SODBA SODIŠČA (občna seja)
z dne 27. novembra 2012(*)
Kazalo
I – Pravni okvirI – 4
A – Sklep 2011/199I – 4
B – Pogodba o EMSI – 5
II – Dejansko stanje v sporu o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanjeI – 9
III – Vprašanja za predhodno odločanjeI – 11
A – Prvo vprašanjeI – 11
1. Pristojnost SodiščaI – 11
2. DopustnostI – 12
3. Vsebinska presojaI – 13
a) Ali se sprememba Pogodbe DEU nanaša le na določbe tretjega dela te pogodbeI – 13
b) Ali sprememba Pogodbe DEU povečuje pristojnosti, ki so na Unijo prenesene s PogodbamaI – 17
B – Drugo vprašanjeI – 17
1. Pristojnost SodiščaI – 18
2. DopustnostI – 18
3. Vsebinska presojaI – 19
a) Razlaga določb o izključni pristojnosti UnijeI – 20
i) Razlaga členov 3(1)(c) PDEU in 127 PDEUI – 20
ii) Razlaga člena 3(2) PDEUI – 21
b) Razlaga različnih določb Pogodbe DEU o ekonomski politikiI – 22
i) Razlaga členov 2(3) PDEU, od 119 PDEU do 121 PDEU in 126 PDEUI – 22
ii) Razlaga člena 122 PDEUI – 23
iii) Razlaga člena 123 PDEUI – 24
iv) Razlaga člena 125 PDEUI – 24
c) Razlaga člena 4(3) PEUI – 27
d) Razlaga člena 13 PEUI – 27
i) Vloga, dodeljena Komisiji in ECBI – 28
ii) Vloga, dodeljena SodiščuI – 29
e) Razlaga splošnega načela učinkovitega sodnega varstvaI – 30
C – Tretje vprašanjeI – 31
IV – StroškiI – 31
„Mehanizem za stabilnost za države članice, katerih valuta je euro – Sklep 2011/199/EU – Sprememba člena 136 PDEU – Veljavnost – Člen 48(6) PEU – Poenostavljeni postopek za spremembo Pogodb – Pogodba o EMS – Ekonomska in monetarna politika – Pristojnost držav članic“
V zadevi C‑370/12,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Supreme Court (Irska) z odločbo z dne 31. julija 2012, ki je prispela na Sodišče 3. avgusta 2012, v postopku
Thomas Pringle
proti
Government of Ireland,
Ireland,
The Attorney General,
SODIŠČE (občna seja),
v sestavi V. Skouris, predsednik, K. Lenaerts (poročevalec), podpredsednik, A. Tizzano, predsednik senata, R. Silva de Lapuerta, predsednica senata, M. Ilešič, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, A. Rosas, G. Arestis, J. Malenovský, predsedniki senatov, M. Berger, predsednica senata, in E. Jarašiūnas, predsednik senata, E. Juhász, A. Borg Barthet, U. Lõhmus, E. Levits, A. Ó Caoimh, J.‑C. Bonichot, A. Arabadžiev, sodniki, C. Toader, sodnica, J.‑J. Kasel, M. Safjan, D. Šváby, sodniki, A. Prechal, sodnica, C. G. Fernlund, J. L. da Cruz Vilaça in C. Vajda, sodniki,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: T. Millett, namestnik sodnega tajnika,
na podlagi odločitve predsednika Sodišča z dne 4. oktobra 2012, da se zadeva obravnava po hitrem postopku v skladu s členom 23a Statuta Sodišča Evropske unije in členom 105(1) Poslovnika Sodišča,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 23. oktobra 2012,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za T. Pringla J. Rogers in P. Callan, Senior Counsel, ter R. Budd in J. Tomkin, Barristers-at-Law, po pooblastilu J. Noonana, solicitor,
– za Irsko E. Creedon, agentka, skupaj z M. Cushom in S. Murphyjem, Senior Counsel, ter N. Traversom in C. Donnellyem, Barristers-at-Law,
– za belgijsko vlado T. Materne, J.‑C. Halleux in C. Pochet, agenti,
– za nemško vlado T. Henze in J. Möller, agenta,
– za grško vlado A. Samoni-Rantou, G. Karipsiades in K. Boskovits, agenti,
– za špansko vlado N. Díaz Abad, agentka,
– za francosko vlado E. Belliard, G. de Bergues in E. Ranaivoson, agenti,
– za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj s S. Fiorentinom, avvocato dello Stato,
– za ciprsko vlado D. Lysandrou in N. Kyriakou, agenta,
– za nizozemsko vlado C. Wissels in M. Bulterman, agentki,
– za avstrijsko vlado G. Hesse, agent,
– za slovaško vlado B. Ricziová, agentka,
– za vlado Združenega kraljestva E. Jenkinson, agentka, skupaj z A. Dashwoodom, QC,
– za Evropski parlament A. Neergaard in R. Crowe, agenta,
– za Evropski svet H. Legal, G. Maganza in A. de Gregorio Merino, agenti,
– za Evropsko komisijo J.‑P. Keppenne, L. Romero Requena in B. Smulders, agenti,
po opredelitvi generalne pravobranilke
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na veljavnost Sklepa Evropskega sveta z dne 25. marca 2011 o spremembi člena 136 Pogodbe o delovanju Evropske unije glede mehanizma za stabilnost za države članice, katerih valuta je euro (2011/199/EU) (UL L 91, str. 1) in na razlago členov 2 PEU, 3 PEU, 4(3) PEU, 13 PEU, členov 2(3) PDEU, 3(1)(c) in (2) PDEU, od 119 PDEU do 123 PDEU in od 125 PDEU do 127 PDEU ter splošnih načel učinkovitega sodnega varstva in pravne varnosti.
2 Predlog je bil vložen v okviru pritožbe zoper sodbo High Court (Irska), ki jo je T. Pringle, član irskega parlamenta, vložil proti Government of Ireland, Irski in Attorney General in s katero predlaga ugotovitev, da je sprememba člena 136 PDEU s členom 1 Sklepa 2011/199 nezakonita sprememba Pogodbe DEU in da je Irska z ratifikacijo, odobritvijo ali sprejetjem Pogodbe o ustanovitvi Evropskega mehanizma za stabilnost med Kraljevino Belgijo, Zvezno republiko Nemčijo, Republiko Estonijo, Irsko, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Italijansko republiko, Republiko Ciper, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Malto, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Portugalsko republiko, Republiko Slovenijo, Slovaško republiko in Republiko Finsko, ki je bila 2. februarja 2012 sklenjena v Bruslju (v nadaljevanju: Pogodba o EMS), sprejela obveznosti, ki niso v skladu s Pogodbama, na katerih temelji Evropska unija.
I – Pravni okvir
A – Sklep 2011/199
3 Belgijska vlada je 16. decembra 2010 v skladu s členom 48(6), prvi pododstavek, PEU vložila predlog za spremembo člena 136 PDEU, in sicer da se v tem členu doda odstavek 3.
4 Evropski parlament, Evropska komisija in Evropska centralna banka (ECB) so 23. marca, 15. februarja in 17. marca 2011 sprejeli mnenje o predlogu. Sklep 2011/199 je bil sprejet 25. marca 2011.
5 V uvodnih izjavah 2, 4 in 5 tega sklepa je navedeno:
„(2) Voditelji držav ali vlad so se na srečanju Evropskega sveta 28. in 29. oktobra 2010 strinjali glede potrebe, da države članice vzpostavijo trajen krizni mehanizem za zaščito finančne stabilnosti euroobmočja kot celote, in pozvali predsednika Evropskega sveta, naj se s člani Evropskega sveta posvetuje o manjši spremembi Pogodbe, ki je potrebna za ta namen.
[…]
(4) Mehanizem za stabilnost bo zagotovil potrebno orodje za soočanje s takšnimi primeri ogrozitve finančne stabilnosti euroobmočja kot celote, kakršnim smo bili priča v letu 2010, in tako pomagal ohranjati gospodarsko in finančno stabilnost same Unije. Glede na to, da je ta mehanizem namenjen zaščiti finančne stabilnosti euroobmočja kot celote, se je Evropski svet na zasedanju 16. in 17. decembra 2010 dogovoril, da uporaba člena 122(2) [Pogodbe DEU] za te namene ne bo več potrebna. Voditelji držav ali vlad so se zato dogovorili, naj se za te namene ne bi več uporabljal.
(5) Evropski svet je 16. decembra 2010 sklenil, da se bo v skladu z drugim pododstavkom člena 48(6) PEU o predlogu posvetoval z Evropskim parlamentom in Komisijo. Sklenil je, da se bo posvetoval tudi z [ECB]. […]“
6 Člen 1 Sklepa 2011/199 določa:
„V členu 136 Pogodbe [DEU] se doda naslednji odstavek:
,3. Države članice, katerih valuta je euro, lahko vzpostavijo mehanizem za stabilnost, ki se sproži, kadar je to nujno potrebno za zaščito stabilnosti euroobmočja kot celote. Za odobritev potrebne finančne pomoči v okviru mehanizma bodo veljali strogi pogoji.‘“
7 Člen 2 Sklepa 2011/199 določa:
„Države članice nemudoma po zaključku postopkov za odobritev tega sklepa v skladu s svojimi ustavnimi pravili o tem uradno obvestijo generalnega sekretarja Sveta.
Ta sklep začne veljati 1. januarja 2013, če so prejeta vsa uradna obvestila iz prvega odstavka, sicer pa prvi dan meseca po prejetju zadnjega uradnega obvestila iz prvega odstavka.“
B – Pogodba o EMS
8 Podpisnice Pogodbe o EMS so države članice, katerih valuta je euro.
9 V uvodnih izjavah 1 in 16 Pogodbe o EMS je navedeno:
„(1) […] Evropski svet [je] 17. decembra 2010 sklenil, da morajo države članice euroobmočja vzpostaviti trajni mehanizem za stabilnost. Ta evropski mehanizem za stabilnost (v nadaljnjem besedilu: EMS) bo prevzel naloge, ki jih imata zdaj evropski instrument za finančno stabilnost (v nadaljnjem besedilu: EFSF) in evropski mehanizem za finančno stabilizacijo (v nadaljnjem besedilu: EFSM) ter se nanašajo na zagotavljanje finančne pomoči državam članicam euroobmočja, kadar je to potrebno;
[…]
(16) […] za spore v zvezi z razlago in uporabo te pogodbe, ki nastanejo med pogodbenicami ali med pogodbenicami in EMS, [bi moralo biti] v skladu s členom 273 [PDEU] pristojno Sodišče Evropske unije.“
10 Člen 1 Pogodbe o EMS z naslovom „Ustanovitev in članice“ določa:
„1. Pogodbenice s to pogodbo ustanavljajo mednarodno finančno institucijo, imenovano Evropski mehanizem za stabilnost (v nadaljnjem besedilu: EMS).
2. Pogodbenice so članice EMS.“
11 Člen 3 Pogodbe o EMS opisuje namen EMS, katerega začetni največji obseg posojil je s členom 39 te pogodbe določen na 500 milijard EUR:
„Namen EMS je zbiranje finančnih sredstev in zagotavljanje pomoči za stabilnost ob strogih pogojih, ki ustrezajo izbranemu instrumentu finančne pomoči v korist članic EMS, ki imajo resne finančne težave ali jim tovrstne težave grozijo, če je to nujno potrebno za zaščito finančne stabilnosti euroobmočja kot celote in njegovih držav članic. EMS je upravičen zbirati sredstva v ta namen z izdajo finančnih instrumentov ali sklepanjem finančnih ali drugih sporazumov ali dogovorov s članicami EMS, finančnimi institucijami ali drugimi tretjimi stranmi.“
12 Člen 4(1), (3) in (4), prvi pododstavek, Pogodbe o EMS določa:
„1. EMS ima svet guvernerjev in svet direktorjev ter tudi generalnega direktorja in drugo potrebno osebje.
[…]
3. Za sporazumno sprejetje odločitve je potrebno soglasje članic, ki sodelujejo pri glasovanju. Vzdržani glasovi ne preprečijo sporazumnega sprejetja odločitve.
4. Z odstopanjem od odstavka 3 se uporabi nujni postopek glasovanja, če Komisija in ECB ugotovita, da bi nesprejetje nujne odločitve, potrebne za odobritev ali izvedbo finančne pomoči, kakor je opredeljeno v členih 13 do 18, ogrozilo ekonomsko in finančno vzdržnost euroobmočja. […]“
13 Člen 5(3) Pogodbe o EMS določa, da „[č]lan Evropske komisije, pristojen za ekonomske in monetarne zadeve, predsednik ECB ter predsednik Euroskupine (če ni predsednik ali guverner) lahko sodelujejo na sestankih sveta guvernerjev [EMS] kot opazovalci“.
14 Člen 5(7)(m) te pogodbe določa, da svet guvernerjev sprejme „odločitve o sporu v skladu s členom 37(2)“ s kvalificirano večino.
15 Člen 6(2) Pogodbe o EMS določa, da „[č]lan Evropske komisije, pristojen za ekonomske in monetarne zadeve, in predsednik ECB lahko imenujeta vsak po enega opazovalca [v Svetu direktorjev EMS]“.
16 Člen 8(5) Pogodbe o EMS določa:
„Odgovornost posamezne članice EMS je v vseh okoliščinah omejena z njenim deležem odobrenega delniškega kapitala po njegovi emisijski vrednosti. Nobena članica EMS zaradi članstva ni odgovorna za obveznosti EMS. […]“
17 Člen 12 Pogodbe o EMS opredeljuje načela, ki veljajo za pomoč za stabilnost, in v odstavku 1 določa:
„EMS lahko zagotovi pomoč za stabilnost članici EMS pod strogimi pogoji, ki ustrezajo izbranemu instrumentu finančne pomoči, če je to nujno potrebno za zaščito finančne stabilnosti euroobmočja kot celote in njegovih držav članic. Taki pogoji lahko segajo od programa za makroekonomsko prilagoditev do neprekinjenega upoštevanja predhodno določenih pogojev.“
18 Postopek za odobritev pomoči za stabilnost članici EMS je opisan v členu 13 navedene pogodbe:
„1. Članica EMS lahko prošnjo za pomoč za stabilnost naslovi na predsednika sveta guvernerjev. V prošnji navede instrumente finančne pomoči, ki jih je treba obravnavati. Ob prejemu take prošnje predsednik sveta guvernerjev naloži Evropski komisiji v povezavi z ECB naslednje naloge:
(a) oceno tveganja za finančno stabilnost euroobmočja kot celote ali njegovih držav članic, razen če je ECB v skladu s členom 18(2) že predložila analizo;
(b) oceno, ali je javni dolg vzdržen. Pričakuje se, da se ta ocena, kadar je to mogoče in ustrezno, opravi v sodelovanju z [Mednarodnim denarnim skladom (MDS)];
(c) oceno dejanske ali potencialne finančne potrebe zadevne članice EMS.
2. Na podlagi prošnje članice EMS in ocene iz odstavka 1 lahko svet guvernerjev odloči, da načeloma odobri pomoč za stabilnost zadevni članici EMS v obliki finančne pomoči.
3. Če se sprejme odločitev v skladu z odstavkom 2, svet guvernerjev naloži Evropski komisiji, da – v sodelovanju z ECB, in kadar je mogoče, skupaj z MDS – s pogajanji z zadevno članico EMS sklene memorandum o soglasju […], v katerem so podrobno navedeni pogoji, ki veljajo za finančno pomoč. Vsebina [memoranduma o soglasju] odraža resnost pomanjkljivosti, ki jih je treba nasloviti, in izbran instrument finančne pomoči. Hkrati generalni direktor EMS pripravi predlog sporazuma o finančni pomoči, vključno s finančnimi in drugimi pogoji ter izbiro instrumentov, ki ga sprejme svet guvernerjev.
[Memorandum o soglasju] mora biti popolnoma skladen z ukrepi usklajevanja ekonomske politike iz [Pogodbe DEU], zlasti z vsemi akti prava Evropske unije, vključno z vsemi mnenji, opozorili, priporočili ali sklepi, naslovljenimi na zadevno članico EMS.
4. Evropska komisija podpiše [memorandum o soglasju] v imenu EMS, če so predhodno izpolnjeni pogoji iz odstavka 3 in ga je svet guvernerjev odobril.
5. Svet direktorjev odobri sporazum o finančni pomoči, v katerem so navedene podrobnosti o finančnih vidikih pomoči za stabilnost, ki bo odobrena, in izplačilu prvega obroka pomoči, kadar je to ustrezno.
6. EMS vzpostavi ustrezen opozorilni sistem za zagotovitev, da pravočasno prejme vsa povračila, ki jih mora članica EMS plačati v okviru pomoči za stabilnost.
7. Evropska komisija je – v sodelovanju z ECB in skupaj z MDS, kadar je to mogoče – pooblaščena za spremljanje izpolnjevanja pogojev, ki veljajo za finančno pomoč.“
19 EMS lahko članici tega mehanizma odobri pomoč v obliki instrumentov, določenih v členih od 14 do 18, in sicer finančno pomoč v obliki preventivne pogojene kreditne linije (člen 14) in v obliki posojil (člena 15 in 16), nakupa obveznic članice EMS na primarnem trgu (člen 17) in operacij na sekundarnem trgu v zvezi z obveznicami članice tega mehanizma (člen 18).
20 Člen 20(1) Pogodbe o EMS določa, da „[si EMS] [p]ri odobritvi pomoči za stabilnost […] prizadeva v celoti pokriti svoje stroške financiranja in poslovanja, prav tako pa vključi ustrezno maržo“.
21 Člen 25(2) Pogodbe o EMS določa:
„Če članica EMS ne izvede zahtevanega plačila pri vpoklicu kapitala v skladu s členom 9(2) ali (3), dobijo vse članice EMS spremenjen poziv za vplačilo višjega zneska kapitala, da se tako zagotovi, da EMS prejme celoten znesek potrebnega vplačanega kapitala. Svet guvernerjev sprejme odločitev o ustreznem ukrepanju za zagotovitev, da zadevna članica EMS v primernem roku poravna svoj dolg do EMS. Svet guvernerjev ima pravico zahtevati plačilo zamudnih obresti na zapadli znesek.“
22 EMS je na podlagi člena 32(2) navedene pogodbe pravna osebnost.
23 Člen 37 Pogodbe o EMS z naslovom „Razlaga in reševanje sporov“ določa:
„1. Vsa vprašanja razlage ali uporabe določb te pogodbe in statuta EMS, ki se pojavijo med katero koli članico EMS in EMS ali med članicami EMS, se pošljejo svetu direktorjev, da o njih odloči.
2. Svet guvernerjev odloči o sporu med članico EMS in EMS ali med članicami EMS o razlagi in uporabi te pogodbe, vključno z vsemi spori o združljivosti odločitev, ki jih sprejme EMS, s to pogodbo. Člani sveta guvernerjev iz zadevnih članic EMS ne glasujejo, ko svet guvernerjev glasuje o taki odločitvi, prag pri glasovanju, ki je potreben za sprejetje odločitve, pa se ustrezno preračuna.
3. Če članica EMS ugovarja odločitvi iz odstavka 2, se spor predloži Sodišču Evropske unije. Sodba Sodišča Evropske unije je zavezujoča za stranke postopka, ki morajo sprejeti potrebne ukrepe za upoštevanje sodbe v roku, ki ga določi Sodišče.“
II – Dejansko stanje v sporu o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
24 T. Pringle je 13. aprila 2012 pri High Court vložil tožbo proti toženim strankam v postopku v glavni stvari, v kateri je navedel, da Sklep 2011/199 ni bil zakonito sprejet v skladu s poenostavljenim postopkom za spremembo Pogodb, ki je določen v členu 48(6) PEU, ker pristojnosti Unije spreminja v nasprotju s tretjim pododstavkom te določbe, in da navedeni sklep ni v skladu z določbami Pogodbe EU in Pogodbe DEU o ekonomski in monetarni uniji ter splošnimi načeli prava Unije.
25 Dalje je T. Pringle zatrjeval, da je Irska z ratifikacijo, odobritvijo ali sprejetjem Pogodbe o EMS prevzela obveznosti, ki so v nasprotju z določbami Pogodbe EU in Pogodbe DEU na področju ekonomske in monetarne politike, in neposredno posegla v izključno pristojnost Unije glede monetarne politike. Z vzpostavitvijo EMS naj bi države članice, katerih valuta je euro, ustanovile zase neodvisno in trajno mednarodno institucijo, zato da se izognejo prepovedim in omejitvam iz določb Pogodbe DEU o ekonomski in monetarni politiki. Pogodba o EMS naj bi dalje institucijam Unije podeljevala nove pristojnosti in naloge, ki niso združljive z njihovimi nalogami, določenimi v Pogodbi EU in Pogodbi DEU. Nazadnje naj Pogodba o EMS ne bi bila združljiva s splošnim načelom učinkovitega sodnega varstva in načelom pravne varnosti.
26 High Court je s sodbo z dne 17. julija 2012 v celoti zavrnilo tožbo, ki jo je vložil T. Pringle.
27 T. Pringle je zoper to sodbo 19. julija 2012 pri predložitvenem sodišču vložil pritožbo.
28 V teh okoliščinah je Supreme Court prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je Sklep […] 2011/199 […] veljaven
– glede na to, da je bil uporabljen poenostavljeni postopek za spremembo Pogodb v skladu s členom 48(6) PEU, in zlasti ali predlagana sprememba člena 136 PDEU pomeni povečanje pristojnosti, ki so na Unijo prenesene s Pogodbama;
– glede na vsebino predlagane spremembe, zlasti ali pomeni kakršno koli kršitev Pogodb ali splošnih načel prava Unije?
2. Ali ima ob upoštevanju:
– členov 2 PEU in 3 PEU in določb tretjega dela, naslov VIII, PDEU, zlasti členov [od 119 PDEU do 123 PDEU] [in od 125 PDEU do 127 PDEU];
– izključne pristojnosti Unije na področju monetarne politike, kot jo določa člen 3(1)(c) PDEU, in za sklepanje mednarodnih sporazumov, ki spadajo na področje uporabe člena 3(2) PDEU;
– pristojnosti Unije pri usklajevanju ekonomske politike v skladu s členom 2(3) PDEU in tretjim delom, naslov VIII, PDEU;
– pristojnosti in nalog institucij Unije v skladu z načeli, določenimi v členu 13 PEU;
– načela lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU;
– splošnih načel prava Unije in med njimi še posebej splošnega načela učinkovitega sodnega varstva in pravice do učinkovitega pravnega sredstva, kot ju določa člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah [v nadaljevanju: Listina], in splošnega načela pravne varnosti,
država članica Evropske unije, katere valuta je euro, pravico skleniti in ratificirati mednarodni sporazum, kot je Pogodba o EMS?
3. Če se razsodi, da je Sklep [2011/199] veljaven, ali je pravica države članice, da sklene in ratificira mednarodni sporazum, kot je Pogodba o EMS, odvisna od uveljavitve tega sklepa?“
III – Vprašanja za predhodno odločanje
A – Prvo vprašanje
29 Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje, ali je Sklep 2011/199 veljaven v delu, v katerem spreminja člen 136 PDEU tako, da se vanj na podlagi poenostavljenega postopka za spremembo Pogodb, ki je določen v členu 48(6) PEU, vključi odstavek 3 o vzpostavitvi mehanizma za stabilnost.
1. Pristojnost Sodišča
30 Država Irska, belgijska, nemška, španska, francoska, italijanska, ciprska, nizozemska, avstrijska in slovaška vlada ter Evropski svet in Komisija trdijo, da je pristojnost Sodišča za preučitev prvega vprašanja omejena, celo izključena, ker se vprašanje nanaša na veljavnost primarnega prava. Člen 267 PDEU namreč Sodišču ne podeljuje pristojnosti za presojo veljavnosti določb Pogodb.
31 V zvezi s tem je najprej treba opozoriti, da se vprašanje veljavnosti nanaša na sklep Evropskega sveta. Ker je na eni strani Evropski svet ena od institucij Unije, ki so naštete v členu 13(1) PEU, in ker je na drugi strani Sodišče na podlagi točke (b) prvega odstavka člena 267 PDEU pristojno za „predhodno odločanje […] glede veljavnosti […] aktov institucij“, je Sodišče načeloma pristojno za preizkus veljavnosti sklepa, ki ga sprejme Evropski svet.
32 Dalje je treba ugotoviti, da Sklep 2011/199 vključuje novo določbo primarnega prava v Pogodbo DEU, namreč odstavek 3 v člen 136 PDEU.
33 Kot so navedle Irska ter vlade in instituciji, omenjene v točki 30 te sodbe, je res, da Sodišče v skladu s točko (a) prvega odstavka člena 267 PDEU ni pristojno za preizkus veljavnosti primarnega prava. Vendar se po uveljavitvi Lizbonske pogodbe, s katero je bil poleg rednega postopka za spremembo Pogodbe DEU uveden poenostavljeni postopek za spremembo Pogodb na podlagi člena 48(6) PEU, postavlja vprašanje, ali mora Sodišče preveriti, ali so države članice pri spremembi Pogodbe DEU po tem poenostavljenem postopku spoštovale pogoje, določene s to določbo.
34 V zvezi s tem je treba spomniti, da se po členu 48(6), prvi pododstavek, PEU poenostavljeni postopek za spremembo Pogodb nanaša na „spremembo vseh ali nekaterih določb tretjega dela Pogodbe [DEU] o notranjih politikah in ukrepih Unije“. V drugem pododstavku istega odstavka je potrjeno, da „Evropski svet lahko sprejme sklep o spremembi vseh ali nekaterih določb tretjega dela Pogodbe [DEU]“. V skladu s tretjim pododstavkom istega odstavka se s takim sklepom „ne smejo povečati pristojnosti, ki so na Unijo prenesene s Pogodbama“.
35 Ker je nadzor nad spoštovanjem teh pogojev nujen za ugotovitev, ali je mogoče uporabiti poenostavljeni postopek za spremembo Pogodb, mora Sodišče kot institucija, ki na podlagi člena 19(1), prvi pododstavek, PEU zagotavlja upoštevanje prava pri razlagi in uporabi Pogodb, preizkusiti veljavnost sklepa Evropskega sveta, ki temelji na členu 48(6) PEU.
36 Sodišče mora zato preveriti, ali so bila uporabljena postopkovna pravila, določena v navedenem členu 48(6) in ali se sprejete spremembe nanašajo le na tretji del Pogodbe DEU, kar pomeni, da se z njimi ne spreminjajo določb preostalih delov Pogodb, na katerih temelji Unija, in da ne povečujejo njenih pristojnosti.
37 Iz navedenega izhaja, da je Sodišče pristojno za preizkus veljavnosti Sklepa 2011/199 glede na pogoje, ki so določeni v členu 48(6) PEU.
2. Dopustnost
38 Irska navaja, da vprašanje za predhodno odločanje ni dopustno, ker bi morala tožeča stranka v postopku v glavni stvari na podlagi sodne prakse, določene s sodbo z dne 9. marca 1994 v zadevi TWD Textilwerke Deggendorf (C‑188/92, Recueil, str. I‑833), direktno tožbo na podlagi člena 263 PDEU zoper Sklep 2011/199 vložiti v roku, ki ga določa šesti odstavek tega člena, in ker bi morala tožbo, s katero izpodbija veljavnost tega sklepa pred nacionalnimi sodišči, vsekakor vložiti v razumnem roku. T. Pringle je postopek v glavni stvari sprožil šele 13. aprila 2012, čeprav je bil navedeni sklep sprejet 25. marca 2011.
39 V zvezi s tem je treba spomniti, da ima vsaka stranka pravico, da v okviru nacionalnega postopka pred sodiščem, ki odloča o zadevi, uveljavlja neveljavnost akta Unije in da pripravi to sodišče, ki samo ni pristojno za ugotovitev take neveljavnosti, do tega, da vprašanje o tem predloži v predhodno odločanje Sodišču (glej sodbe z dne 15. februarja 2001 v zadevi Nachi Europe, C‑239/99, Recueil, str. I‑1197, točka 35; z dne 25. julija 2002 v zadevi Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu, C‑50/00 P, Recueil, str. I‑6677, točka 40, in z dne 29. junija 2010 v zadevi E in F, C‑550/09, ZOdl., str. I‑6213, točka 45). Poudariti je treba, da v skladu s točko (b) prvega odstavka člena 267 PDEU dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki se vloži na podlagi te določbe, ni odvisna od tega, da stranka spoštuje rok, v katerem je treba zadevo, v kateri je sporna veljavnost zadevnega akta Unije, predložiti pristojnemu nacionalnemu sodišču. Če ni predpisov Unije, se roki za vložitev nacionalnih tožb namreč določijo z nacionalnimi postopkovnimi pravili in le sodišča držav članic lahko presojajo, ali so bila ta pravila spoštovana v postopku v glavni stvari.
40 Iz predložitvene odločbe pa je razvidno, da je High Court zavrnilo navedbo Irske, da je bila tožba pred njim vložena prepozna, in da predložitveno sodišče ni presodilo, da je treba to vprašanje ponovno preučiti.
41 Vseeno je treba pojasniti, da priznanje pravice stranke, da uveljavlja neveljavnost akta Unije, predpostavlja, da ta stranka nima pravice, da zoper ta akt vloži direktno tožbo na podlagi člena 263 PDEU (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi TWD Textilwerke Deggendorf, točka 23, ter E in F, točka 46, in sodbo z dne 17. februarja 2011 v zadevi Bolton Alimentari, C‑494/09, ZOdl., str. I‑647, točka 22). Če bi se namreč priznalo, da lahko stranka v postopku, ki nedvomno ima procesno upravičenje v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, da ukrepa proti aktu Unije z ničnostno tožbo, po poteku roka za vložitev tožbe iz člena 263, šesti odstavek, PDEU pred nacionalnim sodiščem izpodbija veljavnost istega akta, bi se ji tako omogočilo, da zaobide dokončnost, ki jo navedeni sklep pridobil po izteku rokov za vložitev tožbe (glej v tem smislu zgoraj navedene sodbe TWD Textilwerke Deggendorf, točki 18 in 24; E in F, točki 46 in 48, ter Bolton Alimentari, točki 22 in 23).
42 V obravnavani zadevi ni jasno, ali je tožeča stranka v postopku v glavni stvari brez kakršnega koli dvoma smela proti Sklepu 2011/199 vložiti ničnostno tožbo na podlagi člena 263 PDEU.
43 Zato predloga Irske, naj se ugotovi nedopustnost prvega vprašanja, ni mogoče sprejeti.
44 Iz vsega navedenega izhaja, da je prvo vprašanje dopustno.
3. Vsebinska presoja
45 Najprej je treba preveriti, ali se sprememba Pogodbe DEU, ki je določena s Sklepom 2011/199, nanaša le na določbe tretjega dela Pogodbe DEU in nato ali ne povečuje pristojnosti, ki so na Unijo prenesene s Pogodbama.
a) Ali se sprememba Pogodbe DEU nanaša le na določbe tretjega dela te pogodbe
46 Ugotoviti je treba, da Sklep 2011/199 spreminja določbo tretjega dela Pogodbe DEU, in sicer člen 136 PDEU, in tako formalno izpolnjuje pogoj iz člena 48(6), prvi in drugi pododstavek, PEU, v skladu s katerim se lahko poenostavljeni postopek za spremembo Pogodb nanaša le na določbe tega tretjega dela.
47 Vendar se predložitveno sodišče sprašuje, ali sprememba Pogodbe DEU ne vpliva tudi na določbe njenega prvega dela. Zato želi izvedeti, ali Sklep 2011/199 posega v pristojnost Unije na področju monetarne politike in na področju usklajevanja ekonomske politike držav članic.
48 V zvezi s tem je treba opozoriti, da dejavnosti držav članic in Unije na podlagi člena 119(2) PDEU vključujejo enotno valuto, euro, ter opredelitev in izvajanje enotne monetarne politike in politike deviznega tečaja. Monetarno politiko Unije urejajo med drugim členi 3(1)(c) PDEU in od 127 PDEU do 133 PDEU.
49 Poleg tega ECB in centralne banke držav članic, katerih valuta je euro in ki sestavljajo Eurosistem, na podlagi člena 282(1) PDEU vodijo monetarno politiko Unije.
50 Iz člena 3(1)(c) PDEU je razvidno, da ima Unija izključno pristojnost na področju monetarne politike držav članic, katerih valuta je euro.
51 Poleg tega dejavnosti držav članic in Unije na podlagi člena 119(1) PDEU vključujejo sprejetje ekonomske politike, ki temelji na tesnem usklajevanju ekonomske politike držav članic, notranjem trgu in opredelitvi skupnih ciljev ter se izvaja v skladu z načelom odprtega tržnega gospodarstva s svobodno konkurenco. Ekonomsko politiko Unije urejajo členi 2(3) PDEU, 5(1) PDEU in od 120 PDEU do 126 PDEU.
52 Tako je treba ugotoviti, prvič, ali Sklep 2011/199 v delu, v katerem spreminja člen 136 PDEU z vključitvijo odstavka 3, ki določa, da „[d]ržave članice, katerih valuta je euro, lahko vzpostavijo mehanizem za stabilnost“, podeljuje državam članicam pristojnost na področju monetarne politike držav članic, katerih valuta je euro. V takem primeru bi se namreč z zadevno spremembo Pogodbe poseglo v izključno pristojnost Unije, ki je določena v členu 3(1)(c) PDEU, in tako spremembo bi lahko, ker je ta določba del prvega dela Pogodbe DEU, izvedli le po rednem postopku za spremembo Pogodb, ki je določen v členu 48, od (2) do (5), PEU.
53 Glede tega je najprej treba navesti, da se Pogodba DEU, ki ne vsebuje nobene opredelitve monetarne politike, v določbah v zvezi s to politiko nanaša bolj na njene cilje kot na njene instrumente.
54 V skladu s členoma 127(1) PDEU in 282(2) PDEU je temeljni cilj monetarne politike Unije ohranjanje stabilnosti cen. Ti določbi tudi določata, da Evropski sistem centralnih bank (v nadaljevanju: ESCB) podpira splošno ekonomsko politiko v Uniji, zato da bi se prispevalo k doseganju njenih ciljev, kot so opredeljeni v členu 3 Pogodbe EU. Poleg tega se člen 127(1) PDEU v skladu s členom 139(2) PDEU ne uporablja za države članice z odstopanjem v smislu člena 139(1) PDEU.
55 Zato je treba preučiti, ali cilji, ki bi se dosegli z mehanizmom za stabilnost, katerega vzpostavitev določa člen 1 Sklepa 2011/199, in instrumenti, določeni za to, ne spadajo v monetarno politiko v smislu členov 3(1)(c) PDEU in 127 PDEU.
56 Na eni strani se cilj, ki mu sledi navedeni mehanizem, to je zaščititi stabilnost euroobmočja kot celote, jasno razlikuje od cilja ohraniti stabilnost cen, ki je temeljni cilj monetarne politike Unije. Čeprav bi namreč stabilnost euroobmočja lahko negativno učinkovala na stabilnost valute, ki se uporablja na tem območju, ukrepa ekonomske politike ni mogoče enačiti z ukrepom monetarne politike zgolj zato, ker bi ta lahko posredno vplival na stabilnost eura.
57 Na drugi strani Sklep 2011/199 v zvezi s predvidenimi instrumenti za dosego tega cilja določa le, da bo mehanizem za stabilnost odobril kakršno koli potrebno finančno pomoč, ne vključuje pa nobene druge navedbe glede poslovanja tega mehanizma. Ni pa očitno, da odobritev finančne pomoči državi članici ne spada v monetarno politiko.
58 Dalje je treba poudariti, da – kot je to potrdil tudi Evropski svet v sklepih z dne 16. in 17. decembra 2010, na katere se sklicuje v uvodni izjavi 4 Sklepa 2011/199 – mehanizem za stabilnost, katerega vzpostavitev določa člen 1 Sklepa 2011/199, dopolnjuje novi regulativni okvir za okrepitev gospodarskega upravljanja Unije. Navedeni okvir, ki ga sestavljajo različne uredbe, ki sta jih Evropski parlament in Svet sprejela 16. novembra 2011, in sicer so to uredbe (EU) št. 1173/2011 o učinkovitem izvrševanju proračunskega nadzora v euroobmočju (UL L 306, str. 1), št. 1174/2011 o izvršilnih ukrepih za odpravljanje čezmernih makroekonomskih neravnotežij v euroobmočju (UL L 306, str. 8), št. 1175/2011 o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik (UL L 306, str. 12) in št. 1176/2011 o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnotežij (UL L 306, str. 25), in Uredba Sveta (EU) št. 1177/2011 z dne 8. novembra 2011 o spremembi Uredbe (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem (UL L 306, str. 33) ter Direktiva Sveta 2011/85/EU z dne 8. novembra 2011 o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav članic (UL L 306, str. 41), uvaja tesnejše usklajevanje in nadzor nad ekonomskimi in proračunskimi politikami, ki jih vodijo države članice, njegov namen pa je utrditev makroekonomske stabilnosti in vzdržnost javnih financ.
59 Medtem ko so predpisi regulativnega okvira, navedeni v prejšnji točki, in določbe poglavja Pogodbe DEU o ekonomski politiki, natančneje člena 123 PDEU in 125 PDEU, preventivni, saj je njihov namen kar najbolj zmanjšati tveganje za nastanek državnih dolžniških kriz, pa je namen vzpostavitve mehanizma za stabilnost reševanje finančnih kriz, do katerih bi lahko prišlo kljub preventivnim ukrepom, ki bi lahko bili sprejeti.
60 Ob upoštevanju ciljev mehanizma za stabilnost, katerega vzpostavitev določa člen 1 Sklepa 2011/199, instrumentov, ki so določeni za njihovo dosego, in tesno povezavo med tem mehanizmom in določbami Pogodbe DEU o ekonomski politiki ter regulativnim okvirom za okrepitev gospodarskega upravljanja Unije, je treba ugotoviti, da vzpostavitev navedenega mehanizma spada na področje ekonomske politike.
61 Te ugotovitve ne omaja dejstvo, da je ECB 17. marca 2011 sprejela mnenje o osnutku sklepa Evropskega sveta o spremembi člena 136 Pogodbe o delovanju Evropske unije glede mehanizma za stabilnost za države članice, katerih valuta je euro (UL C 140, str. 8). Čeprav namreč člen 48(6), drugi pododstavek, PEU določa, da „Evropski svet odloča soglasno po posvetovanju […] z [ECB] pri institucionalnih spremembah na monetarnem področju“, ostane dejstvo, da je v uvodni izjavi 5 Sklepa 2011/1999 izrecno navedeno, da se je Evropski svet posvetoval z ECB na lastno pobudo, in ne zaradi obveznosti, ki izhaja iz te določbe.
62 Posvetovanje z ECB o osnutku Sklepa 2011/199 pa nikakor ne more vplivati na naravo predvidenega mehanizma za stabilnost.
63 Zato člen 1 Sklepa 2011/199, ki z dodanim odstavkom 3 v členu 136 PDEU določa vzpostavitev mehanizma za stabilnost, ne more vplivati na izključno pristojnost, ki je s členom 3(1)(c) PDEU priznana Uniji na področju monetarne politike držav članic, katerih valuta je euro.
64 Drugič, glede vprašanja, ali Sklep 2011/199 vpliva na pristojnost Unije na področju usklajevanja ekonomske politike držav članic, je treba navesti, da ker je s členoma 2(3) PDEU in 5(1) PDEU vloga Unije na področju ekonomske politike omejena na sprejetje ukrepov usklajevanja, določbe Pogodbe EU in Pogodbe DEU Uniji ne podeljujejo posebne pristojnosti za vzpostavitev mehanizma za stabilnost, kot ga določa ta sklep.
65 Res je, da člen 122(2) PDEU Uniji podeljuje pristojnost za odobritev posamezne finančne pomoči državi članici, ki je v težavah ali ji zaradi naravnih nesreč ali izjemnih okoliščin, nad katerimi nima nobenega nadzora, resno grozijo hude težave. Vendar kot poudarja Evropski svet v uvodni izjavi 4 Sklepa 2011/199, člen 122(2) PDEU ni ustrezna pravna podlaga za vzpostavitev mehanizma za stabilnost, kakršnega določa ta sklep. Niti trajnost določenega mehanizma niti dejstvo, da je namen njegovih dejavnosti zaščititi finančno stabilnost euroobmočja kot celote, namreč ne dopušča, da bi se tak ukrep Unije izvedel na podlagi te določbe Pogodbe DEU.
66 Poleg tega se člen 143(2) PDEU, čeprav pod določenimi pogoji dovoljuje Uniji, da odobri medsebojno pomoč državi članici, nanaša le na države članice, katerih valuta ni euro.
67 Glede vprašanja, ali bi lahko Unija podoben mehanizem za stabilnost, kot ga določa Sklep 2011/199, vzpostavila na podlagi člena 352 PDEU, zadostuje ugotovitev, da Unija svoje pristojnosti ni izvajala na podlagi tega člena in da ji navedena določba nikakor ne nalaga obveznosti ukrepanja (glej sodbo z dne 31. marca 1971 v zadevi Komisija proti Svetu, imenovano AETR, 22/70, Recueil, str. 263, točka 95).
68 Zato so države članice, katerih valuta je euro, v skladu z določbami členov 4(1) PEU in 5(2) PEU pristojne, da med seboj sklenejo sporazum o vzpostavitvi mehanizma za stabilnost, kakršnega določa člen 1 Sklepa 2011/199 (glej v tem smislu sodbe z dne 30. junija 1993 v združenih zadevah Parlament proti Svetu in Komisiji, C‑181/91 in C‑248/91, Recueil, str. I‑3685, točka 16; z dne 2. marca 1994 v zadevi Parlament proti Svetu, C‑316/91, Recueil, str. I‑625, točka 26, in z dne 20. maja 2008 v zadevi Komisija proti Svetu, C‑91/05, ZOdl., str. I‑3651, točka 61).
69 Vendar te države članice ne smejo zanemariti dolžnosti spoštovanja prava Unije pri izvajanju pristojnosti na tem področju (glej sodbo z dne 15. januarja 2002 v zadevi Gottardo, C‑55/00, Recueil, str. I‑413, točka 32). S strogimi pogoji, ki veljajo za odobritev finančne pomoči z mehanizmom za stabilnost na podlagi odstavka 3 člena 136 PDEU, na katerega se nanaša sprememba Pogodbe DEU, pa naj bi se zagotovilo, da bo ta mehanizem pri poslovanju spoštoval pravo Unije, vključno z ukrepi, ki jih Unija sprejme v okviru usklajevanja ekonomske politike držav članic.
70 Iz vsega navedenega izhaja, da Sklep 2011/199 izpolnjuje pogoj iz člena 48(6), prvi in drugi pododstavek, PEU, v skladu s katerim se lahko sprememba Pogodbe DEU po poenostavljenem postopku za spremembo Pogodb nanaša le na določbe tretjega dela Pogodbe DEU.
b) Ali sprememba Pogodbe DEU povečuje pristojnosti, ki so na Unijo prenesene s Pogodbama
71 Predložitveno sodišče sprašuje še, ali Sklep 2011/199 izpolnjuje pogoj iz člena 48(6) PEU, v skladu s katerim se s spremembo Pogodbe DEU po poenostavljenem postopku za spremembo Pogodb ne smejo povečati pristojnosti Unije.
72 V zvezi s tem je treba opozoriti, da odstavek 3 člena 136 PDEU, katerega vključitev določa člen 1 Sklepa 2011/199, potrjuje obstoj pristojnosti držav članic za vzpostavitev mehanizma za stabilnost, poleg tega pa naj bi z določbo, da za odobritev kakršne koli finančne pomoči na podlagi tega mehanizma veljajo strogi pogoji, tudi zagotovili, da bo mehanizem pri svojem poslovanju spoštoval pravo Unije.
73 Navedena sprememba ne podeljuje nobene nove pristojnosti Uniji. Sprememba člena 136 PDEU, na katero se nanaša Sklep 2011/199, namreč ne ustvarja nobene pravne podlage, na podlagi katere bi Unija lahko ukrepala, kar pa ni bilo mogoče pred uveljavitvijo spremembe Pogodbe DEU.
74 Čeprav Pogodba o EMS vključuje institucije Unije, predvsem Komisijo in ECB, to nikakor ne more vplivati na veljavnost Sklepa 2011/199, ki določa le, da države članice vzpostavijo mehanizem za stabilnost, ne govori pa o nobeni vlogi, ki bi jo v tem okviru lahko imele institucije Unije.
75 Torej Sklep 2011/199 ne povečuje pristojnosti, ki so na Unijo prenesene s Pogodbama.
76 Iz vseh navedenih preudarkov izhaja, da je na prvo vprašanje treba odgovoriti, da pri obravnavi tega vprašanja ni bil ugotovljen noben dejavnik, ki bi lahko vplival na veljavnost Sklepa 2011/199.
B – Drugo vprašanje
77 Drugo vprašanje se nanaša na razlago členov 2 PEU, 3 PEU, 4(3) PEU in 13 PEU, členov 2(3) PDEU, 3(1)(c) in (2) PDEU, od 119 PDEU do 123 PDEU in od 125 PDEU do 127 PDEU ter splošnih načel učinkovitega sodnega varstva in pravne varnosti. Predložitveno sodišče sprašuje, ali ti členi in načeli nasprotujejo temu, da država članica, katere valuta je euro, sklene in ratificira sporazum, kot je Pogodba o EMS.
1. Pristojnost Sodišča
78 Španska vlada zatrjuje, da Sodišče ni pristojno za razlago določb Pogodbe o EMS v okviru postopka za sprejetje predhodne odločbe, ker Unija ni njena podpisnica (glej sodbo z dne 30. septembra 2010 v zadevi Komisija proti Belgiji, C‑132/09, ZOdl., str. I‑8695, točka 43 in navedena sodna praksa).
79 V zvezi s tem zadošča ugotovitev, da se drugo vprašanje glede na besedilo nanaša na razlago različnih določb prava Unije, in ne na razlago določb Pogodbe o EMS.
80 Sodišče pa je pristojno, da nacionalnemu sodišču da vse elemente za razlago prava Unije, zato da lahko to sodišče presodi skladnost določb Pogodbe o EMS s pravom Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 27. januarja 2011 v zadevi Vandoorne, C‑489/09, ZOdl., str. I‑225, točka 25 navedena sodna praksa).
81 Sodišče je torej pristojno za preizkus drugega vprašanja.
2. Dopustnost
82 Nekatere vlade, ki so Sodišču predložile stališča, in Komisija trdijo, da je drugo vprašanje delno nedopustno, ker predložitveno sodišče ni predložilo nobenega podatka o tem, zakaj bi bila razlaga nekaterih določb in načel, navedenih v tem vprašanju, pomembna za rešitev spora, o katerem odloča.
83 Najprej je treba opozoriti, da je postopek, uveden s členom 267 PDEU, v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča instrument sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, zaradi česar prvo zagotavlja drugim razlago prava Skupnosti, ki jo potrebujejo za rešitev spora, ki ga obravnavajo (glej zlasti sodbi z dne 16. julija 1992 v zadevi Meilicke, C‑83/91, Recueil, str. I‑4871, točka 22, in z dne 5. februarja 2004 v zadevi Schneider, C‑380/01, Recueil, str. I‑1389, točka 20, ter sklep z dne 13. januarja 2010 v združenih zadevah Calestani in Lunardi, C‑292/09 in C‑293/09, točka 18).
84 Sodišče je že presodilo, da nujnost razlage prava Unije, ki bi bila koristna za nacionalno sodišče, zahteva, da to vsaj minimalno obrazloži, zakaj je izbralo določbe prava Unije, katerih razlago predlaga (sklep z dne 3. maja 2012 v zadevi Ciampaglia, C‑185/12, točka 5 in navedena sodna praksa).
85 Dalje je treba glede tega poudariti, da podatki, sporočeni s predložitvenimi odločbami, ne samo omogočajo Sodišču, da ustrezno odgovori, ampak tudi dajejo vladam držav članic in drugim zainteresiranim strankam možnost, da v skladu s členom 23 Statuta Sodišča Evropske unije predstavijo svoja stališča. Sodišče je dolžno skrbeti za uresničevanje te možnosti upoštevaje dejstvo, da se na podlagi te določbe zadevnim strankam vročijo le predložitvene odločbe s priloženim prevodom v uradni jezik vsake države članice, ne pa nacionalni spis, ki ga Sodišču lahko pošlje predložitveno sodišče (sklep z dne 23. marca 2012 v zadevi Thomson Sales Europe, C‑348/11, točka 49 in navedena sodna praksa).
86 Kot opozarjajo Irska, slovaška vlada in Komisija, predložitvena odločba v obravnavani zadevi ne vsebuje pojasnila, zakaj je razlaga členov 2 PEU in 3 PEU pomembna za rešitev spora. Kakor zatrjujejo nemška, španska in francoska vlada ter Komisija, to velja tudi glede razlage splošnega načela pravne varnosti.
87 Zato drugo vprašanje ni dopustno v delu, v katerem se nanaša na razlago členov 2 PEU in 3 PEU ter splošnega načela pravne varnosti.
88 Nizozemska vlada in Komisija izražata še dvome o neposrednem učinku členov od 119 PDEU do 121 PDEU. Ker ti členi državam članicam ne nalagajo jasnih in brezpogojnih obveznosti, na katere se lahko sklicujejo posamezniki pred nacionalnimi sodišči, naj vprašanje ne bi bilo dopustno v delu, v katerem se nanaša na razlago teh členov. Irska meni, da nobena od določb, navedenih v vprašanju, nima neposrednega učinka in trdi, da je vprašanje v celoti nedopustno.
89 Iz sodne prakse Sodišča glede tega izhaja, da je Sodišče pristojno, da v okviru postopka za sprejetje predhodne odločbe razlaga določbe prava Unije ne glede na to, ali imajo te neposredni učinek (glej sodbo z dne 16. julija 2009 v zadevi Futura Immobiliare in drugi, C‑254/08, ZOdl., str. I‑6995, točka 34 in navedena sodna praksa).
90 Poleg tega je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče s tem vprašanjem ne želi ugotovitve, ali lahko tožeča stranka v postopku v glavni stvari pravico opre neposredno na zadevne člene Pogodbe EU in Pogodbe DEU. Namen elementov za razlago, za katero je zaprošeno Sodišče, je le omogočiti predložitvenemu sodišču presojo, ali so določbe Pogodbe o EMS skladne s pravom Unije.
91 Iz vsega navedenega izhaja, da je drugo vprašanje dopustno v delu, v katerem se nanaša na razlago členov 4(3) PEU, 13 PEU, 2(3) PDEU, 3(1)(c) in (2) PDEU, od 119 PDEU do 123 PDEU in od 125 PDEU do 127 PDEU ter splošnega načela učinkovitega sodnega varstva.
3. Vsebinska presoja
92 Najprej je potrebna razlaga določb Pogodbe DEU o izključni pristojnosti Unije, in sicer členov 3(1)(c) PDEU in 127 PDEU v zvezi z monetarno politiko Unije in člena 3(2) PDEU v zvezi s pristojnostjo Unije za sklenitev mednarodnega sporazuma, nato razlaga določb o ekonomski politiki Unije, in sicer členov 2(3) PDEU, od 119 PDEU do 123 PDEU, 125 PDEU in 126 PDEU, ter nazadnje razlaga členov 4(3) PEU in 13 PEU ter splošnega načela učinkovitega sodnega varstva.
a) Razlaga določb o izključni pristojnosti Unije
i) Razlaga členov 3(1)(c) PDEU in 127 PDEU
93 Predložitveno sodišče želi izvedeti, ali mehanizem za stabilnost, vzpostavljen s Pogodbo o EMS, spada v monetarno politiko in tako v izključno pristojnost Unije. Iz člena 3 Pogodbe o EMS naj bi bilo namreč razvidno, da je njen namen zagotavljanje pomoči za stabilnost eura. Dalje predložitveno sodišče navaja trditev tožeče stranke v postopku v glavni stvari, da je odobritev finančne pomoči državam članicam, katerih valuta je euro, ali dokapitalizacija njihovih finančnih institucij in za to potrebnih posojil po merilih, ki so določena s Pogodbo EMS, povečala količino eurov v obtoku. Pogodbi, na katerih temelji Unija, naj bi ECB dali izključno pristojnost, da regulira denarno maso v euroobmočju. Ti pogodbi naj ne bi dopuščali, da bi te naloge opravljal drug subjekt, ki bi deloval vzporedno z ECB, zunaj pravnega okvira Unije. Poleg tega naj bi povečanje denarne mase neposredno vplivalo na inflacijo. Zato bi lahko dejavnosti EMS neposredno vplivale na stabilnost cen v euroobmočju, kar bi prizadelo samo jedro monetarne politike Unije.
94 Glede tega je iz točke 50 te sodbe razvidno, da ima Unija na podlagi člena 3(1)(c) PDEU izključno pristojnost na področju monetarne politike držav članic, katerih valuta je euro. ECB in centralne banke držav članic, katerih valuta je euro in ki sestavljajo Eurosistem, na podlagi člena 282(1) PDEU vodijo monetarno politiko Unije. Cilj, ki mu na splošno sledi ESCB in posebej Eurosistem, je v skladu s členoma 127(1) PDEU in 282(2) PDEU ohranjanje stabilnosti cen.
95 Vendar dejavnosti EMS ne spadajo v monetarno politiko, ki jo urejajo omenjene določbe Pogodbe DEU.
96 Na podlagi členov 3 in 12(1) Pogodbe o EMS namen EMS namreč ni ohranjanje stabilnosti cen, temveč zadovoljitev potreb financiranja članic EMS, torej držav članic, katerih valuta je euro in ki imajo resne finančne težave ali jim take težave grozijo, če je to nujno potrebno za zaščito finančne stabilnosti euroobmočja kot celote in njegovih držav članic. Za to EMS ne more določiti referenčne obrestne stopnje za euroobmočje ali izdati eurov, čeprav mora finančno pomoč, ki jo odobri, v celoti in ob upoštevanju člena 123(1) PDEU izplačati iz vplačanega kapitala ali z izdajo finančnih instrumentov, kot določa člen 3 Pogodbe o EMS.
97 Kot je razvidno iz točke 56 te sodbe, morebitni učinek dejavnosti EMS na stabilnost cen ne more omajati te ugotovitve. Tudi če bi namreč dejavnosti EMS lahko vplivale na raven inflacije, bi bil tak vpliv le posredna posledica sprejetih ukrepov ekonomske politike.
98 Iz navedenega izhaja, da člena 3(1)(c) PDEU in 127 PDEU ne nasprotujeta temu, da države članice, katerih valuta je euro, med seboj sklenejo in ratificirajo sporazum, kot je Pogodba o EMS.
ii) Razlaga člena 3(2) PDEU
99 Predložitveno sodišče sprašuje, ali je Pogodba o EMS mednarodni sporazum, katerega izvajanje lahko vpliva na skupna pravila na področju ekonomske in monetarne politike. Tako se sklicuje na uvodno izjavo 1 te pogodbe, kjer je navedeno, da bo EMS prevzel naloge, ki jih imata zdaj EFSF in EFSM.
100 V zvezi s tem je treba opozoriti, da ima Unija na podlagi člena 3(2) PDEU „izključno pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma, kadar […] ta sklenitev […] lahko vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe“.
101 Iz tega tudi izhaja, da je državam članicam prepovedano, da med seboj sklenejo sporazum, ki bi lahko vplival na skupna pravila ali spremenil njihovo področje uporabe. Vendar je treba ugotoviti, da navedbe, uveljavljane v tem okviru, niso pokazale, da bi sporazum, kot je Pogodba o EMS, imel take učinke.
102 Ker so namreč na eni strani države članice, katerih valuta je euro, EFSF vzpostavile zunaj okvira Unije, to, da naloge, dodeljenih EFSF, prevzame EMS, ne more vplivati na skupna pravila Unije ali spremeniti njihovega področja.
103 Čeprav na drugi strani iz uvodne izjave 1 Pogodbe o EMS izhaja, da bo EMS poleg drugih nalog prevzel nalogo, ki je bila do zdaj začasno podeljena EFSM, ki je bil vzpostavljen na podlagi člena 122(2) PDEU, niti ta okoliščina ne more vplivati na skupna pravila Unije ali spremeniti njihovega področja.
104 Vzpostavitev EMS namreč ne vpliva na pristojnost Unije, da na podlagi člena 122(2) PDEU odobri posamezno finančno pomoč državi članici, kadar ugotovi, da je ta v težavah ali ji zaradi naravnih nesreč ali izjemnih okoliščin, nad katerimi nima nobenega nadzora, resno grozijo hude težave.
105 Ker niti člen 122(2) PDEU niti nobena druga določba pogodb EU in DEU Uniji ne podeljuje posebne pristojnosti za vzpostavitev trajnega mehanizma za stabilnost, kot je EMS (glej točke od 64 do 66 te sodbe), so države članice v skladu s členoma 4(1) PEU in 5(2) PEU pristojne, da ukrepajo na tem področju.
106 To, da so države članice, katerih valuta je euro, sklenile in ratificirale Pogodbo o EMS, tako nikakor ne ogroža cilja iz člena 122(2) PDEU ali Uredbe Sveta (EU) št. 407/2010 z dne 11. maja 2010 o vzpostavitvi Evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo (UL L 118, str. 1), ki je bila sprejeta na podlagi te določbe, in Uniji ne preprečujeta, da bi izvajala svoje pristojnosti pri obrambi skupnega interesa (glej v tem smislu sodbo z dne 5. novembra 2002 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑476/98, Recueil, str. I‑9855, točka 105).
107 Člen 3(2) PDEU zato ne nasprotuje temu, da države članice, katerih valuta je euro, med seboj sklenejo in ratificirajo sporazum, kot je Pogodba o EMS.
b) Razlaga različnih določb Pogodbe DEU o ekonomski politiki
i) Razlaga členov 2(3) PDEU, od 119 PDEU do 121 PDEU in 126 PDEU
108 Predložitveno sodišče se sklicuje na navedbo tožeče stranke v postopku v glavni stvari, da je Pogodba o EMS bistveno spremenila in spodkopala pravni red, ki ureja ekonomsko in monetarno unijo, kar ni v skladu s pravom Unije. Iz uvodne izjave 2 Sklepa 2011/199 naj bi izhajalo, da je sam Evropski svet menil, da je za vzpostavitev trajnega mehanizma za stabilnost potrebna sprememba Pogodbe DEU. Poleg tega naj bi členi 2(3) PDEU, od 119 PDEU do 121 PDEU in 126 PDEU institucijam Unije podeljevali pristojnost za usklajevanje ekonomske politike. Predložitveno sodišče želi dalje izvedeti, ali Pogodba o EMS posega v pristojnost Sveta Evropske unije, da na podlagi člena 126 PDEU izdaja priporočila, in zlasti ali so „pogoji“ iz Pogodbe o EMS enakovredni priporočilom iz te določbe.
109 V zvezi s tem je najprej treba opozoriti, da je iz točke 68 te sodbe razvidno, da so države članice pristojne, da med seboj sklenejo sporazum o vzpostavitvi mehanizma za stabilnost, kot je Pogodba o EMS, če so obveznosti, ki jih države članice podpisnice sprejmejo v okviru takega sporazuma, v skladu s pravom Unije.
110 Dalje je treba ugotoviti, da namen EMS ni usklajevanje ekonomske politike držav članic, ampak pomeni mehanizem financiranja. Na podlagi členov 3 in 12(1) Pogodbe o EMS je namreč cilj EMS zbiranje finančnih sredstev in zagotavljanje pomoči za finančno stabilnost svojim članicam, ki imajo resne finančne težave ali jim take težave grozijo.
111 Čeprav na podlagi členov 3, 12(1) in 13(3), prvi pododstavek, Pogodbe o EMS za finančno pomoč v korist države članice, ki je članica EMS, veljajo strogi pogoji, ki ustrezajo izbranemu instrumentu finančne pomoči in se lahko določijo kot program za makroekonomsko prilagoditev, predvideni pogoji vseeno niso instrument za usklajevanje ekonomske politike držav članic, ampak naj bi zagotovili, da so dejavnosti EMS v skladu predvsem s členom 125 PDEU in ukrepi usklajevanja, ki jih sprejme Unija.
112 Člen 13(3), drugi pododstavek, Pogodbe o EMS namreč izrecno določa, da morajo biti pogoji, vezani na pomoč za stabilnost, „popolnoma sklad[ni] z ukrepi usklajevanja ekonomske politike iz [Pogodbe DEU]“. Dalje iz člena 13(4) te pogodbe izhaja, da Komisija pred podpisom memoranduma o soglasju, v katerem so določeni pogoji v zvezi s pomočjo za stabilnost, preveri, ali so naloženi pogoji popolnoma skladni z ukrepi usklajevanja ekonomske politike.
113 Nazadnje, Pogodba o EMS tudi ne vpliva na pristojnost Sveta za izdajo priporočil na podlagi člena 126(7) in (8) PDEU v zvezi z državo članico s čezmernim primanjkljajem. Na eni strani namreč naloga EMS ni izdaja takih priporočil. Na drugi strani pa člen 13(3), drugi pododstavek, in (4) Pogodbe o EMS določa, da morajo biti pogoji, ki so naloženi državi članici, prejemnici finančne pomoči, skladni z vsemi priporočili, ki bi jih Svet lahko izdal na podlagi navedenih določb Pogodbe DEU.
114 Torej členi 2(3) PDEU, od 119 PDEU do 121 PDEU in 126 PDEU ne nasprotujejo temu, da države članice, katerih valuta je euro, med seboj sklenejo in ratificirajo sporazum, kot je Pogodba o EMS.
ii) Razlaga člena 122 PDEU
115 Najprej je treba spomniti, da lahko Svet na podlagi člena 122(1) PDEU v duhu solidarnosti med državami članicami odloči o ukrepih, ki ustrezajo gospodarskim razmeram, zlasti ob hudih težavah pri oskrbi z nekaterimi izdelki, predvsem na področju energetike.
116 Ker člen 122(1) PDEU ni ustrezna pravna podlaga za morebitno finančno pomoč Unije v korist držav članic, ki imajo resne finančne težave ali jim te grozijo, vzpostavitev mehanizma za stabilnost, kot je Pogodba o EMS, ne posega v pristojnosti, ki jih ta določba podeljuje Svetu.
117 Zato da bi predložitveno sodišče presodilo, ali EMS posega v pristojnost, ki jo Uniji podeljuje ta določba, dalje v zvezi s členom 122(2) PDEU sprašuje, ali ta določba izčrpno določa izjemne okoliščine, v katerih je mogoče odobriti finančno pomoč državam članicam in ali ta člen za odobritev finančne pomoči pooblašča le institucije Unije.
118 V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 122 PDEU ureja zgolj finančno pomoč, ki jo odobri Unija, in ne države članice. Svet lahko na podlagi odstavka 2 tega člena pod določenimi pogoji odobri tako pomoč državi članici, ki je v težavah ali ji zaradi naravnih nesreč in izjemnih okoliščin, nad katerimi nima nobenega nadzora, resno grozijo hude težave.
119 Na izvajanje pristojnosti, ki je Uniji podeljena s to določbo Pogodbe DEU, ne vpliva vzpostavitev mehanizma za stabilnost, kot je EMS.
120 Poleg tega ni nikjer v členu 122 PDEU navedeno, da bi bila Unija izključno pristojna za odobritev finančne pomoči državi članici.
121 Iz tega izhaja, da lahko države članice svobodno vzpostavijo mehanizem za stabilnost, kot je EMS, vendar le če ta mehanizem pri svojem poslovanju spoštuje pravo Unije in zlasti ukrepe, ki jih Unija sprejme na področju usklajevanja ekonomske politike držav članic (glej točki 68 in 69 te sodbe). Kot je razvidno iz točk od 111 do 113 te sodbe, je namen člena 13(3), drugi pododstavek, in (4) Pogodbe o EMS zagotoviti, da bo vsaka finančna pomoč, ki jo odobri EMS, skladna s takimi ukrepi usklajevanja.
122 Člen 122 PDEU zato ne nasprotuje temu, da države članice, katerih valuta je euro, med seboj sklenejo in ratificirajo sporazum, kot je Pogodba o EMS.
iii) Razlaga člena 123 PDEU
123 Opozoriti je treba, da člen 123 PDEU prepoveduje prekoračitve pozitivnega stanja na računu in druge oblike kreditov pri ECB ali pri centralnih bankah držav članic v korist institucionalnih enot in oseb javnega prava Unije in držav članic, pa tudi to, da bi ECB in nacionalne centralne banke neposredno od njih kupovale dolžniške instrumente.
124 Predložitveno sodišče sprašuje, ali se države članice, katerih valuta je euro, s sklenitvijo in ratifikacijo sporazuma, kot je Pogodba o EMS, izognejo prepovedim iz člena 123 PDEU. Te namreč niti neposredno niti prek subjekta, ki ga same ustanovijo ali priznajo, ne bi smele odstopati od prava Unije ali tako odstopanje dopustiti.
125 Glede tega je treba ugotoviti, da je člen 123 PDEU namenjen posebej ECB in centralnim bankam držav članic. To, da država članica ali vse države članice odobrijo finančno pomoč drugi državi članici, torej ni zajeto s to prepovedjo.
126 Iz členov 3, 12(1) in 13 Pogodbe o EMS izhaja, da finančno pomoč članici tega mehanizma odobri EMS, kadar so izpolnjeni pogoji iz teh določb. Zato države članice, čeprav delujejo prek EMS, ne odstopajo od prepovedi iz člena 123 PDEU, saj se ta člen ne nanaša nanje.
127 Poleg tega ni mogoče na podlagi ničesar sklepati, da bi finančna sredstva, ki jih članice EMS podelijo EMS, lahko izvirala iz finančnih instrumentov, ki jih člen 123(1) PDEU prepoveduje.
128 Zato člen 123 PDEU ne nasprotuje temu, da države članice, katerih valuta je euro, med seboj sklenejo in ratificirajo sporazum, kot je Pogodba o EMS.
iv) Razlaga člena 125 PDEU
129 Predložitveno sodišče sprašuje, ali sporazum, kot je Pogodba o EMS, krši klavzulo o „nereševanju iz finančnih težav“ iz člena 125 PDEU.
130 Najprej je treba navesti, da je iz besedila člena 125 PDEU, v skladu s katerim Unija ali država članica „ne jamči za obveznosti“ druge države članice in „jih ne prevzema“, razvidno, da namen tega člena ni prepovedati Uniji in državam članicam, da odobrijo vsakršno obliko finančne pomoči drugi državi članici.
131 Tako razumevanje člena 125 PDEU potrjujejo druge določbe iz poglavja Pogodbe DEU o ekonomski politiki, natančneje člena 122 PDEU in 123 PDEU. Člen 122(2) PDEU namreč na eni strani določa, da lahko Unija državi članici, ki je v težavah ali ji zaradi naravnih nesreč ali izjemnih okoliščin, nad katerimi nima nobenega nadzora, odobri posamezno finančno pomoč. Če bi člen 125 PDEU prepovedoval vsakršno finančno pomoč Unije ali držav članic drugi državi članici, bi moralo biti v členu 122 PDEU natančneje določeno, da pomeni odstopanje od člena 125 PDEU.
132 Na drugi strani je člen 123 PDEU, ki prepoveduje „prekoračitve pozitivnega stanja na računu in druge oblike kreditov“ pri ECB ali pri centralnih bankah držav, oblikovan strožje od klavzule o nereševanju iz finančnih težav iz člena 125 PDEU. Drugačna formulacija tega člena potrjuje, da namen prepovedi, ki jo vsebuje, ni prepovedati vsakršno finančno pomoč v korist države članice.
133 Za določitev oblik finančne pomoči, ki so skladne s členom 125 PDEU, je torej treba upoštevati cilj, ki mu sledi ta člen.
134 Zato je treba spomniti, da ima prepoved iz člena 125 PDEU podlago v členu 104b Pogodbe ES (postal člen 103 ES), ki je bil v Pogodbo ES vstavljen z Maastrichtsko pogodbo.
135 Iz pripravljalnih dokumentov za zadnjo pogodbo pa je razvidno, da naj bi člen 125 PDEU zagotovil, da države članice spoštujejo učinkovito proračunsko politiko (glej osnutek pogodbe o spremembi Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti za vzpostavitev ekonomske in monetarne unije, Bilten Evropskih skupnosti, dodatek 2/91, str. 22 in 52). Prepoved iz člena 125 PDEU namreč jamči, da države članice, kadar se zadolžijo, še naprej sledijo tržni logiki, kar jih mora spodbujati k ohranitvi proračunske discipline. Spoštovanje take discipline prispeva k uresničevanju višjega cilja na ravni Unije, to je ohranjanju finančne stabilnosti monetarne unije.
136 Ob upoštevanju tega cilja iz člena 125 PDEU je treba šteti, da ta določba prepoveduje Uniji in državam članicam, da odobrijo finančno pomoč, ki bi lahko škodovala spodbudi, da država članica, ki prejme to pomoč, vodi učinkovito proračunsko politiko. Kot izhaja iz točke 5 mnenja ECB o osnutku Sklepa Evropskega sveta o spremembi člena 136 Pogodbe o delovanju Evropske unije glede mehanizma za stabilnost za države članice, katerih valuta je euro, je sprožitev finančne pomoči prek mehanizma za stabilnost, kot je EMS, v skladu s členom 125 PDEU, le kadar je to nujno za zaščito finančne stabilnosti euroobmočja kot celote in le pod strogimi pogoji.
137 Nasprotno pa člen 125 PDEU ne prepoveduje, da ena ali več držav članic odobrijo finančno pomoč državi članici, ki je še naprej odgovorna za svoje obveznosti do upnikov, če lahko pogoji za tako pomoč to državo članico spodbudijo k izvajanju učinkovite proračunske politike.
138 Glede Pogodbe o EMS je treba ugotoviti, prvič, da je iz določb o pomoči za stabilnost, ki jih EMS lahko uporabi na podlagi členov od 14 do 18 te pogodbe, razvidno, da EMS ne bo jamčil za dolgove države članice, ki prejme pomoč. Ta bo še naprej odgovarjala upnikom za svoje finančne obveznosti.
139 Odobritev finančne pomoči članici EMS v skladu s členom 14 Pogodbe o EMS v obliki kreditne linije ali v skladu s členoma 15 in 16 te pogodbe v obliki posojila namreč nikakor ne pomeni, da bo EMS prevzel dolgove države članice, ki prejme pomoč. Taka pomoč, nasprotno, vodi k temu, da tej državi, ki še naprej odgovarja za svoje obveznosti v zvezi z obstoječimi dolgovi do upnikov, nastane nov dolg do EMS. Glede tega je treba navesti, da mora država članica kakršno koli prejeto finančno pomoč, ki je odobrena na podlagi členov od 14 do 16 Pogodbe o EMS, v skladu s členom 13(6) te pogodbe povrniti EMS in da je v skladu s členom 20(1) te pogodbe v znesek, ki ga je treba povrniti, vključena ustrezna marža.
140 Glede določb o pomoči iz členov 17 in 18 Pogodbe o EMS je treba na eni strani navesti, da je nakup obveznic, ki jih članica EMS izda na primarnem trgu, s strani EMS primerljiv odobritvi posojila. EMS iz razlogov, navedenih v prejšnji točki, z nakupom takih obveznic ne prevzema odgovornosti za dolg države članice, ki prejme pomoč.
141 Na drugi strani je treba glede nakupa obveznic članice EMS na sekundarnem trgu ugotoviti, da tudi v takem položaju država članica izdajateljica ostane edina odgovorna za zadevne dolgove. Dejstvo, da EMS kot pridobitelj na tem trgu obveznic, ki jih izda članica EMS, ceno plača imetniku teh obveznic, ki je upnik članice EMS izdajateljice, ne pomeni, da EMS prevzame dolg te članice EMS do tega upnika. Ta cena se lahko namreč precej razlikuje od vrednosti terjatev iz teh obveznosti, saj je odvisna od ponudbe in povpraševanja na sekundarnem trgu obveznic, ki jih izda zadevna članica EMS.
142 Drugič, Pogodba o EMS ne določa, da bo pomoč za stabilnost odobrena, brž ko ima država članica, katere valuta je euro, težave pri pridobivanju finančnih sredstev na trgu. V skladu s členoma 3 in 12(1) te pogodbe je namreč pomoč za stabilnost mogoče odobriti članicam EMS, ki imajo resne finančne težave ali jim take težave grozijo, le če je taka pomoč nujno potrebna za zaščito finančne stabilnosti euroobmočja kot celote in njegovih držav članic in če za odobritev te pomoči veljajo strogi pogoji, ki ustrezajo izbranemu instrumentu finančne pomoči.
143 Iz točk 111 in 121 te sodbe je razvidno, da je namen strogih pogojev, ki veljajo za vsakršno pomoč za stabilnost, ki jo dodeli EMS, zagotoviti, da EMS in države članice, ki prejmejo pomoč, spoštujejo ukrepe, ki jih Unija sprejme zlasti na področju usklajevanja ekonomske politike držav članic in s katerimi se predvsem poskuša zagotoviti, da države članice vodijo učinkovito proračunsko politiko.
144 Tretjič, predložitveno sodišče se sklicuje na navedbo tožeče stranke v postopku v glavni stvari, da pravila o vpoklicu kapitala, določena v členu 25(2) Pogodbe o EMS, niso v skladu s členom 125 PDEU, ker naj bi implicirala, da članice EMS jamčijo za dolg članice, ki ne izpolni svoje obveznosti.
145 V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 25(2) Pogodbe o EMS določa, da če država članica, ki je članica EMS, ne izvede zahtevanega plačila pri vpoklicu kapitala, so vse preostale članice pozvane k vplačilo višjega zneska kapitala. Vendar je država članica EMS, ki ne izpolni svoje obveznosti, na podlagi te določbe še naprej zavezana, da poravna dolg. Tako preostale članice EMS ne jamčijo za dolg članice, ki ne izpolni obveznosti.
146 Zato mehanizem, kot je EMS, in države članice, ki v njem sodelujejo, ne odgovarjajo za obveznosti države članice, ki prejme pomoč za stabilnost, niti ne prevzemajo njenih obveznosti v smislu člena 125 PDEU.
147 Torej člen 125 PDEU ne nasprotuje temu, da države članice, katerih valuta je euro, med seboj sklenejo in ratificirajo sporazum, kot je Pogodba o EMS.
c) Razlaga člena 4(3) PEU
148 Države članice se na podlagi načela lojalnega sodelovanja, ki ga določa člen 4(3) PEU, med drugim vzdržijo vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Unije.
149 Predložitveno sodišče se sklicuje na navedbe tožeče stranke v postopku v glavni stvari, da vzpostavitev EMS ni v skladu z določbami Pogodbe DEU o ekonomski in monetarni politiki in zato niti z načelom lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU.
150 Takim navedbam ni mogoče slediti.
151 Iz točk od 93 do 98 in od 108 do 147 te sodbe je namreč razvidno, da ustanovitev mehanizma za stabilnost, kot je EMS, ne posega v določbe Pogodbe DEU o ekonomski in monetarni politiki. Poleg tega Pogodba o EMS, kakor je razvidno iz točk od 111 do 113 te sodbe, vsebuje določbe, ki zagotavljajo, da bo EMS pri opravljanju svojih nalog spoštoval pravo Unije.
152 Torej člen 4(3) PEU ne nasprotuje temu, da države članice, katerih valuta je euro, med seboj sklenejo in ratificirajo sporazum, kot je Pogodba o EMS.
d) Razlaga člena 13 PEU
153 Člen 13(2) PEU določa, da vsaka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, in v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi.
154 Predložitveno sodišče sprašuje, ali je to, da so s Pogodbo o EMS Komisiji, ECB in Sodišču podeljene nove naloge, v skladu z njihovimi pristojnostmi, kot so opredeljene v Pogodbah. Ločeno je treba preučiti vlogo, ki naj bi jo v okviru Pogodbe o EMS imeli Komisija in ECB na eni strani in Sodišče na drugi.
i) Vloga, dodeljena Komisiji in ECB
155 Pogodba o EMS dodeljuje Komisiji in ECB različne naloge.
156 Naloge Komisije so obravnavanje prošenj za pomoč za stabilnost (člen 13(1)), presoja njihove nujnosti (člen 4(4)), pogajanje o memorandumu za soglasje, v katerem so podrobno navedeni pogoji, ki veljajo za odobreno finančno pomoč (člen 13(3)), spremljanje izpolnjevanja pogojev, ki veljajo za finančno pomoč (člen 13(7)) ter sodelovanje na sestankih sveta guvernerjev in sveta direktorjev kot opazovalka (člena 5(3) in 6(2)).
157 Naloge, ki so dodeljene ECB, so presoja nujnosti prošenj za pomoč za stabilnost (člen 4(4)), sodelovanje na sestankih sveta guvernerjev in sveta direktorjev kot opazovalka (člena 5(3) in 6(2)) in skupaj s Komisijo obravnavanje prošenj za pomoč za stabilnost (člen 13(1)), pogajanje o memorandumu za soglasje (člen 13(3)) in spremljanje izpolnjevanja pogojev, ki veljajo za finančno pomoč (člen 13(7)).
158 V zvezi s tem je treba spomniti, da iz sodne prakse Sodišča izhaja, da lahko države članice na področjih, na katerih Unija nima izključne pristojnosti, zunaj okvira Unije prenesejo na institucije naloge, kot so usklajevanje skupnih ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, ali upravljanje finančne pomoči (glej zgoraj navedeni sodbi Parlament proti Svetu in Komisiji, točke 16, 20 in 22, ter Parlament proti Svetu, točke 26, 34 in 41), če te naloge ne izkrivljajo pristojnosti, ki jih tem institucijam podeljujeta Pogodba EU in Pogodba DEU (glej med drugim mnenja 1/92 z dne 10. aprila 1992, Recueil, str. I‑2821, točki 32 in 41; 1/00 z dne 18. aprila 2002, Recueil, str. I‑3493, točka 20, in 1/09 z dne 8. marca 2011, ZOdl., str. I‑1137, točka 75).
159 Naloge, ki so Komisiji in ECB zaupane v Pogodbi o EMS, so take naloge, kakršne so omenjene v prejšnji točki.
160 Prvič, dejavnosti EMS se nanašajo na ekonomsko politiko. Unija pa na tem področju nima izključne pristojnosti.
161 Drugič, naloge, ki so s Pogodbo o EMS poverjene Komisiji in ECB, kljub pomembnosti ne zajemajo nobene lastne pristojnosti za odločanje. Poleg tega so dejavnosti, ki jih instituciji opravljata na podlagi te pogodbe, povezane le z EMS.
162 Tretjič, naloge, zaupane Komisiji in ECB, ne izkrivljajo pristojnosti, ki so na ti instituciji prenesene s pogodbama EU in DEU.
163 Glede Komisije namreč iz člena 17(1) PEU izhaja, da ta „spodbuja splošni interes Unije“ in „skrbi za uporabo prava Unije“.
164 Opozoriti pa je treba, da je namen Pogodbe o EMS zaščititi finančno stabilnost euroobmočja kot celote. Komisija s svojo vključenostjo v Pogodbo o EMS spodbuja splošni interes Unije. Na podlagi nalog, ki ji jih poverja Pogodba o EMS, lahko Komisija – kot določa člen 13(3) in (4) te pogodbe – tudi skrbi za to, da so memorandumi o soglasju, ki jih sklene EMS, v skladu s pravom Unije.
165 Naloge, ki jih Pogodba o EMS podeljuje ECB, se ujemajo z različnimi nalogami, ki jih tej instituciji poverjata Pogodba DEU in Statut ESCB. ECB namreč s svojimi nalogami v okviru Pogodbe o EMS v skladu s členom 282(2) PDEU podpira splošno ekonomsko politiko v Uniji. Iz člena 6.2 Statuta ESCB tudi izhaja, da lahko ECB sodeluje v mednarodnih denarnih institucijah. Člen 23 tega statuta potrjuje, da lahko ECB „vzpostavlja odnose […] z mednarodnimi organizacijami“.
166 V zvezi s tem ni mogoče pritrditi argumentaciji, da ker sta bili zgoraj navedeni sodbi Parlament proti Svetu in Komisiji ter Parlament proti Svetu izdani, preden so bile v Pogodbi vstavljene določbe o okrepljenem sodelovanju, bi morale države članice, katerih valuta je euro, med seboj vzpostaviti okrepljeno sodelovanje, da bi lahko pridobile pomoč institucij Unije v okviru EMS.
167 Iz člena 20(1) PEU namreč izhaja, da je okrepljeno sodelovanje mogoče vzpostaviti, le kadar je za delovanje na področju, na katero se nanaša to sodelovanje, pristojna Unija.
168 Iz točk od 64 do 66 te sodbe pa je razvidno, da določbe Pogodb, na katerih temelji Unija, tej ne podeljujejo posebne pristojnosti za vzpostavitev trajnega mehanizma za stabilnost, kot je EMS.
169 V teh okoliščinah člen 20 PEU ne nasprotuje temu, da države članice, katerih valuta je euro, med seboj sklenejo in ratificirajo sporazum, kot je Pogodba o EMS.
ii) Vloga, dodeljena Sodišču
170 Opozoriti je treba, da na podlagi odstavka 2 člena 37 Pogodbe o EMS svet guvernerjev odloči o vseh sporih med EMS in članico EMS ali med članicami EMS o razlagi in uporabi te pogodbe, vključno z vsemi spori o združljivosti odločitev, ki jih sprejme EMS, s to pogodbo. Če članica EMS ugovarja odločitvi iz odstavka 2, se na podlagi odstavka 3 istega člena spor predloži Sodišču.
171 V zvezi s tem je treba ugotoviti, prvič, da je iz uvodne izjave 16 Pogodbe o EMS razvidno, da pristojnost, ki naj bi jo Sodišče izvajalo na podlagi člena 37(3) te pogodbe, temelji neposredno na členu 273 PDEU. Na podlagi tega člena je Sodišče pristojno v vseh sporih med državami članicami, ki se nanašajo na predmet Pogodb, če je bil spor predložen Sodišču v skladu s posebnim sporazumom med strankami.
172 Drugič, čeprav je po členu 273 PDEU pristojnost Sodišča res odvisna od obstoja posebnega sporazuma med strankami, pa glede na cilj iz te določbe nič ne nasprotuje temu, da bi bilo tako soglasje dano vnaprej za vse vrste prej opredeljenih sporov, in to na podlagi klavzule, kot je člen 37(3) Pogodbe o EMS.
173 Tretjič, spori, v katerih je pristojno Sodišče, se nanašajo na predmet Pogodb v smislu člena 273 PDEU.
174 V zvezi s tem je treba navesti, da se lahko spor, povezan z razlago ali uporabo Pogodbe o EMS, nanaša tudi na razlago ali uporabo določb prava Unije. Na podlagi člena 13(3) te pogodbe mora biti memorandum o soglasju, doseženem s pogajanji z državo članico, ki zaprosi za pomoč za stabilnost, popolnoma skladen s pravom Unije in zlasti z ukrepi Unije na področju usklajevanja ekonomskih politik držav članic. Pogoje, ki veljajo za odobritev take pomoči državi članici, naj bi tako vsaj delno določalo pravo Unije.
175 Četrtič, v skladu s členom 273 PDEU je pristojnost Sodišča res odvisna od tega, da so stranke v sporu, ki mu je predložen, izključno države članice. Ker EMS sestavljajo samo države članice, je zato spor, v katerem je EMS stranka, mogoče šteti za spor med državami članicami v smislu člena 273 PDEU.
176 Torej podelitev pristojnosti Sodišču za razlago in uporabo določbe Pogodbe o EMS z njenim členom 37(3) izpolnjuje pogoje iz člena 273 PDEU.
177 Iz vsega navedenega izhaja, da člen 13 PEU ne nasprotuje temu, da države članice, katerih valuta je euro, med seboj sklenejo in ratificirajo sporazum, kot je Pogodba o EMS.
e) Razlaga splošnega načela učinkovitega sodnega varstva
178 Predložitveno sodišče, ki se sklicuje na navedbo tožeče stranke v postopku v glavni stvari, navaja, da bi bil lahko z vzpostavitvijo EMS zunaj pravnega reda Unije EMS izključen s področja uporabe Listine. Izvedeti želi, ali se z vzpostavitvijo EMS tako krši člen 47 Listine, ki vsakomur zagotavlja učinkovito sodno varstvo.
179 V zvezi s tem je treba opozoriti, da se določbe Listine v skladu z odstavkom 1 njenega člena 51 uporabljajo za države članice, samo ko izvajajo pravo Unije. Listina na podlagi odstavka 2 tega člena ne razširja področja uporabe prava Unije čez meje pristojnosti Unije niti ne ustvarja nobenih novih pristojnosti ali nalog Unije niti ne spreminja pristojnosti in nalog, opredeljenih v Pogodbah. Tako mora Sodišče razlagati pravo Unije, upoštevaje Listino, v mejah pristojnosti, ki so prenesene na Unijo (glej sodbi z dne 5. oktobra 2010 v zadevi McB., C‑400/10 PPU, ZOdl., str. I‑8965, točka 51, in z dne 15. novembra 2011 v zadevi Dereci in drugi, C‑256/11, ZOdl., str. I‑11315, točka 71).
180 Navesti pa je treba, da države članice ne izvajajo prava Unije v smislu člena 51(1) Listine, kadar vzpostavijo mehanizem za stabilnost, kot je EMS, za vzpostavitev katerega pogodbi EU in DEU ne podeljujeta Uniji nobene nove posebne pristojnosti, kakor je razvidno iz točke 105 te sodbe.
181 Iz navedenega izhaja, da splošno načelo učinkovitega sodnega varstva ne nasprotuje temu, da države članice, katerih valuta je euro, med seboj sklenejo in ratificirajo sporazum, kot je Pogodba o EMS.
182 V teh okoliščinah je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da člena 4(3) PEU in 13 PEU, členi 2(3) PDEU, 3(1)(c) in (2) PDEU, od 119 PDEU do 123 PDEU in od 125 PDEU do 127 PDEU ter splošno načelo učinkovitega sodnega varstva ne nasprotujejo temu, da države članice, katerih valuta je euro, med seboj sklenejo in ratificirajo sporazum, kot je Pogodba o EMS.
C – Tretje vprašanje
183 S tem vprašanjem predložitveno sodišče sprašuje, ali lahko države članice sklenejo in ratificirajo Pogodbo o EMS pred uveljavitvijo Sklepa 2011/199.
184 V zvezi s tem je treba opozoriti, da sprememba člena 136 PDEU s členom 1 Sklepa 2011/199 potrjuje obstoj pristojnosti držav članic (glej točke 68, 72 in 109 te sodbe). Ta sklep tako državam članicam ne podeljuje nobene nove pristojnosti.
185 Zato je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da pravica države članice, da sklene in ratificira Pogodbo o EMS, ni odvisna od uveljavitve Sklepa 2011/199.
IV – Stroški
186 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (občna seja) razsodilo:
1. Pri obravnavi prvega vprašanja ni bil ugotovljen noben dejavnik, ki bi lahko vplival na veljavnost Sklepa Evropskega sveta z dne 25. marca 2011 o spremembi člena 136 Pogodbe o delovanju Evropske unije glede mehanizma za stabilnost za države članice, katerih valuta je euro (2011/199/EU).
2. Člena 4(3) PEU in 13 PEU, členi 2(3) PDEU, 3(1)(c) in (2) PDEU, od 119 PDEU do 123 PDEU in od 125 PDEU do 127 PDEU ter splošno načelo učinkovitega sodnega varstva ne nasprotujejo temu, da države članice, katerih valuta je euro, med seboj sklenejo in ratificirajo sporazum, kot je Pogodba o ustanovitvi Evropskega mehanizma za stabilnost med Kraljevino Belgijo, Zvezno republiko Nemčijo, Republiko Estonijo, Irsko, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Italijansko republiko, Republiko Ciper, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Malto, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Portugalsko republiko, Republiko Slovenijo, Slovaško republiko in Republiko Finsko, ki je bila 2. februarja 2012 sklenjena v Bruslju.
3. Pravica države članice, da sklene in ratificira navedeno pogodbo, ni odvisna od uveljavitve Sklepa 2011/199.
Podpisi