WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 5 czerwca 2007 r.(*)
Swobodny przepływ towarów – Artykuły 28 WE, 30 WE i 31 WE – Przepisy krajowe ustanawiające zakaz przywozu napojów alkoholowych przez jednostki – Norma dotycząca istnienia i funkcjonowania szwedzkiego monopolu w zakresie wprowadzania do obrotu napojów alkoholowych – Ocena – Środek sprzeczny z art. 28 WE – Uzasadnienie względami ochrony zdrowia i życia ludzi – Kontrola proporcjonalności
W sprawie C‑170/04
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Högsta domstolen (Szwecja) postanowieniem z dnia 26 marca 2004 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 6 kwietnia 2004 r., w postępowaniu:
Klas Rosengren,
Bengt Morelli,
Hans Särman,
Mats Åkerström,
Åke Kempe,
Anders Kempe,
Mats Kempe,
Björn Rosengren,
Martin Lindberg,
Jon Pierre,
Tony Staf
przeciwko
Riksåklagaren,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie, P. Jann, prezes pierwszej izby, pełniący obowiązki prezesa, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, R. Schintgen, J. Klučka, prezesi izb, J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, J. Malenovský (sprawozdawca), U. Lõhmus, E. Levits, A. Ó Caoimh i L. Bay Larsen, sędziowie,
rzecznik generalny: A. Tizzano, a następnie P. Mengozzi,
sekretarz: C. Strömholm, a następnie J. Swedenborg, administratorzy,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 30 listopada 2005 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu K. Rosengrena, B. Morellego, H. Särmana, M. Åkerströma, Å. Kempego, A. Kempego, M. Kempego, B. Rosengrena, M. Lindberga, J. Pierrego, T. Stafa przez C. von Quitzowa, juris doktor, oraz U. Stigarego, advokat,
– w imieniu rządu szwedzkiego przez A. Krusego oraz K. Wistrand, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu fińskiego przez A. Guimaras‑Purokoski, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu norweskiego przez T. Nordby’ego oraz I. Djupvik, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez L. Ström van Lier oraz A. Caeirosa, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Urzędu Nadzoru EFTA przez N. Fengera oraz A. T. Andersena, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika Tizzano na posiedzeniu w dniu 30 marca 2006 r.,
uwzględniając postanowienie o ponownym otwarciu procedury ustnej z dnia 14 czerwca 2006 r. i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 19 września 2006 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu K. Rosengrena, B. Morellego, H. Särmana, M. Åkerströma, Å. Kempego, A. Kempego, M. Kempego, B. Rosengrena, M. Lindberga, J. Pierrego, T. Stafa przez C. von Quitzowa, juris doktor, oraz U. Stigarego, advokat,
– w imieniu rządu szwedzkiego przez A. Krusego oraz K. Wistrand, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu fińskiego przez A. Guimaras‑Purokoski oraz E. Bygglin, działające w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu norweskiego przez T. Nordby’ego oraz przez I. Djupvik oraz K. Fløistad, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez L. Ström van Lier oraz A. Caeirosa, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Urzędu Nadzoru EFTA przez N. Fengera oraz A. T. Andersena, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika Mengozziego na posiedzeniu w dniu 30 listopada 2006 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 28 WE, 30 WE i 31 WE.
2 Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy K. Rosengrenem, B. Morellim, H. Särmanem, M. Åkerströmem, Å. Kempem, A. Kempem, M. Kempem, B. Rosengrenem, M. Lindbergiem, J. Pierrem i T. Stafem a Riksåklagaren (prokuratorem Królestwa) dotyczącego zajęcia skrzynek wina przywiezionego z naruszeniem ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. w sprawie napojów alkoholowych [alkohollagen (SFS 1994, nr 1738), dalej zwanej „ustawą alkoholową”].
Ramy prawne
3 W dziale pierwszym, zatytułowanym „Przepisy wstępne”, ustawa alkoholowa stanowi, że ma zastosowanie do wytwarzania, wprowadzania do obrotu i przywozu napojów alkoholowych oraz handlu tymi produktami.
4 Artykuł 8 pierwszego działu stanowi:
„[…] Wszelkie postaci odpłatnego udostępnienia napojów stanowią sprzedaż.
Sprzedaż konsumentowi jest zwana sprzedażą detaliczną lub, jeśli dotyczy konsumpcji na miejscu, usługami gastronomicznymi. W pozostałych przypadkach sprzedaż jest określana jako sprzedaż hurtowa”.
5 Artykuły 1 i 2 czwartego działu ustawy alkoholowej, zatytułowanego „Sprzedaż hurtowa”, stanowią:
„Artykuł 1 – Handel hurtowy napojami spirytusowymi, winem i wysokoprocentowym piwem mogą prowadzić wyłącznie podmioty, które otrzymały zezwolenie na prowadzenie składu, lub podmioty zarejestrowane jako odbiorcy takich towarów, zgodnie z art. 9 lub 12 ustawy [z dnia 15 grudnia 1994 r.] o podatku od alkoholi [SFS 1994, nr 1564]. Prawo do prowadzenia handlu hurtowego ma w związku z tym zastosowanie wyłącznie do napojów wskazanych w zezwoleniu podmiotu prowadzącego skład lub dokumencie rejestracji w charakterze odbiorcy, zgodnie z przepisami ustawy o podatku od alkoholu.
Poza przypadkami wskazanymi w akapicie pierwszym handel hurtowy napojami spirytusowymi, winem i wysokoprocentowym piwem może być prowadzony przez spółkę sprzedaży detalicznej, zgodnie z art. 1 akapit trzeci działu piątego.
Z zastrzeżeniem akapitu pierwszego posiadacze pozwolenia na sprzedaż mogą prowadzić indywidualną sprzedaż towarów objętych zakresem rzeczonego pozwolenia na rzecz osób uprawnionych do prowadzenia handlu hurtowego tymi towarami.
Artykuł 2 – Przywozu do Szwecji napojów spirytusowych, wina i wysokoprocentowego piwa mogą dokonywać wyłącznie podmioty uprawnione na podstawie art. 1 akapit pierwszy do prowadzenia handlu hurtowego tymi towarami jak również spółka prowadząca sprzedaż detaliczną w celu wykonania obowiązku ciążącego na niej na mocy art. 5 działu piątego.
Z zastrzeżeniem akapitu pierwszego napoje spirytusowe, wino i piwo wysokoprocentowe mogą być przywożone:
[…]
2. przez podróżnych, którzy ukończyli 20 lat, lub osoby zatrudnione w środkach transportu, które osiągnęły wskazany wiek, na użytek osobisty lub użytek ich rodziny lub jako prezent dla bliskiej osoby na użytek osobisty lub użytek jej rodziny;
[…]
4. przez osoby − lub zawodowych przewoźników działających na ich rzecz − które ukończyły 20. rok życia i udają się do Szwecji, jeśli napoje przeznaczone są do ich użytku osobistego lub do użytku ich rodziny;
5. przez osoby − lub zawodowych przewoźników działających na ich rzecz − które ukończyły 20 rok życia i uzyskały napoje w drodze spadku, jeśli napoje te są przeznaczone do ich użytku osobistego lub użytku ich rodziny;
6. jako jednorazowy prezent przesłany za pośrednictwem zawodowego przewoźnika przez osobę zamieszkałą w innym państwie osobie zamieszkałej w Szwecji, która ukończyła 20 lat, na jej użytek osobisty lub użytek jej rodziny.
[…]”.
6 W dziale piątym, zatytułowanym „Sprzedaż detaliczna”, ustawa alkoholowa powierza specjalnie powołanej w tym celu spółce państwowej zapewnienie sprzedaży detalicznej w Szwecji wina, piwa wysokoprocentowego i napojów spirytusowych. Spółką wyznaczoną do tego zadania jest Systembolaget Aktiebolag (zwana dalej „Systembolaget”), będąca spółką akcyjną stanowiącą w całości własność państwa szwedzkiego.
7 Działalność, prowadzenie i sposób kontroli tej spółki są uregulowane w umowie zawartej z państwem.
8 Artykuł 5 wskazanego działu piątego stanowi:
„Napoje spirytusowe, wino i piwo wysokoprocentowe, których nie ma na stanie, będą nabywane na zamówienie, jeśli spółka prowadząca sprzedaż detaliczną nie przedstawi sprzeciwu”.
9 Artykuł 10 działu 10 ustawy alkoholowej stanowi, że sprzeczny z prawem przywóz napojów alkoholowych podlega karom przewidzianym w ustawie o przemycie (lagen om straff för smuggling) z dnia 30 listopada 2000 r. (SFS 2000, nr 1225), która stanowi, że przywożone w sposób oszukańczy wino podlega konfiskacie, chyba że środek taki jest oczywiście nieproporcjonalny.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
10 Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym drogą korespondencyjną i bez pośrednika w miejscu swego zamieszkania w Szwecji złożyli zamówienie na skrzynki z winem wyprodukowanym w Hiszpanii.
11 Skrzynki te, wprowadzone do Szwecji bez zgłoszenia celnego, zostały zajęte jako stanowiące przedmiot nielegalnego przywozu w świetle przepisów ustawy alkoholowej.
12 Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2002 r. Göteborgs tingsrätt (sąd pierwszej instancji w Göteborgu) potwierdził ważność zajęcia towarów. Hovrätten för Västra Sverige (sąd apelacyjny dla zachodniej Szwecji) oddalił skierowaną przeciwko temu wyrokowi apelację skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym.
13 Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym odwołali się zatem do Högsta domstolen (sądu najwyższego). Sąd ten uznał, że jego rozstrzygnięcie zależy od zgodności ustawodawstwa szwedzkiego z traktatem WE, ponieważ spór dotyczy ogólnego zakazu obejmującego bezpośredni przywóz niedokonywany osobiście przez osoby zamieszkałe w Szwecji napojów alkoholowych na terytorium szwedzkie.
14 W tych okolicznościach Högsta domstolen postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy zakaz [bezpośredniego] przywozu [na zamówienie jednostek] może zostać uznany za element działania monopolu sprzedaży detalicznej, w związku z czym jest dopuszczony przez art. 28 WE i ma być rozpatrywany wyłącznie na gruncie art. 31 WE?
2) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, czy wspomniany zakaz […] jest zgodny z warunkami przewidzianymi w art. 31 WE, dotyczącymi monopoli państwowych o charakterze handlowym?
3) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze, czy art. 28 WE powinien być interpretowany w ten sposób, że co do zasady sprzeciwia się [rzeczonemu zakazowi] pomimo ciążącego na Systembolaget obowiązku nabywania na zamówienie napojów alkoholowych, których nie ma na stanie?
4) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie trzecie, czy taki zakaz […] może zostać uznany za uzasadniony i proporcjonalny w celu ochrony zdrowia i życia ludzi?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
15 W pytaniu pierwszym sąd krajowy dąży zasadniczo do ustalenia czy, w celu weryfikacji zgodności z prawem wspólnotowym przepis krajowy zabraniający jednostkom przywozu napojów alkoholowych, taki jak przepis zawarty w art. 2 akapit pierwszy działu czwartego ustawy alkoholowej, powinien zostać zbadany w świetle art. 31 WE dotyczącego monopoli państwowych o charakterze handlowym, czy w świetle art. 28 WE, przewidującego zakaz wszelkich ograniczeń ilościowych w przywozie i środków o skutku równoważnym.
16 Jest bezsporne, że środek krajowy rozpatrywany w postępowaniu przed sądem krajowym stanowi jeden z przepisów ustawy alkoholowej, w której ustanowiono również monopol o charakterze handlowym, przyznając mu wyłączne prawo sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych w Szwecji. Monopol ten powierzono Systembolaget.
17 Zgodnie z orzecznictwem Trybunału zasady dotyczące istnienia i funkcjonowania rzeczonego monopolu państwowego należy badać w świetle postanowień art. 31 WE, mających w szczególności zastosowanie do wykonywania przez monopol o charakterze handlowym jego wyłącznych praw (zob. wyroki z dnia 17 lutego 1976 r. w sprawie 91/75 Miritz, Rec. str. 217, pkt 5; z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78 Rewe‑Zentral, zwanej „Cassis de Dijon”, Rec. str. 649, pkt 7; z dnia 13 marca 1979 r. w sprawie 91/78 Hansen, Rec. str. 935, pkt 9 i 10; z dnia 14 grudnia 1995 r. w sprawie C‑387/93 Banchero,Rec. str. I‑4663, pkt 29; z dnia 23 października 1997 r. w sprawie C‑189/95 Franzén,Rec. str. I‑5909, pkt 35).
18 Natomiast wpływ na wymianę wewnątrzwspólnotową innych przepisów ustawodawstwa krajowego, które można oddzielić od funkcjonowania monopolu, mimo że oddziałują one na ten monopol, musi zostać poddany ocenie w świetle art. 28 WE (zob. ww. wyrok w sprawie Franzén, pkt 36).
19 Należy zatem sprawdzić, czy rozpatrywany w postępowaniu przed sądem krajowym środek ustanawiający zakaz jest normą dotyczącą istnienia lub funkcjonowania monopolu.
20 Na wstępie należy przypomnieć, że szczególna funkcja przypisana monopolowi na mocy ustawy alkoholowej polega na zastrzeżeniu wyłączności sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych konsumentom w Szwecji, z wyłączeniem sektora gastronomicznego. Jest bezsporne, że wyłączność ta nie rozciąga się na przywóz tych napojów.
21 Chociaż rozpatrywany w postępowaniu przed sądem krajowym środek, reglamentując przywóz napojów alkoholowych na terytorium Królestwa Szwecji, wpływa na swobodny przepływ towarów w ramach Wspólnoty Europejskiej, nie reguluje on, jako taki, wykonywania przez ten monopol wyłącznego prawa do sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych na terytorium szwedzkim.
22 Środek ten, który nie dotyczy zatem wykonywania przez ten monopol jego szczególnej funkcji, nie może być wobec tego uważany za środek odnoszący się do istnienia tego monopolu.
23 Następnie z dowodów przedstawionych Trybunałowi wynika, że na podstawie art. 5 działu piątego ustawy alkoholowej Systembolaget jest zasadniczo zobowiązana dokonywać − na zamówienie i na koszt konsumenta − przywozu wszelkich napojów alkoholowych. Zatem zakaz przywozu napojów alkoholowych przez jednostki, wynikający z art. 2 akapit pierwszy działu czwartego ustawy alkoholowej, powoduje kierowanie do monopolu konsumentów pragnących nabyć takie napoje i może z tego względu wpływać na funkcjonowanie rzeczonego monopolu.
24 Jednakże taki środek ustanawiający zakaz nie reguluje w istocie funkcjonowania monopolu, gdyż nie dotyczy on sposobów sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych na terytorium szwedzkim. W szczególności jego celem nie jest regulowanie ani systemu selekcji produktów przez monopol, ani sieci sprzedaży, ani organizacji wprowadzania do obrotu, ani reklamy produktów rozprowadzanych przez rzeczony monopol.
25 Ponadto środek ten wynika z przepisów ustawy alkoholowej zawartych w jej dziale czwartym, który poświęcony jest handlowi hurtowemu. Trybunał uznał już wcześniej, że zasady tego działu, zastrzegające przywóz napojów alkoholowych posiadaczom pozwolenia na prowadzenia działalności w zakresie handlu hurtowego, nie należą do środków regulujących funkcjonowanie monopolu (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Franzén, pkt 34, 67 i 70).
26 W tych okolicznościach zakaz taki nie może zostać uznany za normę dotyczącą istnienia lub funkcjonowania monopolu. Dla potrzeb kontroli zgodności takiego środka z prawem wspólnotowym, a w szczególności z przepisami traktatu dotyczącymi swobodnego przepływu towarów, art. 31 WE nie ma zatem znaczenia.
27 W konsekwencji na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć w ten sposób, że przepis krajowy zabraniający jednostkom dokonywania przywozu napojów alkoholowych, taki jak przepis zawarty w art. 2 akapit pierwszy działu czwartego ustawy alkoholowej, powinien być oceniany w świetle art. 28 WE, a nie w świetle art. 31 WE.
W przedmiocie pytania drugiego
28 Pytanie drugie zostało przedłożone wyłącznie w sytuacji, gdyby Trybunał stwierdził, że zakaz rozpatrywany w postępowaniu przed sądem krajowym powinien być oceniany w świetle art. 31 WE.
29 Uwzględniając odpowiedź na pytanie pierwsze, udzielenie odpowiedzi na pytanie drugie nie jest konieczne.
W przedmiocie pytania trzeciego
30 W pytaniu trzecim sąd krajowy dąży zasadniczo do ustalenia, czy środek zabraniający jednostkom przywozu napojów alkoholowych − taki jak ten, który wynika z ustawy alkoholowej − stanowi ograniczenie ilościowe w przywozie w rozumieniu art. 28 WE, pomimo tego iż ustawa ta zobowiązuje właściciela monopolu w zakresie sprzedaży detalicznej do dostarczenia, a zatem w odpowiednim przypadku do przywozu na zamówienie omawianych napojów.
31 W tym względzie należy przypomnieć, że swobodny przepływ towarów stanowi podstawową zasadę traktatu, która znajduje wyraz w ujętym w art. 28 WE zakazie ograniczeń ilościowych w przywozie między państwami członkowskimi oraz wszelkich środków o skutku równoważnym (wyrok z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C‑147/04 De Groot en Slot Allium i Bejo Zaden,Rec. str. I‑245, pkt 70).
32 Zakaz środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, o których mowa w art. 28 WE, dotyczy wszelkich przepisów państw członkowskich mogących bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie utrudniać handel wewnątrzwspólnotowy (zob. w szczególności wyroki z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Dassonville, Rec. str. 837, pkt 5; z dnia 23 września 2003 r. w sprawie C‑192/01 Komisja przeciwko Danii, Rec. str. I‑9693, pkt 39; z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie C‑41/02 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. I‑11375, pkt 39 oraz ww. wyrok w sprawie De Groot en Slot Allium i Bejo Zaden, pkt 71).
33 W niniejszej sprawie należy na wstępie stwierdzić, że same przepisy art. 5 działu piątego ustawy alkoholowej, w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym wystąpiły okoliczności faktyczne sporu rozpatrywanego przed sądem krajowym, przewidywały możliwość odmowy przyjęcia przez Systembolaget zamówienia konsumenta obejmującego dostarczenie, a zatem w odpowiednim przypadku przywóz napojów nieznajdujących się w asortymencie oferowanym przez monopol. W tych okolicznościach zakaz bezpośredniego i niedokonywanego osobiście przywozu przez jednostki takich napojów do Szwecji, któremu nie towarzyszy mający zastosowanie we wszystkich przypadkach obowiązek monopolu dokonania przywozu, gdy zainteresowani złożą zamówienie w tym zakresie, stanowi ograniczenie ilościowe w przywozie.
34 Niezależnie od możliwości odmowy, o której mowa w poprzednim punkcie, nie ulega wątpliwości, że gdy konsumenci chcą skorzystać z usług Systembolaget w celu zaopatrzenia się w importowane napoje alkoholowe, zainteresowani spotykają się z różnymi niedogodnościami, które nie wystąpiłyby, gdyby sami dokonali przywozu.
35 W szczególności z informacji dostarczonych w toku procedury pisemnej i przedstawionych na rozprawie wynika, że zainteresowani konsumenci muszą wypełnić formularz zamówienia w magazynie monopolu, powrócić w celu podpisania tego zamówienia, gdy oferta dostawcy została zaakceptowana, a następnie odebrać produkty po ich przywozie. Zamówienie takie jest ponadto akceptowane wyłącznie, jeśli spełnia wymóg minimalnej liczby butelek, które mają zostać przywiezione. Konsument nie ma wpływu na warunki transportu ani na sposób opakowania zamówionych napojów, nie może też wybrać rodzaju butelek, które chciałby zamówić. Okazuje się również, że w przypadku każdego przywozu cena żądana od kupującego obejmuje, poza kosztem napojów zafakturowanym przez dostawcę, zwrot kosztów administracyjnych i kosztów transportu poniesionych przez Systembolaget, jak również 17% marży, której kupujący nie musiałby zasadniczo ponieść, gdyby sam dokonał bezpośredniego przywozu tych produktów.
36 W konsekwencji na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że środek zabraniający jednostkom dokonywania przywozu napojów alkoholowych, taki jak ten, który wynika z art. 2 akapit pierwszy działu czwartego ustawy alkoholowej, stanowi ograniczenie ilościowe w przywozie w rozumieniu art. 28 WE, nawet jeżeli ustawa ta zobowiązuje właściciela monopolu w zakresie sprzedaży detalicznej do dostarczenia, a zatem w odpowiednich przypadkach przywozu rzeczonych napojów na zamówienie.
W przedmiocie pytania czwartego
37 W pytaniu czwartym sąd krajowy dąży zasadniczo do ustalenia, czy środek zabraniający jednostkom dokonywania przywozu napojów alkoholowych − taki jak ten, który wynika z art. 2 akapit pierwszy czwartego działu ustawy alkoholowej − może zostać uznany za uzasadniony, na podstawie art. 30 WE, względami ochrony zdrowia i życia ludzi.
38 Jest prawdą, że środki stanowiące ograniczenia ilościowe w przywozie w rozumieniu art. 28 WE mogą być uzasadnione w szczególności, jak stanowi art. 30 WE, względami ochrony zdrowia i życia ludzi (zob. ww. wyrok w sprawie Franzén, pkt 75).
39 W świetle utrwalonego orzecznictwa zdrowie i życie ludzi mają pierwszorzędne znaczenie pośród dóbr i interesów chronionych przez art. 30 WE i do państw członkowskich należy decyzja − w granicach wyznaczonych traktatem − na jakim poziomie zamierzają zapewnić ich ochronę (zob. wyrok z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie C‑322/01 Deutscher Apothekerverband,Rec. str. I‑14887, pkt 103 i powołane tam orzecznictwo).
40 Trybunał stwierdził wcześniej, że przepisy, które mają na celu ukierunkowanie spożycia alkoholu w taki sposób, by zapobiegać wywoływanym przez substancje alkoholowe szkodliwym skutkom dla zdrowia ludzi i dla społeczeństwa, i przez to zmierzają do zwalczania nadużywania alkoholu, są podyktowane względami zdrowia i porządku publicznego, o których mowa w art. 30 WE (zob. wyrok z dnia 28 września 2006 r. w sprawie C‑434/04 Ahokainen i Leppik, Zb.Orz. str. I‑9171, pkt 28).
41 W świetle wymogów art. 30 WE jest jednakże konieczne, by rozpatrywane środki nie stanowiły środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między państwami członkowskimi.
42 W tym zakresie należy stwierdzić, że żaden z dowodów przedstawionych Trybunałowi nie pozwala na ustalenie, że doszło do nadużycia względów zdrowia publicznego powołanych przez władze szwedzkie w pkt 44 i 48 niniejszego wyroku i wykorzystania ich w sposób prowadzący do dyskryminacji towarów pochodzących z innych państw członkowskich lub pośredniej ochrony pewnych produktów krajowych (wyrok z dnia 8 marca 2001 r. w sprawie C‑405/98 Gourmet International Products, Rec. str. I‑1795, pkt 32 i powołane tam orzecznictwo).
43 Ponadto przepisy krajowe lub praktyka krajowa, które mogą ograniczać lub ograniczają przywóz, są zgodne z traktatem wyłącznie w zakresie, w jakim są niezbędne dla skutecznej ochrony zdrowia i życia ludzi. Przepisy krajowe lub praktyka krajowa nie korzystają z odstępstwa przewidzianego w art. 30 WE, jeśli zdrowie i życie ludzi mogą być chronione w równie skuteczny sposób za pomocą środków w mniejszym stopniu ograniczających wymianę wspólnotową (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Deutscher Apothekerverband, pkt 104).
44 W tym zakresie rząd szwedzki pragnie przede wszystkim uzasadnić rozpatrywany w postępowaniu przed sądem krajowym środek ustanawiający zakaz koniecznością ograniczenia w sposób ogólny spożycia alkoholu.
45 Jednakże należy stwierdzić, że o ile zakaz bezpośredniego przywozu napojów alkoholowych przez jednostki wpływa na zmniejszenie źródeł oferty skierowanej do konsumentów i może, w pewnym zakresie, przyczynić się do zapobiegania szkodliwym skutkom rzeczonych napojów z uwagi na trudności w zaopatrywaniu, nie zmienia to faktu, że w świetle art. 5 działu piątego ustawy alkoholowej konsument może zawsze złożyć zamówienie do Systembolaget na dostarczenie mu tych napojów.
46 Jest prawdą, że − jak wynika z pkt 33 niniejszego wyroku − w świetle art. 5 działu piątego ustawy alkoholowej w brzmieniu obowiązującym w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych sporu rozpatrywanego przed sądem krajowym obowiązek dostarczenia na zamówienie napojów alkoholowych został powiązany z uprawnieniem Systembolaget do odmówienia realizacji takiego zamówienia. Jednakże przepis ten nie wskazuje powodów takiej odmowy. Z informacji dostępnych Trybunałowi nie wynika, by w praktyce Systembolaget odmówiła takich dostaw ze względu na pewien limit ilościowy zamawianego alkoholu czy choćby ze względu na taki limit dotyczący napojów alkoholowych wysokoprocentowych.
47 W tych okolicznościach zakaz bezpośredniego przywozu napojów alkoholowych przez jednostki stanowi środek uprzywilejowania kanału dystrybucji tych produktów poprzez kierowanie do Systembolaget popytu na importowane napoje. Natomiast w świetle wskazywanego celu, to jest ogólnego ograniczenia spożycia alkoholu w trosce o ochronę zdrowia i życia ludzi, zakaz ten, wobec raczej znikomych jego skutków w tym zakresie, należy uznać za niezdatny do realizacji tego celu.
48 Rząd szwedzki twierdzi następnie, że środek ustanawiający zakaz, rozpatrywany w postępowaniu przed sądem krajowym, poprzez kierowanie popytu do Systembolaget realizuje cel, jakim jest ochrona młodzieży przed negatywnymi skutkami spożycia alkoholu, gdyż Systembolaget, będąc zobowiązana do sprawdzania wieku osób składających zamówienia, może dostarczać napoje alkoholowe wyłącznie osobom, które ukończyły 20. rok życia. Artykuł 2 akapit pierwszy działu czwartego ustawy alkoholowej zakazuje również, by osoby takie, w przeciwieństwie do osób starszych, mogły dokonywać przywozu alkoholu do Szwecji jako podróżni.
49 Nie można zaprzeczyć, że jeśli rozpatrywany w postępowaniu przed sądem krajowym zakaz okaże się środkiem pozwalającym skutecznie powstrzymać młodzież przed nabywaniem napojów alkoholowych, a zatem zmniejszyć ryzyko, że stanie się ona konsumentem tych napojów, zakaz ten należy uznać za uzasadniony w świetle celu, jakim jest ochrona zdrowia publicznego, wskazanego w art. 30 WE.
50 Jednakże ponieważ zakaz ten, który wynika z rozpatrywanych w postępowaniu głównym przepisów krajowych, stanowi odstępstwo od zasady swobodnego przepływu towarów, do władz krajowych należy wykazanie, że przepisy te czynią zadość zasadzie proporcjonalności, to znaczy, że są niezbędne do osiągnięcia powoływanego celu oraz że cel ten nie może być osiągnięty za pomocą zakazów i ograniczeń o mniejszym zakresie lub wywierających mniejszy wpływ na handel wewnątrzwspólnotowy (zob. podobnie wyrok z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie C‑17/93 Van der Veldt, Rec. str. I‑3537, pkt 15; ww. wyrok w sprawie Franzén, pkt 75 i 76 oraz ww. wyrok w sprawie Ahokainen i Leppik, pkt 31).
51 Rozpatrywany w postępowaniu przed sądem krajowym zakaz przywozu ma zastosowanie do wszystkich osób, niezależnie od wieku. Wykracza zatem w sposób oczywisty poza to, co niezbędne w świetle wyznaczonego celu polegającego na ochronie młodzieży przed negatywnymi skutkami spożycia alkoholu.
52 Co się tyczy potrzeby kontroli wieku, należy stwierdzić, że zastrzegając w konsekwencji rozpatrywanego w postępowaniu przed sądem krajowym zakazu sprzedaż importowanych napojów alkoholowych na rzecz sklepów Systembolaget, ustawodawstwo krajowe zmierza do poddania dystrybucji tych napojów scentralizowanemu i spójnemu mechanizmowi, który ma umożliwić agentom monopolu, zgodnie z wyznaczonym celem, zapewnienie w konsekwentny sposób, że produkty zostaną wydane wyłącznie osobom, które mają więcej niż 20 lat.
53 Uwzględniając powyższe, z informacji przedstawionych Trybunałowi wynika, że o ile Systembolaget stosuje zasadniczo takie sposoby dystrybucji produktów i kontroli wieku kupujących, istnieją inne mechanizmy dystrybucji napojów alkoholowych powierzające odpowiedzialność za przeprowadzenie tej kontroli osobom trzecim. W szczególności nie ulega wątpliwości, że Systembolaget dopuszcza, aby kontrola wieku została dokonana przez licznych agentów w momencie dostawy napojów alkoholowych poza pomieszczeniami monopolu, na przykład w sklepach spożywczych lub na stacjach benzynowych. Ponadto samo istnienie takiej kontroli nie zostało w sposób oczywisty wykazane i nie podlega weryfikacji w przypadkach, gdy napoje alkoholowe są dostarczane przez Systembolaget w szczególności, jak wskazuje rząd szwedzki, „drogą pocztową lub za pomocą wszelkich innych odpowiednich środków komunikacji na dworcu lub najbliższym przystanku autobusowym”.
54 W tym kontekście pełna skuteczność we wszystkich okolicznościach kontroli wieku osób, którym wydawane są rzeczone napoje, nie wydaje się w pełni zapewniona, a cel wyznaczony przez obowiązujący system jest zatem realizowany w sposób niedoskonały.
55 Pozostaje jeszcze pytanie, czy dla realizacji celu, jakim jest ochrona zdrowia młodzieży na co najmniej równie skutecznym poziomie, można by wskazać inne metody, które w mniejszym stopniu naruszałyby zasadę swobodnego przepływu towarów i mogłyby zastąpić rozpatrywany przepis.
56 W tym zakresie Komisja Wspólnot Europejskich twierdzi, nie wywołując w tej kwestii sprzeciwu, że kontrola wieku mogłaby być przeprowadzana za pomocą oświadczenia, w którym odbiorca przywożonych napojów potwierdzałby, na formularzu towarzyszącym towarom w chwili ich przywozu, że ma więcej niż 20 lat. Jedyne informacje, którymi dysponuje Trybunał, nie pozwalają stwierdzić, że taki mechanizm, zaopatrzony w odpowiednie sankcje karne w razie jego niezachowania, musiałby być mniej skuteczny od mechanizmu wprowadzonego przez Systembolaget.
57 Nie wykazano zatem, że rozpatrywany w postępowaniu przed sądem krajowym zakaz jest proporcjonalny dla realizacji celu, jakim jest ochrona młodzieży przed negatywnymi skutkami spożycia alkoholu.
58 W tych okolicznościach na pytanie czwarte należy odpowiedzieć, że środek zabraniający jednostkom przywozu napojów alkoholowych, taki jak ten, który wynika z art. 2 akapit pierwszy działu czwartego ustawy alkoholowej:
– jako niezdatny do realizacji celu, jakim jest ogólne ograniczenie spożycia alkoholu, oraz
– jako nieproporcjonalny dla realizacji celu, jakim jest ochrona młodzieży przed negatywnymi skutkami tego spożycia,
nie może zostać uznany za uzasadniony, na podstawie art. 30 WE, względami ochrony zdrowia i życia ludzi.
W przedmiocie kosztów
59 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał orzeka, co następuje:
1) Przepis krajowy zabraniający jednostkom dokonywania przywozu napojów alkoholowych, taki jak przepis zawarty w art. 2 akapit pierwszy działu czwartego ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. w sprawie napojów alkoholowych, powinien być oceniany w świetle art. 28 WE, a nie w świetle art. 31 WE.
2) Środek zabraniający jednostkom dokonywania przywozu napojów alkoholowych, taki jak ten, który wynika z art. 2 akapit pierwszy działu czwartego ustawy w sprawie napojów alkoholowych, stanowi ograniczenie ilościowe w przywozie w rozumieniu art. 28 WE, nawet jeżeli ustawa ta zobowiązuje właściciela monopolu w zakresie sprzedaży detalicznej do dostarczenia, a zatem w odpowiednich przypadkach przywozu rzeczonych napojów na zamówienie.
3) Środek zabraniający jednostkom dokonywania przywozu napojów alkoholowych, taki jak ten, który wynika z art. 2 akapit pierwszy działu czwartego ustawy w sprawie napojów alkoholowych:
– jako niezdatny do realizacji celu, jakim jest ogólne ograniczenie spożycia alkoholu, oraz
– jako nieproporcjonalny dla realizacji celu, jakim jest ochrona młodzieży przed negatywnymi skutkami tego spożycia,
nie może zostać uznany za uzasadniony, na podstawie art. 30 WE, względami ochrony zdrowia i życia ludzi.
Podpisy