A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (második tanács)
2017. március 15.(*)
„Előzetes döntéshozatal – A nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok – 604/2013/EU rendelet (»Dublin III«) – A 28. cikk (2) bekezdése – Átadási célú őrizet – A 2. cikk n) pontja – Szökés komoly veszélye – Tárgyilagos kritériumok – A jogszabályi fogalommeghatározás hiánya”
A C‑528/15. sz. ügyben,
az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Nejvyšší správní soud (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Cseh Köztársaság) a Bírósághoz 2015. október 7‑én érkezett, 2015. szeptember 24‑i határozatával terjesztett elő
a Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie
és
Salah Al Chodor,
Ajlin Al Chodor,
Ajvar Al Chodor
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (második tanács),
tagjai: M. Ilešič tanácselnök, A. Prechal (előadó), A. Rosas, C. Toader és E. Jarašiūnas bírák,
főtanácsnok: H. Saugmandsgaard Øe,
hivatalvezető: L. Hewlett főtanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2016. július 14‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– a Policie ČR Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie képviseletében D. Franc,
– a cseh kormány képviseletében M. Smolek, J. Vláčil és S. Šindelková, meghatalmazotti minőségben,
– a görög kormány képviseletében M. Michelogiannaki, meghatalmazotti minőségben,
– az Egyesült Királyság kormánya képviseletében M. S. Brandon, meghatalmazotti minőségben, segítője: M. Gray barrister,
– az Európai Bizottság képviseletében M. Condou‑Durande, M. Šimerdová és G. Wils, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2016. november 10‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i 604/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 180., 31. o., a továbbiakban: „Dublin III” rendelet) 2. cikkével összefüggésben értelmezett 28. cikkének értelmezésére irányul.
2 Ezt a kérelmet a Policie ČR, Krajské ředitelství Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie (a Cseh Köztársaság Rendőrsége, Ústí nad Labem régió regionális igazgatósága, idegenrendészeti osztály, a továbbiakban: idegenrendészeti hatóság) kérelmére indult felülvizsgálati eljárás keretében terjesztették elő, amelynek tárgya az idegenrendészeti hatóságnak a Salah, Ajlin és Ajvar Al Chodor (a továbbiakban együtt: Al Chodorék) Magyarországnak történő átadása érdekében 30 napig tartó őrizetet elrendelő határozatának egy alsóbb bíróság által történő megsemmisítése.
Jogi háttér
Az EJEE
3 Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4‑én Rómában aláírt európai egyezménynek (kihirdette: az 1993. évi XXXI. tv.; a továbbiakban: EJEE) a „Szabadsághoz és biztonsághoz való jog” című 5. cikke kimondja:
„(1) Mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra. Szabadságától senkit sem lehet megfosztani, kivéve az alábbi esetekben és a törvényben meghatározott eljárás útján:
[…]
f) törvényes letartóztatás vagy őrizetbe vétel az országba való jogtalan belépés megakadályozása céljából vagy olyan személy törvényes letartóztatása vagy őrizetbe vétele, aki ellen intézkedés van folyamatban kiutasítása vagy kiadatása céljából. […]”
Az uniós jog
A Charta
4 Az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 6. cikke szerint „[m]indenkinek joga van a szabadsághoz és a személyi biztonsághoz.”
5 A Chartának „A jogok és elvek hatálya és értelmezése” című 52. cikke értelmében:
„(1) Az e Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.
[…]
(3) Amennyiben e Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményben biztosított jogoknak, akkor e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az említett egyezményben szerepelnek. Ez a rendelkezés nem akadályozza meg azt, hogy az Unió joga kiterjedtebb védelmet nyújtson.
[…]”
A „Dublin III” rendelet
6 Az említett rendelet (9) preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az első szakaszba tartozó jogi aktusok végrehajtásáról készített értékelések eredményeire tekintettel indokolt megerősíteni e szakaszban az [egy harmadik ország állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2003. február 18‑i 343/2003/EK tanácsi rendeletet (HL 2003. L 50., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 6. kötet, 109. o.)] alátámasztó elveket, és egyúttal el kell végezni a szükséges fejlesztéseket a dublini rendszer, valamint az e rendszer keretében a kérelmezőknek nyújtott védelem hatékonysága tekintetében szerzett tapasztalatokra tekintettel. Mivel a dublini rendszer megfelelő működése alapvető fontossággal bír a közös európai menekültügyi rendszer számára, alapelveit és működését felül kell vizsgálni a közös európai menekültügyi rendszer [(KEMR)] egyéb elemei és az uniós szolidaritási eszközök kiépítése során. Átfogó alkalmassági ellenőrzésről kell rendelkezni a dublini rendszer jogi, gazdasági és társadalmi hatásaira kiterjedő, bizonyítékokkal alátámasztott felülvizsgálatának elvégzése révén, amely magában foglalja annak az alapvető jogokra gyakorolt hatását is.”
7 A „Dublin III” rendelet (20) preambulumbekezdése kimondja:
„A kérelmezők őrizetbe vételét és őrizetben tartását azon alapvető elvvel összhangban kell alkalmazni, hogy senki sem tartható őrizetben kizárólag azon az alapon, hogy nemzetközi védelmet kér. Az őrizet időtartamának a lehető legrövidebbnek kell lennie, és tiszteletben kell tartania a szükségesség és az arányosság elvét. Így különösen, a kérelmezők őrizetbe vételének és őrizetben tartásának összhangban kell lennie a genfi egyezmény 31. cikkével. Az őrizetben tartottak tekintetében e rendeletben szabályozott eljárásokat kiemelt fontossággal kell kezelni, és a lehető legrövidebb határidőn belül kell végrehajtani. Az őrizetben tartást szabályozó általános garanciák és az őrizetben tartási körülmények tekintetében a tagállamoknak adott esetben [a nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i 2013/33/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2013. L 180., 96. o.)] rendelkezéseit kell alkalmazniuk az e rendelet alapján őrizetben tartott személyek vonatkozásában is.”
8 A „Dublin III” rendelet „Fogalommeghatározások” című 2. cikke szerint:
„E rendelet alkalmazásában:
[…]
n) »szökés veszélye« olyan, konkrét esetben, jogszabály által meghatározott tárgyilagos kritériumokon alapuló indokok megléte, amelyek alapján feltételezhető, hogy egy kérelmező vagy átadásra irányuló eljárás hatálya alá tartozó harmadik országbeli állampolgár, vagy hontalan személy megszökhet.”
9 E rendelet „Őrizet” című 28. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok senkit nem tarthatnak őrizetben kizárólag azon az alapon, hogy az e rendelettel létrehozott eljárás hatálya alá tartozik.
(2) Ha komoly veszély áll fenn a szökésre, a tagállamok e rendelettel összhangban egyedi elbírálás alapján őrizetben tarthatják az érintett személyt az átadási eljárások biztosítása érdekében és kizárólag akkor, ha az őrizet arányos, továbbá ha kevésbé kényszerítő jellegű alternatív intézkedések alkalmazása nem lenne hatékony.
(3) Az őrizetnek a lehető legrövidebb ideig kell tartania, és nem lehet hosszabb, mint az e rendelet alapján történő átadás megtörténtéig előírt közigazgatási eljárások kellő gondossággal történő elvégzéséhez észszerűen szükséges idő.
[…]”
A 2013/33 irányelv
10 A 2013/33 irányelv (a továbbiakban: befogadási irányelv) 8. cikke értelmében:
„(1) A tagállamok senkit sem tarthatnak őrizetben kizárólag azon az alapon, hogy az érintett a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26‑i 2013/32/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvnek [(HL 2013. L 180., 60. o.)] megfelelően kérelmet nyújtott be.
(2) Amennyiben szükségesnek bizonyul, valamint az egyes esetek egyéni értékelése alapján a tagállamok őrizetbe vehetik a kérelmezőt, amennyiben kevésbé kényszerítő jellegű alternatív intézkedések alkalmazása nem lenne hatékony.
(3) A kérelmezőt csak akkor lehet őrizetbe venni, ha:
[…]
f) az összhangban van [a »Dublin III«] rendelet 28. cikkével.
Az őrizetben tartás okait a nemzeti jog állapítja meg.
[…]”
A cseh jog
11 A külföldi állampolgároknak a Cseh Köztársaságban való tartózkodásáról és egyes törvények módosításáról szóló 326/1999. sz. törvény (a továbbiakban: a külföldi állampolgárok tartózkodásáról szóló törvény) 129. §‑ának (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Azt a külföldi állampolgárt, aki jogellenesen lépett be a Cseh Köztársaság területére vagy jogellenesen tartózkodott ott, a 2009. január 13‑a előtt az Európai Unió más tagállamával kötött nemzetközi szerződés vagy az Európai Közösségek közvetlenül alkalmazandó jogszabálya alapján az átadási eljárások biztosításához szükséges ideig a rendőrség őrizetben tartja.”
12 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat meghozatalának időpontjában folyamatban volt egy jogalkotási eljárás annak érdekében, hogy ezt a cikket egy (4) bekezdéssel egészítse ki, a következő szöveggel:
„A rendőrség csak akkor határoz a külföldi állampolgár őrizetéről az olyan államnak történő átadása érdekében, amelyet az Európai Unió közvetlenül alkalmazandó jogszabálya kötelez, ha komoly veszély áll fenn a szökésre. A szökés komoly veszélyének tekintendő különösen, ha a külföldi állampolgár a Cseh Köztársaságban jogellenesen tartózkodik, korábban már kivonta magát az olyan államnak történő átadás alól, amelyet az Európai Unió közvetlenül alkalmazandó jogszabálya kötelez, vagy szökést kísérelt meg, vagy kifejezte azon szándékát, hogy nem teljesíti az olyan államnak történő átadására vonatkozó jogerős határozatot, amelyet az Európai Unió közvetlenül alkalmazandó jogszabálya kötelez, vagy az ilyen szándék viselkedéséből kitűnik. Szökés komoly veszélyének tekintendő továbbá, ha a külföldi állampolgár, akit olyan államnak kell átadni, amelyet az Európai Unió közvetlenül alkalmazandó jogszabálya kötelez, és amely a Cseh Köztársasággal nem közvetlenül szomszédos, nem utazhat önállóan jogszerűen az említett államba, és nem tud a Cseh Köztársaságban lévő tartózkodási helyének címével szolgálni.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
13 Az iraki állampolgárságú Al Chodorék a Cseh Köztársaságba mentek, ahol 2015. május 7‑én a rendőrség igazoltatta őket. Mivel nem mutattak fel semmiféle személyazonosító okmányt, az idegenrendészeti hatóság előtti meghallgatásra került sor.
14 Meghallgatásuk során azt nyilatkozták, hogy kurd származásúak, valamint hogy a falujukat elfoglalták az Iszlám Állam terrorszervezet harcosai. Al Chodorék Törökországon keresztül elérték Görögországot, ahonnan teherautóval folytatták útjukat. Magyarországon a rendőrség őrizetbe vette őket, és ujjlenyomatot vett tőlük. Salah Al Chodor azt nyilatkozta, hogy ekkor néhány dokumentumot aláírt. A következő napon a magyar hatóságok egy vasútállomásra vitték, és egy menekülttáborba irányították őket. Al Chodorék ezt a tábort két nappal később hagyták el azzal a céllal, hogy Németországban csatlakozzanak a családtagjaikhoz.
15 A cseh idegenrendészeti hatóság, miután Al Chodorékat a Cseh Köztársaságban őrizetbe vette, megnézte az Eurodac‑adatbázist, és megállapította, hogy ők Magyarországon menedékjog iránti kérelmet nyújtottak be.
16 Az idegenrendészeti hatóság úgy értékelte, hogy fennáll a szökés komoly veszélye, mivel Al Chodorék nem rendelkeztek sem tartózkodási engedéllyel, sem pedig szállással a Cseh Köztársaságban a Magyarországra történő átszállításukig. Egyébiránt az ezt tiltó szabályok ellenére úgy hagyták el a magyarországi menekülttábort, hogy nem várták meg a menedékjog iránti kérelmük elbírálását, illetve azzal a szándékkal, hogy Németországba menjenek. Az idegenrendészeti hatóság ennélfogva Al Chodorékat 30 napra – a Magyarországra történő átszállításukig – őrizetbe vette a külföldi állampolgárok tartózkodásáról szóló törvénynek a „Dublin III” rendelet 28. cikkének (2) bekezdésével együttesen értelmezett 129. §‑ának (1) bekezdése alapján.
17 Al Chodorék az őrizetbe vételt elrendelő határozattal szemben keresetet indítottak. A Krajský soud v Ústí nad Labem (Ústí nad Labem‑i regionális bíróság, Cseh Köztársaság) ezt a határozatot megsemmisítette, és megállapította, hogy a cseh szabályozásban nincsenek meghatározva azok a tárgyilagos kritériumok, amelyek lehetővé teszik a „Dublin III” rendelet 2. cikkének n) pontja értelmében vett szökés veszélyének értékelését. Ennélfogva ez a bíróság megállapította, hogy az őrizetbe vétel nem jogszerű. Többek között más tagállamok bíróságai által hozott – azonos értelmű – két ítéletre hivatkozik, egyfelől a Bundesgerichtshof (szövetségi legfelsőbb bíróság, Németország) (Bundesgerichtshof, 2014. június 26., V ZB 31/14), másfelől pedig a Verwaltungsgerichtshof (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Ausztria) (Verwaltungsgerichtshof, 2015. február 19., RO 2014/21/0075‑5) ítéletére.
18 Al Chodorékat az idegenrendészeti hatóság határozatának megsemmisítését követően azonnal szabadon bocsátották. Al Chodorék a Cseh Köztársaságból ismeretlen helyre távoztak.
19 Az idegenrendészeti hatóság felülvizsgálati kérelmet nyújtott be a Nejvyšší správní soudhoz (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Cseh Köztársaság) a Krajský soud v Ústí nad Labem (Ústí nad Labem‑i regionális bíróság) ítéletével szemben. Véleménye szerint pusztán a szökés veszélyének tárgyilagos kritériumait meghatározó nemzeti rendelkezések hiánya nem indokolja a „Dublin III” rendelet 28. cikke (2) bekezdésének alkalmazhatatlanságát. Ez utóbbi rendelkezés előírja a szökés veszélyének három feltétel fényében történő vizsgálatát, mégpedig az adott ügy körülményeire, az őrizet arányos jellegére és egy kevésbé kényszerítő jellegű intézkedés alkalmazásának lehetetlenségére tekintettel történő egyedi elbírálás alapján. Az idegenrendészeti hatóság tiszteletben tartotta ezeket a feltételeket.
20 A kérdést előterjesztő bíróság részéről kétség merült fel a tekintetben, hogy a „Dublin III” rendelet 2. cikkének n) pontjával együttesen értelmezett 28. cikkének (2) bekezdése és/vagy a külföldi állampolgárok tartózkodásáról szóló törvény 129. §‑ának (1) bekezdése elegendő jogalapot jelentenek‑e, amennyiben a nemzeti szabályozásban nem léteznek a szökés komoly veszélyét meghatározó, tárgyilagos kritériumok.
21 Ennek keretében hangsúlyozza, hogy a „Dublin III” rendelet 2. cikke n) pontjának nyelvi változatai eltérnek. Míg e rendelkezés francia és német nyelvi változata a szökés veszélyének értékelésére vonatkozó tárgyilagos kritériumok jogszabály általi meghatározását követeli meg, más nyelvi változatok e kritériumok „par le droit” [jog általi] meghatározását írják elő, úgyhogy a „définis par la loi” [törvény által meghatározott] kifejezés jelentése nem tűnik ki egyértelműen e rendelkezés szövegéből. Ezenkívül a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága a „jogszabály” kifejezést tágan értelmezi, olyan értelemben, hogy számára ez a kifejezés nem csupán a jogalkotási normákra korlátozódik, hanem felölel más jogforrásokat is (EJEB, 1990. április 24., Kruslin kontra Franciaország, CE:ECHR:1990:0424JUD001180185, 29. §). A jogellenesen tartózkodó személyek őrizetben tartása keretében az EJEB 2009. július 9‑i Mooren kontra Németország ítéletéből (CE:ECHR:2009:0709JUD001136403, 76. és 90–97. §‑ok) az következik, hogy a jogi alapot különösen az egyértelműség, a hozzáférhetőség és az előreláthatóság tekintetében kell minősíteni.
22 A kérdést előterjesztő bíróság ennélfogva arra vár választ, hogy a külföldi állampolgárok tartózkodásáról szóló törvény 129. §‑a értelmében vett őrizetbe vétel alapjául szolgáló tárgyilagos kritériumoknak az állandó ítélkezési gyakorlata általi elismerése megfelel‑e a „Dublin III” rendelet 2. cikkének n) pontja szerinti „jogszabály által” történő meghatározásra vonatkozó követelménynek, amennyiben ez az ítélkezési gyakorlat az idegenrendészeti hatóság állandó, az önkényes elemek hiányával, az előreláthatósággal és az adott ügy egyedi elbírálásával jellemezhető közigazgatási gyakorlatát hagyja jóvá.
23 Ilyen körülmények között a Nejvyšší správní soud (legfelsőbb közigazgatási bíróság) úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„Önmagában az a körülmény, hogy valamely jogszabály nem határozza meg a külföldi állampolgár esetében a szökés komoly veszélyének értékeléséhez szükséges[, a »Dublin III« rendelet 2. cikkének n) pontja szerinti] tárgyilagos kritériumokat, [e] rendelet 28. cikkének (2) bekezdése szerinti őrizet alkalmazhatatlanságához vezet‑e?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
24 A kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy a „Dublin III” rendelet 2. cikkének n) pontját és 28. cikkének (2) bekezdését együttesen úgy kell‑e értelmezni, hogy e rendelkezések arra kötelezik a tagállamokat, hogy nemzeti jogszabályban határozzák meg azokat a tárgyilagos kritériumokat, amelyek megalapozzák az átadásra irányuló eljárás alá vont, nemzetközi védelmet kérelmező személy (a továbbiakban: kérelmező) szökésének veszélyét, illetve hogy ezen kritériumok nemzeti jogszabályban történő rögzítésének hiánya e rendelet 28. cikke (2) bekezdésének alkalmazhatatlanságához vezet‑e.
25 Mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy a „Dublin III” rendelet 28. cikkének (2) bekezdése értelmében a kérelmező akkor tartható őrizetben e rendelettel összhangban az átadási eljárások biztosítása érdekében, egyedi elbírálás alapján, ha komoly veszély áll fenn a szökésre, és kizárólag akkor, ha az őrizet arányos, továbbá ha kevésbé kényszerítő jellegű alternatív intézkedések alkalmazása nem lenne hatékony. E rendelet 2. cikkének n) pontja viszont a „szökés veszélyét” a következőképpen határozza meg: olyan, konkrét esetben, jogszabály által meghatározott tárgyilagos kritériumokon alapuló indokok megléte, amelyek alapján feltételezhető, hogy egy kérelmező megszökhet.
26 Az idegenrendészeti hatóság és a cseh kormány mindenekelőtt azzal érvel, hogy egy rendelet a tagállamokban közvetlenül alkalmazandó, éppen ezért nem szükséges a nemzeti jogba történő előzetes átültetés. Következésképpen a „Dublin III” rendelet 2. cikkének n) pontja nem kötelezi arra a nemzeti jogalkotót, hogy a szökés veszélyét meghatározó tárgyilagos kritériumokat nemzeti jogszabályban juttassa érvényre.
27 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében, az EUMSZ 288. cikk szerint és az uniós jogforrások rendszerében betöltött szerepükből és jellegükből fakadóan a rendeletek előírásainak főszabály szerint közvetlen hatályuk van a nemzeti jogrendszerekben, anélkül hogy szükség lenne arra, hogy a nemzeti hatóságok végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el. Mindazonáltal egyes rendelkezések végrehajtása érdekében szükséges lehet végrehajtási intézkedések elfogadása a tagállamok által (lásd ebben az értelemben: 2011. április 14‑i Vlaamse Dierenartsenvereniging és Janssens ítélet, C‑42/10, C‑45/10 és C‑57/10, EU:C:2010:107, 47. és 48. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
28 Erről van szó a „Dublin III” rendelet 2. cikkének n) pontja esetében, amely kifejezetten előírja, hogy a szökés veszélyének fennállását definiáló tárgyilagos kritériumoknak „jogszabály által” meghatározottnak kell lenniük. Mivel ezeket sem a rendelet, sem pedig valamely más uniós jogi aktus nem határozza meg, e kritériumok megfogalmazása – e rendelet összefüggésében – a nemzeti jogra tartozik. Ezt a megállapítást egyébiránt alátámasztja egyrészről a befogadási irányelv 8. cikke (3) bekezdésének f) pontjával – amely szerint valamely kérelmező a „Dublin III” rendelet 28. cikkének megfelelően őrizetbe vehető –, másrészről pedig e 8. cikk (3) bekezdése utolsó albekezdésének – amely pontosítja, hogy az őrizetbe vétel okait a nemzeti jog állapítja meg – összefüggő értelmezése. Továbbá a „Dublin III” rendelet (20) preambulumbekezdése viszont úgy rendelkezik, hogy az őrizetben tartást szabályozó általános garanciák és az őrizetben tartási körülmények tekintetében a tagállamoknak adott esetben a befogadási irányelv rendelkezéseit kell alkalmazniuk az e rendelet alapján őrizetben tartott személyek vonatkozásában is, amely irányelv, konkrétan a 8. cikke közvetlen utalást tartalmaz a nemzeti jogra. Ebből következik, hogy az olyan kritériumokat, mint amelyeket a „Dublin III” rendelet 2. cikkének n) pontja szabályoz, minden tagállam nemzeti jogába át kell ültetni.
29 Ezt követően meg kell határozni, hogy az említett rendelet 2. cikkének n) pontjában foglalt „jogszabály” kifejezést úgy kell‑e érteni, hogy az felöleli az állandó közigazgatási gyakorlatot – adott esetben – jóváhagyó állandó ítélkezési gyakorlatot.
30 A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint valamely uniós jogi rendelkezés értelmezésekor nemcsak annak kifejezéseit, hanem szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi (2016. május 26‑i Envirotec Denmark ítélet, C‑550/14, EU:C:2016:354, 27. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
31 A „Dublin III” rendelet 2. cikkének n) pontját illetően a „jogszabály által meghatározott” kifejezés tisztán szövegszerű elemzése nem teszi lehetővé annak meghatározását, hogy az állandó ítélkezési vagy közigazgatási gyakorlat e fogalom körébe tartozhat‑e. E rendelet különböző nyelvi változataiban ugyanis a „jogszabály” kifejezés jelentése eltérő. Így például az angol, a lengyel és a szlovák nyelvi változat a „droit” [jog] fogalmából kiinduló megközelítést alkalmaz, amely tágabb jelentéssel bírhat, mint a „jogszabály” fogalma. Más nyelvi változatok, mint például a bolgár, a spanyol, a cseh, a német és a francia változat, korlátozottabb jelentéssel bírnak.
32 Márpedig a nyelvi változatok közötti eltérés esetén az érintett rendelkezés terjedelme nem állapítható meg kizárólag a nyelvtani értelmezés alapján, hanem azt azon szabályozás általános rendszerére és céljára tekintettel kell értelmezni, amelynek az a részét képezi (lásd ebben az értelemben: 2016. május 26‑i Envirotec Denmark ítélet, C‑550/14, EU:C:2016:354, 28. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
33 A „Dublin III” rendelet 2. cikke n) pontjának általános rendszerét illetően a Bíróság korábban már kimondta, hogy e rendelet (9) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy e rendelet – miközben megerősíti az alapul fekvő elveket – arra irányul, hogy a tapasztalatok fényében elvégezze a szükséges fejlesztéseket, nem csupán a dublini rendszer hatékonysága tekintetében, hanem a kérelmezőknek nyújtott védelmet illetően is, amelyet különösen a nekik nyújtott bírói jogvédelem biztosít (2016. június 7‑i Ghezelbash ítélet, C‑63/15, EU:C:2016:409, 52. pont).
34 A „Dublin III” rendelet által meghatározott, a kérelmezőknek nyújtott magas szintű védelem a kérelmezők őrizetbe vételére is vonatkozik, amint az a rendelet 2. cikkének n) pontjával együttesen értelmezett 28. cikkéből kitűnik. E rendelet 28. cikke ugyanis – amint azt a (20) preambulumbekezdése kifejti – jelentősen korlátozza a tagállamok számára az őrizetbe vétel foganatosítására biztosított jogkört. Így e rendelet 28. cikkének (1) bekezdéséből kitűnik, hogy a tagállamok senkit sem tarthatnak őrizetben kizárólag azon az alapon, hogy az érintett nemzetközi védelem iránti kérelmet nyújtott be. Továbbá e cikk (2) bekezdése csakis akkor teszi lehetővé az ugyanezen rendelet szerinti átadási eljárások biztosítása érdekében az őrizetbe vételt, ha komoly veszély áll fenn a szökésre, amelynek értékelése egyedi elbírálás alapján kell, hogy történjen. Ráadásul az őrizetbe vétel arányos kell, hogy legyen, és csakis akkor indokolt, ha más, kevésbé kényszerítő jellegű intézkedések alkalmazása nem lenne hatékony. Egyébiránt az említett cikk (3) bekezdése értelmében az őrizetnek a lehető legrövidebb ideig kell tartania. Végül a „Dublin III” rendelet 2. cikkének n) pontja előírja, hogy annak megállapítása, hogy fennáll‑e a szökés veszélye, jogszabály által meghatározott és esetről esetre alkalmazandó, tárgyilagos kritériumokon kell, hogy nyugodjon.
35 Ezenkívül meg kell állapítani, hogy a „Dublin III” rendelet további biztosítékokat nyújt az őrizetben tartásra vonatkozóan a „Dublin III” rendelettel átdolgozott 343/2003 rendelethez képest. A 343/2003 rendelet ugyanis nem tartalmazott az őrizetbe vételre és őrizetben tartásra vonatkozó rendelkezéseket. Ez a fejlődés kiemeli az uniós jogalkotónak a kérelmezők védelmére irányuló fokozott figyelmét, amint az a 2016. június 7‑i Ghezelbash ítéletből kitűnik (C‑63/15, EU:C:2016:409).
36 A „Dublin III” rendelet 28. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben értelmezett 2. cikke n) pontjának célját illetően emlékeztetni kell arra, hogy azzal, hogy engedélyezi a menedékkérő őrizetbe vételét e rendelettel összhangban az átadási eljárások biztosítása érdekében akkor, ha komoly veszély áll fenn a szökésre, ezek a rendelkezések a Charta 6. cikkében biztosított szabadsághoz való jog gyakorlását korlátozzák (lásd analógia útján: 2016. február 15‑i N. ítélet, C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 49. pont).
37 E tekintetben a Charta 52. cikkének (1) bekezdéséből az következik, hogy e jog gyakorlása csak a törvény által, és e jog lényeges tartalmának, illetve az arányosság elvének tiszteletben tartásával korlátozható. Mivel a Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az EJEE‑ben biztosított jogoknak, a Charta 52. cikkének (3) bekezdése értelmében e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek ezen egyezményben szerepelnek, mindamellett hogy az uniós jog azoknak kiterjedtebb védelmet nyújthat. A Charta 6. cikkének értelmezéséhez tehát a védelem minimális szintjeként figyelembe kell venni az EJEE 5. cikkét.
38 Márpedig az Emberi Jogok Európai Bírósága szerint a szabadságelvonásnak szabályszerűnek kell lennie, nem csupán abban az értelemben, hogy nemzeti jogi jogalapon kell nyugodnia, hanem ez a szabályszerűség a jogszabály minőségére is vonatkozik, és azt jelenti, hogy a szabadságelvonást lehetővé tevő nemzeti jogszabály alkalmazásának – az önkényesség veszélyét elkerülendő – kellőképpen hozzáférhetőnek, pontosnak és előreláthatónak kell lennie (lásd ebben az értelemben: EJEB, 2013. október 21., Del Río Prada kontra Spanyolország ítéletet, CE:ECHR:2013:1021JUD004275009, 125. §)
39 Továbbá hangsúlyozni kell, hogy a Bíróság erre vonatkozó ítélkezési gyakorlata szerint a szabadsággal kapcsolatos – mint a Charta 6. cikkében és az EJEE 5. cikkében meghatározott – biztosítékok célja különösen az, hogy a jogalanyok számára megfelelő védelmet biztosítson az önkényességgel szemben. Így valamely szabadságelvonással járó intézkedés végrehajtásának – ahhoz, hogy megfeleljen e célkitűzésnek – különösen mentesnek kell lennie a hatóságok részéről megmutatkozó rosszhiszeműség vagy csalárd magatartás bármely formájától (lásd ebben az értelemben: 2016. február 15‑i N. ítélet, C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, 81. pont).
40 A fentiekből az következik, hogy a kérelmezők őrizetben tartása esetén, ami a szabadsághoz való jogukba való különösen súlyos beavatkozásnak minősül, szigorú garanciákat kell tiszteletben tartani, mégpedig a jogalap fennállását, a világosságot, az előreláthatóságot, a hozzáférhetőséget és az önkényességgel szembeni védelmet.
41 E garanciák közül az elsőt illetően meg kell jegyezni, hogy a jelen ügyben a szabadsághoz való jog gyakorlásának korlátozása az uniós jogi aktusnak minősülő „Dublin III” rendelet 2. cikkének n) pontjával összefüggésben értelmezett 28. cikkének (2) bekezdésén alapul. A 2. cikk n) pontja viszont a nemzeti jogra hivatkozik a szökés veszélyének fennállására utaló tárgyilagos kritériumok meghatározását illetően. Ebben az összefüggésben felmerül a kérdés, hogy mely rendelkezés felel meg a többi garanciának, vagyis a világosság, az előreláthatóság, a hozzáférhetőség és az önkényességgel szembeni védelem biztosítékának.
42 E tekintetben – amint azt a főtanácsnok az indítványának 63. pontjában megjegyezte – az szükséges, hogy a „Dublin III” rendelet 2. cikkének n) pontjával összefüggésben értelmezett 28. cikkének (2) bekezdése értelmében a szökés veszélyére vonatkozó kritériumok alkalmazásáért felelős hatóságoknak az egyedi értékelésre vonatkozó jogköre bizonyos előre meghatározott iránymutatások keretébe illeszkedjen. Ennélfogva elengedhetetlen, hogy az őrizetbe vétel okaként szolgáló szökés veszélyét meghatározó kritériumokat egy olyan, kötelező erejű jogi aktus világosan meghatározza, amelynek alkalmazása előrelátható.
43 Az érintett rendelkezések céljára tekintettel, valamint a védelemnek e rendelkezések összefüggéséből eredő magas szintjének fényében, csakis egy általános hatályú rendelkezés felelhet meg a világosság, az előreláthatóság, a hozzáférhetőség és az önkényességgel szembeni védelem követelményének.
44 Az általános hatályú rendelkezések elfogadása ugyanis biztosítja a szükséges garanciákat, mivel egy ilyen jogszöveg kötelező jelleggel és előre megismerhető módon keretbe foglalja az említett hatóságokat a konkrét ügy körülményeinek értékelésekor megillető intézkedési mozgásteret. Továbbá – amint azt a főtanácsnok az indítványának 81. és 82. pontjában megjegyezte – a kötelező erejű rendelkezésben meghatározott kritériumok a legalkalmasabbak arra, hogy az említett hatóságok mérlegelési jogkörének külső ellenőrzését szolgálják, annak érdekében, hogy megvédjék a kérelmezőket a szabadságtól való önkényes megfosztástól.
45 Ebből következik, hogy a „Dublin III” rendelet 2. cikkének n) pontjával összefüggésben értelmezett 28. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a kérelmező szökésének veszélyét megalapozó tárgyilagos kritériumokat általános hatályú, kötelező erejű rendelkezésben kell meghatározni. Mindenesetre az idegenrendészeti hatóság állandó gyakorlatát jóváhagyó olyan ítélkezési gyakorlat, mint amelyről a jelen ügyben szó van, ehhez nem lehet elegendő.
46 Egy ilyen rendelkezésben foglalt kritériumok hiányában, mint az alapügyben, az őrizetbe vételt jogellenesnek kell minősíteni, ami a „Dublin III” rendelet 28. cikke (2) bekezdésének alkalmazhatatlanságát eredményezi.
47 Ennélfogva az előterjesztett kérdésre azt a választ kell adni, hogy a „Dublin III” rendelet 2. cikkének n) pontját és 28. cikkének (2) bekezdését együttesen úgy kell értelmezni, hogy e rendelkezések arra kötelezik a tagállamokat, hogy általános hatályú, kötelező erejű rendelkezésben határozzák meg azokat az objektív kritériumokat, amelyek megalapozzák az átadásra irányuló eljárás alá vont kérelmező szökésének veszélyét. Ilyen rendelkezés hiányában e rendelet 28. cikkének (2) bekezdése nem alkalmazható.
A költségekről
48 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdéseket előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:
Az egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i 604/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 2. cikkének n) pontját és 28. cikkének (2) bekezdését együttesen úgy kell értelmezni, hogy e rendelkezések arra kötelezik a tagállamokat, hogy általános hatályú, kötelező erejű rendelkezésben határozzák meg azokat az objektív kritériumokat, amelyek megalapozzák az átadásra irányuló eljárás alá vont kérelmező szökésének veszélyét. Ilyen rendelkezés hiányában e rendelet 28. cikkének (2) bekezdése nem alkalmazható.
Aláírások