CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. YVES BOT
presentadas el 7 de marzo de 2018 (1)
Asunto C‑246/17
Ibrahima Diallo
contra
État belge
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica)]
«Procedimiento prejudicial — Derechos de los ciudadanos de la Unión de circular y residir libremente en el territorio de un Estado miembro — Solicitud de tarjeta de residencia en calidad de familiar — Directiva 2004/38/CE — Artículo 10, apartado 1 — Plazo de seis meses — Adopción y notificación de la resolución — Consecuencias del incumplimiento del plazo — Interrupción y suspensión del plazo»
1. La presente petición de decisión prejudicial ofrece al Tribunal de Justicia la oportunidad de pronunciarse sobre el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.o 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE. (2)
2. Dicha petición fue presentada en un litigio entre el Sr. Ibrahima Diallo, de nacionalidad guineana y ascendiente de un niño de nacionalidad neerlandesa domiciliado en Bélgica, y el État belge (Estado belga), en relación con una resolución administrativa por la que este último le denegó la expedición de una tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión y le ordenó abandonar el territorio.
3. Esta petición da lugar, en particular, al Tribunal de Justicia a proporcionar importantes precisiones, por una parte, acerca del plazo en que se deben adoptar y notificar las resoluciones con arreglo al artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38 y sobre las eventuales consecuencias derivadas de la falta de adopción o notificación de dichas resoluciones. Por otra parte, se solicita al Tribunal de Justicia que dilucide si, como consecuencia de la declaración judicial de nulidad de una resolución adoptada en virtud de dicha disposición, se interrumpe o se suspende el plazo de seis meses de que dispone la autoridad nacional competente con arreglo a dicha disposición.
4. En las presentes conclusiones se expondrán las razones por las que considero que el artículo 10, apartado 1, de dicha Directiva debe interpretarse en el sentido de que la expedición de una tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión debe tener lugar en el plazo de seis meses establecido por dicha disposición y que las resoluciones en virtud de tal disposición deben ser asimismo adoptadas en ese plazo, mientras que la notificación de una resolución de denegación de la expedición de una tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión puede efectuarse una vez expirado dicho plazo. Asimismo, se indicarán las razones por las que considero que la falta de adopción de una resolución o la falta de notificación de una resolución adoptada en virtud del artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38, no puede tener como consecuencia la expedición automática de una tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión y, por último, que la declaración judicial de nulidad de tal resolución tiene por efecto interrumpir el plazo de seis meses de que dispone la Administración y, por consiguiente, determina el inicio de un nuevo plazo de seis meses.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
5. El artículo 2 de la Directiva 2004/38 dispone:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1) “ciudadano de la Unión”: toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro.
2) “Miembro de la familia”:
[...]
d) los ascendientes directos a cargo [...]
[...]»
6. El artículo 3, apartado 1, de la citada Directiva establece:
«La presente Directiva se aplicará a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade a, o resida en, un Estado miembro distinto del Estado del que tenga la nacionalidad, así como a los miembros de su familia, tal como se definen en el punto 2 del artículo 2, que le acompañen o se reúnan con él.»
7. El artículo 10, apartado 1, de la citada Directiva dispone:
«El derecho de residencia de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro será reconocido mediante la expedición de un documento denominado "tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión" a más tardar en los seis meses siguientes a la presentación de la solicitud. Se entregará inmediatamente un resguardo de la presentación de la solicitud de una tarjeta de residencia.»
8. El artículo 15 de la Directiva 2004/38, titulado «Garantías de procedimiento», en su apartado 1, establece:
«Los procedimientos previstos en los artículos 30 y 31 se aplicarán, por analogía, a toda decisión que restrinja la libertad de circulación del ciudadano de la Unión o los miembros de su familia por motivos que no sean de orden público, seguridad pública o salud pública.»
9. A tenor del artículo 30 de dicha Directiva, que lleva por título «Notificación de las decisiones»:
«1. Toda decisión adoptada en virtud del apartado 1 del artículo 27 deberá notificarse al interesado por escrito, en condiciones tales que le permitan entender su contenido e implicaciones.
[...]
3. En la notificación se indicará la jurisdicción o instancia administrativa ante la cual el interesado puede interponer recurso, así como el plazo establecido para ello y, cuando proceda, el plazo concedido para abandonar el territorio del Estado miembro. Excepto en casos urgentes debidamente justificados, dicho plazo no podrá ser inferior a un mes a partir de la fecha de notificación.»
B. Derecho belga
10. Según el artículo 42, apartado 1, de la loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, (3) du 15 décembre 1980 (Ley de 15 de diciembre de 1980 sobre la entrada en territorio belga, la residencia, la residencia permanente y la expulsión de extranjeros, Bélgica):
«El derecho de residencia por más de tres meses se reconocerá con la mayor celeridad posible y a más tardar en un plazo de seis meses tras la fecha de solicitud prevista en el [apartado] 4, párrafo segundo, al ciudadano de la Unión y los miembros de su familia, en las condiciones y con la duración que se determine mediante Real Decreto, de conformidad con los reglamentos y directivas europeas. Para dicho reconocimiento se tendrá en cuenta la totalidad de los hechos acreditados en el expediente.»
11. Conforme al artículo 52, apartado 4, párrafo segundo, del arrêté royal sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, (4) du 8 octobre 1981 (Real Decreto de 8 de octubre de 1981 sobre la entrada en territorio belga, la residencia, la residencia permanente y la expulsión de extranjeros, Bélgica):
«Si el ministro o su delegado reconociera el derecho de residencia o si no se adoptara ninguna resolución en relación con el derecho de un familiar de un ciudadano de la Unión en el plazo establecido en el artículo 42 de la Ley [de 15 de diciembre de 1980], el alcalde o el titular del órgano en quien delegue expedirá al extranjero una "tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión" de conformidad con el modelo que figura en el anexo 9.»
II. Hechos del litigio principal y cuestión prejudicial
12. El Sr. Diallo es un nacional guineano, padre de un niño de nacionalidad neerlandesa domiciliado en Bélgica.
13. En tal condición, el 25 de noviembre de 2014 presentó en dicho Estado miembro una solicitud de tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión.
14. El 22 de mayo de 2015, las autoridades belgas adoptaron una resolución denegatoria de la residencia con orden de abandonar el territorio y la notificaron al Sr. Diallo el 3 de junio de 2015, esto es, transcurridos seis meses y nueve días desde la presentación de la solicitud.
15. El Sr. Diallo presentó un recurso de anulación contra dicha resolución ante el Conseil du contentieux des étrangers (Consejo del Contencioso de Extranjería, Bélgica), el cual, mediante sentencia de 29 de septiembre de 2015, declaró la nulidad por falta de motivación de la decisión denegatoria de la residencia junto con la orden de abandonar el territorio.
16. Posteriormente, el 9 de noviembre de 2015, las autoridades belgas adoptaron una nueva resolución denegatoria de la residencia con orden de abandonar el territorio. Dicha decisión fue notificada al Sr. Diallo el 26 de noviembre de 2015.
17. Según dicha resolución, el Sr. Diallo no reúne los requisitos para acogerse al derecho a residir durante más de tres meses en calidad de familiar de un ciudadano de la Unión, al no haber demostrado disponer de recursos suficientes, ni haber acreditado que su hijo, de nacionalidad neerlandesa, dependa de él ni que le corresponda efectivamente su guarda y custodia.
18. El 11 de diciembre de 2015, el Sr. Diallo interpuso un recurso de anulación contra dicha resolución ante el Conseil du contentieux des étrangers (Consejo del Contencioso de Extranjería), el cual lo desestimó mediante sentencia de 23 de febrero de 2016.
19. El 25 de marzo de 2016, el Sr. Diallo interpuso un recurso de casación contencioso-administrativo contra dicha sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente, esto es, el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica).
20. En apoyo de dicho recurso, alega en esencia que, con arreglo al artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38, la decisión relativa a la solicitud de tarjeta de residencia debe ser notificada al solicitante en un plazo de seis meses a partir de la fecha de presentación de la solicitud y que el Derecho interno debe interpretarse de conformidad con esta exigencia. Añade que la concesión de un nuevo plazo de seis meses a la autoridad competente nacional como consecuencia de la declaración de nulidad de la primera resolución, priva de efecto útil al artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
21. Por su parte, las autoridades belgas consideran que, dado que ninguna disposición establece un plazo de notificación, la autoridad competente únicamente está obligada a adoptar, en el plazo de seis meses, una resolución relativa a una solicitud de tarjeta de residencia. Añaden que corresponde al Derecho nacional fijar el plazo de que dispone dicha autoridad tras la declaración judicial de nulidad de una primera resolución y que no se ha demostrado que esté injustificado el inicio de un nuevo plazo de seis meses.
22. En cuanto al órgano jurisdiccional remitente, pone de relieve, en primer lugar, que al no precisar el Derecho nacional si la resolución relativa al reconocimiento del derecho de residencia debe ser adoptada y notificada en el plazo de seis meses, es preciso interpretar el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
23. En segundo lugar, alberga dudas en cuanto al plazo de que dispone la autoridad nacional para adoptar una nueva resolución a raíz de la declaración de nulidad de una resolución denegatoria de la expedición de una tarjeta de residencia y precisa que es necesario determinar si el principio de efectividad se opone a que dicha autoridad recupere la totalidad del plazo de seis meses previsto en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
24. En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre las consecuencias aparejadas al incumplimiento del plazo de seis meses señalado en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38, a efectos de dilucidar si dicha disposición se opone a que se expida automáticamente una tarjeta de residencia cuando se sobrepasa el plazo de seis meses, aun cuando el solicitante no reúna los requisitos necesarios.
25. En estas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38 en el sentido de que exige que la decisión relativa al reconocimiento del derecho de residencia se adopte y se notifique en el plazo de seis meses, o bien en el sentido de que permite que la decisión se adopte en dicho plazo y se notifique posteriormente? En el supuesto de que la decisión antes mencionada pueda notificarse posteriormente, ¿en qué plazo ha de hacerse la notificación?
2) ¿Debe interpretarse y aplicarse el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38, en relación con el artículo 5, apartado 4, de la Directiva 2003/86/CE, de 22 de septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupación familiar [(5)] y con los artículos 7, 20, 21 y 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión [Europea], en el sentido de que basta con que la decisión adoptada con ese fundamento legal se tome en el plazo de seis meses que establece, sin que exista ningún plazo para su notificación, ni se prevea repercusión alguna en el derecho de residencia para el supuesto de que la notificación se efectúe fuera de plazo?
3) A efectos de garantizar la efectividad del derecho de residencia de un familiar de un ciudadano de la Unión, ¿se opone el principio de efectividad a que la autoridad nacional recupere, como consecuencia de la anulación de una decisión relativa al derecho antes citado, la totalidad del plazo de seis meses de que disponía con arreglo al artículo 10, apartado 1 de la Directiva 2004/38? En caso de respuesta afirmativa, ¿de qué plazo dispone todavía la autoridad nacional tras anularse su decisión de denegar el reconocimiento del derecho de que se trata?
4) ¿Son compatibles los artículos 5, 10 y 31 de la Directiva 2004/38, en relación con los artículos 8 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, (6) los artículos 7, 24, 41 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales [...] y el artículo 21 [TFUE] con una jurisprudencia y con unas disposiciones nacionales, tales como los artículos 39/2, apartado 2, 40, 40 bis,42 y 43 de la Ley de 15 de diciembre de 1980 [...], y el artículo 52, apartado 4, del Real Decreto de 8 de octubre de 1981 [...], cuya aplicación conduce a que una sentencia que anule una decisión de denegación de residencia basada en las disposiciones mencionadas, pronunciada por el Conseil du contentieux des étrangers [Consejo del Contencioso de Extranjería], interrumpa y no suspenda el plazo de obligado cumplimiento de seis meses establecido en el artículo 10 de la Directiva 2004/38, en el artículo 42 de la Ley de 15 de diciembre de 1980 y en el artículo 52 del Real Decreto de 8 de octubre de 1981?
5) ¿Exige la Directiva 2004/38 que el incumplimiento del plazo de seis meses establecido en su artículo 10, apartado 1, lleve aparejada alguna consecuencia? En caso de respuesta afirmativa, ¿cuál ha de ser dicha consecuencia? ¿Exige o permite esa misma Directiva 2004/38 que la consecuencia que lleve aparejada el incumplimiento de dicho plazo sea la concesión automática de la tarjeta de residencia solicitada sin haber comprobado si el solicitante reúne efectivamente los requisitos exigidos para poder beneficiarse del derecho de residencia que reclama?»
III. Análisis
A. Sobre la competencia del Tribunal de Justicia
26. Con carácter principal, el Gobierno belga alega la falta de competencia del Tribunal de Justicia para responder a las cuestiones prejudiciales por ser el Derecho de la Unión inaplicable a la situación controvertida en el litigio principal. En este sentido, en su opinión, el Sr. Diallo no está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38 ni puede acogerse a lo dispuesto en dicha Directiva por no ser un «miembro de la familia» en el sentido del artículo 2, punto 2, de tal Directiva. Por otro lado, los hechos del litigio principal tampoco están regulados por la Directiva 2003/86, por cuanto la solicitud de tarjeta de residencia del Sr. Diallo únicamente se basa en su condición de ascendiente de un ciudadano de la Unión. Por último, el Gobierno belga sostiene que no cabe reconocer al Sr. Diallo un derecho de residencia en virtud de los artículos 20 TFUE y 21 TFUE.
27. A mi parecer, procede desestimar la totalidad de las referidas objeciones.
28. En efecto, es obligado señalar que de la resolución de remisión se desprende que el mencionado juez ha indicado las razones por las que considera que es necesaria la interpretación solicitada a efectos de resolver el litigio principal y, en particular, ha precisado que dicha interpretación del Derecho de la Unión tendrá una repercusión directa sobre la apreciación de la situación del Sr. Diallo.
29. Así, por una parte, el órgano jurisdiccional remitente ha indicado que, si el Tribunal de Justicia respondiera que el plazo de seis meses que figura en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38 obliga o no se opone a que el incumplimiento de dicho plazo tenga por efecto la expedición automática de la tarjeta de residencia solicitada, esta deberá ser entregada al Sr. Diallo.
30. Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente solicita, en esencia, al Tribunal de Justicia que declare si el Derecho de la Unión se opone a una jurisprudencia nacional según la cual la autoridad nacional competente recupera, como consecuencia de la declaración de nulidad de una resolución de denegación de la expedición de una tarjeta de residencia, la totalidad del plazo de seis meses que establece el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
31. Pues bien, habida cuenta de lo dispuesto en la legislación belga y de los hechos del litigio principal, resulta indiscutible que la interpretación solicitada repercute en la situación del Sr. Diallo.
32. No se discute que el Sr. Diallo presentó una solicitud de tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión en su condición de ascendiente de un niño de nacionalidad neerlandesa domiciliado en Bélgica, que la resolución de denegación le fue notificada transcurridos más de seis meses desde la presentación de tal solicitud y que, como consecuencia de la declaración de nulidad de dicha resolución, se adoptó una segunda resolución y le fue notificada.
33. Tampoco se discute que, en virtud del Derecho belga, si no se adopta ninguna resolución en el plazo de seis meses, se expide de oficio una tarjeta de residencia al solicitante.
34. En este sentido, la interpretación que facilite el Tribunal de Justicia permitirá al órgano jurisdiccional remitente determinar si, en el caso de autos, las autoridades nacionales deberían haber expedido al Sr. Diallo una tarjeta de residencia, puesto que la primera decisión le fue notificada tras la expiración del plazo de seis meses y que, según el plazo de que disponía la autoridad nacional competente para adoptar una nueva resolución tras la declaración de nulidad de la primera, no se descarta que esta segunda resolución haya sido adoptada tras la expiración de dicho plazo.
35. En estas circunstancias, el Gobierno belga no puede alegar que la situación del Sr. Diallo no está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/38.
36. En atención a las consideraciones anteriores, estimo que la interpretación solicitada es competencia del Tribunal de Justicia.
B. Sobre las cuestiones prejudiciales
1. Sobre las cuestiones prejudiciales primera, segunda y quinta
37. Mediante sus cuestiones prejudiciales primera, segunda y quinta, que, en mi opinión, procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que la resolución relativa a la solicitud de tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión debe ser adoptada y notificada en el plazo de seis meses establecido por dicha disposición.
38. En caso de que dicha resolución pueda notificarse posteriormente, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que declare en qué plazo debe efectuarse la notificación.
39. Por último, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia acerca de las consecuencias del incumplimiento del plazo de seis meses previsto en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38, en particular, en lo que respecta a la expedición de la tarjeta de residencia.
40. A mi juicio, estas cuestiones plantean dos problemas distintos, a saber, por un lado, el plazo en que se debe adoptar y notificar la resolución relativa a una solicitud de tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión y, por otro lado, las eventuales consecuencias que debe llevar aparejada la inobservancia del plazo de seis meses fijado en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
a) Sobre los plazos de adopción y de notificación de las resoluciones comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38
41. Tras poner de manifiesto el carácter de obligado cumplimiento del plazo de seis meses que figura en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38, explicaré las obligaciones que incumben a las autoridades nacionales competentes en lo que respecta a la notificación de las resoluciones de expedición y denegación de la tarjeta de residencia.
42. En primer lugar, en lo que atañe a la naturaleza del plazo previsto en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38, es preciso recordar que, según dicha disposición, el derecho de residencia de los familiares de un ciudadano de la Unión que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro es reconocido mediante la expedición de una tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión a más tardar en los seis meses siguientes a la presentación de la solicitud.
43. Por consiguiente, es obligado señalar que, por una parte, a tenor de dicho artículo solo se regula expresamente la situación en la que se ha considerado fundada la solicitud de tarjeta de residencia y, en consecuencia, se ha comprobado la existencia del derecho de residencia, y, por otra parte, los términos empleados y los tiempos verbales utilizados confieren a esta disposición un carácter indudablemente imperativo.
44. En este sentido, considero que tanto la utilización del [futuro] de indicativo como el uso de la fórmula «a más tardar», que indica claramente que dicho plazo constituye el límite máximo del período de tramitación de la solicitud, (7) abogan a favor de tal conclusión. (8)
45. Además, mediante la utilización del concepto de «expedición», el legislador ha señalado claramente su intención de fijar un límite temporal a las autoridades nacionales competentes. Al establecer que los Estados miembros están obligados a expedir al solicitante la tarjeta de residencia «a más tardar en los seis meses siguientes a la presentación de la solicitud», el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38 exige a las autoridades nacionales competentes que, en ese plazo de seis meses, tramiten la solicitud, adopten una resolución y, en caso de reconocer el derecho de residencia del solicitante, expidan una tarjeta de residencia. Por consiguiente, la expedición de dicho documento materializa la decisión favorable previamente adoptada por las autoridades nacionales competentes una vez analizada la solicitud.
46. Así, como ha observado acertadamente la Comisión Europea, el empleo del término «expedición» y de términos equivalentes en otras versiones lingüísticas de la Directiva 2004/38 (9) no solo implica que la resolución sea adoptada en el plazo de seis meses, sino también que la tarjeta de residencia sea facilitada al solicitante en dicho plazo.
47. Además, cualquier otra interpretación del artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38, pone en entredicho la efectividad del derecho de residencia y, en última instancia, el efecto útil de dicha disposición, por cuanto este efecto útil solo podrá desplegarse plenamente cuando el solicitante esté en posesión de dicha tarjeta.
48. En efecto, tal como observa acertadamente la Comisión, la posesión de un documento de naturaleza permanente en lugar de un resguardo provisional, expedido por las autoridades nacionales en el momento de la presentación de la solicitud, facilita indudablemente el ejercicio cotidiano del derecho de residencia, y el carácter temporal del resguardo no permite acogerse a la disposición prevista en el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2004/38, la cual dispensa a los miembros de la familia de las obligaciones de visado.
49. Por último, dicha interpretación se ve corroborada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el cual, cuando se le interrogó no sobre la naturaleza del plazo, sino sobre las condiciones de expedición de la tarjeta de residencia, indicó que la tarjeta por la que se reconoce el derecho de residencia debe «expedirse» en los seis meses siguientes a la presentación de la solicitud. (10)
50. Por lo tanto, en mi opinión, de ello resulta que el reconocimiento de la procedencia de la solicitud y su materialización en un documento deben tener lugar en dicho plazo, obteniendo el beneficiario determinadas ventajas gracias a dicho reconocimiento oficial.
51. Dado que el concepto de «expedición» se refiere exclusivamente a los supuestos en los que las autoridades nacionales competentes comprueban que el solicitante reúne los requisitos del derecho de residencia, se suscita la cuestión de determinar si el hecho de que la resolución sea desfavorable y se deniegue la expedición de la tarjeta de residencia conlleva una modificación de la duración o de la naturaleza del plazo, habida cuenta del silencio que guarda la Directiva 2004/38.
52. En mi opinión, no es así. El plazo no puede cambiar de naturaleza y ser de carácter meramente orientativo en el supuesto de que, como ocurre en el caso de autos con la situación del Sr. Diallo, las autoridades nacionales denieguen la expedición de la tarjeta de residencia.
53. En efecto, es indudable que el espíritu de la Directiva 2004/38 exige que la situación de las personas que se encuentran en la situación del Sr. Diallo sea examinada con la mayor celeridad posible.
54. Además, si, tal como propongo, las autoridades nacionales deben expedir la tarjeta de residencia en el plazo de seis meses y adoptar una resolución a estos efectos, la tramitación de la solicitud previa a la adopción de dicha resolución debe tener lugar necesariamente en dicho plazo. Por consiguiente, considerar que el plazo de seis meses es también de obligado cumplimiento en los supuestos de denegación de la tarjeta de residencia no entraña la imposición de una obligación adicional en términos de celeridad a las autoridades nacionales competentes.
55. En tales circunstancias, no veo motivo en el que fundamentar que una resolución denegatoria de la concesión de la tarjeta de residencia pueda ser adoptada, incluso postergada permanentemente, transcurrido el plazo de seis meses.
56. En segundo lugar, en cuanto a los interrogantes del órgano jurisdiccional remitente relativos a la notificación de la resolución, considero que, desde el punto de vista del procedimiento, es preciso diferenciar entre las situaciones que dan lugar a la expedición de la tarjeta de residencia y las situaciones en las que, como en el caso de autos, se deniega la expedición de dicha tarjeta.
57. En los supuestos en que se reconoce el derecho de residencia, considero que la resolución ha de ser adoptada y la tarjeta debe expedirse en el plazo de seis meses por los motivos expuestos en los puntos 44 a 50 de las presentes conclusiones.
58. En cambio, si bien el carácter imperativo del plazo establecido por dicha disposición exige que la decisión de denegación de la tarjeta de residencia sea adoptada en dicho plazo, considero que la notificación de tal decisión puede tener lugar transcurrido tal plazo.
59. Ciertamente, de conformidad con lo dispuesto en la Directiva 2004/38 (11) y con el derecho a una tutela judicial efectiva, (12) la notificación de una decisión de denegación de la concesión de una tarjeta de residencia es obligatoria. (13)
60. No obstante, al igual que el Gobierno belga, considero que la notificación es radicalmente distinta del examen de los requisitos del derecho de residencia, por lo que el plazo de seis meses no se refiere a la notificación.
61. En efecto, la notificación no afecta al derecho de residencia, pero condiciona el control de las resoluciones relativas a la constatación de la existencia o inexistencia de ese derecho.
62. Además, habida cuenta del silencio del legislador acerca de la notificación de las resoluciones denegatorias de la tarjeta de residencia y los distintos ámbitos de aplicación de las Directivas 2003/86 y 2004/38, el artículo 5, apartado 4, de la Directiva 2003/86, que dispone que las autoridades nacionales competentes deberán notificar por escrito a la persona interesada la resolución de reconocimiento o de denegación en un plazo de nueve meses desde la fecha de la presentación de la solicitud de reagrupación familiar, no sirve de ninguna ayuda para interpretar las obligaciones que incumben a las autoridades nacionales en virtud de la Directiva 2004/38.
63. En cualquier caso, considero que la notificación debe efectuarse lo más rápidamente posible tras la adopción de la resolución por las autoridades nacionales competentes, precisamente a fin de permitir al interesado impugnarla a la mayor brevedad posible.
64. Por lo tanto, la interpretación que propongo no menoscaba los derechos de los solicitantes de tarjeta de residencia.
65. En este sentido, en el momento de la presentación de la solicitud se entrega inmediatamente al solicitante un resguardo, válido hasta la notificación de la resolución de denegación de la tarjeta de residencia y que le protege temporalmente.
66. Por otro lado, en la medida en que el plazo para la interposición de un recurso contencioso-administrativo no empieza a correr hasta el momento en que tiene lugar la notificación de la resolución, (14) y no desde el momento en que se adopta esta última, la notificación de la resolución una vez transcurrido el plazo de seis meses no vulnera el derecho a una tutela judicial efectiva.
b) Sobre los efectos del incumplimiento del plazo de seis meses establecido en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38
67. El órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia acerca de las consecuencias del incumplimiento del plazo de seis meses establecido en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38. En particular, pregunta al Tribunal de Justicia si dicha Directiva exige o permite que la consecuencia aparejada al incumplimiento de dicho plazo sea la concesión automática de la tarjeta de residencia solicitada sin haber comprobado previamente si el solicitante reúne los requisitos exigidos para su obtención.
68. A este respecto, es cierto que, dado que la Directiva 2004/38 no precisa las consecuencias derivadas del incumplimiento del plazo de seis meses, en principio, dicha cuestión queda comprendida en el ámbito de autonomía procesal de los Estados miembros, sin perjuicio del respeto de los principios de efectividad y de equivalencia. (15)
69. Sin embargo, habida cuenta del objetivo de la Directiva 2004/38 y de las repercusiones de la expedición automática de la tarjeta de residencia, estoy convencido de que el artículo 10, apartado 1, de tal Directiva no permite que la inobservancia del plazo de seis meses entrañe tal consecuencia.
70. En primer lugar, la legislación belga da lugar a situaciones, a mi entender, contrarias al fin perseguido por la Directiva 2004/38.
71. En efecto, tanto el tenor literal como el espíritu de la Directiva 2004/38 suponen que la respuesta a una solicitud de tarjeta de residencia se atiene la situación del solicitante y se basa en un análisis detenido de su situación personal. (16)
72. Pues bien, en el presente asunto, la situación del Sr. Diallo ilustra perfectamente los resultados, cuando menos incongruentes, que puede producir la legislación belga.
73. Así, la notificación de una resolución de reconocimiento del derecho de residencia transcurrido el plazo de seis meses no tiene consecuencias, mientras que, en una situación como la planteada en el litigio principal, en caso de denegación de la solicitud de tarjeta de residencia, el incumplimiento del plazo de seis meses da lugar a la expedición automática de una autorización de residencia indebida que establece un derecho que es, en realidad, contrario a la resolución que no ha sido oportunamente notificada.
74. Ciertamente, aquí se ha llevado el razonamiento hasta sus últimas consecuencias en apoyo de mi argumentación. Sin embargo, las consecuencias de este razonamiento demuestran, a mi entender, que las disposiciones de la ley belga conducen, en todo caso, a un resultado contrario al fin perseguido por la Directiva 2004/38, que evidentemente consiste en que la respuesta a una solicitud de tarjeta de residencia se atenga a la situación del solicitante.
75. En segundo lugar, estimo que el sistema de expedición automática de las tarjetas de residencia es fuente de inseguridad jurídica.
76. Admito que es loable la voluntad manifestada por el Gobierno belga de evitar la inactividad de la Administración y que la legislación belga permite que el solicitante vea aclarada su situación a pesar del silencio o la lentitud de las autoridades nacionales competentes.
77. No obstante, en la medida en que las tarjetas de residencia expedidas de oficio pueden ser retiradas posteriormente, estas, en realidad, solo tienen carácter provisional. Por lo tanto, la legislación belga produce respecto a los titulares de dichas tarjetas una gran inseguridad jurídica, incluso situaciones inicuas, ya que varios años después de la expedición de la tarjeta de residencia sin haber comprobado realmente la situación del solicitante, las autoridades belgas pueden retirarla basándose en que el titular, si bien de buena fe, nunca ha reunido los requisitos necesarios para la expedición de tal tarjeta.
78. Pues bien, a diferencia del resguardo provisional expedido al solicitante a la espera de la adopción de una resolución, la tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión no reviste en modo alguno carácter provisional.
79. Además, en vista del carácter automático de la expedición de la tarjeta, resulta paradójico que el Gobierno belga pretenda invocar el derecho a cometer errores para justificar la posibilidad de retirar dicha tarjeta.
80. En efecto, si bien es evidente que no cabe negar a la Administración la posibilidad de corregir los errores, es preciso señalar que la expedición automática de tarjetas de residencia no resulta tanto de un error como de la inacción o la lentitud de la Administración que no ha adoptado una resolución en el plazo establecido.
81. En tercer lugar, la expedición de una autorización de residencia a un nacional de un tercer Estado no debe considerarse un acto constitutivo de derechos, sino un acto de reconocimiento, por parte de un Estado miembro, de la situación individual de tal nacional. (17)
82. Pues bien, la legislación belga, como consecuencia de la lentitud o inacción de la Administración, impone la expedición automática de la tarjeta solicitada, que en realidad reviste naturaleza provisional y puede ser retirada posteriormente, de forma que atribuye a dicha tarjeta el carácter de una presunción refutable de la existencia de un derecho y no el carácter declarativo de ese derecho.
83. A la luz de todas las consideraciones anteriores, estoy convencido de que sobrepasar el plazo de seis meses establecido en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38 no puede tener como consecuencia la expedición automática de la tarjeta de residencia, es decir, el reconocimiento automático, y eventualmente erróneo, del derecho del solicitante.
84. En efecto, si bien dicho incumplimiento del plazo no puede quedar sin consecuencias, el hecho de que el solicitante reúna o no los requisitos necesarios para obtener la tarjeta de residencia es independiente de la inacción de la administración, ya que tales circunstancias no modifican en nada la situación objetiva del solicitante de la tarjeta de residencia ni la constatación de si reúne o no los requisitos para que se le conceda una tarjeta de residencia.
85. Sin embargo, la acción de responsabilidad extracontractual del Estado miembro de que se trata por la infracción del Derecho de la Unión constituye un medio apropiado para determinar en cada caso concreto las consecuencias del incumplimiento del plazo imperativo de seis meses. (18)
86. En efecto, si la demora del Estado miembro ha de implicar por sí misma un perjuicio particular, la acción de resarcimiento de dicho perjuicio, independientemente de su naturaleza, ha de generar para el solicitante de tarjeta de residencia el derecho a una indemnización. (19)
87. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, estimo, por un lado, que la resolución de denegación de una tarjeta de residencia en virtud del artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38, debe ser adoptada en el plazo de seis meses establecido por dicha disposición, pero puede ser notificada con posterioridad.
88. Por otro lado, estimo que dicha Directiva se opone a una normativa nacional en virtud de la cual, a falta de decisión en el plazo de seis meses, se expide automáticamente la tarjeta de residencia aun cuando el solicitante no reúna los requisitos necesarios.
2. Sobre las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta
89. Mediante sus cuestiones tercera y cuarta, que propongo al Tribunal de Justicia examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el Derecho de la Unión se opone a una jurisprudencia nacional según la cual la autoridad nacional competente recupera, como consecuencia de la declaración de nulidad de una resolución de denegación de la expedición de una tarjeta de residencia, la totalidad del plazo de seis meses que contempla el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
90. Es obligado constatar que, al no regular la Directiva la cuestión del plazo de que dispone la administración para adoptar una decisión tras la anulación de una primera decisión, corresponde a la autonomía procesal de los Estados miembros dilucidar dicha cuestión. (20)
91. En consecuencia, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente comprobar que se respeta el principio de equivalencia. A este respecto, la norma según la cual la autoridad nacional competente recupera la totalidad del plazo a raíz de la declaración judicial de nulidad de una resolución de denegación de una tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión es, como se precisa en la resolución de remisión, una norma jurisprudencial y se aplica, por consiguiente, a los procedimientos que regulan situaciones similares sujetas al Derecho interno.
92. En cuanto al respeto del principio de efectividad, es preciso comprobar que las normas procesales nacionales no hacen imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión.
93. Comprendo bien la postura del Sr. Diallo y el alcance de sus alegaciones. En su situación personal, obligar a la Administración a resolver y notificar la segunda resolución en los pocos días restantes hasta la expiración del plazo de seis meses, equivale a imponer a esta última una tarea prácticamente imposible que conlleva, dado el carácter automático de la expedición de la tarjeta de residencia en caso de incumplimiento del plazo, la certeza de que va a obtener una autorización de residencia a la cual quizá no tenga derecho.
94. Naturalmente, la tutela judicial efectiva exige que, a cualquier persona, cuya solicitud de tarjeta de residencia haya sido desestimada por una resolución posteriormente declarada nula, se le debe garantizar el derecho a que se adopte una nueva resolución (21) en un plazo que no exceda del plazo de que disponía la Administración para adoptar la primera resolución, esto es, en el caso de autos, un plazo de seis meses. (22)
95. Sin embargo, el carácter retroactivo de la nulidad exige que se considere que la resolución declarada nula no ha existido nunca, que la Administración se encuentre en la misma situación y, por consiguiente, que disponga de un plazo de seis meses. Así, como indica acertadamente el Gobierno belga, la declaración de nulidad conlleva la obligación de retomar ab initio el procedimiento que en adelante debe entenderse que nunca existió.
96. Esta postura no es ni mucho menos cuestionada por la necesaria protección de los derechos de los solicitantes de tarjetas de residencia.
97. En efecto, es obvio que no se puede reducir a la Administración a plazos tan breves que, en la práctica, impedirían la realización de análisis detenidos, contradictorios y diligentes de las solicitudes que se le presentan aun cuando, habiéndose anulado la primera resolución, dichos análisis resultan necesarios.
98. Además, si tal y como puso de relieve la Comisión durante el procedimiento legislativo, «el plazo de seis meses parece más realista para permitir a los Estados miembros proceder a las verificaciones necesarias y expedir la tarjeta de residencia», (23) tal plazo es tanto más necesario si la primera resolución ha sido declarada nula.
99. Por lo tanto, considero que estimar, como propone el demandante en el litigio principal, que las autoridades nacionales solo disponen de lo que queda del plazo de seis meses para adoptar una segunda resolución se opone al derecho de los solicitantes de tarjeta de residencia a que su solicitud sea analizada detenida y diligentemente.
100. Por otro lado, considero que la interpretación propugnada por la Comisión, según la cual el nuevo plazo debe determinarse mediante el examen de cada caso concreto, es doblemente problemática.
101. Por una parte, dicho planteamiento, al depender del nivel de diligencia empleado por la autoridad de que se trate y del motivo de anulación, no permite en absoluto determinar con facilidad el nuevo plazo concedido a la autoridad nacional competente. Asimismo, puede dar lugar a nuevos litigios y prolongar los plazos de la adopción de resoluciones y del procedimiento, por cuanto la Comisión propone que la autoridad nacional debe motivar el nuevo plazo de que dispone.
102. Por otra parte, al tratarse de un contencioso frecuente, dicha postura no es realista y también llevaría aparejada la consecuencia de prolongar los plazos de resolución.
103. En cualquier caso, si bien es cierto que el hecho de que la autoridad nacional competente recupere, como consecuencia de la nulidad de una resolución de denegación de la expedición de una tarjeta de residencia, la totalidad del plazo de seis meses fijado en el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38 puede acarrear la prolongación del procedimiento, el solicitante se encuentra temporalmente protegido por el resguardo que se le expide en la fecha de presentación de la solicitud.
104. Habida cuenta de todas estas consideraciones, estimo que la autoridad nacional competente recupera, como consecuencia de la declaración de nulidad de una resolución de denegación de la expedición de una tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión, la totalidad del plazo de seis meses que establece el artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38.
IV. Conclusión
105. Por cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Bélgica) del siguiente modo:
«1) La resolución de denegación de tarjeta de residencia en virtud del artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.o 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, debe ser adoptada en el plazo de seis meses establecido por dicha disposición, pero puede ser notificada con posterioridad a dicho plazo.
2) El artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38 no permite que el hecho de sobrepasar el plazo de seis meses tenga como consecuencia la concesión automática de la tarjeta de residencia sin que se haya comprobado si el solicitante reúne efectivamente los requisitos exigidos para poder acogerse al derecho de residencia.
3) Tras la declaración judicial de nulidad de una resolución de denegación de la expedición de una tarjeta de residencia de familiar de un ciudadano de la Unión en virtud del artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2004/38, la autoridad nacional competente dispone de la totalidad del plazo de seis meses establecido por dicha disposición para adoptar una nueva resolución.»