AUTO DEL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
de 15 de mayo de 2013 (*)
«Procedimiento sobre medidas provisionales – Valores límite para el antimonio, el arsénico, el bario, el plomo y el mercurio presentes en los juguetes – Decisión de la Comisión de no aprobar en su totalidad las disposiciones nacionales notificadas por las autoridades alemanas que mantienen los valores límite para dichas sustancias – Demanda de medidas provisionales – Admisibilidad – Urgencia – Fumus boni iuris – Ponderación de los intereses»
En el asunto T‑198/12 R,
República Federal de Alemania, representada por el Sr. T. Henze y la Sra. A. Wiedmann, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por la Sra. M. Patakia y el Sr. G. Wilms, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto la solicitud de que se autorice provisionalmente, hasta que el Tribunal resuelva sobre el fondo del asunto, el mantenimiento de las disposiciones nacionales notificadas por las autoridades alemanas en las que se establecen los valores límite para el antimonio, el arsénico, el bario, el plomo y el mercurio presentes en los juguetes,
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
dicta el presente
Auto
Objeto del procedimiento
1 La presente demanda de medidas provisionales tiene por objeto la Decisión C(2012) 1348 final de la Comisión, de 1 de marzo de 2012, relativa a las disposiciones nacionales notificadas por la República Federal de Alemania por las que se mantienen los valores límite para el plomo, el bario, el arsénico, el antimonio, el mercurio y las nitrosaminas y sustancias nitrosables presentes en los juguetes después de la entrada en vigor de la Directiva 2009/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009, sobre la seguridad de los juguetes (DO L 170, p. 1) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
2 Mediante la Decisión impugnada, la Comisión Europea estimó, con respecto a las nitrosaminas y a las sustancias nitrosables, la solicitud que el Gobierno alemán le había dirigido, al amparo del artículo 114 TFUE, apartado 4, con el fin de que le autorizara a mantener las disposiciones nacionales en las que se establecen los valores límite para los metales pesados antes mencionados. Por lo que se refiere a los valores límite para el plomo, el bario, el arsénico, el antimonio y el mercurio –que corresponden a los valores establecidos por la Directiva 88/378/CEE del Consejo, de 3 de mayo de 1988, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre la seguridad de los juguetes (DO L 187, p. 1; en lo sucesivo, «antigua Directiva sobre juguetes»)– la Comisión desestimó, en lo esencial, la solicitud del Gobierno alemán y decidió que, en adelante, serían de aplicación los valores límite establecidos por la Directiva 2009/48 (en lo sucesivo, «nueva Directiva sobre juguetes»).
Marco jurídico
Derecho primario
3 El artículo 114 TFUE, apartados 1 a 7, dispone lo siguiente:
«1. Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, se aplicarán las disposiciones siguientes para la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 26. El Parlamento Europeo y el Consejo ?…? adoptarán las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior.
?…?
3. La Comisión, en sus propuestas previstas en el apartado 1 referentes a la aproximación de las legislaciones en materia de salud, seguridad, protección del medio ambiente y protección de los consumidores, se basará en un nivel de protección elevado, teniendo en cuenta especialmente cualquier novedad basada en hechos científicos. En el marco de sus respectivas competencias, el Parlamento Europeo y el Consejo procurarán también alcanzar este objetivo.
4. Si, tras la adopción ?…? de una medida de armonización, un Estado miembro estimare necesario mantener disposiciones nacionales, justificadas por alguna de las razones importantes contempladas en el artículo 36 ?…?, notificará a la Comisión dichas disposiciones así como los motivos de su mantenimiento.
?…?
6. La Comisión aprobará o rechazará, en un plazo de seis meses a partir de [la notificación a que se refiere el apartado 4] las disposiciones nacionales mencionadas, después de haber comprobado si se trata o no de un medio de discriminación arbitraria o de una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros y si constituyen o no un obstáculo para el funcionamiento del mercado interior.
Si la Comisión no se hubiera pronunciado en el citado plazo, las disposiciones nacionales a que se [refiere el apartado 4] se considerarán aprobadas.
Cuando esté justificado por la complejidad del asunto y no haya riesgos para la salud humana, la Comisión podrá notificar al Estado miembro afectado que el plazo mencionado en este apartado se amplía por un período adicional de hasta seis meses.
7. Cuando, de conformidad con el apartado 6, se autorice a un Estado miembro a mantener o establecer disposiciones nacionales que se aparten de una medida de armonización, la Comisión estudiará inmediatamente la posibilidad de proponer una adaptación a dicha medida.»
Derecho derivado
Antigua Directiva sobre juguetes
4 Con arreglo al artículo 2 de la antigua Directiva sobre juguetes, los juguetes sólo podrán comercializarse si no comprometen la seguridad o la salud de los usuarios o de terceros, cuando se utilicen para su destino normal o se utilicen conforme a su uso previsible habida cuenta del comportamiento habitual de los niños. El juguete deberá cumplir, en el estado de comercialización y teniendo en cuenta el tiempo de su utilización previsible y normal, las condiciones de seguridad y sanidad establecidas por dicha Directiva.
5 El objetivo del anexo II (titulado «Exigencias esenciales de seguridad de los juguetes»), parte II (titulada «Riesgos particulares»), apartado 3 (titulado «Propiedades químicas»), de la antigua Directiva sobre juguetes es establecer valores límite de biodisponibilidad máxima diaria, en particular, para el antimonio, el arsénico, el bario, el plomo y el mercurio. Los valores límite de biodisponibilidad definen la cantidad máxima admisible de una sustancia química que puede ser absorbida, a través del uso de los juguetes, y estar disponible en los procesos biológicos del cuerpo humano. Estos valores límite de biodisponibilidad no varían en función de la consistencia del material que compone el juguete. El anexo II, parte II, punto 3, apartado 2, primera frase, de la citada Directiva establece concretamente los siguientes valores límite, que expresan la biodisponibilidad diaria máxima admisible en µg: 0,2, para el antimonio; 0,1, para el arsénico; 25,0, para el bario; 0,7, para el plomo y 0,5, , para el mercurio. En cuanto a las nitrosaminas y a las sustancias nitrosables, la antigua Directiva sobre juguetes no establece ningún valor límite.
6 Sobre esta base, en virtud de un mandato de la Comisión, el Comité Europeo de Normalización elaboró la norma armonizada europea EN 71‑3 «Seguridad de los juguetes» (en lo sucesivo, «EN 71‑3»), que deduce de los valores límite de biodisponibilidad los «valores límite de migración» para los materiales que componen los juguetes y describe un procedimiento para establecerlos. Los valores límite de migración indican la cantidad máxima admisible de una sustancia química que puede migrar, es decir, pasar de un producto hacía el exterior, por ejemplo penetrando en la piel o en los jugos gástricos. Si se respetan los valores de la EN 71‑3, se presume que también se respetan los valores límite de biodisponibilidad definido en la antigua Directiva sobre juguetes. La EN 71‑3 establece, en particular, los siguientes valores límite de migración: 60 mg/kg, antimonio; 25 mg/kg, arsénico; 1.000 mg/kg, bario; 90 mg/kg, plomo; 60 mg/kg, mercurio.
Nueva Directiva sobre juguetes
7 En 2003, la Comisión se decidió a revisar la antigua Directiva sobre juguetes. A principios del año 2008, tras numerosas consultas a expertos sobre varios proyectos, presentó la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la seguridad de los juguetes, propuesta que fue aceptada por el Consejo el 11 de mayo de 2009, pese a la oposición del Gobierno alemán, y que fue adoptada el 18 de junio de 2009 para convertirse en la nueva Directiva sobre juguetes. El anexo II (titulado «Requisitos particulares de seguridad»), parte III (titulada «Propiedades químicas»), punto 13, de dicha Directiva fija directamente valores límite de migración. Establece, en adelante, una distinción en función de tres tipos de consistencia del material que compone el juguete, según sea «seco/quebradizo/en polvo/maleable», «líquido o pegajoso» o «raspado».
8 De este modo, el punto 13 del anexo II, parte III, de la nueva Directiva sobre juguetes establece los siguientes valores límite de migración:
Elemento | mg/kg de material para juguetes seco, quebradizo, en polvo o maleable | mg/kg de material para juguetes líquido o pegajoso | mg/kg de material para juguetes raspado |
Antimonio | 45 | 11,3 | 560 |
Arsénico | 3,8 | 0,9 | 47 |
Bario | 4 500 | 1 125 | 56 000 |
Plomo | 13,5 | 3,4 | 160 |
Mercurio | 7,5 | 1,9 | 94 |
9 El artículo 54 de la nueva Directiva sobre juguetes impone a los Estados miembros la obligación de poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para transponerla a su ordenamiento jurídico interno a más tardar el 20 de enero de 2011 y de aplicarlas a partir del 20 de julio de 2011. Sin embargo, el artículo 55 establece, como excepción, que el anexo II, parte II, punto 3, de la antigua Directiva sobre juguetes no quedará derogado sino a partir del 20 de julio de 2013. En consecuencia, los valores límite de biodisponibilidad establecidos en la antigua Directiva sobre juguetes, así como los valores límite de migración que se deducen de los mismos para los materiales utilizados para la fabricación de juguetes siguen vigentes hasta el 20 de julio de 2013, en particular, en lo relativo al antimonio, al arsénico, al bario, al plomo y al mercurio.
10 Según el Gobierno alemán, el artículo 55 de la nueva Directiva sobre juguetes es una lex specialis que deroga el artículo 54, de manera que, en su opinión, el anexo II, parte III, punto 13, de la citada Directiva, disposición controvertida en el caso de autos, no debe trasponerse hasta el 20 de julio de 2013. La Comisión estima, al contrario, que el plazo de transposición establecido en el artículo 54 de la nueva Directiva sobre juguetes debe aplicarse igualmente a los metales pesados de los que trata el presente litigio. Considera que si el artículo 55 establece un período transitorio que expira el 20 de julio 2013, plazo durante el cual los juguetes cuyas propiedades químicas son conformes a los requisitos de la antigua Directiva sobre juguetes pueden seguir fabricándose y comercializándose, es sólo por motivos económicos. Estima que esta disposición no va dirigida a conceder un plazo de transposición más largo a los Estados miembros.
Derecho nacional alemán
11 En 1989, la antigua Directiva sobre juguetes fue transpuesta al Derecho nacional alemán mediante reglamento. El Reglamento de transposición se refiere a los requisitos de seguridad exigidos en el anexo II de la antigua Directiva sobre juguetes, en el que se enunciaban los valores límite de biodisponibilidad aplicables, en particular, a estos cinco metales pesados, a saber, el antimonio, el arsénico, el bario, el plomo y el mercurio.
12 El Derecho nacional alemán fue adaptado a la nueva situación jurídica nacida de la publicación de la nueva Directiva sobre juguetes en 2011. Sin embargo, no se introdujo ninguna modificación en lo relativo a los valores límite para los cinco metales pesados antes mencionados, dado que el anexo II, parte III, punto 3, de la antigua Directiva sobre juguetes seguía estando en vigor. Por este motivo, mediante escrito de requerimiento de 22 de noviembre de 2012, la Comisión inició contra la República Federal de Alemania, con arreglo a lo previsto en el artículo 258 TFUE, un procedimiento por incumplimiento al haber transpuesto parcialmente la nueva Directiva sobre juguetes. Mediante escrito de 21 de marzo de 2013, el Gobierno alemán respondió a dicho escrito de requerimiento, negando cualquier incumplimiento y alegando que el anexo II, parte III, de la nueva Directiva sobre juguetes sólo produciría efectos a partir del 20 de julio de 2013.
Hechos y procedimiento
13 Mediante escrito de 18 de enero de 2011, el Gobierno alemán solicitó a la Comisión, con arreglo al artículo 114 TFUE, apartado 4, en relación con el artículo 36 TFUE, que le autorizara a mantener, más allá de la fecha del 20 de julio 2013, sus disposiciones nacionales en las que se establecen los valores límite para el antimonio, el arsénico, el bario, el plomo y el mercurio (con arreglo a lo dispuesto en el anexo II, parte II, punto 3, de la antigua Directiva sobre juguetes), así como para las nitrosaminas y las sustancias nitrosables, basándose en que las citadas disposiciones garantizaban un nivel de protección de la salud de los niños superior al instaurado por la nueva Directiva sobre juguetes. Se refirió, en particular, a los valores límite de migración establecidos por esta última Directiva para los juguetes que pueden ser raspados. Según el Gobierno alemán, por lo que se refiere al antimonio, al arsénico, al bario, al plomo y al mercurio, si se comparan los valores límite de la nueva Directiva sobre juguetes con los de la EN 71‑3, se observa que los valores límite de migración aplicables en lo sucesivo son más elevados, como se desprende del siguiente cuadro:
Elemento | EN 71‑3 en mg/kg, que convierte los valores límite de biodisponibilidad de la antigua Directiva sobre juguetes (adoptados en Derecho nacional) | Nueva directiva sobre juguetes en mg/kg |
Plomo | 90 | 160 |
Arsénico | 25 | 47 |
Mercurio | 60 | 94 |
Bario | 1.000 | 56.000 |
Antimonio | 60 | 560 |
14 El Gobierno alemán alegó que, aun cuando la comparación se limitara a los valores aplicables a la categoría de «material raspado del juguete», bastaría esa única comparación para demostrar, sin necesidad de tener en cuenta las otras dos categorías, que la aplicación de las disposiciones de la nueva Directiva sobre juguetes conduce a un considerable aumento de la migración admisible de metales pesados. Según dicho Gobierno, la citada Directiva no indica claramente la proporción que guardan entre sí los valores límite de migración de cada una de las tres categorías. Por lo tanto, debería partirse del principio de que la cantidad indicada puede migrar cada día a partir de cada categoría. Añade el mismo Gobierno que los valores límite de migración deberían estimarse de forma acumulativa y adicional, para así definir la exposición total en el supuesto de que un niño estuviera en contacto con juguetes incluidos en las tres categorías en un mismo día.
15 Mediante la Decisión impugnada, notificada el 2 de marzo de 2012, la Comisión estimó la solicitud del Gobierno alemán sin ninguna restricción con respecto a las nitrosaminas y a las sustancias nitrosables. Con respecto al bario y al plomo, la estimó «hasta la fecha de entrada en vigor de las normas jurídicas de la Unión que fijan nuevos valores límite […], pero no después del 21 de julio de 2013». En cambio, en cuanto al antimonio, al arsénico y al mercurio, la Comisión desestimó la solicitud.
16 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 14 de mayo de 2012, el Gobierno alemán interpuso un recurso de anulación de la Decisión impugnada, en la medida en que la Comisión desestimó en ella su solicitud de que se mantuvieran las disposiciones nacionales que establecían valores límite para el antimonio, el arsénico y el mercurio y sólo la estimó hasta el 21 de julio de 2013 con respecto al bario y al plomo.
17 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 13 de febrero de 2013, el Gobierno alemán interpuso la presente demanda de medidas provisionales, en la que solicita, en esencia, al Presidente del Tribunal que:
– Apruebe, con carácter provisional, las disposiciones nacionales notificadas, que mantienen los valores límite para el antimonio, el arsénico, el bario, el plomo y el mercurio, hasta que el Tribunal resuelva el recurso principal.
– Con carácter subsidiario, ordene a la Comisión que autorice provisionalmente las citadas disposiciones nacionales, hasta que el Tribunal se haya pronunciado en el asunto principal.
18 En sus observaciones a la demanda de medidas provisionales, presentadas en la Secretaría del Tribunal el 28 de febrero de 2013, la Comisión solicitó al Presidente del Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad de la demanda o, subsidiariamente, la desestime por infundada.
– Condene a la República Federal de Alemania a que sufrague el incremento de las costas ocasionado por el procedimiento de medidas provisionales cuando se pronuncie sobre las costas del procedimiento principal.
19 El 14 de marzo de 2013, el Gobierno alemán presentó escrito respondiendo a las observaciones de la Comisión. En respuesta a dicho escrito, la Comisión fijó definitivamente su posición mediante escrito de 27 de marzo de 2013.
Fundamentos de Derecho
20 De una lectura conjunta de los artículos 278 TFUE y 279 TFUE, por un lado, y del artículo 256 TFUE, apartado 1, por otro, resulta que el juez de medidas provisionales puede, si considera que las circunstancias lo exigen, ordenar la suspensión de la ejecución de un acto impugnado u ordenar las medidas provisionales necesarias.
21 El artículo 104, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal dispone que las demandas de medidas provisionales deben especificar el objeto del litigio y las circunstancias que den lugar a la urgencia, así como los antecedentes de hecho y los fundamentos de Derecho que justifiquen a primera vista la concesión de la medida provisional solicitada. Por tanto, el juez que conoce de las medidas provisionales podrá ordenar la suspensión de la ejecución y las demás medidas provisionales si se demuestra que su concesión está justificada a primera vista de hecho y de Derecho (fumus boni iuris) y que son urgentes, en el sentido de que, para evitar que los intereses de la parte que los solicite sufran un perjuicio daño e irreparable es necesario que tales medidas sean acordadas y que surtan efecto desde antes de que se resuelva sobre el recurso principal. El juez de medidas provisionales también procederá, en su caso, a ponderar los intereses en juego (véase el auto del Presidente del Tribunal de 13 de abril de 2011, Westfälische Drahtindustrie y otros/Comisión, T‑393/10 R, Rec. p. II‑1697, apartado 12, y la jurisprudencia citada).
22 En el marco de este examen de conjunto, el juez de medidas provisionales dispone de una amplia facultad de apreciación y puede determinar libremente, a la vista de las particularidades del asunto, de qué manera debe verificarse la existencia de los diferentes requisitos y el orden que debe seguirse en este examen, puesto que ninguna norma jurídica le impone un esquema de análisis preestablecido para apreciar si es necesario pronunciarse con carácter provisional (véase el auto Westfälische Drahtindustrie y otros/Comisión, antes citado, apartado 13, y la jurisprudencia citada).
23 El juez de medidas provisionales considera que dispone de todos los datos necesarios para pronunciarse sobre la presente demanda de medidas provisionales, sin necesidad de oír previamente las explicaciones orales de las partes.
Sobre la admisibilidad de la demanda de medidas provisionales
24 La Comisión considera que la demanda de medidas provisionales es inadmisible, por cuanto la República Federal de Alemania carece de interés en ejercitar la acción. Afirma que, si la demanda principal, por la que se pretende que se anule una decisión negativa, prosperara, la Comisión debería adoptar una nueva Decisión en relación con la concesión de una excepción, con arreglo al artículo 114 TFUE, apartado 4, teniendo en cuenta la sentencia de anulación y ejerciendo las amplias facultades de apreciación que le corresponden en circunstancias como éstas. Considera que, en realidad, lo que República Federal de Alemania pretende con su demanda de medidas provisionales es la suspensión de la ejecución de una decisión negativa. Pues bien, según la Comisión, en el marco de un procedimiento de medidas provisionales, no cabe concebir una pretensión de este tipo (véase el auto del Presidente del Tribunal de 17 de diciembre de 2009, Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Comisión, T‑396/09 R; en lo sucesivo, «auto Milieudefensie», apartado 34, y la jurisprudencia citada). Según la Comisión, la República Federal de Alemania intenta eludir esta norma de admisibilidad, que limita el objeto de las demandas de medidas provisionales, formulando para ello, en el marco del correspondiente incidente procesal, unas pretensiones que exceden de las que se han deducido en el procedimiento principal, lo cual puede poner en peligro el equilibro institucional.
25 Por lo que se refiere a la pretensión formulada a título principal, cuyo objeto es que el juez de medidas provisionales proceda, por sí mismo, a autorizar con carácter provisional el mantenimiento de las disposiciones nacionales litigiosas, la Comisión señala que, en el marco del control de legalidad, el juez de la Unión Europea no puede actuar como una autoridad administrativa ni proceder, en lugar de ésta, a complejas apreciaciones de orden técnico. En cuanto a la pretensión deducida con carácter subsidiario, acceder a la misma en el marco de un procedimiento de medidas provisionales supondría ordenar a la Comisión que sacara determinadas consecuencias propias de una sentencia de anulación. El Derecho de la Unión no reconoce este tipo de acción, cuyo objeto es una obligación de hacer, que equivaldría a ordenar una medida que excede de las competencias del juez que conoce del fondo del asunto (véase el auto Milieudefensie, apartado 42). Considera, por otra parte, que la admisibilidad de una demanda de medidas provisionales está supeditada a la existencia de un vínculo estrecho entre la medida provisional solicitada y las pretensiones deducidas en el recurso principal. Concluye que el juez de medidas provisionales no puede asumir competencias que tampoco corresponden al juez que conoce del fondo del asunto (véase el auto Milieudefensie, apartados 39 y siguientes). Pues bien, según la Comisión, esto es precisamente lo que la recurrente pretende.
26 El Gobierno alemán estima, por lo contrario, que sí que existe un vínculo de conexión entre la demanda de medidas provisionales y la demanda principal. Considera que las disposiciones que regulan la demanda de medidas provisionales son una expresión del derecho a la tutela judicial consagrado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (DO 2010, C 83, p. 389; en lo sucesivo, «Carta»). Sostiene que garantizan al recurrente el derecho a obtener una tutela judicial provisional en la medida en que ésta sea necesaria para garantizar la plena eficacia de la resolución que se adoptará sobre el fondo. Cuando, como ocurre en el caso de autos, el objeto del recurso principal es, en realidad, la solicitud de que se dicte una orden, pero el demandante no tiene más opción que la de formular un recurso de anulación, debe acordarse una tutela judicial provisional, bien sobre la base del artículo 278 TFUE, bien con arreglo al artículo 279 TFUE.
27 A este respecto, procede recordar que la finalidad del procedimiento de medidas provisionales es garantizar la plena eficacia de la futura decisión en cuanto al fondo [véase, en éste sentido, el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 27 de septiembre de 2004, Comisión/Akzo y Akcros, C‑7/04 P(R), Rec. p. I‑8739, apartado 36]. Por consiguiente, este procedimiento tiene un carácter accesorio en relación con el procedimiento principal al que se suma (auto del Presidente del Tribunal de 12 de febrero de 1996, Lehrfreund/Consejo y Comisión, T‑228/95 R, Rec. p. II‑111, apartado 61), de modo que la decisión del juez de medidas provisionales debe tener un carácter provisional, en el sentido de que no debe ni prejuzgar el sentido de la futura decisión sobre el fondo ni privarla de eficacia (véanse los autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 17 de mayo de 1991, CIRFS y otros/Comisión, C‑313/90 R, Rec. p. I‑2557, apartado 24, y del Presidente del Tribunal de 12 de diciembre de 1995, Connolly/Comisión, T‑203/95 R, Rec. p. II‑2919, apartado 16). Además, la medida cautelar solicitada debe presentar un nexo suficientemente estrecho con el objeto del recurso principal y no puede situarse fuera del marco de la decisión sobre el fondo que el Tribunal pueda adoptar (véanse los autos del Presidente del Tribunal de 29 de marzo de 2001, Goldstein/Comisión, T‑18/01 R, Rec. p. II‑1147, apartado 14, y de 2 de julio de 2004, Sumitomo Chemical/Comisión, T‑78/04 R, Rec. p. II‑2049, apartado 43).
28 Como ha señalado con razón la Comisión, una demanda de medidas provisionales cuyo único objeto sea que se suspenda la ejecución de una decisión negativa es, en principio, inadmisible, por cuanto la suspensión solicitada no puede por sí misma modificar la situación jurídica del demandante. Sin embargo, lo que el Gobierno alemán ha solicitado no es precisamente la concesión de la suspensión de la ejecución, en el sentido del artículo 278 TFUE. Lo que solicita es más bien que se adopte una medida provisional, en el sentido del artículo 279 TFUE. Pues bien, ni el artículo 279 TFUE, ni el artículo 104 del Reglamento de Procedimiento, ni, con mayor motivo, el artículo 47 de la Carta, permiten que tal demanda se declare inadmisible por el único motivo de que el recurso en el marco del cual se formula tenga por objeto que se anule una decisión negativa [a este respecto, véase también el auto del Vicepresidente del Tribunal de Justicia de 7 de marzo de 2013, EDF/Comisión, C‑551/12 P(R), apartado 41].
29 Por esta razón, se encuentran en la jurisprudencia numerosos ejemplos de medidas provisionales adoptadas en el marco de un recurso de anulación de decisiones negativas. En efecto, en esas circunstancias, el juez de medidas provisionales ha considerado necesario conceder la protección jurídica provisional hasta la terminación del procedimiento principal (véase, en particular, el fallo de los autos del Presidente del Tribunal de 28 de abril de 2009, United Phosphorus/Comisión, T‑95/09 R; de 16 de noviembre de 2012, Evonik Degussa/Comisión, T‑341/12 R, y Akzo Nobel y otros/Comisión, T‑345/12 R, y de 11 de marzo de 2013, Pilkington Group/Comisión, T‑462/12 R).
30 Debe concluirse que las características del caso de autos aconsejan especialmente acceder a la medida provisional solicitada por el Gobierno alemán.
31 En efecto, el artículo 55 de la nueva Directiva sobre juguetes establece que el anexo II, parte II, punto 3, de la antigua Directiva sobre juguetes –que recoge los valores límite para el antimonio, el arsénico, el bario, el plomo y el mercurio, que el Gobierno alemán desea ahora mantener en el estado en que figuran en su Derecho nacional– no quedará derogado sino a partir del 20 de julio 2013. Esto significa que los valores límite controvertidos siguen en vigor hasta el 20 de julio 2013. En la medida en que, en la Decisión impugnada, la Comisión ha desestimado la solicitud de mantenimiento para el antimonio, el arsénico y el mercurio, y sólo la ha estimado hasta el 21 de julio de 2013 para el bario y el plomo, la prohibición de mantenimiento que de ello resulta no surtirá efecto hasta el 21 de julio de 2013. Por consiguiente, el Gobierno alemán puede, en cualquier caso, seguir aplicando los anteriores valores límite de que se trata hasta el 20 de julio de 2013, con o sin la autorización de la Comisión, sin perjuicio, en su caso, de su obligación de transponer al Derecho nacional, antes de dicha fecha, el anexo II, parte III, punto 13, de la nueva Directiva sobre juguetes (véase el apartado 12 supra).
32 En estas condiciones, el Gobierno alemán debía interponer un recurso de anulación de la Decisión impugnada en el plazo establecido el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, es decir, antes de mediados de mayo de 2012, mientras que se le deniega la tutela jurisdiccional provisional a que se refiere el artículo 278 TFUE hasta el 20 de julio 2013 porque, hasta esa fecha, la situación jurídica cuya aplicación pretende –que sigan aplicándose los valores límite anteriores– ya se la garantiza el artículo 55 de la nueva Directiva sobre juguetes. Por lo tanto, lógicamente, el Gobierno alemán sólo puede solicitar el mantenimiento de estos valores límite después del 20 de julio 2013 a través de una medida provisional ordenada con arreglo al artículo 279 TFUE. En consecuencia, la Comisión no puede reprocharle que intente eludir ilícitamente el procedimiento establecido en el artículo 278 TFUE.
33 En la medida en que la Comisión sostiene que la medida provisional solicitada amenaza el equilibrio institucional y sobrepasa el marco competencial del juez que conoce del fondo del asunto, procede recordar que, en materia de medidas provisionales, el juez que debe resolver sobre su concesión dispone de competencias cuyos efectos frente a las instituciones de la Unión afectadas van más allá de los efectos inherentes a una sentencia de anulación (véanse, en este sentido, el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 5 de agosto de 1983, CMC/Comisión, 118/83 R, Rec. p. 2583, apartado 53, y el dispositivo del auto del Presidente del Tribunal de 19 de febrero de 1993, Langnese‑Iglo y Schöller/Comisión, T‑7/93 R y T‑9/93 R, Rec. p. II‑131), siempre que estas medidas provisionales sólo se apliquen mientras dure el procedimiento principal, no prejuzguen la decisión sobre el fondo del asunto y no obstaculicen su efecto útil.
34 Como con razón ha señalado el Gobierno alemán, la concesión de la medida provisional solicitada no prejuzgaría la decisión sobre el fondo. El mantenimiento de las disposiciones nacionales notificadas sólo se autorizaría durante un lapso de tiempo limitado, esto es, hasta que se adopte la decisión sobre el fondo. Esta autorización puramente provisional no implicaría ninguna apreciación en relación con la conformidad a Derecho de la Decisión impugnada, pues tal apreciación será objeto de la decisión sobre el fondo. A mayor abundamiento, la demanda de medidas provisionales mediante la cual el Gobierno alemán pretende, en lo esencial, poder aplicar los valores límite anteriores después del 20 de julio 2013, presenta un nexo lo suficientemente estrecho con el recurso de anulación de la Decisión impugnada, en la medida en que ésta le prohíbe de facto mantenerlos en vigor más allá de dicha fecha.
35 En cuanto al efecto útil de la Decisión que ha de adoptarse sobre el fondo, es evidente que la concesión de la medida provisional solicitada no mermaría el efecto de una sentencia desestimatoria del recurso de anulación interpuesto por el Gobierno alemán, por cuanto, con arreglo al artículo 107, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, esta medida dejaría automáticamente de surtir efectos desde que se dictara la sentencia. Si el Tribunal llegara a anular la Decisión impugnada, la Comisión debería, con arreglo al artículo 266 TFUE, adoptar las medidas exigidas por dicha anulación, conformándose a la motivación de la sentencia. Suponiendo que la Comisión volviera a desestimar la solicitud de mantenimiento formulada por el Gobierno alemán, basándose, por ejemplo, en nuevos motivos, la medida caducada por efecto del artículo 107, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento no obstaría a esta consecuencia de la sentencia. En cambio, si la Comisión accediera a la solicitud de mantenimiento para conformarse a los motivos de la sentencia, la medida provisional solicitada serviría perfectamente para garantizar, desde ahora, los plenos efectos de una futura sentencia de anulación que fuera objeto de tal ejecución.
36 En estas circunstancias, tampoco es útil que la Comisión alegue que la medida provisional solicitada iría más allá de lo que el propio Tribunal podría llegar a conceder en una futura sentencia de anulación. A este respecto, basta señalar, a los efectos del presente examen de la admisibilidad de la demanda de medidas provisionales, como el Gobierno alemán señaló pertinentemente (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de enero de 1986, Cofaz y otros/Comisión, 169/84, Rec. p. 391, apartado 28), que los valores límite nacionales notificados a la Comisión con vistas a su mantenimiento garantizaban un nivel de protección de la salud infantil mayor que el que resulta de la aplicación de los valores límite de la nueva Directiva sobre juguetes, que la denegación de la medida provisional que solicita para el período comprendido entre el 21 de julio de 2013 y la fecha en que se pronuncie la sentencia sobre el fondo supondría para la salud de los niños la amenaza de un perjuicio grave e irreparable, y que el interés cuya protección se reclama, a saber, la salud pública, reviste una importancia crucial.
37 Esta exposición concluyente del Gobierno alemán permite al juez de medidas provisionales, a efectos del examen de la admisibilidad de la demanda formulada ante él, prever con una certeza suficiente que, para cumplir las obligaciones que una sentencia de anulación comportaría, la Comisión estimaría la solicitud de mantenimiento controvertida. Así pues, todo parece indicar que la medida provisional solicitada permanecería dentro de los límites de las medidas que la Comisión debería adoptar en ejecución de tal sentencia.
38 A este respecto, ha de distinguirse el caso de autos del asunto que dio lugar al auto Milieudefensie, que tenía por objeto una autorización de prórroga mediante la cual la Comisión había eximido a un Estado miembro de cumplir determinados valores en materia de calidad del aire. La Comisión denegó, por considerarla inadmisible, la solicitud que le había dirigido una organización de protección del medio ambiente, para que «reconsiderara internamente» esta autorización. Fue esta decisión desestimatoria y no la propia autorización de prórroga la que fue objeto del recurso de anulación de la organización demandante. Además, dicha organización había presentado una demanda de medidas provisionales en la que solicitaba, en particular, que se requiriera a la Comisión a que ordenara al Estado miembro afectado que respetara inmediatamente los valores límite. En los apartados 37 a 41 del auto Milieudefensie, se declaró inadmisible la demanda de medidas provisionales basándose en que la concesión de la medida provisional solicitada hubiera supuesto, de hecho, obligar a la Comisión a revocar la autorización de prórroga, mientras que una sentencia que anulara la decisión denegatoria sólo la habría obligado a actuar y a efectuar, sin prejuzgar su resultado, la reconsideración inicialmente denegada, con mayor motivo cuando la controversia entre las partes, lejos de versar sobre tal resultado, sólo se refería a cuestiones de admisibilidad. De este modo, la revocación de la prórroga no habría sido en modo alguno una consecuencia necesaria de dicha sentencia, de manera que la medida provisional solicitada habría excedido con mucho de las medidas que la Comisión hubiera tenido que adoptar para conformarse a la sentencia de anulación en virtud del artículo 266 TFUE (véase, en relación con una configuración parecida del Derecho de la Unión en materia de ayudas de Estado, el auto CIRFS y otros/Comisión, antes citado, apartados 20 a 23).
39 De todo lo que antecede resulta que la demanda de medidas provisionales ha de declararse admisible, pero únicamente con respecto a la pretensión formulada con carácter subsidiario. En efecto, de las disposiciones del artículo 114 TFUE, apartado 4, en relación con el apartado 6, resulta que la Comisión es la única institución competente para autorizar las solicitudes de mantenimiento que le dirigen los Estados miembros, mientras que, en principio, el juez de medidas provisionales sólo puede ordenar a la institución afectada que adopte determinadas medidas o que se abstenga de hacerlo.
Sobre el fumus boni iuris
40 De la jurisprudencia se desprende que se cumple el requisito del fumus boni iuris cuando al menos uno de los motivos invocados por la parte demandante en apoyo de su recurso principal parezca pertinente a primera vista o, en cualquier caso, no carente de fundamento. Basta para ello que el motivo suscite cuestiones complejas y delicadas, que no puedan descartarse de entrada por impertinentes sino que requieran un examen más profundo, que está reservado al órgano jurisdiccional competente para conocer del fondo del asunto, o bien que de las alegaciones esgrimidas por las partes se desprenda que existe, en el marco del procedimiento principal, una controversia jurídica significativa, cuya solución no se impone de entrada (véanse, en este sentido, el auto Westfälische Drahtindustrie y otros/Comisión, antes citado, apartado 54, y el auto del Presidente del Tribunal de 19 de septiembre de 2012, Grecia/Comisión, T‑52/12 R, apartado 13, y la jurisprudencia citada).
Sobre la autorización temporal de los valores límite para el plomo y para el bario
41 Según el Gobierno alemán, la Decisión impugnada infringe el artículo 114 TFUE porque la Comisión ha limitado temporalmente, hasta el 21 de julio de 2013, a más tardar, su autorización de las disposiciones nacionales notificadas relativas a los valores límite para el plomo y el bario. Dado que el artículo 114 TFUE, apartado 6, párrafo primero, no prevé ninguna restricción cronológica como esa, dicho Gobierno considera que la Comisión sólo puede optar entre la autorización y la denegación. El plazo en el que debe adoptar su decisión está, según el mismo Gobierno, expresamente limitado a seis meses. Considera que la redacción de esta disposición no le permite imponer tal restricción temporal, ni, menos aún, una restricción abrupta como la que ha impuesto en el caso de autos, que brinda a sus propios servicios la posibilidad de estudiar tranquilamente las posibles adaptaciones de la medida de armonización.
42 El Gobierno alemán añade que el sistema del artículo 114 TFUE, apartado 6, párrafo primero, también aboga contra la posibilidad de que la Comisión limite en el tiempo una decisión adoptada sobre esta base. En primer lugar, considera que el apartado 6, párrafo segundo, crea una presunción de aprobación cuando la Comisión no adopta una decisión en el plazo de seis meses establecido en el párrafo anterior. En segundo lugar, afirma que, conforme al apartado 6, párrafo tercero, la Comisión sólo puede alargar en seis meses el plazo inicial con carácter excepcional. En tercer lugar, cree que el artículo 114 TFUE, apartado 7, impone a la Comisión, cuando aprueba disposiciones nacionales notificadas, la obligación de estudiar inmediatamente la posibilidad de proponer una adaptación de la medida de armonización. Considera que esta norma tiene por objeto garantizar que la lentitud de un procedimiento de mantenimiento de las disposiciones nacionales no perjudique al Estado miembro solicitante. En consecuencia, según el Gobierno alemán, la Comisión está expresamente obligada a examinar la oportunidad y el alcance de una posible adaptación inmediatamente después de haber dado su aprobación.
43 La Comisión replica que la argumentación del Gobierno alemán implica un incumplimiento del sistema instaurado por el artículo 114 TFUE. En efecto, según la Comisión, la autorización de disposiciones nacionales más estrictas constituye precisamente una excepción a las medidas de armonización. Alega que, lejos de querer hacer uso de una excepción, limita temporalmente su aprobación con la única finalidad de crear una situación compatible con la medida de armonización, al tiempo que autoriza, por un tiempo limitado, un nivel de protección más elevado. La limitación temporal permite, en opinión de la Comisión, poner rápidamente fin al procedimiento y evitar, en su caso, un segundo procedimiento basado en el artículo 114 TFUE, apartado 4. La Comisión alega haber optado por esta solución al haber manifestado la República Federal de Alemania desde el principio su desaprobación en relación con el planteamiento de la Comisión, pese a que ya había iniciado algunos trámites con vistas a adaptar algunos valores límite a los conocimientos científicos más recientes. Añade que pareció lógico, por lo tanto, limitar la autorización en el tiempo, pues ésa era la única manera de garantizar en todo momento la aplicación de normas uniformes a las sustancias en cuestión presentes en los juguetes comercializados en el mercado interior.
44 La Comisión sostiene que bloquear cualquier medida dirigida a introducir disposiciones más estrictas a escala de la Unión hasta que concluya el procedimiento establecido en el artículo 114 TFUE, apartado 6, sería contrario al objetivo de protección perseguido por la nueva Directiva sobre juguetes y a la importancia concedida por el Derecho de la Unión a la protección de la salud. Considera que tal resultado sería evidentemente absurdo. En cambio, estima que limitar estas autorizaciones en el tiempo le da la posibilidad de encontrar, en caso de que resulte necesario, soluciones más flexibles que perjudiquen lo menos posible el funcionamiento del mercado interior y la aplicación uniforme del Derecho de la Unión, permitiéndole, al mismo tiempo, tener en cuenta las legítimas preocupaciones de los Estados miembros.
45 A este respecto, el juez de medidas provisionales observa, en primer lugar, que en el punto 54 de la Decisión impugnada, la Comisión reconoció expresamente que los límites de migración fijados por la nueva Directiva sobre juguetes para el plomo no ofrecían un nivel adecuado de protección para los niños, lo cual le llevó a iniciar el procedimiento de revisión de los valores límite en cuestión. Por este motivo, en el punto 55 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que las disposiciones nacionales notificadas en relación con el plomo estaban justificadas por exigencias imperiosas de protección de la salud humana. Después, ocurre lo mismo con el bario: en el punto 48 de la Decisión impugnada, la Comisión reconoce con igual franqueza que los valores preconizados por el Gobierno alemán parecían garantizar un mayor nivel de protección de la salud de los niños. Esta es la razón por la que, en el punto 51 de la Decisión impugnada, declaró que las disposiciones nacionales notificadas relativas al bario estaban justificadas por imperiosas exigencias de protección de la salud humana.
46 Por último, procede añadir que, en el punto 94 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que las medidas nacionales notificadas por la República Federal de Alemania para el plomo y el bario no eran ni un medio de discriminación arbitraria, ni una restricción encubierta a los intercambios entre los Estados miembros, ni un obstáculo desproporcionado para el funcionamiento del mercado interior. La Comisión concluyó de ello que tenía motivos para autorizar tales medidas «a condición de [estar] limitadas en el tiempo».
47 De ello se infiere que la Comisión confirmó, en lo relativo al plomo y al bario, que se cumplían todos los requisitos de aplicación del artículo 114 TFUE, apartados 4 y 6. Además, reconoció estar de acuerdo con la República Federal de Alemania en cuanto a que debía concederse la autorización cuando se cumplían los requisitos establecidos en el artículo 114 TFUE, apartados 4 y 6. No obstante, indicó que, entre tales requisitos, también se contaba el de que las disposiciones nacionales sean necesarias, requisito que, en el caso de autos, se cumple hasta que se adopten los valores límite resultantes de la nueva Directiva sobre juguetes. Pasado este límite temporal, la Comisión estima que las disposiciones nacionales dejarán de ser necesarias, lo cual avala la limitación temporal de su autorización.
48 En cuanto a la revisión de los valores límite establecidos en la nueva Directiva sobre juguetes, la Comisión precisó, en sus observaciones sobre la demanda de medidas provisionales, que, el 3 de enero de 2013, notificó a la Organización Mundial del Comercio un proyecto de Reglamento por el que se modificaba dicha Directiva y se adaptaban los valores límite aplicables al bario. Una vez notificado dicho proyecto, debía respetar un plazo de 60 días, es decir, hasta el 4 de marzo de 2013, antes de poder adoptarlo. Tras la expiración del plazo y después de haber tenido en cuenta las observaciones que en su caso se formularan, podría someter el proyecto en cuestión al Comité de reglamentación, lo que «tenía pensado hacer» en marzo de 2013 con arreglo al procedimiento escrito. «Si el Comité de reglamentación aprueba el proyecto por mayoría cualificada», se abrirá un plazo de tres meses durante el cual el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea podrán formular objeciones. «Si no lo hacen», la Comisión podrá adoptar el proyecto. En ese caso, los nuevos límites de migración por el bario podrían entrar en vigor en julio de 2013.
49 La exposición anterior permite entender fácilmente que la entrada en vigor de los nuevos valores de migración para el bario previstos por la Comisión depende de varios factores imponderables. Por lo tanto, al sujetar su autorización a un plazo «[que no exceda del] 21 de julio de 2013», como lo ha hecho en el artículo 1 de la Decisión impugnada, la Comisión crea, a primera vista, el riesgo de que la República Federal de Alemania deba renunciar a sus normas nacionales antes de la entrada en vigor, en su caso, de nuevos valores de migración, cuando es incuestionable que dichas normas garantizan un nivel de protección mayor que el que ofrecen los actuales valores de la nueva Directiva sobre juguetes y que el mantenimiento de dichas normas está, por lo tanto, justificado por exigencias imperiosas de protección de la salud. En consecuencia, los argumentos del Gobierno alemán –según los cuales la imposición de tal plazo no corresponde a un «mantenimiento» en el sentido del artículo 114 TFUE, apartado 4, y equivale a eludir el sistema de plazos y de presunción de aprobación instaurado por el artículo 114 TFUE, apartados 4 a 7– no parecen, prima facie, carentes de fundamento.
50 Esto es aplicable con mayor motivo con respecto a la adaptación de los valores límite aplicables al plomo prevista por la Comisión. En efecto, la misma Comisión parte del principio de que los nuevos valores no podrán adoptarse hasta enero de 2014, como muy pronto, es decir, en cualquier caso, después de haber vencido el plazo a que había sujeto su autorización, que finaliza el 21 de julio de 2013.
51 Se impone, por lo tanto, reconocer que las alegaciones formuladas por el Gobierno alemán en relación con la aprobación limitada en el tiempo de los valores límite aplicables al plomo y al bario presentan un carácter muy serio y plantean cuestiones que requieren, a primer vista, un examen profundo por parte del juez que conoce del fondo del asunto. En este aspecto, la demanda de medidas provisionales tiene, por lo tanto, el fumus boni iuris.
52 Desde ahora, ha de señalarse que, en el supuesto de que se estimara este extremo de la demanda de medidas provisionales, la Comisión podría presentar en cualquier momento una solicitud al amparo del artículo 108 del Reglamento de Procedimiento, si considerara que las circunstancias han variado de una forma que pueda justificar una modificación o revocación de la medida provisional, lo cual ocurriría, por ejemplo, si mientras tanto se produjera una adaptación de los valores límite aplicables al plomo o al bario, o a ambos elementos.
Sobre la desestimación de la solicitud de aprobación de los valores límite aplicables al antimonio, al arsénico y al mercurio
53 Según el Gobierno alemán, la Decisión impugnada infringe el artículo 114 TFUE, apartados 4 y 6, por cuanto la Comisión incumplió el criterio de apreciación pertinente cuando, para justificar su negativa a mantener disposiciones nacionales aplicables al antimonio, al arsénico y al mercurio, le reprochó no haber demostrado que los límites de migración establecidos por la nueva Directiva sobre juguetes no ofrecieran un nivel apropiado de protección o que tuvieran, aparentemente, efectos nefastos sobre la salud. En efecto, considera que, como resulta de la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de marzo de 2003, Dinamarca/Comisión (C‑3/00, Rec. p. I‑2643, apartados 63 y 64), un Estado miembro puede, para justificar el mantenimiento de sus disposiciones nacionales, invocar el hecho de que ha valorado el riesgo para la salud pública de un modo distinto a como lo hizo el legislador de la Unión en la medida de armonización de que se trata. Lo único que el Estado miembro solicitante debe acreditar, en tal caso, es que sus normas nacionales garantizan un nivel de protección de la salud pública más elevado que el garantizado por la medida de armonización del Derecho de la Unión y que no van más allá de lo que resulta necesario alcanzar ese objetivo.
54 El Gobierno alemán afirma que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, ha cumplido todas sus obligaciones en materia probatoria. Considera que los valores límite nacionales, que son iguales a los enunciados en el anexo II, parte II, punto 3, de la antigua Directiva sobre juguetes, y los valores límite establecidos en el anexo II, parte III, punto 13, de la nueva Directiva sobre juguetes sólo pueden compararse tras su conversión, dado que los primeros viene expresados en términos de biodisponibilidad, mientras que los segundos se expresan en términos de valores límite de migración. El Gobierno alemán afirma haber realizado la conversión en valores límite de migración con arreglo a la norma EN 71‑3 (véase el apartado 6 supra), comparando luego los valores límite de biodisponibilidad después de haber agotado los valores límite de migración máximos autorizados por la nueva Directiva sobre juguetes para los tres tipos de consistencia de los materiales que componen los juguetes con los de la antigua Directiva sobre juguetes, con independencia de la consistencia de los materiales que componen el juguete. Dicho Gobierno afirma que, tras esa conversión, los valores límite de migración establecidos por las disposiciones nacionales notificadas han resultado ser inferiores a los establecidos por la nueva Directiva sobre juguetes. Añade que, para los elementos en cuestión, esta última autoriza una migración superior a la que permiten dichas disposiciones nacionales, lo cual supone una mayor exposición de los niños a las sustancias nocivas. Según el Gobierno alemán, esto demuestra que estas mismas disposiciones nacionales garantizan un nivel de protección más elevado que el que resulta de la aplicación de la nueva Directiva sobre juguetes, como confirma el siguiente cuadro:
Elemento | Valor límite de biodisponibilidad con arreglo al Derecho nacional alemán (corresponde a la antigua Directiva sobre juguetes) | Valor límite de biodisponibilidad en virtud de la nueva Directiva sobre juguetes | |
| | µg/día cualquiera que sea la consistencia del material del juguete | µg/día de material para juguetes seco, quebradizo, en polvo o maleable | µg/día de material para juguetes líquido o pegajoso | µg/día de material de juguete raspado |
Antimonio | 0,2 | 4,5 | 4,5 | 4,5 |
Arsénico | 0,1 | 0,38 | 0,36 | 0,38 |
Mercurio | 0,5 | 0,75 | 0,76 | 0,76 |
55 Para el Gobierno alemán, esto demuestra que, para cada elemento y cada consistencia, los valores límite de biodisponibilidad establecidos por la antigua Directiva sobre juguetes son inferiores a los previstos en la nueva Directiva sobre juguetes. Por consiguiente, estima que un examen diferenciado de cada consistencia permite colegir que las disposiciones nacionales notificadas garantizan un nivel de protección de la salud de los niños más elevado que prescrito en la nueva Directiva sobre juguetes. Pues bien, según el Gobierno alemán, esta comprobación se ve aún más reforzada si se realiza para cada elemento un examen global añadiendo los valores límite de biodisponibilidad establecidos en la nueva Directiva sobre juguetes, tras su conversión, para los tres tipos de consistencia del material que compone el juguete.
56 En cambio, la Comisión considera que las disposiciones nacionales notificadas, y los valores límite establecidos en la antigua Directiva sobre juguetes en la que dichas disposiciones se basan, no protegen la salud de un modo más eficaz que las disposiciones de la nueva Directiva sobre juguetes y que, al contrario, en la mayoría de los casos, las normas alemanas garantizan una protección claramente inferior contra el antimonio, el arsénico y el mercurio, como demuestra, según ella, el siguiente cuadro, en el que se comparan los valores límite de migración establecidos en la nueva Directiva sobre juguetes con las medidas notificadas por el Gobierno alemán, y en el que las cifras se refieren a la cantidad máxima aceptable en mg de cada elemento que puede liberarse (que puede «migrar») desde un kg de material que compone el juguete:
Elemento | Nueva Directiva sobre juguetes Migración a partir de materiales de juguete, en mg/kg | Medidas notificadas que expresan migración en mg/kg EN 71‑3 | |
| | Material líquido o pegajoso | Material seco, quebradizo, en polvo o maleable | Material raspado | |
Antimonio | 11,3 | 45 | 560 | 60 |
Arsénico | 0,9 | 3,8 | 47 | 25 |
Mercurio | 1,9 | 7,5 | 94 | 60 |
57 Según la Comisión, de este cuadro se desprende con claridad que, para los materiales líquidos y secos, los valores notificados por el Gobierno alemán son claramente superiores a los de la nueva Directiva sobre juguetes. Considera que los valores límite notificados sólo son inferiores para los materiales raspados, pese a que, como norma general, es más difícil que estén disponibles debido a que, precisamente, se requiere que primero se raspen.
58 La Comisión cuestiona la comparación que el Gobierno alemán ha hecho en el cuadro que le ha presentado (véase el apartado 54 supra). Considera, en efecto, que la segunda columna indica la biodisponibilidad que las disposiciones nacionales alemanas, y la antigua Directiva sobre juguetes, establecen como límite, mientras que las tres columnas más a la derecha muestran la biodisponibilidad alcanzada en la práctica gracias a la nueva Directiva sobre juguetes, es decir, teniendo en cuenta la cantidad de material que compone el juguete absorbida. Estima que, para que esta comparación sea correcta, sería necesario calcular, también en relación con la antigua Directiva sobre juguetes, la biodisponibilidad susceptible de ser alcanzada en la práctica, y ello para los tres tipos de consistencia del material que compone el juguete. Explica que para ello es necesario multiplicar el valor límite de migración para un determinado elemento, es decir, la cantidad máxima de dicho elemento cuya liberación se admite por kg de material que compone el juguete, por la cantidad de material de juguete ingerida por el niño que juega: 100 mg para el material seco (y de otro tipo), 400 mg para la arcilla de modelado y las pinturas al dedo o el material líquido (y de otro tipo) y 8 mg para el material raspado. El resultado viene ilustrado en el siguiente cuadro propuesto por la Comisión:
Elemento | Antigua Directiva sobre juguetes | Nueva Directiva sobre juguetes | |
| | Límite de biodisponibilidad en µg/día, como objetivo | Biodisponibilidad en µg/día alcanzada en la práctica con la norma EN 71‑3 para … | Biodisponibilidad en µg/día alcanzada en la práctica con la nueva Directiva sobre juguetes para… | |
| | | Material seco
100 mg | Arcilla de modelado y pintura al dedo 400 mg | Material raspado
8 mg | Material seco
100 mg | Material líquido
400 mg | Material raspado
8 mg |
Antimonio | 0,2 | 6 | 24 | 0,5 | 4,5 | 4,5 | 4,5 |
Arsénico | 0,1 | 2,5 | 10 | 0,2 | 0,4 | 0.36 | 0,38 |
Mercurio | 0,5 | 2,5 | 10 | 0,5 | 0,75 | 0,76 | 0,76 |
59 Esta comparación demuestra, según la Comisión, por lo que respecta al antimonio, al arsénico y al mercurio, que la nueva Directiva sobre juguetes es, salvo en lo relativo al material raspado, más severa, en su conjunto, que la normativa que la República Federal de Alemania desea se le autorice a mantener. Concluye que, en consecuencia, las disposiciones notificadas no sirven para proteger la salud, de manera que falta en el procedimiento principal el elemento decisivo requerido en el artículo 114 TFUE, apartado 4, a saber, el carácter adecuado de la medida.
60 Sobre esta cuestión, el juez de medidas provisionales debe señalar que la controversia entre el Gobierno alemán y la Comisión a propósito de los valores límite «correctos» para el antimonio, el arsénico y el mercurio en los juguetes plantea cuestiones de gran enjundia técnica. Así es, en particular, en lo que atañe a la conversión de los valores límite de migración y de biodisponibilidad.
61 En cuanto a dicha conversión, el Gobierno alemán cuestiona la pertinencia de los «valores límite de biodisponibilidad susceptibles de alcanzarse en la práctica» obtenidos por la Comisión multiplicando los valores límite de migración correspondientes a la norma EN 71‑3 por las estimaciones de cantidades ingeridas, a saber, 100 mg, 400 mg y 8 mg. A primera vista, esta objeción no carece de todo fundamento, en la medida en que el Gobierno alemán señala que los valores límite de migración de la norma EN 71‑3 han sido elaborados basándose en la hipótesis de que la cantidad diaria de material que compone el juguete ingerida sea de sólo 8 mg y que la antigua Directiva sobre juguetes, así como las disposiciones nacionales basadas en la misma, ya impone, por una parte, los valores límite de biodisponibilidad aplicables y, por otra parte, define la biodisponibilidad diaria máxima debida a la utilización de los juguetes, prohibiendo que se supere. En la medida en que el Gobierno alemán añade que los «valores límite de biodisponibilidad susceptibles de alcanzarse en la práctica» establecidos por la Comisión no son correctos porque los valores calculados de ese modo son muy superiores a los permitidos, con carácter absoluto, en la antigua Directiva sobre juguetes, de manera que la premisa en que la Comisión basó su conversión es incompatible con las propias disposiciones de la citada Directiva, esta tesis tampoco parece, a primera vista, desprovista de toda pertinencia.
62 Por otra parte, la propia Comisión reconoce que, incluso según su propio método de conversión, los valores límite nacionales notificados son, para el material raspado, inferiores a los establecidos por la nueva Directiva sobre juguetes, aunque el material raspado sea de más difícil acceso para el niño al tener que rasparse primero. Interrogada sobre esta cuestión, la Comisión citó como ejemplo de material raspado los revestimientos de superficies (pinturas, esmaltes), los plásticos y otros materiales tales como el cuero, el cartón, la madera y los materiales textiles, como los peluches, y también el vidrio o el acero. Aclaró que era el propio niño el que, al jugar, mordía el juguete, lo raspaba con los dientes, lo chupaba o lo lamía y podía de este modo tragar el material raspado. Pues bien, estas explicaciones no permiten determinar a primera vista por qué puede ser más difícil disponer de juguetes raspados –es decir, de juguetes muy usados, como los que pueden encontrarse en los parques infantiles, en las guarderías y en las familias numerosas– que de juguetes de materiales con otras consistencias ni por qué debiera desdeñarse el riesgo sanitario que generan. En cualquier caso, la Comisión no ha aportado ninguna cifra que ilustre el grado de rareza de juguetes de esa índole. Por lo tanto, no cabe afirmar, en lo relativo al material raspado del juguete, que las disposiciones nacionales notificadas no pueden garantizar la protección de la salud, en el sentido del artículo 114 TFUE, apartado 4.
63 Si bien la Comisión sigue sosteniendo que las disposiciones cuya aprobación ha solicitado el Gobierno alemán se basan en métodos de hace casi treinta años, basta con señalar que, en la nueva Directiva sobre juguetes, el propio legislador permite expresamente que los valores límite basados en esos métodos sigan en vigor hasta el 20 de julio 2013. Los valores límite nacionales autorizados temporalmente por la Comisión para el bario y el plomo, en la Decisión impugnada, se basan también en esos métodos. Por ello, la Comisión no puede, prima facie, sostener legítimamente que el sistema de valores límite instaurado por la antigua Directiva sobre juguetes sea totalmente obsoleto, esté superado desde el punto de vista científico y, por lo tanto, resulte manifiestamente inapropiado.
64 No merece mejor acogida la alegación de la Comisión basada en el hecho de que ningún otro Estado miembro haya formulado la menor reserva con respecto a los nuevos valores límite. En efecto, a la hora de elaborar una medida de armonización, un Estado miembro puede perfectamente, especialmente en el ámbito de la salud, valorar el riesgo que algunas sustancias suponen para la población de una manera diferente a como lo hace el legislador de la Unión, lo cual autoriza a dicho Estado a mantener sus disposiciones nacionales en vigor en la medida en que pueda demostrar que protegen la salud pública (nacional) mejor que la medida de armonización en cuestión y que no traspasan los límites de lo necesario para alcanzar ese objetivo (véase, en este sentido, la sentencia Dinamarca/Comisión, antes citada, apartados 63 y 64).
65 Por lo tanto, procede concluir que las alegaciones formuladas por el Gobierno alemán en relación con la negativa a aprobar valores límite aplicables al antimonio, al arsénico y al mercurio suscitan cuestiones complejas que no pueden descartarse, a primera vista, por impertinentes, sino que requieren un examen profundo, que habrá de realizarse en el marco del procedimiento principal, en su caso, tras haber consultado a un perito, con arreglo a lo previsto en el artículo 65, letra d), del Reglamento de Procedimiento.
66 Por último, es importante subrayar que, en la Decisión impugnada, la Comisión se ha abstenido de examinar si existe una posible discriminación arbitraria, una posible restricción encubierta del comercio entre Estados miembros o un posible obstáculo para el funcionamiento del mercado interior. No obstante, como señala con razón el Gobierno alemán, la propia Comisión reconoció en dicha Decisión que las disposiciones nacionales alemanas relativas al plomo, al bario, a las nitrosaminas y a las sustancias nitrosables se aplicaban indistintamente a todos los productos y no suponen ni una discriminación arbitraria, ni una restricción del comercio entre Estados miembros, ni tampoco obstaculizan el funcionamiento del mercado interior. No existe ninguna razón para que no ocurra lo mismo con el antimonio, el arsénico y el mercurio, al ser las disposiciones nacionales notificadas idénticas en este aspecto.
67 Por lo tanto, el requisito relativo al fumus boni iuris también se cumple en lo relativo a la denegación de aprobación de los valores límite aplicables al antimonio, al arsénico y al mercurio.
Sobre la urgencia
68 Procede recordar que la finalidad del procedimiento de medidas provisionales es garantizar la plena eficacia de la futura decisión sobre el fondo, al objeto de evitar una laguna en la protección jurisdiccional que depara el juez de la Unión (véase el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 3 de mayo de 1996, Alemania/Comisión, C‑399/95 R, Rec. p. I‑2441, apartado 46). Para alcanzar dicho objetivo, el carácter urgente de una demanda de medidas provisionales debe ser apreciado en relación con la necesidad de pronunciarse con carácter provisional para evitar que se ocasione un daño grave e irreparable a la parte que solicita la medida provisional [véase el auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 18 de noviembre de 1999, Pfizer Animal Health/Consejo, C‑329/99 P(R), Rec. p. I‑8343, apartado 94]. Corresponde a la parte que alega la amenaza de tal daño demostrar que éste puede preverse con un grado de probabilidad suficiente (véanse, en este sentido, los autos del Tribunal de Justicia de 29 de junio de 1993, Alemania/Consejo, C‑280/93 R, Rec. p. I‑3667, apartado 34, y del Presidente del Tribunal de Justicia de 17 de julio de 2001, Comisión/NALOO, C‑180/01 P‑R, Rec. p. I‑5737, apartado 53).
69 En el caso de autos, la República Federal de Alemania sostiene que, de no adoptarse las medidas provisionales solicitadas, puede sufrir un perjuicio grave e irreparable durante el lapso de tiempo que media entre el 20 de julio 2013 y la fecha en que el Tribunal se pronuncie sobre el fondo. Alega que el interés jurídico amenazado es la salud de los niños, que pueden entrar en contacto con juguetes fabricados sin respetar los valores límite establecidos por las disposiciones nacionales notificadas, las cuales ofrecen, según afirma, un nivel de protección más elevado que el que garantiza la nueva Directiva sobre juguetes. Añade que el perjuicio sería grave, dado que la salud constituye, por sí misma, un valor particularmente importante y los niños, que son los consumidores más sensibles, no pueden decidir por sí mismos los peligros a los que se exponen. Concluye que, en cuanto se produjera el daño, éste sería irreversible dado que, en razón de su naturaleza, los daños a la salud no pueden eliminarse retroactivamente.
70 La Comisión responde, en lo esencial que, aun cuando los valores límite de la antigua Directiva sobre juguetes condujeran a un nivel de protección más elevado, esto no significaría que las disposiciones de la nueva Directiva sobre juguetes vayan a suponer daños graves e irreparables a partir del 20 de julio 2013. Por otra parte, al faltar el fumus boni iuris, la República Federal de Alemania no puede invocar que exista urgencia.
71 Sobre este particular, ha de señalarse que el presente asunto se refiere a la protección de la salud de los niños, puesto que existe el riesgo de que entren en contacto con juguetes que contengan ciertos metales pesados. En cuanto a la fijación de valores límite para la presencia de éstos en los juguetes, el artículo 114 TFUE, apartado 4, prevé la posibilidad de mantener disposiciones nacionales justificadas por las razones importantes enumeradas en el artículo 36 TFUE, esto es, entre otras, las exigencias relacionadas con la protección de la salud de las personas. Con arreglo al artículo 191 TFUE, apartados 1 y 2, que, por su parte, también se refiere a la protección de la salud humana, la política que debe llevarse a cabo en este ámbito se basará, en particular, en el principio de cautela.
72 El principio de cautela, que constituye un principio general del Derecho de la Unión, permite a las instituciones de esta última adoptar medidas de protección, cuando subsistan dudas sobre la existencia o alcance de riesgos para la salud de las personas, sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad y la gravedad de tales riesgos (véase el auto del juez de medidas provisionales del Tribunal de 28 de septiembre de 2007, Francia/Comisión, T‑257/07 R, Rec. p. I‑4153, apartados 60 y 61, y la jurisprudencia citada). Están incluso obligadas a tomar medidas adecuadas para prevenir ciertos riesgos potenciales para la salud pública originados por un determinado producto, pudiendo limitarse a proporcionar indicios serios y concluyentes que, sin llegar a despejar las dudas desde el punto de vista científico, permitan dudar razonablemente de la inocuidad de dicho producto (véase la sentencia del Tribunal de 7 de marzo de 2013, Acino/Comisión, T‑539/10, apartados 63 y 66).
73 Pues bien, el juez de medidas provisionales debe también, por su parte, tener en cuenta estas consideraciones basadas en el principio de precaución y relativas a la existencia y gravedad de potenciales riesgos para la salud cuando deba resolver acerca de si el acto jurídico en cuestión puede, con un grado de probabilidad suficiente, causar daños graves e irreparables para la salud. En particular, no puede descartar que se produzcan tales daños por ser meramente hipotéticos o por el mero hecho de que subsistan dudas científicas en relación con los posibles riesgos para la salud.
74 En el caso de autos, para analizar la urgencia, procede, en primer lugar, tener en cuenta que el Gobierno alemán ha acreditado que existe fumus boni iuris.
75 A continuación, por lo que se refiere a los valores límite aplicables al bario y al plomo, la propia Comisión reconoció en la Decisión impugnada que las disposiciones nacionales notificadas estaban justificadas por importantes razones de protección de la salud, motivo por el que autorizó su mantenimiento. De ello se infiere que el Gobierno alemán, que tenía, en principio, derecho a apreciar la existencia de un riesgo para la salud pública de una manera diferente a como lo había hecho el legislador de la Unión en el marco de la nueva Directiva sobre juguetes (véase, en este sentido, la sentencia Dinamarca/Comisión, antes citada, apartados 63 y 64), ha acreditado de modo suficiente en Derecho que sus disposiciones nacionales garantizaban mejor, a primera vista, la protección de la salud pública que las prescripciones de la nueva Directiva sobre juguetes y que no iban más allá de lo que resultaba necesario para alcanzar dicho objetivo.
76 Dado que las disposiciones nacionales notificadas garantizan, prima facie, para el bario y el plomo, un nivel de protección más elevado que el que asegura la nueva Directiva sobre juguetes, es lícito concluir que los niños que se pretende proteger estarían expuestos a riesgos susceptibles de dañar su salud de manera grave e irreparable si dicho nivel de protección les fuera denegado. En la medida en que la Comisión objeta que la nueva Directiva sobre juguetes ya garantiza un nivel de protección elevado, de forma que el perjuicio causado por la diferencia entre ambos niveles de protección no sería grave ni irreparable, está cuestionando la naturaleza y el alcance del nivel de protección nacional, aunque ella misma haya confirmado que las disposiciones nacionales en cuestión estaban justificadas por «importantes razones de protección de la salud». En cualquier caso, esta argumentación, en sí misma contradictoria, viene mal al caso, vista la «renacionalización» de la política de salud, cuyo principio está reconocido en el artículo 114 TFUE, apartado 4.
77 Por lo demás, a la vista del principio de cautela, parece obligado calificar de graves e irreparables los daños a la salud que podría producir el contacto con metales pesados, tales como el bario y el plomo, con mayor motivo cuando el grupo de riesgo que se trata de proteger es el de los niños que manipulan juguetes. Por lo tanto, deben acogerse las alegaciones expuestas por el Gobierno alemán para justificar la urgencia (véase el apartado 69 supra).
78 Esto vale igualmente para los valores límite aplicables al antimonio, al arsénico y al mercurio, aun cuando la Comisión no haya reconocido que las disposiciones nacionales relativas a éstos estuvieran justificadas por importantes razones de protección de la salud. En efecto, nada permite excluir que, tras un examen profundo, el juez que conoce del fondo del asunto responda a las complejas cuestiones planteadas por el Gobierno alemán a este respecto (véase el apartado 65 supra) en el sentido de que las disposiciones nacionales de que se trata, aplicables al antimonio, al arsénico y al mercurio, garantizan, también ellas, un nivel de protección superior al instaurado por la nueva Directiva sobre juguetes, de manera que los niños a los que se trata de proteger estarían expuestos a riesgos de perjuicios graves e irreparables a su salud si se les denegara tal nivel de protección. Aunque no es seguro que el juez que conoce del fondo del asunto resuelva efectivamente en ese sentido, esta incertidumbre no permite al juez de medidas provisionales, habida cuenta del principio de cautela, negar la existencia de un riesgo de daños graves e irreparables para la salud, menos aún cuando el Gobierno alemán ha expuesto motivos serios y convincentes que hacen recaer dudas sobre el nivel de protección garantizado por la nueva Directiva sobre juguetes (véase el apartado 61 supra) y cuando la propia Comisión ha reconocido, en relación con el material raspado de juguete, que los valores límite nacionales notificados eran inferiores a los que impone dicha Directiva.
79 De todo lo anterior se desprende que el Gobierno alemán ha probado de modo suficiente con arreglo a Derecho la urgencia de la medida nacional solicitada.
Sobre la ponderación de los intereses
80 Según una jurisprudencia consolidada, la ponderación de los distintos intereses concurrentes consiste, para el juez de medidas provisionales, en determinar si el interés de la parte que solicita las medidas provisionales en su concesión prevalece o no sobre el interés que presenta la aplicación inmediata del acto controvertido, examinando asimismo si la eventual anulación de dicho acto por el juez que conoce del fondo permitiría invertir la situación provocada por su ejecución inmediata y si, a la inversa, la concesión de las medidas provisionales solicitadas podría entorpecer la plena eficacia del acto controvertido, en el supuesto de que se desestimara el recurso principal (véanse, en este sentido, los autos del Presidente del Tribunal de 18 de marzo de 2011, Westfälisch‑Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Comisión, T‑457/09 R, no publicada en la Recopilación, apartado 69, y de 16 de noviembre de 2012, Akzo Nobel y otros/Comisión, T‑345/12 R, apartado 24, y la jurisprudencia citada).
81 En el caso de autos, al haber demostrado el Gobierno alemán tanto la urgencia de su demanda de medidas provisionales como la existencia de fumus boni iuris, procede reconocerle un interés legítimo en la obtención de la medida provisional que solicita.
82 A continuación, dicho Gobierno señala, con razón, que si la concesión de una medida provisional fuera seguida de la desestimación del recurso principal se perjudicaría ciertamente el interés de la aproximación de las legislaciones en el mercado interior, en el sentido de las disposiciones del artículo 114 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 26 TFUE, pero que el inconveniente que de ello se derivaría para el mercado interior debe considerarse menor en términos relativos. En efecto, los valores límite establecidos en las disposiciones nacionales notificadas, idénticos a los de la antigua Directiva sobre juguetes, ya son conocidos y están establecidos desde hace décadas en el sector del juguete, de manera que pueden aplicarse y cumplirse sin dificultad. Concluye que, en cualquier caso y sobre todo, este inconveniente para el mercado interior no sería irreversible, sino sólo temporal, debido a que, tras la decisión sobre el fondo, los juguetes podrían volverse a importar y a distribuir. En cambio, de ser desestimada la demanda de medidas provisionales, si el juez que conoce del fondo tuviera que estimar el recurso, la salud de los niños podría haber sufrido un daño grave e irreversible en el ínterin.
83 Por esta razón, el interés de la Comisión en que se desestime la demanda de medidas provisionales debe ceder ante el interés del Gobierno alemán en que se autorice el mantenimiento de las disposiciones nacionales notificadas, máxime cuando la medida provisional solicitada no haría más que mantener una situación jurídica que dura desde 1988, mientras que este mantenimiento sólo se concede por un período restringido. En efecto, la fase escrita del asunto T‑198/12 está cerrada desde el 14 de diciembre de 2012, por lo que cabe esperar que el Tribunal resuelva sobre el asunto principal en los próximos meses.
84 Al cumplirse todos los requisitos que permiten conceder la medida provisional solicitada con carácter subsidiario, procede estimar la correspondiente pretensión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL GENERAL
resuelve:
1) La Comisión Europea autorizará el mantenimiento de las disposiciones nacionales notificadas por la República Federal de Alemania en las que se establecen los valores límite para el antimonio, el arsénico, el bario, el plomo y el mercurio presentes en los juguetes hasta que el Tribunal se haya pronunciado en el litigio principal.
2) Desestimar la demanda de medidas provisionales en todo lo demás.
3) Reservar la decisión sobre las costas.
Dictado en Luxemburgo, a 15 de mayo de 2013.
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