej publicerat, EU:T:2015:286), upphävs.
2) Målet återförvisas till Europeiska unionens tribunal.
3) Frågan om rättegångskostnader anstår.
Underskrifter