KOHTUJURISTI ETTEPANEK
M. POIARES MADURO
esitatud 6. aprillil 20061(1)
Liidetud kohtuasjad C‑282/04 ja C‑283/04
Euroopa Ühenduste Komisjon
versus
Madalmaade Kuningriik
Kapitali vaba liikumine – Madalmaade riigi „kuldaktsiad” (golden shares) äriühingutes KPN NV ja TPG NV
1. Arutusel olevad kohtuasjad käsitlevad Madalmaade riigi nn kuldaktsiaid (golden shares) äriühingutes KPN NV (edaspidi „KPN”) ja TPG NV (edaspidi „TPG”). Komisjon väidab, et kuna Madalmaad on säilitanud nimetatud äriühingutes oma kuldaktsiad, siis on Madalmaad rikkunud EÜ artiklitest 43 ja 56 tulenevaid kohustusi. Euroopa Kohus peaks nimetatud kohtuasjades selgitama piiranguid, mis tulenevad ühenduse õigusest liikmesriikidele, kui need tegutsevad turuosalistena.
I. Asjaolud ja kohtueelne menetlus
2. 1989. aastal kujundati Madalmaade riiklik posti-, telegraafi- ja telefoniettevõtja ümber aktsiaseltsiks nimega Koninklijke PTT Nederland NV (edaspidi „PTT”). 1994. aastal toimus PTT aktsiate esmaemissioon. Madalmaade riik müüs esimese osa aktsiaid, mis moodustasid 30% PTT aktsiakapitalist.
3. Seoses aktsiaemissiooniga muudeti äriühingu põhikirja, et viia Madalmaade riigi kasuks sisse eriline aktsia, nn kuldaktsia. Kuldaktsiatega olid seotud õigused kiita eelnevalt heaks äriühingu teatavad otsused. PTT ja Madalmaade riik sõlmisid nimetatud õiguste teostamist käsitleva kokkuleppe (nn Afspraak op Hoofdlijnen; edaspidi „kokkulepe”). Kokkuleppe kohaselt ei tohi Madalmaade riik kasutada oma õigusi selleks, et kaitsta äriühingut kontrollisuhete soovimatu muutumise eest. 1995. aastal müüs Madalmaade riik teise osa aktsiaid, mis moodustasid umbes 20% PTT aktsiakapitalist.
4. 1998. aastal jagati PTT kaheks eraldi äriühinguks: KPN telekommunikatsiooniteenuste osutamiseks ja TPG logistikaks ja postiteenuste osutamiseks. Madalmaade riigi kuldaktsiatega seotud õigused sisuliselt ei muutunud.
5. Madalmaade kuldaktsiad KPN‑is (kohtuasi C‑282/04) annavad eelneva heakskiitmise õiguse järgmisi küsimusi käsitlevate otsuste puhul:
– äriühingu aktsiate väljalaskmine ja tavaliste aktsionäride eelisõiguse piiramine või tühistamine;
– ettepanek A‑eelisaktsiate omanikele teha täiendav sissemakse;
– äriühingu aktsiate (mis moodustavad lihtaktsiatest koosnevast aktsiakapitalist üle 1%) omandamine või võõrandamine äriühingu enda poolt;
– telekommunikatsiooniseaduse artiklis 11 sätestatud juriidiliste isikute hääleõiguse teostamine seoses ettepanekutega lõpetamiseks, ühinemiseks või jagunemiseks, oma aktsiate omandamiseks ning nimetatud äriühingute põhikirja muutmiseks eespool märgitud valdkondades;
– juhatuse otsus teha investeeringuid, mis vähendavad äriühingu omakapitali selle konsolideeritud bilansi järgi alla 30% koguvaradest;
– juhatuse otsus maksta dividende aktsiatena ja/või reservide arvelt;
– äriühingu ühinemine või jagunemine;
– äriühingu lõpetamine;
– põhikirja muudatus, mille üks eesmärke on muuta äriühingu tegevusala, niivõrd kui selle muutmine on seotud kasutusõiguste ja lubade kasutamisega, eriliste aktsiate või B‑eelisaktsiate kustutamisega, järelevalvenõukogu liikmete arvu määramisega kommunikatsiooni- ja riiklike ehitustööde ministri poolt ning eriliste aktsiatega seotud õiguste muutmisega;
– kuldaktsiate väljaostmine.
6. Madalmaade kuldaktsiad TPG‑s (kohtuasi C‑283/04) annavad õigused, mis on identsed või sarnased KPN‑i kuldaktsiatega seotud õigustega, nimelt eelneva heakskiitmise õiguse järgmisi küsimusi käsitlevate otsuste puhul:
– äriühingu aktsiate emiteerimine ja tavaliste aktsionäride mis tahes eelisõiguse piiramine või tühistamine;
– ettepanek A‑eelisaktsiate omanikele teha täiendav sissemakse;
– äriühingu aktsiate (mis moodustavad lihtaktsiatest koosnevast aktsiakapitalist üle 1%) omandamine või võõrandamine äriühingu enda poolt;
– telekommunikatsiooniseaduse artiklis 11 sätestatud juriidiliste isikute hääleõiguse teostamine seoses ettepanekutega lõpetamiseks, ühinemiseks või jagunemiseks, oma aktsiate omandamiseks ning nimetatud äriühingute põhikirja muutmiseks eespool märgitud valdkondades;
– juhatuse otsus teha investeeringuid, mis vähendavad äriühingu omakapitali tema konsolideeritud bilansi järgi alla 15% koguvaradest;
– juhatuse otsus maksta dividende aktsiatena ja/või reservide arvelt;
– äriühingu ühinemine või jagunemine;
– äriühingu lõpetamine;
– põhikirja muudatus, mille üks eesmärke on muuta äriühingu tegevusala, niivõrd kui selle muutmine on seotud kasutusõiguste ja lubade kasutamisega, eriliste aktsiate või B‑eelisaktsiate kustutamisega, järelevalvenõukogu liikmete arvu määramisega kommunikatsiooni- ja riiklike ehitustööde ministri poolt ja eriliste aktsiatega seotud õiguste muutmisega;
– kuldaktsiate väljaostmine.
7. 28. juulil 2000 saatis komisjon Madalmaade Kuningriigile kaks märgukirja, ühe KPN‑i ja teise TPG kohta. Seejärel algatati menetlus mõlema äriühingu suhtes.
8. KPN‑i käsitlevas 28. juuli 2000. aasta kirjas teatas komisjon Madalmaade valitsusele, et KPN‑i põhikirja sätted Madalmaade kuldaktsiatega seotud õiguste kohta ja Madalmaade riigi esindatuse kohta KPN‑i järelevalvenõukogus on tema arvates vastuolus kapitali vaba liikumist ja asutamisvabadust käsitlevate asutamislepingu sätetega.
9. Madalmaade valitsus vastas 8. novembri 2000. aasta kirjas, et Madalmaade riigi osalus KPN‑is talle kuuluvate kuldaktsiate ja valitsuse poolt määratud järelevalvenõukogu liikmete kaudu ei piira kapitali vaba liikumist ega asutamisvabadust.
10. Kuna komisjoni ei rahuldanud kõnealune vastus, saatis ta 5. veebruaril 2003 Madalmaade Kuningriigile põhjendatud arvamuse, milles väitis, et kuna Madalmaade riik on säilitanud KPN‑is oma kuldaktsiad ja õiguse määrata järelevalvenõukogu liikmeid, on Madalmaad rikkunud EÜ artiklitest 43 ja 56 tulenevaid kohustusi. Madalmaad, kes endiselt ei nõustunud komisjoni seisukohaga, vastasid 28. aprilli 2003. aasta kirjaga.
11. Komisjon andis asja 30. juunil 2004 Euroopa Kohtusse. Komisjon loobus siiski oma nõudest liikmete määramise osas, kuna kõnealune õigus oli põhikirjast välja jäetud.
12. TPG‑d käsitlevas 28. juuli 2000. aasta kirjas teatas komisjon Madalmaade valitsusele, et TPG põhikirja sätted Madalmaade kuldaktsiatega seotud õiguste kohta ja Madalmaade riigi esindatuse kohta TPG järelevalvenõukogus on tema arvates vastuolus kapitali vaba liikumist ja asutamisvabadust käsitlevate asutamislepingu sätetega.
13. Madalmaade valitsus vastas 8. novembri 2000. aasta kirjas, et Madalmaade riigi osalus TPG‑s talle kuuluvate kuldaktsiate ja valitsuse poolt määratud järelevalvenõukogu liikmete kaudu ei piira kapitali vaba liikumist ega asutamisvabadust. Lisaks sellele väitis Madalmaade valitsus, et isegi kui kapitali vaba liikumist või asutamisvabadust oleks piiratud, oleks kõnealune piirang õigustatud universaalpostiteenuse kättesaadavuse tagamise eesmärgiga.
14. Kuna komisjoni ei rahuldanud kõnealune vastus, saatis ta 5. veebruaril 2003 Madalmaade Kuningriigile põhjendatud arvamuse. Madalmaad, kes endiselt ei nõustunud komisjoni seisukohaga, vastasid 28. aprilli 2003. aasta kirjaga.
15. Komisjon andis asja 1. juulil 2004 Euroopa Kohtusse. Nii nagu KPN–i puhul, loobus komisjon oma nõudest liikmete määramise osas, kuna kõnealune õigus oli põhikirjast välja jäetud.
16. 30. juuni 2005. aasta määrusega liideti need kaks kohtuasja kodukorra artikli 43 alusel suuliseks menetluseks ja kohtuotsuse tegemiseks.
II. Hinnang
17. Komisjoni väitel on Madalmaad rikkunud nii EÜ artiklit 43 kui ka EÜ artiklit 56. Vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale analüüsin kõigepealt EÜ artikliga 56 seotud argumente.(2)
18. Komisjon väidab, et õigused, mis on seotud Madalmaade riigi kuldaktsiatega KPN‑is ja TPG‑s, võivad raskendada aktsiate omandamist nendes äriühingutes ja heidutada teiste liikmesriikide investoreid kõnealuseid investeeringuid tegemast. Kõnealuste õiguste kasutamine võib piirata mõjusat osalemist kõnealuste äriühingute juhtimises ja kontrollimises. Sel viisil võib Madalmaade aktsiaosalus KPN‑is ja TPG‑s teiste liikmesriikide otseinvesteeringuid takistada või vähendada soovi neid teha. Seetõttu kujutavad kuldaktsiad kapitali vaba liikumise piirangut EÜ artikli 56 tähenduses.
19. Kostja vastuses on Madalmaad eelkõige väitnud, et EÜ artikkel 56 ei ole kohaldatav, sest KPN‑i ja TPG aktsionärina tegutseb riik turuosalisena, mitte avalik-õigusliku asutusena. Vaatlen esmalt kõnealust argumenti.
A. Kas EÜ artikkel 56 on kohaldatav, kui riik tegutseb turuosalisena?
20. Madalmaade valitsus väidab, et KPN‑i ja TPG kuldaktsiad ei kuulu EÜ artikli 56 kohaldamisalasse, sest Madalmaade riik ei oma neid avalik-õigusliku asutuse, vaid eraõigusliku aktsionärina. Kuldaktsiad ehk „eelisõigusega aktsiad” on Madalmaade äriühinguõiguses tavalised. Õigused, mis on seotud Madalmaade riigi kuldaktsiatega KPN‑is ja TPG‑s, ei erine õigustest, milles eraõiguslikud isikud tavaliselt kokku lepivad. Riik on kasutanud äriühinguõigusest tulenevaid võimalusi samal viisil, kui oleks kasutanud teisedki.
21. Ma ei jaga seda seisukohta.
22. Isikute, teenuste ja kapitali vaba liikumist käsitlevatest asutamislepingu sätetest tulenevad liikmesriikide ametiasutustele kohustused olenemata sellest, kas kõnealused ametiasutused tegutsevad avalik-õigusliku või eraõigusliku isikuna.(3) Liikmesriikide suhtes kohaldatakse vaba liikumise eeskirju, mille adressaadid nad selgelt on, mitte tulenevalt nende funktsionaalsest pädevusest avaliku võimu kandjana, vaid tulenevalt nende orgaanilisest pädevusest asutamislepingule allakirjutanuna.(4) Kuivõrd kõnealused eeskirjad ei loo kohustusi eraisikutele, võivad turuosalistena tegutsevate liikmesriikide suhtes kehtida piirangud, mida ei kohaldata teiste turuosaliste suhtes.(5)
23. Hinnates, kas kapitali vaba liikumine on takistatud, kui riigil on äriühingus eriõigused, ei ole oluline nende õiguste andmise viis ega nende õiguslik vorm. Asjaolu, et liikmesriik tegutseb siseriikliku äriühinguõiguse alusel, ei tähenda, et tema eriõigused ei saa kujutada piirangut EÜ artikli 56 tähenduses.(6)
24. Isegi juhul, kui Madalmaade avalik-õiguslikud asutused oleks üldise äriühinguõiguse alusel iga muu aktsionäri kombel tegutsedes EÜ artikli 56 kohaldamisalast välistatud, tekiks küsimus, kas õigusnormid, mis annavad mõnele aktsionärile teatavad eriõigused, et kaitsta teda turuprotsesside eest, võivad iseenesest kujutada piirangut kapitali vabale liikumisele. Sellist laadi õigusnormid võivad piirata kapitali kättesaadavust siseriiklikul turul, kaitstes seal teatavate ettevõtjate saavutatud head positsiooni. Lisaks on sellised ettevõtjad tõenäoliselt kodumaised aktsionärid. Seda laadi õigusnormid võivad seetõttu takistada teiste liikmesriikide investorite pääsu riigi turule.(7)
25. Argument, et Madalmaade eriõigused KPN‑is ja TPG‑s ei kuulu EÜ artikli 56 kohaldamisalasse, kuna eelisõigusega aktsiad ei ole äriühinguõiguses midagi ebatavalist, tuleks järelikult tagasi lükata.
B. EÜ artikli 56 kohaldamine arutusel olevate eriõiguste suhtes
26. Arutusel olevates kohtuasjades palutakse Euroopa Kohtul sisuliselt kindlaks määrata piirangud, mis tulenevad ühenduse õigusest liikmesriikidele, kui need sekkuvad turu toimimisse turuosalistena. Kõnealune sekkumisvorm, mis erineb sellistest tavapärastest riigi sekkumise vormidest nagu turu reguleerimine või riigi omand, on katse säilitada teatavat riigi kontrolli erastatud majandussektoris.
27. Kohtujurist Ruiz‑Jarabo Colomer järeldas EÜ artikli 295 põhjal, et kuna riigi omandi abil võib riik teoreetiliselt säilitada äriühingute üle täieliku kontrolli, võib ta teatavate eriõiguste abil a fortiori säilitada erastatud äriühingute üle piiratud kontrolli.(8) Euroopa Kohus ei järginud seda arutluskäiku. Ta otsustas, et liikmesriigid ei saa „tugineda EÜ artiklis 295 osutatud omandisüsteemidele, et õigustada selliseid asutamislepingus sätestatud vabaduste kasutamise takistusi, mis tulenevad eelisõigustest, mis on seotud nende osalusega erastatud äriühingu aktsiakapitalis”(9).
28. Minu arvates on see Euroopa Kohtu seisukoht kooskõlas tema kohtupraktikaga muudes valdkondades, kui tekib küsimus turuosalisena tegutseva riigi suhtes kehtivatest piirangutest. Kui riik otsustab teatava turusektori avada, peab ta tegutsema viisil, mis on tema otsusega kooskõlas. Kooskõla nõue tuleneb vajadusest tagada, et riik lähtuks oma tegevuses kas turuprotsessist või poliitilisest protsessist.(10)
29. Endiste riigiettevõtete erastamisel on see nõue eriti oluline. Asutamisleping lubab liikmesriikidel jätta teatavad äriühingud riigi omandisse. See ei luba neil siiski valikuliselt piirata turuosaliste juurdepääsu teatavatele majandussektoritele, kui need sektorid on erastatud. Kui riigil oleks õigus säilitada erastatud äriühingute üle teatavas vormis turukontroll, võiks ta hõlpsalt takistada vaba liikumise eeskirjade kohaldamist, võimaldades üksnes valikulist ja võib-olla diskrimineerivat juurdepääsu siseturu olulistele osadele.
30. Seega, kui riik äriühingu erastab, nõuab kapitali vaba liikumine äriühingu majandusliku autonoomia kaitset, välja arvatud juhul, kui on vaja kaitsta ühenduse õiguses tunnustatud põhilisi avalikke huvisid. Seetõttu peab igasugune tavapärasest turumehhanismist erinev riiklik kontroll erastatud äriühingu üle seonduma asjaomase äriühingu üldist majandushuvi pakkuva tegevusega.
31. Euroopa Kohtu 4. juuni 2002. aasta otsust kohtuasjas C‑503/99: komisjon vs. Belgia tuleks samuti nii mõista. Euroopa Kohus on tunnistanud teatavate probleemküsimuste olemasolu, mis võivad „õigustada seda, et liikmesriigid säilitavad teatud mõju algselt riigi osalusega ja hiljem erastatud ettevõtjas, kui see ettevõtja tegutseb üldist või strateegilist huvi esindava teenuse valdkonnas”(11). On siiski selge, et kõnealune mõju peab rangelt piirduma põhiliste avalike huvidega seotud kohustuste tagamisega.(12) Seetõttu on Euroopa Kohus rõhutanud asjaomase „ettevõtja iseseisva otsustusõiguse arvestamise põhimõtet”(13). Riik peab seega kindlaks määrama konkreetse kaitset vajava avaliku huvi. Lisaks peaksid riigile eriõigusi andvad õigusnormid põhinema objektiivsetel ja täpsetel kriteeriumidel, mis ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik kõnealuse avaliku huvi kaitseks ja tõhusa kohtuliku kontrolli võimaluse tagamiseks.(14)
32. Minu arvates ei ole varasemat kohtupraktikat arvestades eriti kahtlust, et KPN‑i ja TPG kuldaktsiad kujutavad piirangut kapitali vabale liikumisele. Need annavad riigile eelneva heakskiitmise õiguse mitmesuguste oluliste otsuste puhul, mille hulka kuuluvad aktsionäride üldkoosoleku otsused, mis puudutavad äriühingu jagunemist, ühinemist või lõpetamist ning mitmesuguseid muudatusi äriühingu põhikirjas. Kõnealune eelneva heakskiitmise süsteem „riiva[b] siiski osaluse omandaja olukorda kui sellist”(15) ja võib seega „heidutada teiste liikmesriikide investoreid investeerimast nende ettevõtjate aktsiakapitali”(16). Järelikult piiravad riigi eriõigused KPN‑is ja TPG‑s kapitali vaba liikumist.(17)
33. Seetõttu tuleb iga juhtumi puhul kaaluda, kas piirang on õiguspärase eesmärgi tõttu põhjendatud ja kas sel juhul on täidetud proportsionaalsuse põhimõte.(18)
34. KPN‑i puhul ei toetu Madalmaade valitsus ühelegi põhjendusele, mis lähtuks võimalikest ülekaalukatest üldistest huvidest. Seetõttu on Madalmaad seoses neile kuuluvate KPN‑i kuldaktsiatega rikkunud EÜ artiklist 56 tulenevaid kohustusi.(19)
35. TPG puhul seevastu toetub Madalmaade valitsus vajadusele tagada universaalpostiteenuse nõuetekohane osutamine. Madalmaade väitel võimaldavad riigi kuldaktsiad TPG‑s kaitsta äriühingu maksejõulisust ning järjepidevust. Madalmaad väidavad, et kuna TPG on ainus ettevõtja, kes suudab praegu osutada universaalpostiteenust siseriiklikus õiguses nõutud ulatuses ja kvaliteediga, on vaja kaitsta TPG maksejõulisust ja järjepidevust, et tagada kõnealuse teenuse osutamine.
36. On selge, et universaalpostiteenuse nõuetekohase osutamise tagamine võib olla ülekaalukas üldine huvi.(20) Seetõttu tuleb kindlaks teha, kas Madalmaade riigi eriõigused on vajalikud, et tagada universaalpostiteenuse osutamine, ja kas kõnealust eesmärki oleks võimalik saavutada kapitali vaba liikumist vähem piiravate meetmetega.(21)
37. Nõustun selles osas komisjoniga, et ei ole põhjust eeldada, et arutusel olevate eriõiguste puudumise korral ei suudaks TPG juhtorganid kaitsta äriühingu maksejõulisust ja järjepidevust. Ei ole tõendatud, et tõenäosus, et kaalutlemata investeeringud viiksid TPG majandusraskustesse, mis ohustaksid nõuetekohase universaalpostiteenuse säilimist, võiks õigustada käesolevas kohtuasjas arutusel olevat ulatuslikku ja üldist eelneva heakskiidu süsteemi.
38. Sellega seoses tuleks märkida, et Madalmaade riigi eriõigused TPG‑s ei ole piiratud TPG tegevusega universaalpostiteenuse osutajana.(22) Igal juhul, nagu komisjon on õigesti märkinud, saab nõuetekohast universaalpostiteenust tagada sobivamate ja vähem piiravate meetmetega, järgides ühenduse asjaomase valdkonna õigusraamistikku.(23)
39. Lisaks ei põhine eelneva heakskiidu süsteem kohtulikult kontrollitavatel selgetel ja objektiivsetel kriteeriumidel. Üldised eraõiguse normid ning TPG ja riigi vaheline kokkulepe nõuavad üksnes, et riik kasutaks oma õigusi mõistlikult. Lisaks ei kohusta TPG põhikiri kuldaktsiate omanikku esitama oma õiguste kasutamiseks ametlikku põhjendust. Selles mõttes on arutusel olev eriõiguste süsteem erinev süsteemist, mida Euroopa Kohus pidas õigustatuks kohtuasjas komisjon vs. Belgia.(24)
40. Seega tuleb järeldada, et TPG kuldaktsiatega seotud eriõiguste süsteem läheb kaugemale sellest, mis on nõuetekohase universaalpostiteenuse tagamiseks vajalik. Kuna Madalmaad on säilitanud TPG‑s oma kuldaktsiad, on Madalmaad rikkunud EÜ artiklist 56 tulenevaid kohustusi.
C. Komisjoni kaebus EÜ artikli 43 alusel
41. Komisjon väidab, et eriõigused KPN‑is ja TPG‑s kujutavad ka EÜ artikli 43 rikkumist. Pooled jagavad siiski arvamust, et EÜ artiklil 43 põhinev analüüs annaks sama tulemuse kui EÜ artiklist 56 lähtuv analüüs. Euroopa Kohus on varasemas kuldaktsiaid käsitlevas kohtupraktikas tõepoolest leidnud, et EÜ artiklist 43 lähtuv analüüs ei ole vajalik.(25) Euroopa Kohus on otsustanud, et kuivõrd arutusel olevate eriõigustega kaasnesid asutamisvabaduse piirangud, olid nimetatud piirangute „otseseks põhjuseks [...] kapitali vaba liikumise takistused, millega need [olid] lahutamatult seotud”(26). Teen Euroopa Kohtule ettepaneku kasutada käesolevate kohtuasjade puhul sama lähenemist.
III. Ettepanek
42. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
Kohtuasjas C‑282/04
– tuvastada, et kuna Madalmaade Kuningriik on äriühingu Koninklijke KPN NV põhikirjas säilitanud teatavad sätted, mille kohaselt kuulub Madalmaade riigile selle äriühingu aktsiakapitalis eriline aktsia, millega on seotud eriõigused kiita heaks nimetatud äriühingu asjaomaste organite teatavad otsused, siis on Madalmaade Kuningriik rikkunud EÜ artiklist 56 tulenevaid kohustusi;
ja kohtuasjas C‑283/04
– tuvastada, et kuna Madalmaade Kuningriik on äriühingu TPG NV põhikirjas säilitanud teatavad sätted, mille kohaselt kuulub Madalmaade riigile selle äriühingu aktsiakapitalis eriline aktsia, millega on seotud eriõigused kiita heaks nimetatud äriühingu asjaomaste organite teatavad otsused, siis on Madalmaade Kuningriik rikkunud EÜ artiklist 56 tulenevaid kohustusi.