FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
NIILO JÄÄSKINEN
föredraget den 6 september 2012(1)
Mål C‑473/10
Europeiska kommissionen
mot
Ungern
”Talan om fördragsbrott – Direktiv 91/440/EEG – Utveckling av gemenskapens järnvägar – Direktiv 2001/14/EG– Tilldelning av infrastrukturkapacitet för järnvägar – Artikel 6.3 i och bilaga II till direktiv 91/440 – Artiklarna 4.2 och 14.2 i direktiv 2001/14 – Infrastrukturförvaltare – Oberoende vid tilldelning av tåglägen – Oberoende vid fastställande och uttag av avgifter – Artikel 6.1 i direktiv 2001/14 – Infrastrukturförvaltarens finansiella jämvikt och incitament att sänka kostnader och avgifter – Artikel 7.3 i direktiv 2001/14 – Fastställande av avgifter på grundval av direkta kostnader”
I – Inledning
1. Genom föreliggande fördragsbrottstalan har Europeiska kommissionen yrkat att domstolen ska fastställa att Ungern har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 6.3 i och bilaga II till direktiv 91/440/EEG(2), i dess lydelse enligt direktiv 2001/12/EG(3) (nedan kallat direktiv 91/440), samt artiklarna 4.2, 14.2, 6.1, 6.2, 7.3, 8.1 och 11 i direktiv 2001/14/EG(4), i dess lydelse enligt direktiv 2004/49/EG(5) (nedan kallat direktiv 2001/14). Ungern har yrkat att kommissionens talan ska ogillas.
2. Förevarande talan ingår i raden av fördragsbrottsmål(6) som kommissionen väckt under åren 2010 och 2011 avseende medlemsstaternas tillämpning av direktiven 91/440 och 2001/14 som huvudsakligen rör ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde för järnvägsföretag till infrastruktur, det vill säga till järnvägsnätet. Ovannämnda mål ger domstolen möjlighet att för första gången ta ställning till avregleringen av järnvägarna i Europeiska unionen och framför allt tolka det så kallade ”första järnvägspaketet”.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätten
3. I artikel 6.3 i direktiv 91/440 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de uppgifter, enligt förteckningen i bilaga II, som ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde till infrastrukturen är beroende av, anförtros organ eller företag som själva inte tillhandahåller järnvägstransporttjänster. Oberoende av de organisatoriska strukturerna måste det kunna påvisas att detta mål uppnåtts.
Medlemsstaterna får emellertid på järnvägsföretag eller annat organ överlåta uttag av avgifter och ansvar för förvaltningen av järnvägsinfrastrukturen, exempelvis investeringar, underhåll och finansiering.”
4. Bilaga II till direktiv 91/440 innehåller en förteckning över de väsentliga uppgifter som avses i artikel 6.3. Följande anges:
– ”Förberedelse och beslutsfattande i samband med tillstånd för järnvägsföretag inbegripet beviljande av individuella tillstånd.
– Beslutsfattande i samband med tilldelning av tåglägen inbegripet både fastställande och bedömning av tillgänglighet samt tilldelning av individuella tåglägen.
– Beslutsfattande i samband med fastställande och uttag av infrastruktur.
– Kontroll av att skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster uppfylls vid tillhandahållandet av vissa tjänster.”
5. Enligt definitionerna i artikel 2 i direktiv 2001/14 används i detta direktiv följande beteckningar med de betydelser som här anges:
”a) tilldelning: tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet av en infrastrukturförvaltare.
…
g) infrastrukturkapacitet: möjlighet att planera begärda tåglägen för en del av infrastrukturen under en viss period.
h) infrastrukturförvaltare: varje organ eller företag som särskilt ansvarar för att anlägga och underhålla järnvägsinfrastruktur. Detta kan också inbegripa hantering av kontroll- och säkerhetssystem för infrastrukturen. Infrastrukturförvaltarens uppgifter med avseende på järnvägsnät eller del av ett järnvägsnät får tilldelas olika organ eller företag.
i) järnvägsnät: hela den järnvägsinfrastruktur som ägs och/eller förvaltas av en infrastrukturförvaltare. …
k) järnvägsföretag: varje offentligt eller privat företag med tillstånd enligt gällande gemenskapslagstiftning vars huvudsakliga verksamhet består i att tillhandahålla tjänster för transport av gods och/eller passagerare på järnväg med kravet att företaget måste tillhandahålla dragkraft. Detta gäller även företag som endast tillhandahåller dragkraft.
l) tågläge: den infrastrukturkapacitet som behövs för att köra ett visst tåg från en plats till en annan under en viss tidsperiod.
m) tågplan: uppgifter om alla planerade rörelser av tåg och rullande materiel som kommer att äga rum på den berörda infrastrukturen under den tid som tågplanen gäller.”
6. I artikel 4.1 och 4.2 i direktiv 2001/14 föreskrivs följande:
1. ”1. … Infrastrukturförvaltaren skall fastställa avgiften för utnyttjande av infrastruktur och ansvara för uppbörden av denna avgift.
2. Om infrastrukturförvaltaren inte är oberoende i förhållande till samtliga järnvägsföretag, i juridisk mening och med avseende på organisation eller beslutsfattande, skall de uppgifter som beskrivs i detta kapitel och är av annat slag än uppbörd av avgifter utföras av ett avgiftsorgan som är oberoende i förhållande till samtliga järnvägsföretag i juridisk mening och med avseende på organisation och beslutsfattande.”
7. I artikel 5.1 i direktiv 2001/14 föreskrivs följande:
”Järnvägsföretagen skall på en icke-diskriminerande grundval ha rätt till det minimipaket av tillträdestjänster och de bantillträdestjänster som beskrivs i bilaga II. Tillhandahållande av tjänster enligt punkt 2 i bilaga II skall tillhandahållas på ett icke-diskriminerande sätt och en begäran från ett järnvägsföretag får endast avslås om det finns praktiskt möjliga alternativ enligt marknadsvillkoren. Om tjänsterna inte tillhandahålls av en infrastrukturförvaltare skall tillhandahållaren av den ’huvudsakliga infrastrukturen’ göra alla rimliga ansträngningar för att underlätta tillhandahållandet av dessa tjänster.”
8. I artikel 6 i direktiv 2001/14/EG föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall bestämma villkor, inklusive i förekommande fall krav på förskottsbetalning, för att under normala verksamhetsförhållanden och över en rimlig tidsperiod säkerställa balans i en infrastrukturförvaltares räkenskaper, så att inkomsterna från infrastrukturavgifter, överskott från annan affärsverksamhet och statlig finansiering åtminstone täcker utgifterna för infrastrukturen.
…
2. Infrastrukturförvaltarna skall ges incitament att, med vederbörlig hänsyn till säkerhet och upprätthållande och förbättring av kvaliteten på infrastrukturtjänsten, sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter.
3. Medlemsstaterna skall säkerställa genomförandet av bestämmelserna i punkt 2 antingen genom ett avtal mellan den behöriga myndigheten och infrastrukturförvaltaren för en period på minst tre år varigenom den statliga finansieringen tilldelas, eller genom inrättandet av lämpliga kontrollåtgärder till vilka tillräckliga befogenheter är knutna.”
9. I artikel 7.3 i direktiv 2001/14 föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 4 eller 5 eller artikel 8 skall avgiften för minimipaketet och bantillträdestjänsterna fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.”
10. Artikel 8.1 i direktiv 2001/14 har följande lydelse:
”För att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader får medlemsstaterna, om marknaden kan tåla detta, fastställa prishöjningar på grundval av principer om effektivitet, öppenhet och icke-diskriminering, samtidigt som största möjliga konkurrenskraft säkerställs, särskilt för internationella godstransporter med järnväg. Avgiftssystemet skall respektera de produktivitetsökningar som järnvägsföretagen uppnått.
Avgifternas nivå får dock inte sättas så högt att de marknadssegment som kan betala åtminstone den kostnad som uppstår som en direkt följd av driften av tågtrafiken, plus ett vinstuttag som marknaden kan bära, hindras från att använda infrastrukturen.”
11. Artikel 13.2 första stycket i direktiv 2001/14 har följande lydelse:
”Rätten att utnyttja en bestämd infrastrukturkapacitet i form av ett tågläge får tilldelas sökande för högst en tågplaneperiod.”
12. I artikel 14.1 och 14.2 i direktiv 2001/14 föreskrivs följande:
”… Infrastrukturförvaltaren svarar för kapacitetstilldelningsförfarandet. …
Om infrastrukturförvaltaren inte är oberoende i förhållande till samtliga järnvägsföretag, i juridisk mening och med avseende på organisation eller beslutsfattande, skall den tilldelning som avses i punkt 1 och som beskrivs i detta kapitel utföras av ett tilldelningsorgan som är oberoende i förhållande till samtliga järnvägsföretag i juridisk mening och med avseende på organisation och beslutsfattande.”
13. I artikel 29 i direktiv 2001/14 föreskrivs följande:
”1. I händelse av störningar i tågtrafiken på grund av tekniska missöden eller olyckor skall infrastrukturförvaltaren vidta alla nödvändiga åtgärder för att återställa den normala situationen. I detta syfte skall infrastrukturförvaltaren utarbeta en beredskapsplan med en förteckning över alla offentliga organ som skall informeras i händelse av en allvarlig olycka eller en allvarlig störning av tågtrafiken.
2. I en nödsituation och om det är absolut nödvändigt på grund av ett allvarligt fel som gör att infrastrukturen under en period blir oanvändbar får de tåglägen som tilldelats återtas utan förvarning under den tid som behövs för att reparera systemet.
Om infrastrukturförvaltaren anser det nödvändigt får han begära att järnvägsföretagen ger honom tillgång till de resurser som han anser vara mest lämpliga för att återställa den normala situationen så snart som möjligt.
3. Medlemsstaterna får kräva av järnvägsföretag att dessa medverkar till att säkerställa efterlevnad och övervakning i fråga om sitt uppfyllande av säkerhetsstandarder och säkerhetsbestämmelser.”
14. I bilaga II till direktiv 2001/14 föreskrivs följande:
”1. Minimipaket av tillträdestjänster skall omfatta följande:
a) Behandling av ansökningar om infrastrukturkapacitet.
b) Rätt att utnyttja den kapacitet som beviljats.
c) Användning av växlar och övergångsspår i tågspår.
d) Trafikledning inklusive signalsystem, kontroll, tågklarering samt överföring och tillhandahållande av information om tågrörelser.
e) All övrig information som behövs för att utföra eller driva den järnvägstrafik för vilken kapacitet har tilldelats.”
B – Nationell rätt
15. Genom lag XCV från år 1993 avseende järnvägar inrättades år 2004 ett organ som är oberoende i förhållande till järnvägsföretag, Vasúti Pályakapacitás-elosztó Szervezet (nedan kallat VPE).
16. Enligt artikel 62 i lag CLXXXIII. från år 2005 avseende järnvägstransport (2005 évi CLXXXIII. törvény a vasúti közlekedésről,(7) nedan kallad lagen om järnvägar), ankommer det på VPE att tilldela tåglägen och fastställa avgifter.
17. I artikel 28.1 i nämnda lag om järnvägar föreskrivs följande:
”Ministern som handlar för statens räkning ska i samförstånd med finansministern ingå avtal om att finansiera de kostnader som ansetts vara skäliga inom ramen för förvaltningen av järnvägsnätet av det järnvägsföretag som anförtrotts uppgiften att förvalta det nationella järnvägsnätet och de anläggningar som hör till detta och deras regionala järnvägar och de anläggningar som hör till detta som varken täcks av avgiften för tillträde till nätet eller företagets övriga omsättning. Villkoren i nämnda avtal ska ge nätverksförvaltaren incitament att sänka förvaltningsavgifterna samt avgifterna för tillträde till nätet utan att äventyra transportsäkerheten eller kvaliteten på tjänsterna.”
18. Enligt artikel 31.2 b i nämnda lag ”har infrastrukturförvaltaren i järnvägstrafiksäkerhetens intresse fram till dess att den farliga situationen upphör rätt att avstänga järnvägar eller de järnvägslänkar som är utsatta för denna fara samt återta de tåglägen som tilldelats på berörda järnvägslänkar samtidigt som, om avstängningen påverkar en järnvägsövergång, den myndighet som är behörig för den berörda vägen ska informeras …”.
19. Artikel 55.8 i järnvägslagen har följande lydelse:
”Om nättillträdesavgiften inte kommer att täcka förvaltarens samtliga skäliga kostnader och utgifter för den fritt tillgängliga infrastrukturen, kan en allmän prishöjning göras med avseende på de tjänster som anges i artikel 54.1 och 54.3–54.5 som inte får överstiga vad som krävs för att täcka samtliga skäliga kostnader och utgifter. Härvid ska järnvägsföretagens produktivitet, kravet på en effektiv användning av infrastrukturen, den gränsöverskridande järnvägtrafikens konkurrensförmåga och principerna om insyn och likabehandling beaktas.”
20. Förordning nr 83/2007 (X.6) GKM-PM fastställer ramen för avgiftssystemet för tillträde till järnvägsinfrastrukturen och de grundläggande reglerna om fastställande av avgifter för tillträde till infrastrukturen.(8)
21. I förordning nr 101/2007 (XII.22) GKM avseende formerna för det öppna tillträdet till järnvägsinfrastrukturen(9), föreskrivs följande i artikel 23.1:
”Om en infrastrukturförvaltare återtagit ett tågläge med tillämpning av artikel 31.2 b i järnvägslagen, ska det organ som är behörigt för tilldelning av kapaciteter på begäran av den berörda parten ge denna ett annat tågläge bland de kapaciteter som finns tillgängliga.”
22. Varje år offentliggör VPE en förordning om driften av järnvägsnätet (Hálózati Üzletszabályzat). I förordningen om driften av järnvägsnätet för år 2009–2010 föreskrivs följande i punkt 4.3 nionde stycket:
”[VPE] ska underrätta berörda mottagare, infrastrukturförvaltare och järnvägsmyndigheten om sina beslut om tilldelning av kapaciteter.”
23. I punkt 4.8.1 i nämnda förordning, med rubriken ”Riktlinjer för återupprättande av normal tågtrafik”, föreskrivs följande:
”a) Vid avvikelser från den normala tidsplanen ska ledningen för infrastrukturförvaltarens operativa verksamhet vidta de åtgärder som krävs för att störningarna ska upphöra och för att återställa trafiken enligt tågplan. …
b) De som har tillträde till järnvägsnätet ska utse en fast kontaktperson som har behörighet att fatta beslut eller en egen ledning som i händelse av störningar eller fara ska underrättas av infrastrukturförvaltarens ledning och vars behov ska beaktas vid återupprättandet av normala driftförhållanden.
c) Force majeure och andra exceptionella eller oförutsebara omständigheter:
– Infrastrukturförvaltaren är i händelse av störningar i järnvägstrafiken som uppkommit på grund av tekniska missöden eller olyckor skyldig att göra allt som står i dess makt för att återupprätta normala driftsförhållanden. Infrastrukturförvaltaren ska i detta syfta upprätta en nödplan som inbegriper de organ som ska underrättas i händelse av allvarliga olyckor eller allvarliga störningar i järnvägstrafiken.
– På begäran av nätverksförvaltaren ska de som har tillträde till järnvägsnätet i form av ersättning ställa de resurser till förfogande som anses som mest lämpliga för att skyndsamt återupprätta normala driftsförhållanden.
– I händelse av fara som gör att järnvägsnätet under en period blir oanvändbart får infrastrukturförvaltaren, efter att ha underrättat de berörda parterna, återta de tåglägen som tilldelats under den tid som behövs för att återupprätta situationen. VPE ska under denna period på den berörda partens begäran tilldela denne ett annat tågläge ur de kapaciteter som är tillgängliga.”
III – Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
24. Kommissionen sände den 26 januari 2008 en formell underrättelse till Ungern och uppmanade denna stat att inkomma med yttrande beträffande underlåtenheten att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.3 i och bilaga II till direktiv 91/440, artiklarna 4.2 och 14.2 i direktiv 2001/14, samt artiklarna 3, 6.1, 6.2–6.5, 7.3, 8, 11 och 30.3 i nämnda direktiv. Ungern besvarade denna formella underrättelse den 22 augusti 2008. Denna skrivelse kompletterades med andra skrivelser, bland annat den av den 10 juni 2009.
25. Den 8 oktober 2009 sände kommissionen ett motiverat yttrande i vilket den fastställde att Ungern hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.3 i och bilaga II till direktiv 91/440, artiklarna 4.2 och 14.2 i direktiv 2001/14, samt artiklarna 6.1, 6.2, 7.3, 8.1 och 11 i nämnda direktiv. Kommissionen anmodade Ungern att vidta nödvändiga åtgärder för att efterkomma det motiverade yttrandet inom två månader från mottagandet därav. Genom skrivelse av den 16 december 2009 besvarade Ungern det motiverade yttrandet och bestred det av kommissionen påstådda fördragsbrottet.
26. Kommissionen fann inte Ungerns svar tillfredsställande och beslutade därför att väcka förevarande talan vid domstolen den 29 september 2010.
27. Genom beslut av domstolens ordförande den 15 februari 2011, tilläts Republiken Tjeckien, Republiken Lettland och Republiken Polen att intervenera till stöd för Ungerns yrkanden. Genom beslut av domstolens ordförande den 4 april 2011 tilläts Republiken Italien att intervenera till stöd för Ungerns yrkanden på grundval av artikel 93.7 i rättegångsreglerna.
28. Genom handling som inkom till domstolens kansli den 6 juni 2012 förklarade kommissionen att den tog tillbaka den sjätte invändningen i sin talan (att artikel 11.1 i direktiv 2001/14 avseende inrättandet av ett system för att förbättra järnvägsnätets prestanda åsidosatts).
29. Kommissionen, Ungern, Republiken Italien och Republiken Polen var företrädda vid förhandlingen, som ägde rum den 23 maj 2012.
IV – Parternas grunder och argument
A – Den första anmärkningen avseende oberoende vid tilldelningen av tåglägen
1. Parternas argument
30. Kommissionen har gjort gällande att ett järnvägsföretag enligt artikel 6.3 i direktiv 91/440 inte kan fatta beslut som rör tilldelning av tåglägen, eftersom tilldelning av tåglägen är en väsentlig uppgift som syftar till att säkerställa ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde till den infrastruktur som avses i bilaga II till direktiv 91/440, med avseende på vilken kravet på oberoende är tillämpligt. Tilldelningen av infrastrukturkapacitet ska följaktligen skötas av ett oberoende organ.
31. Trafikförvaltning omfattas emellertid av tilldelning av tåglägen och ska i Ungern genomföras av VPE, som är ett organ som är oberoende i förhållande till järnvägsföretag och inte av MÁV Zrt. och GySEV Zrt., som är infrastrukturförvaltare men även järnvägsföretag.
32. Trafikförvaltaren måste ha kännedom om besluten om tilldelning av kapacitet för att kunna utföra denna uppgift. Om infrastrukturförvaltarna MÁV Zrt. och GySEV Zrt. i enlighet med driftsförordningen i Ungern har underrättats om samtliga beslut om tilldelning av kapacitet avseende sina konkurrenter, har de därmed i praktiken deltagit i detta förfarande för tilldelning av kapacitet.
33. Trafikförvaltning i händelse av trafikstörningar eller fara innebär emellertid att trafikförvaltaren ska vidta de åtgärder som krävs för att återställa normal tågtrafik. I ett sådant fall har trafikförvaltaren inget annat val än att avvika från den tidsplan som fastställts i ett tidigare skede för att omfördela tillgängliga tåglägen och nätkapaciteter. I Ungern ankommer det på de båda infrastrukturförvaltarna att vidta åtgärder för att avhjälpa störningen med beaktande av järnvägsföretagens behov.
34. Kommissionen har inte bestritt att trafikförvaltaren normalt sett enbart ska genomföra VPE:s beslut och se till att tågen kör enligt tågplan och inte har något inflytande över beslut om tilldelning av kapacitet. Den omständigheten att förvaltaren vidtar åtgärder lokalt för att återställa tågtrafiken i händelse av fara eller störningar innebär däremot att trafikförvaltaren fattar beslut som rör tilldelning av tåglägen och att han förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. Återtagandet av ett tågläge är också en åtgärd som utgör en väsentlig uppgift som har samband med tilldelning av tåglägen i den mening som avses i bilaga II till direktiv 91/440.
35. Ett järnvägsföretag som sköter trafikförvaltningen har en konkurrensfördel, eftersom det för att kunna utföra de därmed förenade uppgifterna nödvändigtvis förfogar över detaljerad information om de tjänster som järnvägsföretagen tillhandahåller, omfattningen av dessa tjänster och tågplaner. Det skulle emellertid strida mot artikel 6.3 i direktiv 91/440 och artikel 14.2 i direktiv 2001/14 om ett järnvägsföretag genom trafikförvaltningsverksamhet skulle kunna få kännedom om konkurrenternas användning av infrastrukturen eller om det under vissa förhållanden skulle kunna fatta beslut som rör tilldelning av tåglägen eller tilldelning av infrastrukturkapacitet. Trafikförvaltaren skulle dessutom vid upprättandet av en tågplan alltid ha inflytande över tågtrafiken, och konkurrenterna skulle enbart ha kännedom om den tågplan som offentliggjorts men inte om faktiska tågrörelser.
36. Vad gäller förhållandet mellan trafikförvaltningen och infrastrukturförvaltningen har kommissionen erinrat om att kravet på oberoende som gäller för tilldelning av tåglägen även är tillämpligt när tilldelningen äger rum inom ramen för trafikförvaltning. Denna förvaltning omfattar flera uppgifter som uppenbarligen inte har något samband med tilldelning av tåglägen, såsom underhåll, uppbyggnad av järnvägsnät och andra investeringar som järnvägsföretag kan anförtros.
37. Den ungerska regeringen har gjort gällande att den verksamhet som uttryckligen anges i bilaga II till direktiv 91/440 enligt artikel 6.3 i nämnda direktiv anses som väsentliga uppgifter och att det i andra stycket i denna punkt på ett icke uttömmande sätt anges vilka uppgifter som, även om de utgör verksamhet i den mening som avses i bilaga II eller omfattas av denna, trots detta kan utföras av järnvägsföretag.
38. Enligt den ungerska lagstiftningen har trafikförvaltaren inte heller rätt att omfördela tåglägen i händelse av fara eller störningar. Det ankommer enbart på VPE, i egenskap av ett oberoende organ, att tilldela tåglägen och att omfördela infrastrukturkapacitet.
39. Trafikförvaltarens huvudsakliga uppgift består nämligen i att genomföra beslut om tilldelning av kapacitet och tilldelning av tåglägen som fattats av VPE. Trafikförvaltaren har inte rätt att fatta beslut på detta område och kan inte kontrollera de tåglägen som tilldelats eller kapaciteter. VPE kan inom ramen för sin ständiga beredskapstjänst dygnet runt motta och bearbeta ansökningar om tilldelning av tåglägen varje tid på dygnet.
40. Inte heller i händelse av fara eller trafikstörning kan trafikförvaltaren tilldela kapaciteter. I det fallet kan förvaltaren för att återställa normal tågtrafik ingripa direkt och vidta åtgärder för att så snabbt som möjligt säkerställa att ett så stort antal tåglägen som möjligt och så stor kapacitet som möjligt som tilldelats av VPE används.
41. Om tåglägen inte kan användas, trots de åtgärder som vidtagits, så kan infrastrukturförvaltaren annullera ett tågläge, vilket är en rättighet som i vissa fall också föreskrivs i artikel 14.8 i förordning nr 913/2010. Den ungerska regeringen har anfört att trafikförvaltaren enbart har möjlighet att återta tåglägen när en järnvägslänk under en period inte kan användas och tågtrafik inte kan äga rum. Det rör sig således inte om ett godtyckligt beslut om att förbjuda användningen av järnvägsspår utan om en tillfällig avstängning av en järnvägslänk av säkerhetsskäl, och under denna period ska VPE ställa ett annat tågläge till järnvägsföretagets förfogande.
42. Den ungerska regeringen har anfört att återställande av normal tågtrafik som omfattar tekniska åtgärder och trafiksäkerhetsåtgärder, å ena sidan, och tilldelning av tåglägen som det ankommer på VPE att genomföra, å andra sidan, utgör två olika typer av verksamhet.
43. Trafikförvaltaren har följaktligen inte något inflytande på tilldelningen av tåglägen, eftersom detta sker innan tågtrafiken satts i gång. Infrastrukturförvaltaren måste ingå avtal med dem som tilldelats tåglägen som motsvarar det tågläge som tilldelats och låta dess tåg köra på de tåglägen som tilldelats, eftersom infrastrukturförvaltaren i annat fall riskerar rättsföljder i enlighet med avtalet. Kännedom om beslut om tilldelning av kapacitet efter det att dessa beslut antagits motsvarar följaktligen inte antagande av ett beslut om tilldelning av tåglägen.
44. Den ungerska regeringen har anfört att trafikförvaltning omfattas av infrastrukturförvaltning på så sätt att det både skulle vara orealistiskt att skilja dessa två verksamheter åt och utgöra hinder mot dess användning i praktiken. Det har för övrigt hänvisats till det nära sambandet mellan trafikförvaltning och infrastrukturförvaltning i direktiv 91/440. I artikel 3 i detta direktiv föreskrivs nämligen att skötseln av styr- och säkerhetssystemen kan ingå i infrastrukturförvaltarens uppgifter.
45. Den ungerska regeringen har bestritt att infrastrukturförvaltaren kan ha en konkurrensfördel inom ramen för sin trafikförvaltningsverksamhet, eftersom denne inte heller i händelse av störning eller fara företar någon tilldelning av tåglägen och först kan få kännedom om den information som kommissionen avser efter det att besluten om tilldelning av tåglägen fattats av VPE. Den ungerska regeringen har intagit samma ståndpunkt som kommissionen, att trafikförvaltaren nödvändigtvis måste ha detaljerad information om de tjänster som järnvägsföretag tillhandahåller, omfattningen av dessa tjänster och tågplanen.
46. Den polska regeringen stödjer den argumentation som framförts av den ungerska regeringen att ett eventuellt ingrepp av trafikförvaltaren i händelse av trafikstörning eller fara inte innebär en ny tilldelning av tåglägen. Det rör sig om ad hoc-åtgärder vilka enbart det organ som sköter den löpande förvaltningen av tågtrafiken kan vidta.
47. Den polska regeringen har erinrat om att det enligt artikel 6.3 i direktiv 91/440 enbart krävs att målet att säkerställa ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde till infrastrukturen uppnås. I elfte skälet i direktiv 2001/14 hänvisas till detta mål. Varken den polska regeringen eller kommissionen har emellertid anfört något argument i sak eller i rättsligt hänseende som visar att Ungern inte har uppnått detta mål.
48. Kommissionen har i sina yttranden med anledning av Polens interventionsinlaga fastställt att det är onödigt att hänvisa till fall där infrastrukturförvaltaren har gjort sig skyldig till konkreta åsidosättanden, eftersom kravet på att det organ som tilldelar tåglägen ska vara oberoende inte har beaktats i den ungerska lagstiftningen och detta krav syftar till att säkerställa att det mål som uppställts i allmänhet kan uppnås genom inrättandet av lämpliga strukturer.
2. Prövning av den första anmärkningen
a) Inledande anmärkningar
49. Genom direktiv 91/440 i dess ursprungliga lydelse påbörjades avregleringen av järnvägstransporter genom att en rätt till tillträde till järnvägsinfrastrukturen för järnvägsföretag infördes. I samband med införandet av denna rätt till tilldelning infördes även principen om uppdelning mellan infrastrukturförvaltning och tillhandahållande av transporttjänster. Nämnda princip om uppdelning avsåg emellertid inte strukturer utan funktioner, närmare bestämt bokföring. Denna uppdelning kan enbart genomföras frivilligt genom upprättandet av speciella avdelningar inom ett enda företag eller genom att anförtro ett särskilt organ förvaltningen av infrastrukturen . Därmed har inte en integrerad nationell modell ifrågasatts.
50. Syftet med direktiven 95/18/EG och 95/19/EG(10) och direktiven avseende det första järnvägspaketet var emellertid att genomföra rätten till ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde genom att föreskriva införandet av tillstånd för transportföretag och regler för tilldelning av kapaciteter och uttag av avgifter. För att säkerställa en icke-diskriminerande tillgång fastställs i artikel 6.3 i direktiv 91/440, principen att det organ som anförtrotts väsentliga uppgifter ska vara oberoende. Dessa väsentliga uppgifter anges numera i bilaga II till direktiv 91/440.
51. Det rör sig om utfärdande av licenser till järnvägsföretag, tilldelning av kapacitet, tilldelning av individuella tåglägen, fastställande av den ersättning som ska betalas av transportföretag och kontroll av att skyldigheten avseende allmännyttiga tjänster uppfylls. I artikel 6.3 i direktiv 91/440 och artiklarna 4.2 och 14.2 i direktiv 2001/14 anges att det ”organ eller företag” som ger tillgång till järnvägsnätet, ”avgiftsorganet” och ”tilldelningsorganet” för infrastrukturkapacitet ska vara oberoende.
52. Nämnda väsentliga uppgifter är sådana uppgifter som under inga omständigheter kan utföras av ett järnvägstransportföretag. Dessa uppgifter kan däremot antingen utföras av förvaltaren om denne är oberoende i förhållande till järnvägsföretag, framför allt traditionella företag, eller i annat fall av ett organ. Samtliga beslut som fattas av organ som anförtrotts väsentliga uppgifter kan överklagas vid ett oberoende regleringsorgan som inrättats genom artikel 30.1 i direktiv 2001/14.
53. I Ungern utövas den väsentliga uppgiften tilldelning av tåglägen av VPE, som är ett organ som är oberoende i förhållande till järnvägsföretag. Däremot är MÁV Zrt. och GySEV Zrt. som är infrastrukturförvaltare också järnvägsföretag. Kommissionens första anmärkning avser således huvudsakligen frågan huruvida trafikförvaltning omfattas av begreppet infrastrukturförvaltning och, om så är fallet, huruvida den omfattar tilldelning av tåglägen och följaktligen ska vara förbehållen ett organ som är oberoende av järnvägsföretag. För att kunna besvara dessa frågor måste den exakta betydelsen av begreppen ”väsentliga uppgifter” och ”tåglägen” klargöras.
b) Väsentliga uppgifter och tåglägen
54. Enligt bilaga II i direktiv 91/440 omfattar väsentliga uppgifter i den mening som avses i artikel 6.3 ”förberedelse och beslutsfattande” i samband med tillstånd för järnvägsföretag, ”beslutsfattande” i samband med tilldelning av tåglägen inbegripet tilldelning av individuella tåglägen, ”beslutsfattande” i samband med fastställande och uttag av infrastruktur och ”kontroll” av att skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster uppfylls vid tillhandahållandet av vissa tjänster. En väsentlig uppgift med avseende på den unionsrättsliga lagstiftningen på järnvägsområdet består följaktligen av administrativ eller kvasi-administrativ verksamhet, såsom förberedelse och beslutsfattande eller kontroll av att skyldigheter uppfylls.
55. Enligt punkt 1 i bilaga II till direktiv 2001/14 ska det minimipaket som infrastrukturförvaltaren ska tillhandahålla järnvägsföretag bland annat innefatta trafikledning inklusive signalsystem, kontroll, tågklarering samt överföring och tillhandahållande av information om tågrörelser (punkt d), och all övrig information som behövs för att utföra eller driva den järnvägstrafik för vilken kapacitet har tilldelats (punkt e). Det rör sig således om tjänster som enligt min mening omfattas av begreppet förvaltning av järnvägstrafik.
56. Enligt artikel 2.1 i direktiv 2001/14 avses med begreppet tågläge den infrastrukturkapacitet som behövs för att köra ett visst tåg från en plats till en annan under en viss tidsperiod. Tilldelning av ett tågläge genom upptagande i en tågplan eller genom ett ad hoc-beslut enligt artikel 23 i direktiv 2001/14 utgör emellertid en rätt för järnvägsföretaget att utnyttja en bestämd infrastrukturkapacitet. Rättsligt sett motsvaras detta beviljande av ett tillstånd eller ett administrativt eller kvasi-administrativt godkännande. Denna tolkning finner stöd i artikel 13.2 där det föreskrivs “[en rätt] att utnyttja en bestämd infrastrukturkapacitet i form av ett tågläge”.
57. Såsom alla rättigheter kan även rättigheter i form av ett tågläge utövas av deras innehavare genom utövande av verksamhet som omfattas av tillämpningsområdet för denna rättighet. När det gäller tåglägen består utövandet av rättigheten i att utnyttja den aktuella järnvägslänken vid den tidpunkt som omfattas av tågläget. Dessutom kan underutnyttjandet av ett tågläge enligt artikel 27 i direktiv 2001/14 medföra en skyldighet att avstå från tågläget.
58. På grund av dessa överväganden förefaller det som om trafikförvaltningen består av tjänster som omfattas av infrastrukturförvaltning. Enligt artikel 2 h i direktiv 2001/14 kan infrastrukturförvaltning ”också inbegripa hantering av kontroll- och säkerhetssystem för infrastrukturen”.
59. Av det ovan anförda följer att trafikförvaltningsverksamhet inte omfattar beslutsfattande i samband med tilldelning av tåglägen utan enbart genomförande av sådana beslut, antingen genom antagande av en tågplan eller genom ad hoc-tilldelning av tåglägen. Tågtrafikförvaltning är en faktisk verksamhet som syftar till att säkerställa ett effektivt och säkert utövande av rätten att utnyttja kapacitet i form av tåglägen. Med andra ord när förvaltaren av järnvägsnätet ger ett tåg grön signal uppkommer därigenom ingen rätt till tågläge. Om förvaltaren av järnvägsnätet ger röd signal motsvarar detta inte återlämnande av ett tågläge. Man bör således undvika att förväxla förekomsten av rättigheter med utövandet av dessa rättigheter, eftersom de system som inrättats för att reglera olika former av trafik genom beviljande av rättigheter befinner sig på en annan nivå än den dagliga kontrollen av utövandet av sådana rättigheter av behöriga myndigheter, såsom polis, lotstjänst eller järnvägstrafikförvaltning.
60. Trafikförvaltning innebär således inte beslutsfattande i den mening som avses i förteckningen över väsentliga uppgifter. Eftersom det av artikel 6.3 i direktiv 91/440 emellertid framgår att medlemsstaterna kan överföra ansvaret för infrastrukturförvaltningen utanför de väsentliga uppgifterna till järnvägsföretag eller varje annat organ, kan trafikförvaltningen således anförtros åt järnvägsföretag såsom MÁV Zrt. och GySEV Zrt.
61. Denna slutsats grundar sig på en bokstavstolkning och systematisk tolkning av direktiven 91/440 och 2001/14. Det kan tilläggas att det är svårt att föreställa sig att lagstiftaren medvetet underlåtit att nämna en så viktig fråga som trafikförvaltning i bilaga II till direktiv 91/440, om lagstiftaren velat uppta denna verksamhet i förteckningen över väsentliga uppgifter. Det ska emellertid undersökas huruvida kommissionens teleologiska argumentation kan omkullkasta denna slutsats.
62. Kommissionen har anfört att trafikförvaltarna måste ha kännedom om besluten om tilldelning av kapaciteter för att kunna utöva förvaltningsverksamhet så att MÁV Zrt. och GySEV Zrt., som i enlighet med driftsförordningen underrättats om samtliga beslut om tilldelning av kapacitet avseende deras konkurrenter, i praktiken deltar i detta förfarande för tilldelning av kapacitet.
63. Detta argument övertygar inte. I själva verket består tilldelning av kapacitet antingen i upprättande av vanliga tågplaner för järnvägsnätet eller antagandet av enskilda ad hoc-beslut om tilldelning av tåglägen. Direktiv 2001/14 innehåller för de båda fallen detaljerade bestämmelser genom vilka det tilldelningsorgan som anförtrotts infrastrukturförvaltning åläggs såväl förfaranderättsliga som materielrättsliga skyldigheter. Jag ser inte hur det skulle föreligga ett samband mellan den verksamhet som omfattas av järnvägtrafikförvaltning och tilldelningsorganets uppgifter som beskrivs i kapitel III i direktiv 2001/14.
64. Vad gäller den omständigheten att MÁV Zrt. och GySEV Zrt. nödvändigtvis underrättas om varje beslut om tilldelning av kapaciteter som rör deras konkurrenter, kan det konstateras att sådana beslut om tilldelning av kapaciteter i allmänhet upptagits i den reguljära tågplanen som är tillgänglig för tredje man. Vad gäller ad hoc-beslut om tilldelning av tåglägen förefaller det som om infrastrukturförvaltaren borde vara underrättad med hänsyn till eventuella underhållsarbeten på den berörda järnvägslänken och till behovet av att få tillgång till tjänster, såsom användning av växlar och övergångsspår i tågspår, även om denne inte anförtrotts trafikförvaltningen.
65. Unionslagstiftaren har genom att tillåta att infrastrukturförvaltningen, med undantag för väsentliga uppgifter, kan överlåtas på järnvägsföretag eller annat organ, nödvändigtvis godtagit att ett järnvägsföretag behöver information om tilldelning av kapacitet när ansvaret för underhåll av järnvägsnätet överlåtits på järnvägsföretaget.
66. Slutligen ska kommissionens argument att trafikförvaltning i händelse av trafikstörningar och fara innebär att trafikförvaltaren måste vidta de åtgärder som krävs för att återställa normal tågtrafik granskas. I ett sådant fall måste trafikförvaltaren avvika från tidigare fastställda tågplaner för att omfördela tillgängliga tåglägen och nätkapacitet. Den omständigheten att nämnda förvaltare i händelse av fara eller störningar vidtar åtgärder lokalt för att återställa normal tågtrafik innebär enligt kommissionen att förvaltaren fattar beslut om tilldelning av tåglägen och att han har ett fritt utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende. Återlämnande av ett tågläge är också en åtgärd som är en grundläggande uppgift som har samband med tilldelning av tåglägen i den mening som avses i bilaga II till direktiv 91/440.
67. Detta argument förefaller enligt min mening grunda sig på en förväxling av fastställande av rättigheter med utövandet av dessa rättigheter. Tilldelning av rätten till bestämd kapacitet i form av tåglägen utgör en väsentlig uppgift som i Ungern enbart har överlåtits på VPE. Såsom den ungerska regeringen har visat gäller detta även i händelse av störningar i tågtrafiken på grund av tekniska missöden eller olyckor, som anges i artikel 29.1 i direktiv 2001/14.(11) Infrastrukturförvaltaren ska vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att normal tågtrafik säkerställs, vilket kan inbegripa återlämnande av tåglägen. Det ankommer emellertid på ett oberoende tilldelningsorgan, här VPE, att omfördela dem.
68. Trafikförvaltning består av åtgärder som vidtas av förvaltaren för att rätten till kapacitet i form av tåglägen ska kunna utövas. Denna typ av beslut kan inte jämställas med en tilldelning av tåglägen. I annat fall skulle till exempel ett järnvägsföretag som innehar en rätt till ett tågläge mellan städerna A och B från kl. 15 till kl. 16 komma i åtnjutande av två tåglägen, varav det första motsvarar upprättandet av en tågplan av det behöriga organet, och det andra motsvarar då grön signal ges vid tågstationen i stad A kl. 15, på trafikförvaltarens initiativ. En sådan argumentation är inte övertygande.
69. Av det skälet ska trafikförvaltarens beslut om återlämnande av tåglägen i nödsituationer och vid behov inte betraktas som omfördelning av tåglägen men som nödåtgärder som påverkar utövandet av rätten till tåglägen. Eftersom det i artikel 29.2 i direktiv 2001/14 enligt dess ordalydelse inte anges vilket organ som har befogenhet att fatta beslut om sådana nödåtgärder, till skillnad från de situationer som anges i artikel 29.1 eller artikel 29.2 andra stycket, är det inte uteslutet att det kan röra sig om infrastrukturförvaltaren, även om denna är ett järnvägsföretag eller en polismyndighet eller en civilförsvarsmyndighet.
70. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen underkänner kommissionens första anmärkning.
B – Den andra anmärkningen avseende oberoende vid uttag av avgifter
1. Parternas argument
71. Kommissionen har gjort gällande att de organ som tillhandahåller järnvägstransporttjänster enligt artikel 6.3 i direktiv 91/440 och artikel 4.2 i direktiv 2001/14 inte kan fatta beslut i samband med fastställandet av avgifter, utan enbart kan ges befogenhet att utta dessa avgifter. Enligt ovannämnda bestämmelser ska fastställande av avgifter säkerställas av ett oberoende avgiftsorgan.
72. Kommissionen har anfört att den ungerska lagstiftningen strider mot dessa båda bestämmelser i den mån som infrastrukturförvaltarna MÁV Zrt. och GySEV Zrt., som också är järnvägsföretag, ställer ut detaljerade fakturor som rör de avgifter som ska betalas för användning av infrastrukturen.
73. Kommissionen har påpekat att uttrycket ”fastställa[nde av] avgiften för utnyttjande av infrastruktur” i artikel 4.1 i direktiv 2001/14 ska tolkas dels på så sätt att det omfattar allmänt fastställande av avgifter som består i att skriftligen fastställa storleken på avgiften för varje järnvägslänk per kilometer i driftsförordningen, dels som en konkret beräkning av de belopp som ska betalas av olika användare på grundval av längden på den järnvägslänk som används. Enligt artikel 4.2 i nämnda direktiv ska möjligheten att en oberoende infrastrukturförvaltare ska kunna överta ansvaret för uppbörden av avgifter tolkas restriktivt, eftersom det rör sig om ett undantag från huvudregeln.
74. Kommissionen anser att ett järnvägsföretag som har anförtrotts uppgiften att utställa detaljerade fakturor på avgifter har en konkurrensfördel, eftersom dessa fakturor nödvändigtvis bland annat hänför sig till de tjänster som det konkurrerande järnvägsföretaget använt, omfattningen av dessa tjänster och tidpunkten för deras användning. I artikel 6.3 i direktiv 91/440 hänvisas emellertid uttryckligen till principen om ett rättvist och icke-diskriminerande tillträde.
75. Den ungerska regeringen har bestritt att infrastrukturförvaltarna fattar beslut om fastställandet av avgifter, i den mån som faktureringen överlåtits på dem och detta omfattar uppbörd av avgifter som inte är en väsentlig uppgift på det sätt som avses i direktiv 91/440 som ska utföras av ett oberoende organ. Fakturering är enbart ett tekniskt medel som krävs för uttag av nämnda avgifter.
76. Den ungerska regeringen gör en åtskillnad mellan beräkningen av avgifter, fastställande av avgifter och uppbörd av desamma. Det första av dessa begrepp motsvarar fastställandet av olika regler för uttag av avgifter som genomförs av medlemsstaten eller infrastrukturförvaltaren. Fastställandet av dessa avgifter består i att fastställa olika enskilda avgifter som ett bestämt järnvägsföretag ska betala i en konkret situation för de tjänster som utnyttjats. Det ankommer på VPE i egenskap av oberoende organ som har erkänts av kommissionen att utföra de uppgifter som sammanhänger med beräkning och fastställande av avgifter. Uppbörd av avgifter betecknar den konkreta betalningen av de fastställda avgifterna till infrastrukturförvaltaren. Faktureringen är enbart den tekniska överföringen av avgifter som grundar sig på VPE:s beräkningar och omfattas följaktligen varken av beräkning av avgifter eller av det konkreta fastställandet av desamma, men av uttag av avgifter.
77. De ungerska myndigheterna har ifrågasatt den omständigheten att tillgång till information som erhållits ur detaljerade fakturor innebär en snedvridning av konkurrensen, eftersom infrastrukturförvaltaren inte har något materiellt inflytande på fastställandet av avgifter för tillträde till järnvägsnätet. Infrastrukturförvaltaren har dessutom nödvändigtvis kännedom om dessa uppgifter genom andra källor, såsom till exempel genom det avtal som ingåtts med järnvägsföretaget. Även om infrastrukturförvaltaren får kännedom om information som den hittills inte haft någon kännedom om kan denne inte lämna ut den till dotterbolag som säkerställer järnvägstransport.
78. Den polska regeringen har, i likhet med den ungerska regeringen, gjort gällande att faktureringen inte består i att fastställa storleken på avgifter eller i att fatta beslut om de frågor som har samband med uttag av dessa avgifter utan utgör en del av uttagandet av avgifter i den mening som avses i artikel 4.2 i direktiv 2001/14. Fakturering utgör i själva verket en sekundär verksamhet som med hjälp av matematiska beräkningar syftar till att fastställa ett resultat utifrån en avgift som fastställts på förhand och utifrån de tåglägen som tilldelats i ett tidigare skede och användningen av dessa.
2. Prövning av den andra anmärkningen
79. Det kan inledningsvis påpekas att den andra anmärkningen avser samma problematik som den första anmärkningen i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien, avseende oberoende vid fastställande av avgifter, men ur en omvänd synvinkel. I nämnda mål avser kommissionens anmärkning tolkningen av begreppet fastställande av avgifter med beaktande av avgränsningen av medlemsstatens och infrastrukturförvaltarens befogenheter.(12) I förevarande fall hänför sig tolkningsfrågan till begreppet uttag och uppbörd och därmed till en uppgift som till skillnad från ”fastställande av avgifter” (som utgör en väsentlig uppgift) även kan utföras av en infrastrukturförvaltare som är oberoende, i förhållande till järnvägsföretag. Domstolen ska med andra ord definiera vad den väsentliga uppgiften ”fastställande av avgifter” minst innebär med avseende på aktörer som inte är oberoende, medan det i det ovannämnda målet kommissionen mot Spanien rör sig om att definiera vad denna väsentliga uppgift maximalt innebär i förhållande till staten.
80. Det ska i detta avseende fastställas att medlemsstaterna enligt artikel 4.1 i direktiv 2001/14 ska utveckla ett ”ramverk” för uttag av avgifter, och de kan även fastställa specifika regler för uttag av avgifter såvida oberoende för infrastrukturförvaltarens ledning säkerställs. Det ankommer på sistnämnda att fastställa avgiften för användning av infrastrukturen och ansvara för uppbörden av denna avgift. Den sistnämnda uppgiften utgör således inte en väsentlig uppgift och kan följaktligen delegeras till förvaltare som inte är oberoende. Enligt artikel 6.3 i direktiv 91/440 får medlemsstaterna överlåta på järnvägsföretag eller annat organ att ta ut avgifter.(13)
81. Enligt den ungerska regeringen kan det göras en åtskillnad mellan beräkning av avgifter, fastställande av avgifter och uppbörd av avgifter. Kommissionen har i det ovannämnda målet C‑483/10, kommissionen mot Spanien, påpekat att begreppet fastställande har en annan betydelse än begreppet avräkning som enbart är ett steg i förfarandet för uttag av avgifter och som kan anses omfattas av begreppet uppbörd.
82. Genom verbet fastställa förefaller direktiv 2001/14 ange ett område som är förbehållet infrastrukturförvaltare vad gäller uttag av avgifter. Dess övre gräns med avseende på staten består i ett krav på handlingsutrymme inom ramen för uttag av avgifter i förhållande till de regler som fastställts av staten. Dess nedre gräns, under vilken området för ”uppbörd” eller ”uttag” börjar, gentemot förvaltare som inte är oberoende motsvarar åtskillnaden mellan å ena sidan en mekanisk beräkning på grundval av objektiva uppgifter och kriterier, och å andra sidan beslut som innefattar val och bedömningar avseende de faktorer som beaktas vid denna beräkning. Den sistnämnda gränsen ligger till grund för behovet av ett särskilt organ för uttag av avgifter när infrastrukturförvaltaren inte är oberoende, i juridisk mening och med avseende på organisation eller beslutsfattande.
83. Enligt den ungerska regeringen är fakturering enbart en teknisk överföring av avgifter som grundar sig på VPE:s beräkningar och som följaktligen varken omfattas av uppgiften beräkning av avgifter eller av ett konkret fastställande av avgifter utan enbart av uppbörd av avgifter.(14) Det förefaller som om kommissionen inte har förnekat den mekaniska formen för fakturering, men anser att begreppet uppbörd i egenskap av undantag ska tolkas restriktivt, så att fastställande av avgifter även omfattar den konkreta beräkningen av de belopp som ska betalas av olika användare på grundval av tåglänkens längd.
84. Det förefaller således som om den avgörande faktorn enligt kommissionens uppfattning är att ett järnvägsföretag som överlåtits att ställa ut detaljerade fakturor avseende avgifter har en konkurrensfördel, eftersom det på så sätt får tillgång till information om de tjänster som konkurrerande järnvägsföretag utnyttjar, om omfattningen av dessa tjänster och om tidpunkten för deras utnyttjande.
85. Kommissionens analys förefaller enligt min mening inte stödja den slutsats som kommissionen försöker komma fram till. Det är svårt att föreställa sig ett system för ”uppbörd” eller ”uttag” av avgifter inom ramen för vilket den som anförtrotts denna uppgift och som enligt unionslagstiftningen kan vara ett järnvägsföretag inte får kännedom om uppgifter som ligger till grund för de fakturor med avseende på vilka det ska säkerställa betalning. Vad gäller den information som det organ till vilket har överlåtits att uppbära avgiften har tillgång till föreligger det ingen avgörande skillnad mellan en fakturering genom en mekanisk användning av en beräkningsmetod på uppgifter som lämnats till nämnda organ, och uttag av belopp som avses i fakturor som ställts ut av tredje man.
86. Såsom jag redan anfört (se ovan punkt 64) har infrastrukturförvaltaren nödvändigtvis kännedom om tilldelning av kapaciteter. På grundval av denna information, övrig offentlig information om järnvägstjänster och de belopp som ska uttas kan infrastrukturförvaltaren med lätthet dra de aktuella slutsatserna om konkurrenternas tjänster.(15)
87. Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser jag att kommissionen inte har kunnat visa att Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 6.3 i direktiv 91/440 vad gäller fakturering av avgifter.
88. Jag anser därför att kommissionens andra anmärkning inte kan godtas.
C – Den tredje anmärkningen avseende infrastrukturförvaltarens finansiella balans och incitament för sänkning av kostnader och avgifter
1. Parternas argumentation
89. Kommissionen har klandrat Ungern för att inte ha definierat de villkor som säkerställer en finansiell balans hos infrastrukturförvaltare, i strid med vad som krävs i artikel 6.1 i direktiv 2001/14. I artikel 28.1 i järnvägslagen föreskrivs att den behöriga ministern ska ingå avtal om att finansiera de utgifter som ansetts skäliga inom ramen för järnvägsnätsförvaltningen och som uppkommit för det järnvägsföretag som anförtrotts uppgiften att förvalta infrastrukturen. Ett sådant avtal har emellertid ännu inte ingåtts.
90. Kommissionen har dessutom gjort gällande att den ungerska lagstiftningen i strid med bestämmelserna i artikel 6.2 och 6.3 i direktiv 2001/14 inte innehåller incitament att sänka kostnader och avgifter. Den har härvid hänvisat till artikel 28.1 i järnvägslagen i vilken det föreskrivs att det där angivna avtalet ska ge infrastrukturförvaltare incitament att sänka sina förvaltningskostnader och avgifter för tillträde till järnvägsnätet.
91. Den ungerska regeringen har i detta avseende gjort gällande att ett utkast till avtal i den mening som avses i artikel 28.1 i järnvägstransportlagen ska utarbetas.
92. Kommissionen har i sin replik påpekat att den ännu inte har erhållit detta utkast till avtal och att den således inte kan bedöma om de nya bestämmelserna är förenliga med direktiv 2001/14.
2. Prövning av den tredje anmärkningen
93. Vad gäller den tredje anmärkningen om finansiell balans hos infrastrukturförvaltare och incitament för att sänka kostnader och avgifter räcker det att konstatera att den ungerska regeringen inte har bestritt anmärkningen. Den har enbart gjort gällande att det utkast till avtal som avses i artikel 28.1 i den ungerska lagen om järnvägar, genom vilken den behöriga ministern har förpliktat sig att finansiera de utgifter som uppkommer i samband med infrastrukturförvaltningen, och som ska ge infrastrukturförvaltare incitament att sänka sina förvaltningskostnader och tillträdesavgifter, befinner sig i förberedelsestadiet.
94. Enligt fast rättspraxis ska emellertid frågan huruvida det föreligger fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i den aktuella medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet.(16)
95. Jag anser därför att kommissionens tredje anmärkning är berättigad.
D – Den fjärde anmärkningen om fastställande av avgifter på grundval av direkta kostnader
1. Parternas argument
96. Kommissionen har i sin talan gjort gällande att den ungerska lagstiftningen inte är förenlig med artikel 7.3 i direktiv 2001/14, eftersom den i strid med denna bestämmelse för närvarande inte innehåller någon bestämmelse genom vilken tillämpningen av principen om direkta kostnader säkerställs.
97. Den ungerska regeringen har i sin svarsinlaga gjort gällande att VPE. har upprättat förordning nr 83/2007 (X.6) GKM-PM, i vilken metoden för fastställande av avgifter fastställs och vilken trädde i kraft den 12 december 2010 för en period om 5 år från och med regleringsår 2010/2011.
98. Kommissionen har i sin replik anfört att den ännu inte har fått den handling genom vilken metoden för fastställande av avgifter godkändes och har angett att denna metod utifrån ordalydelsen i svarsinlagan inte förefaller uppfylla kraven i artikel 7 i direktiv 2001/14.
99. Den polska regeringen har anfört att kommissionen i sitt motiverade yttrande anfört att de direkta kostnader som avses i artikel 7.3 i direktiv 2001/14 ska uppgå till 35 procent av de totala kostnaderna för underhållet av infrastrukturen. Enligt den polska regeringen saknar detta påstående stöd i direktiv 2001/14, eftersom begreppet kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs inte definieras och medlemsstaterna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av avgifter för tillträde till infrastrukturen.
2. Prövning av den fjärde anmärkningen
100. Såtillvida som den fjärde anmärkningen ska tolkas så att den enbart avser ett åsidosättande av artikel 7.3 i direktiv 2001/14, ger fastställandet av ett fördragsbrott inte upphov till något särskilt problem i detta avseende, eftersom den ungerska lagstiftningen som först trädde i kraft den 12 december 2010 inte innehöll någon metod för fastställande av avgifter på grundval av direkta kostnader vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet av den 8 oktober 2009.
101. Enligt min mening ska kommissionens fjärde anmärkning därför anses vara berättigad.
V – Rättegångskostnader
102. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats.
103. Kommissionen har yrkat att Ungern ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Detta yrkande ska bifallas om fördragsbrottstalan i likhet med vad jag föreslår till större delen bifalls.
104. Enligt artikel 69.4 första stycket i rättegångsreglerna ska Republiken Tjeckien, Republiken Lettland, och Republiken Polen som har intervenerat i förevarande mål bära sina rättegångskostnader.
VI – Förslag till avgörande
105. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen ska fastställa följande:
1. Ungern har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter
– enligt artikel 6.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg, i ändrad lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/49/EG av den 29 april 2004, genom att inte ha vidtagit åtgärder för att säkerställa en finansiell balans hos infrastrukturförvaltare,
– enligt artikel 6.2 i direktiv 2001/14, i dess lydelse enligt direktiv 2004/49, genom att inte ha gett infrastrukturförvaltare incitament att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifterna,
– enligt artikel 7.3 i direktiv 2001/14, i dess lydelse enligt direktiv 2004/49, genom att inte ha säkerställt att avgifterna för minimipaketet och bantillträdestjänsterna fastställs till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.
2. Talan ogillas i övrigt.
3. Ungern förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
4. Republiken Polen, Republiken Lettland och Republiken Tjeckien ska bära sina rättegångskostnader.