FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. JÄÄSKINEN
fremsat den 23. oktober 2012 (1)
Sag C-401/11
Blanka Soukupová
mod
Ministerstvo zemědělství
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Nejvyšší správní soud (Den Tjekkiske Republik))
»Landbrug – EUGFL – forordning (EF) nr. 1257/1999 – ligebehandling – begrebet »normal pensionsalder« – forskellig pensionsalder for mænd og kvinder – støtte til førtidspensionering til landbrugere – direktiv 79/7/EØF«
I – Indledning
1. Nærværende tvist vedrører spørgsmålet om, hvorvidt, og i givet fald hvordan, Den Tjekkiske Republik har tilsidesat princippet om ligebehandling af mænd og kvinder ved i en administrativ afgørelse at afvise udbetaling af støtte til førtidspensionering i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger (herefter »forordning nr. 1257/1999«) (2).
2. Blanka Soukupová, en tjekkisk landbruger, har gjort gældende, at princippet er blevet tilsidesat. Hun blev nægtet støtte til førtidspensionering, da hun allerede havde nået den i henhold til tjekkisk lov fastsatte pensionsalder for kvinder, der er lavere end pensionsalderen for mænd. Da hun har anfægtet afgørelsen, har Nejvyšší správní soud (Den Tjekkiske Republiks øverste forvaltningsdomstol) forelagt Domstolen en række spørgsmål vedrørende fortolkningen af forordning nr. 1257/1999. Den forelæggende ret ønsker i det væsentlige oplyst, om EU-rettens ligebehandlingsprincipper udelukker en nægtelse af støtte til førtidspensionering under omstændigheder, hvor en sådan ville være blevet tildelt en mand.
3. Formålet med Unionens ordning om støtte til førtidspensionering er at tilskynde landbrugere til at overdrage deres landbrug til yngre landbrugere, før de når den normale pensionsalder. I den foreliggende sag opstår problemet, fordi pensionsalderen i Den Tjekkiske Republik er lavere for kvinder end for mænd, afhængigt af det antal børn, en kvinde har opfostret. Heraf følger, at retten til støtte til førtidspensionering er forskellig under hensyn til de samme kriterier. Derfor opstår spørgsmålet, om støtte til førtidspensionering hører under »andre ydelser«, der kan udbetales til mænd og kvinder under ulige betingelser, som fastsat i Rådets direktiv 79/7/EØF af 19. december 1978 om gradvis gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring (herefter »direktiv 79/7«) (3).
II – Retsforskrifter
A – EU-lovgivning
4. Artikel 3, stk. 1, i direktiv 79/7 bestemmer:
»Dette direktiv finder anvendelse:
a) på lovbestemte ordninger, der sikrer beskyttelse mod følgende risici:
[…]
– alderdom
[…]
b) på bestemmelser om social bistand, i det omfang disse er bestemt til at supplere eller træde i stedet for de i litra a) nævnte risici.«
5. Artikel 7 i direktiv 79/7 bestemmer:
»1. Dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne kan undtage følgende fra direktivets anvendelsesområde:
a) fastsættelse af pensionsalderen for ydelse af alders- og arbejdsophørspensioner og eventuelle følger heraf for andre ydelser
b) fordele med hensyn til aldersforsikring til personer, som har opdraget børn; erhvervelse af ret til ydelser efter perioder, hvor beskæftigelsen har været afbrudt som følge af børneopdragelse
[…]
2. Medlemsstaterne foretager regelmæssigt en undersøgelse af de områder, der er undtaget i henhold til stk. 1, med henblik på at efterprøve, om det under hensyn til den sociale udvikling på et område er berettiget at opretholde de pågældende undtagelser.«
6. 23. betragtning til forordning nr. 1257/1999 bestemmer følgende:
»[D]er bør på baggrund af erfaringerne med gennemførelsen af forordning (EØF) nr. 2079/92 tilskyndes til førtidspensionering i landbruget for at bedre bedrifternes økonomiske bæredygtighed.«
7. 40. betragtning til forordning nr. 1257/1999 bestemmer bl.a. følgende:
»[F]oranstaltninger, der sigter på at fjerne uligheder og fremme lige muligheder for mænd og kvinder, bør støttes.«
8. Artikel 2, 11. led, i forordning nr. 1257/1999 bestemmer følgende:
»Støtte til udvikling af landdistrikterne, hvad angår landbrugsvirksomhed og omlægning heraf, kan vedrøre:
[…]
– afskaffelse af uligheder og fremme af lige muligheder for mænd og kvinder, specielt gennem støtte til projekter igangsat og gennemført af kvinder.«
9. Artikel 10 i forordning nr. 1257/1999 bestemmer følgende:
»1. Støtte til førtidspensionering i landbruget tager sigte på følgende mål:
– at sikre ældre landbrugere, der beslutter at ophøre med landbrugsvirksomhed, en indkomst
– at give landbrugere, der kan forbedre de resterende landbrugsbedrifters økonomiske levedygtighed, større mulighed for at overtage sådanne ældre landbrugeres bedrifter, hvor dette er nødvendigt
– at landbrugsjord anvendes til andre formål, når den ikke kan udnyttes rentabelt til landbrugsformål.
2. Støtte til førtidspensionering kan omfatte foranstaltninger, der skal sikre arbejdstagere i landbruget en indkomst.«
10. Artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 1257/1999 bestemmer:
»En overdrager af en landbrugsbedrift skal:
– ophøre endeligt med al erhvervsmæssig landbrugsvirksomhed; den pågældende kan dog fortsat drive ikke-erhvervsmæssigt landbrug og udnytte bygningerne
– være mindst 55 år ved overdragelsen, men endnu ikke have nået den normale pensionsalder, og
– have drevet landbrug i ti år forud for overdragelsen.«
11. Artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1257/1999 bestemmer:
»Der må højst udbetales støtte til førtidspensionering i en samlet periode på 15 år for overdrageren og 10 år for arbejdstageren. Støtten må ikke udbetales, efter at overdrageren er fyldt 75 år, og ikke efter at arbejdstageren har nået normal pensionsalder.
Hvis medlemsstaten udbetaler normal alderspension til en overdrager, ydes støtten til førtidspensionering som et tillæg, der beregnes under hensyntagen til størrelsen af den nationale alderspension.«
12. Artikel 2 i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene (4) bestemmer:
»1. I denne forordning forstås ved »strukturfondene« Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Udviklingssektionen, og Det Finansielle Instrument til Udvikling af Fiskeriet (FIUF), i det følgende benævnt »fondene«.
[…]
5. […] Kommissionen og medlemsstaterne sørger for, at der er sammenhæng mellem fondenes indsats og andre fællesskabspolitikker og -aktioner, navnlig i forbindelse med beskæftigelse, ligestilling mellem mænd og kvinder, social- og arbejdsmarkedspolitik og erhvervsuddannelsespolitik, den fælles landbrugspolitik, den fælles fiskeripolitik, transport, energi og de transeuropæiske net, og sikrer desuden, at miljøbeskyttelseskrav integreres i udformningen og gennemførelsen af fondenes indsats.«
13. Artikel 12 i forordning nr. 1260/1999 bestemmer:
»Operationer, der medfinansieres af fondene eller af EIB eller et andet finansielt instrument, skal være forenelige med traktaten og de retsakter, der er udstedt i henhold til denne, samt med Fællesskabets politikker og aktioner, herunder dem, der vedrører konkurrencereglerne, offentlige udbud, beskyttelse og forbedring af miljøet, fjernelse af uligheder og fremme af ligestilling mellem mænd og kvinder.«
B – National lovgivning
14. I henhold til forordning nr. 1257/1999 vedtog Den Tjekkiske Republik den 26. januar 2005 regeringsdekret nr. 69/2005 om betingelserne for ydelse af tilskud i forbindelse med en landbrugers tidlige overdragelse af landbrug. I henhold til § 1, stk. 1, er formålet med regeringsdekretet at yde tilskud inden for ordningen for støtte til landbrugere ved tidlig overdragelse af landbrug.
15. I henhold til § 3, stk. 1, i regeringsdekret nr. 69/2005 kan en fysisk person indgive en ansøgning om registrering i henhold til ordningen, bl.a. hvis ansøgeren på ansøgningstidspunktet allerede er fyldt mindst 55 år og ikke har nået den alder, der kræves for at erhverve ret til alderspension.
16. I henhold til § 29 i lov nr. 155/1995 om pensionsforsikring i den affattelse, der var gældende indtil den 31. december 2009, som regeringsdekret nr. 69/2005 henviser til, er den forsikrede person berettiget til alderspension, såfremt denne har tilbagelagt en forsikringsperiode på mindst a) 25 år og mindst har nået den alder, der kræves for at erhverve ret til alderspension, eller b) 15 år og mindst er fyldt 65 år, når denne ikke opfylder betingelsen i a).
17. I henhold til § 32, stk. 1, i lov nr. 155/1995 om pensionsforsikring, som regeringsdekret nr. 69/2005 ligeledes henviser til, var pensionsalderen for mænd 60 år og for kvinder 53-57 år (efter antallet af børn). Disse regler fandt anvendelse på forsikrede personer, der havde nået denne alder pr. 31. december 1995. § 32, stk. 2, i lov nr. 155/1995 fastsætter endvidere den gradvise forøgelse af pensionsalderen for forsikrede personer, der når disse aldersgrænser i perioden fra den 1. januar 1996 til den 31. december 2012, og § 32, stk. 3, i lov nr. 155/1995 bestemmer, at pensionsalderen efter den 31. december 2012 er 63 år for mænd og 59-63 år for kvinder (alt efter antallet af børn).
III – De faktiske omstændigheder og de forelagte spørgsmål
18. Sagsøgeren, Blanka Soukupová, der er født den 24. januar 1947, ansøgte den 3. oktober 2006 om at blive registreret i henhold til ordningen for førtidspensionering inden for landbruget (herefter »ordningen«).
19. Den 20. december 2006 afslog Státní zemědělský intervenční fond (den statslige interventionsfond for landbruget) hendes ansøgning om støtte til førtidspensionering, idet hun på ansøgningstidspunktet allerede havde nået den alder, hvorefter hun har ret til alderspension. I henhold til § 32, stk. 1, og 2, i lov nr. 155/1995 om pensionsforsiking fik hun, som kvinde, der har opfostret to børn, ret hertil den 24. maj 2004. Hvis Blanka Soukupová derimod kun havde haft et barn eller ingen børn, ville hun først have haft ret til pension efter den 24. maj 2004.
20. Samtidig ville en mand, der er født på samme dato som Blanka Soukupová, og som ansøgte om at blive registreret i henhold til ordningen, ikke have haft ret til pension før den 3. oktober 2006. Han ville derfor være blevet tildelt støtte til førtidspensionering. Hans ret til pension ville først indtræde i 2009. Endvidere er der ingen bestemmelser i tjekkisk lovgivning, der gør en mands pensionsalder afhængig af det antal børn, han har opfostret.
21. Kommissionen har i sit skriftlige indlæg forklaret, at Blanka Soukupová har en væsentlig økonomisk interesse i at deltage i ordningen, eftersom den gennemsnitlige alderspensionsydelse for kvinder i 2005 var 7 030 CZK (287,02 EUR) og i 2007 8 747 CZK (357,09 EUR), mens deltagere i førtidspensionsordningen kunne sikres en maksimumsindtægt på næsten (netto) 13 500 CZK (551,15 EUR) i enten 15 år eller indtil det fyldte 75. år, afhængigt af, hvilken af de to begivenheder der indtræder først.
22. Blanka Soukupová klagede over dette afslag til landbrugsministeriet, men klagen blev afvist ved afgørelse af 12. april 2007. Dernæst indbragte hun sagen for Městský soud v Praze (byretten i Prag). Blanka Soukupová gjorde gældende, at den tjekkiske lovgivning medfører, at kvinder, der har opfostret flere børn, har en objektivt kortere frist til at indgive en ansøgning om støtte til førtidspensionering end kvinder, der har opfostret færre børn, eller mænd.
23. Ved dom af 30. april 2009 omstødte Městský soud v Praze landbrugsministeriets afgørelse, idet den afviste en fortolkning, der ville føre til ubegrundede forskelle mellem mandlige og kvindelige landbrugere. Městský soud v Praze fastslog bl.a., at i henhold til tjekkisk lovgivning er en af betingelserne for at kunne tildeles alderspension, at pensionsalderen nås. Af sociale og historiske grunde er pensionsalderen for mænd og kvinder ikke den samme, idet kvinders pensionsalder fastsættes på baggrund af, hvor mange børn kvinden har opfostret. Městský soud v Praze fandt ikke noget retligt grundlag for en forskelsbehandling vedrørende støtte til førtidspensionering på grundlag af alder, køn eller antal fødte børn, og hjemviste Blanka Soukupovás sag til landbrugsministeriet til fornyet behandling.
24. Landbrugsministeriet iværksatte kassationsappel af Městský soud v Prazes dom ved Nejvyšší správní soud. Ministeriet har bl.a. gjort gældende, at Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 alene indeholder præcise bestemmelser om den nedre aldersgrænse for en ansøger til støtte til førtidspensionering (og ikke den øvre grænse), at den normale pensionsalder er reguleret separat i de enkelte medlemsstater, og at begrebet »normal pensionsalder« i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 1257/1999 og »pensionsalder« i lov nr. 155/1995 om pensionsforsikring har samme betydning.
25. Nejvyšší správní soud har besluttet at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal begrebet »normal pensionsalder« på tidspunktet for overdragelse af en landbrugsbedrift i henhold til artikel 11 i Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger fortolkes som »den alder, der kræves for at erhverve ret til alderspension« af en konkret ansøger i henhold til national lovgivning?
2) Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, er det da i overensstemmelse med EU-retten og de generelle principper i EU-retten, at »normal pensionsalder« på tidspunktet for overdragelse af en landbrugsbedrift fastsættes forskelligt for de enkelte ansøgere afhængig af deres køn og det antal børn, de har opfostret?
3) Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, hvilke kriterier skal den nationale ret da tage hensyn til ved fortolkningen af begrebet »normal pensionsalder« på tidspunktet for overdragelse af en landbrugsbedrift i henhold til artikel 11 i Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger?«
26. Blanka Soukupová, den tjekkiske og den polske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Den tjekkiske regering og Kommissionen deltog i retsmødet den 28. juni 2012.
IV – Gennemgang
A – Indledende bemærkninger
27. Nærværende tvist stiller spørgsmålstegn ved, hvorvidt en medlemsstat, der har udøvet sin ret efter EU-retten til at have forskellig pensionsalder for mænd og kvinder i henseende til alderspension, kan henholde sig til de samme, diskriminerende, nationale bestemmelser ved fastsættelsen af den »normale pensionsalder« i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 1257/1999. Den foreliggende sag indeholder derfor en skjult kompleksitet, der skyldes den frihed, som medlemsstaterne gives ved artikel 7, stk. 1, i direktiv 79/7 til overholdelse af princippet om ligebehandling i forbindelse med fastsættelse af pensionsalderen for ydelse af alders- og arbejdsophørspensioner og eventuelle følger heraf for andre ydelser.
28. Spørgsmål 1 udtrykkes imidlertid i mere direkte vendinger, der ikke afspejler denne kompleksitet. Der stilles blot spørgsmål ved, om den »normale pensionsalder« efter EU-retten kan fortolkes som »den alder, der kræves for at erhverve ret til alderspension« i henhold til national lovgivning. Efter min opfattelse er det i lyset af denne sammenhæng, at forordning nr. 1257/1999 skal forstås, og at spørgsmål 1 skal besvares.
29. Sagen slutter imidlertid ikke her. Både EU-lovgiver og medlemsstaterne er, når de anvender eller implementerer EU-retten, bundet af princippet om ligebehandling mellem mænd og kvinder. Enhver EU-retlig bestemmelse, der ikke kan fortolkes i overensstemmelse med dette princip, er ugyldig (5). Ifølge et almindeligt fortolkningsprincip skal en fællesskabsretsakt dog desuden i videst muligt omfang fortolkes således, at dens gyldighed ikke drages i tvivl, og i overensstemmelse med hele den primære ret, herunder i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet (6).
30. Derfor skal der tages hensyn til medlemsstater som Den Tjekkiske Republik, der har udøvet deres ret i henhold til EU-retten til at fastsætte forskellig pensionsalder for mænd og kvinder i forbindelse med alderspension. Følgelig skal der anvendes en generel tilgang, og der skal tages hensyn til de almindelige principper i EU-retten om ligebehandling.
B – Spørgsmål 1
31. I princippet skal begrebet »normal pensionsalder« på tidspunktet for overdragelsen af en landbrugsbedrift i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 1257/1999 fortolkes som »den alder, der kræves for at erhverve ret til alderspension«. Denne konklusion følger af de i forordning nr. 1257/1999 forfulgte mål og ordlyden i dens bestemmelser.
32. Formålet med støtten til førtidspensionering er ikke at yde et supplement til arbejdsophørspensionen af sociale grunde. Den sigter heller ikke direkte på at give ældre landbrugere en yderligere indtægt. Disse konsekvenser er iboende i forordning nr. 1257/1999 som middel til at opnå det primære mål med ordningen om støtte til førtidspensionering, nemlig at skabe et økonomisk incitament til at få ældre landbrugere til at ophøre med at arbejde tidligere og under omstændigheder, hvor de normalt ikke ville gøre dette.
33. Formålet med ordningen om støtte til førtidspensionering er således at lette den strukturelle ændring af landbrugssektoren for bedre at sikre landbrugets økonomiske bæredygtighed. Som Kommissionen har påpeget i sit skriftlige indlæg, er der i forordning nr. 1257/1999 en underforstået formodning om, at ældre landbrugere er mindre tilbøjelige til at anvende moderne teknologi, der vil fremme landbrugsbedrifternes produktivitet, end yngre landbrugere. Som det fremgår af 23. betragtning til forordning nr. 1257/1999, tilskyndes landbrugeres førtidspensionering for at fremme bedrifternes økonomiske bæredygtighed.
34. Det må imidlertid formodes, at en landbruger ikke under normale omstændigheder vil overdrage sin bedrift, før denne er sikret en alternativ indtægtskilde i form af en pension. Det synes derfor at stemme overens med denne logik, at der som betingelse for betaling af støtte til førtidspensionering må stilles et krav om, at ansøgningen herom skal indgives, før retten til almindelig alderspension indtræder.
35. Som Kommissionen har påpeget i sit skriftlige indlæg, fremgår det klart af artikel 12, stk. 2, at når medlemsstaten udbetaler normal alderspension, ydes støtten til førtidspensionering som et tillæg til alderspensionen, hvorved undgås overdreven kompensation i form af en ydelse, der var sammenfaldende med alderspensionen. Det forhold, at støtten til førtidspensionering fortsat udbetales efter normal pension, viser, at formålet er at give et tilstrækkeligt incitament til landbrugere, hvis nationale alderspensioner er beskedne, og som ellers ville have fortsat med at drive deres landbrugsbedrifter efter opnåelse af pensionsalderen.
36. Det skal endvidere bemærkes, at i henhold til artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1257/1999 må der må højst udbetales støtte til førtidspensionering i 15 år i tilfælde af overdragelse af landbrugsbedrifter, og støtten må udbetales, indtil overdrageren er fyldt 75 år. Eftersom artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 1257/1999 udelukker medlemsstater fra i ordningen at medtage landbrugere, der allerede har nået den »normale pensionsalder«, forhindrer de kombinerede virkninger af disse bestemmelser på den anden side medlemsstater i at medtage landbrugere, der har nået den normale pensionsalder, men medlemsstaterne kan ikke desto mindre fortsætte med at yde støtte, efter at disse landbrugere har nået denne alder.
37. Begrebet »normal pensionsalder« i artikel 11, stk. 1, og i særdeleshed i artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1257/1999 skal efter min opfattelse fortolkes ens i hele Unionen. Imidlertid, og ikke ulig mange andre begreber i umiddelbart anvendelige EU-forordninger, henviser dette EU-retlige begreb implicit til nationale retsbestemmelser, der ikke er harmoniserede. Selv om begrebet »normal pensionsalder« i forordningen skal fortolkes som en henvisning til den alder, der kræves for at erhverve ret til en alderspension, og ikke f.eks. til en aldersgrænse vedrørende en særlig national førtidspensionsordning, defineres den pågældende alder i konkrete vendinger i den gældende nationale lovgivning (7).
38. Ikke desto mindre er anvendelsen af begrebet normal pensionsalder genstand for krav om ligebehandling. Mens disse bestemmelser i princippet tillader en medlemsstat at forbinde den »normale pensionsalder« i henhold til forordning nr. 1257/1999 med »den alder, der kræves for at erhverve ret til alderspension« efter national lovgivning, er retten hertil betinget af en overholdelse af princippet om ligebehandling mellem mænd og kvinder. Hvad der kræves heraf, vil fremgå af mit svar på spørgsmål 2.
39. Jeg foreslår derfor følgende svar på spørgsmål 1:
»Begrebet »normal pensionsalder« på tidspunktet for overdragelse af en landbrugsbedrift i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1257/1999 skal fortolkes som »den alder, der kræves for at erhverve ret til alderspension« af en konkret ansøger i henhold til national lovgivning.«
C – Spørgsmål 2
1. Indledende bemærkninger
40. Med spørgsmål 2 ønsker Nejvyšší správní soud oplyst, om det er i overensstemmelse med EU-retten og de almindelige principper i EU-retten, at »normal pensionsalder« på tidspunktet for overdragelse af en landbrugsbedrift fastsættes forskelligt for de enkelte ansøgere afhængig af deres køn og det antal børn, de har opfostret.
41. Her skal det erindres, at i henhold til tjekkisk lovgivning er »den alder, der kræves for at erhverve ret til alderspension«, forskellig for mænd og kvinder. Endvidere påvirkes den af det antal børn, som en kvinde har opfostret, men ikke af det antal børn, som en mand har opfostret. Kan dette begrunde forskelle i omstændighederne for udbetaling af førtidspension i henhold til forordning nr. 1257/1999?
42. I denne forbindelse er det nødvendigt først at overveje spørgsmålet om, hvorvidt en forskelsbehandling af mandlige og kvindelige landbrugere i henhold til tjekkisk lovgivning i forbindelse med støtte til førtidpensionering kan »reddes« af artikel 3 og 7 i direktiv 97/7. Endvidere er det nødvendigt at undersøge følgende emner:
a) Findes der en særlig retsordning i EU-retten, der omfatter betaling af støtte til førtidspensionering, eller skal sagen afgøres under henvisning til almindelige EU-retlige principper om forbud mod forskelsbehandling?
b) Behandles Blanka Soukupová anderledes end en mand i en sammenlignelig situation?
c) Er der i givet fald en objektiv begrundelse for denne forskelsbehandling (8)?
d) Står forskelsbehandlingen i givet fald i forhold til det forfulgte mål (9)?
2. Direktiv 79/7 er ikke relevant for løsningen af denne tvist.
43. Det skal indledningsvis anerkendes, at artikel 7, stk. 1, litra a) og b), i direktiv 79/7 opretholder medlemsstaternes ret til at fastsætte pensionsalderen for ydelse af alders- og arbejdsophørspensioner og eventuelle følger heraf for andre ydelser (herunder fordele for personer, der har opfostret børn) (10). Som det fremgår af den polske regerings skriftlige indlæg, synes der derfor at være grundlag for at argumentere for, at støtte til førtidspensionering udgør en ydelse, der følger af en (lovlig) forskel mellem pensionsalderen for mænd og kvinder efter tjekkisk lovgivning.
44. Som Kommissionen påpegede i sit skriftlige indlæg, hører støtte til førtidspensionering imidlertid ikke ind under de lovbestemte ordninger, som opregnes i artikel 3, stk. 1, litra a) og b), i direktiv 79/7 (11). Spørgsmålet er derfor, om støtte til førtidspensionering kan udgøre »andre ydelser« i henhold til artikel 7, i direktiv 79/7, med hensyn til hvilken medlemsstaten rent faktisk er fritaget fra at anvende princippet om ligebehandling mellem mænd og kvinder.
45. Som Kommissionen påpegede under retsmødet, er artikel 7 i direktiv 79/7 altid blevet fortolket snævert. Domstolen har fastslået, at »når en medlemsstat således i medfør af denne bestemmelse fastsætter en pensionsalder for ydelse af alders- og arbejdsophørspensioner, der er forskellig for mænd og kvinder, er det område, hvor medlemsstaten kan gøre undtagelse, begrænset til forskelsbehandling, som nødvendigvis og objektivt har sammenhæng med forskellen i pensionsalderen« (12).
46. I lyset af fast retspraksis kan retten til støtte til førtidspensionering efter min opfattelse ikke i henhold til artikel 7, stk. 1, i direktiv 79/7 knyttes til forskelsbehandlingen mellem mænd og kvinder i henseende til den alder, hvor de får ret til alderspension. Dette er tilfældet, fordi de »andre ydelser«, som er omfattet af artikel 7, stk. 1, litra a), og som retmæssigt kan indeholde en forskelsbehandling mellem mænd og kvinder på grundlag af alder, kun kan medføre forskelsbehandlinger, der »er objektivt nødvendige med henblik på at undgå, at den økonomiske ligevægt i den sociale sikringsordning forrykkes, eller med henblik på at sikre sammenhængen mellem ordningen vedrørende arbejdsophørspensioner og ordningen vedrørende andre ydelser« (13).
47. Som allerede nævnt er støtte til førtidspensionering ikke en socialsikringsydelse, men en ydelse, der har til hensigt at fremme produktiviteten inden for landbruget. Der er med andre ord tale om et instrument i den fælles landbrugspolitik. Intet i sagens akter eller under retsmødet har givet anledning til at tro, at der er den fornødne skattemæssige sammenhæng mellem betaling af støtte til førtidspensionering og såvel Den Tjekkiske Republiks alderspensionsordning som dens bredere socialsikringssystem, således at forskelsbehandlingen er begrundet i behovet for at opretholde en sådan sammenhæng. Bortset fra betaling af støtte til førtidspensionering som supplement til alderspension som fastsat i artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1257/1999 karakteriseres de to betalinger snarere ved deres uafhængighed af hinanden. Derfor er jeg ikke enig i den polske regerings argumenter om, at artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 79/7 kan begrunde enhver forskelsbehandling mellem Blanka Soukupová og en mandlig landbruger på samme alder.
48. Selv om den tjekkiske forfatningsdomstol, som det ligeledes fremgik af Blanka Soukupovás skriftlige indlæg, ganske vist har fastslået, at forskelsbehandling mellem mænd og kvinder er berettiget inden for det nationale pensionssystem, følger det ikke heraf, at denne forskelsbehandling skal gælde på andre områder for tjekkiske statsborgere, såsom ved afgørelsen af, hvornår de har ret til førtidspension (14).
49. Derudover kan der ikke udledes nogen lovgivningsmæssig begrundelse for forskelsbehandlingen mellem Blanka Soukupová og en mand i en sammenlignelig situation af artikel 7, stk. 1, litra b), i direktiv 79/7, der gør det muligt for medlemsstaterne fra dens anvendelsesområde at udelukke »b) fordele med hensyn til aldersforsikring til personer, som har opdraget børn«. Dette skyldes ganske enkelt, at Blanka Soukupová stilles mindre gunstigt med hensyn til hendes ret til at få støtte til førtidspensionering, fordi hun har opdraget børn. Hun har en væsentlig økonomisk interesse i at deltage i ordningen. Den tjekkiske regering tager derfor fejl, når den påstår, at Blanka Soukupová ikke lider nogen skade ved at lade sig pensionere og få fuld national pension. Ifølge de af Kommissionen fremlagte oplysninger, som jeg allerede har henvist til, vil hun tværtimod lide væsentligt økonomiske tab ved at blive udelukket fra støtten til førtidspensionering.
50. På samme måde som støtte til førtidspensionering falder uden for undtagelsen i artikel 7, stk. 1, litra a), mener jeg endvidere ligeledes, at den ikke er »med hensyn til aldersforsikring« i henhold til artikel 7, stk. 1, litra b). Det er snarere en betaling, der hidrører fra EUGFL.
51. Mens jeg anerkender, at fastsættelsen af »normal pensionsalder« i henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 1257/1999 har sammenhæng med national pensionslovgiving, synes det ikke muligt at konkludere, at det giver medlemsstaterne, under anvendelsen af forordning nr. 1257/1999, ret til at tilsidesætte grundlæggende EU-retlige principper, herunder forskelsbehandling baseret på køn (15). Domstolen har ganske vist fastslået, at »en bestemmelse i en fællesskabsretsakt ikke i sig selv [ville] kunne overholde de grundlæggende rettigheder, hvis den pålagde medlemsstaterne eller udtrykkeligt eller implicit tillod dem at vedtage eller opretholde nationale love, der ikke overholder disse rettigheder« (16). Eller som generaladvokat Kokott har bemærket: »Unionslovgiver må ikke bemyndige medlemsstaterne til foranstaltninger, som ville være i strid med Unionens grundlæggende rettigheder« (17).
52. Derfor kan en forskelsbehandling af mandlige og kvindelige landbrugere i forbindelse med støtte til førtidspensionering ikke »reddes« af artikel 3 og 7 i direktiv 79/7. Som allerede bemærket er det derfor nødvendigt at behandle de fire emner, der er nævnt i punkt 42 ovenfor.
3. Den relevante retlige ordning
53. Som Nejvyšší správní soud har påpeget, er det langt fra klart, at enhver forskelsbehandling, som Blanka Soukupová kan have været udsat for i henseende til hendes adgang til støtte til førtidspensionering, hører under anvendelsesområdet for de lovgivningsmæssige foranstaltninger, der er blevet gennemført af Den Europæiske Union med henblik på at bekæmpe forskelsbehandling på grundlag af køn (18). Jeg er ligeledes enig i det argument, der fremgår af Kommissionens skriftlige indlæg, hvorefter støtte til førtidspensionering ikke kan betragtes som en »betaling« i henhold til artikel 157 TEUF, fordi det ikke er en pension, der gives til en arbejdstager som følge af et ansættelsesforhold hos en tidligere arbejdsgiver, som krævet efter Domstolens retspraksis (19).
54. Som allerede nævnt handlede Den Tjekkiske Republik i forbindelse med dens afvisning af at yde Blanka Soukupová støtte til førtidspensionering under anvendelse af forordning nr. 1257/1999. Der henvises udtrykkeligt til ligebehandlingsprincippet mellem mænd og kvinder i 40. betragtning, artikel 2, ellevte led, i forordning nr. 1257/1999, samt i artikel 2, stk. 5, og artikel 12 i forordning nr. 1260/1999. Det er hævet over enhver tvivl, at medlemsstaterne er bundet af princippet om ligebehandling under anvendelsen og gennemførelsen af EU’s landbrugsbestemmelser (20).
55. Afgørelsen af, om Blanka Soukupová har været udsat for ulovlig forskelsbehandling i strid med EU-retten, skal træffes under hensyn til det almindelige ligebehandlingsprincip.
4. Behandles Blanka Soukupová anderledes end en mand i en sammenlignelig situation?
56. I henhold til tjekkisk lov behandles Blanka Soukupová anderledes end en mand på samme alder og med det samme antal børn, idet hun har en kortere periode, hvori hun kan ansøge om støtte til førtidspensionering. Dette har resulteret i væsentlige og negative økonomiske konsekvenser. Som Kommissionen påpegede i sit skriftlige indlæg, blev hendes fordel med hensyn til at kunne få tidlig adgang til pension, på grund af hendes køn og det forhold, at hun havde født to børn, ændret til en ulempe i henseende til støtte til førtidspensionering. Som allerede bemærket fremgår dette af forskellene i de gennemsnitsbeløb, der blev udbetalt til kvinder i henhold til alderspensionsordningen, i årene 2005 og 2007, og de maksimumsbeløb, der blev udbetalt i henhold til støtten til førtidspensionering.
57. Den tjekkiske regering har anført, at Blanka Soukupová ikke befinder sig i samme situation som en mand på samme alder. I tilfældet med en mand kan målene om at fremme førtidspensionering i forordning 1257/1999 nemlig nås, mens der i Blanka Soukupovás tilfælde ikke kan anvendes de samme foranstaltninger, da hun allerede har nået pensionsalderen. Eftersom formålet med forordning nr. 1257/1999, som fremført af den polske regering, er at fremme førtidspension med det mål at bedre bedrifternes økonomiske bæredygtighed, mister det i forordning nr. 1257/1999 forfulgte mål dets berettigelse, når Blanka Soukupová har nået den lovlige pensionsalder, som er lavere end den alder, der gælder for mænd.
58. Jeg deler ikke dette synspunkt. For det første er jeg af den opfattelse, at ordningen ikke tilsigter førtidspension som sådan, men en overdragelse af landbrug til yngre landbrugere. Medmindre der findes en national bestemmelse, der forbyder en landbruger, der har nået den normale pensionsalder, at fortsætte sin landbrugsvirksomhed, og som tvinger den pågældende landbruger til at overdrage sin bedrift, er de argumenter, som er fremført af den tjekkiske og polske regering, uholdbare. At en kvindelig landbruger har nået den for hende gældende pensionsalder, resulterer med andre ord ikke nødvendigvis i, at hendes landbrugsbedrift overdrages til en yngre landbruger. Ved at anvende en lavere pensionsalder for kvindelige landbrugere formindskes antallet af tilfælde, hvor en overdragelse udgør et økonomisk bæredygtigt alternativ til den ældre landbrugers fortsættelsen af landbrugsbedriften, og det så længe som muligt. Den tjekkiske lovgivning udelukker ganske vist kvindelige landbrugere med mange børn fra anvendelsesområdet af ordningen og berøver derved Unionens førtidspensionsordning dens effektive virkning.
59. Som Kommissionen påpegede i sit skriftlige indlæg, er den ulempe, som Blanka Soukupová er påført som følge af de gældende nationale bestemmelser, endvidere i åbenbar modstrid med ligebehandlingsprincippet. Det var ubestridt i både de skriftlige indlæg og under retsmødet, at en mand med det samme antal børn som Blanka Soukupová ville have fået støtte til førtidspensionering. Det er tilstrækkeligt til at påvise, at der foreligger forskelsbehandling.
5. Er der en objektiv begrundelse for denne forskelsbehandling?
60. Den tjekkiske regering har gjort gældende, at enhver forskelsbehandling er objektivt begrundet, navnlig ved det i forordning nr. 1257/1999 forfulgte mål, nemlig at tilskynde ældre landbrugere til at overdrage deres landbrug før tiden ved at gå på førtidspension (21). Den polske regering har tilføjet, at afslaget på at give Blanka Soukupová støtte til førtidspensionering var berettiget, da hun allerede modtog alderspension, således at hun ikke blev nægtet et middel til underhold, når først hun ophørte med sin landbrugsvirksomhed.
61. Jeg kan ikke tilslutte mig disse argumenter. Medlemsstaterne kan sagtens nå de strukturpolitiske mål med bestemmelserne i forordning nr. 1257/1999 uden at anvende forskelsbehandling. Endvidere har Blanka Soukupovás formindskede midler, i form af en pension uden supplerende støtte til førtidspensionering, ingen logisk sammenhæng med den objektive begrundelse, der kræves efter EU-retten, for at en forskelsbehandling kan betragtes som lovlig. Den pågældende forskelsbehandling af Blanka Soukupová er ikke egnet til at opnå målet om større produktivitet i landbrugssektoren i EU (gennem førtidspension) (22).
62. Eftersom jeg har konkluderet, at der ikke er nogen objektiv begrundelse for denne forskelsbehandling, er det ufornødent at overveje foreneligheden med proportionalitetsprincippet. Hvis Domstolen imidlertid er uenig heri og derfor fortsætter analysen, er det efter min opfattelse tilstrækkeligt at afveje Blanka Soukupovás økonomiske tab mod enhver ydelse fra hendes tidligere ret til alderspension. Da førtidspension højst kan gives i 15 år, er Blanka Soukupová langt fra den økonomiske situation, som en mand i hendes omstændigheder befinder sig i. Denne forskel er overdreven i forhold til de i forordning nr. 1257/1999 forfulgte mål.
63. Derfor vil jeg foreslå, at spørgsmål 2 besvares således:
»Det er ikke i overensstemmelse med EU-retten, at »normal pensionsalder« på tidspunktet for overdragelse af en landbrugsbedrift med henblik på Unionens støtte til førtidspensionering fastsættes forskelligt for de enkelte ansøgere, afhængigt af deres køn.«
D – Spørgsmål 3
64. Efter min opfattelse kræver spørgsmål 3 en mindre omformulering, idet Domstolen anmodes om kun at besvare dette, såfremt det første spørgsmål besvares benægtende. Som allerede forklaret er det i den foreliggende sag ikke muligt at svare »ja« eller »nej«, hvorfor jeg vil se bort fra sætningen »såfremt det første spørgsmål besvares benægtende« og blot give den nationale ret al den vejledning, den har brug for med hensyn til kriteriet for at anvende »den normale pensionsalder« i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1257/1999.
65. Som det fremgik af Kommissionens skriftlige indlæg, er det korrekte referencekriterium til afgørelse af Blanka Soukupovás ret til støtte til førtidspensionering den »normale pensionsalder« som omhandlet i artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 1257/1999 for en mand på hendes alder.
66. Det følger af Domstolens faste praksis, at så længe der ikke er vedtaget foranstaltninger, som genindfører ligebehandlingen, kan overholdelsen af ligebehandlingsprincippet kun sikres ved, at personer tilhørende den kategori, som forskelsbehandles, indrømmes de samme rettigheder som de personer, der tilhører den begunstigede kategori (23). Den mindst begunstigede person skal stilles som den person, der nyder fordel af begunstigelsen. Dette betyder, at mens Nejvyšší správní soud har foreslået en række alternative kriterier, skal Blanka Soukupová i det foreliggende tilfælde blot betragtes som var hun en mand på samme alder, når de tjekkiske nationale myndigheder skal fastslå, om hun har ret til støtte til førtidspensionering.
67. Derfor forslår jeg at besvare det tredje spørgsmål på følgende måde:
»Ved anvendelsen af begrebet »normal pensionsalder« på tidspunktet for overdragelse af en landbrugsbedrift i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1257/1999 skal kravet om en højere pensionsalder for mandlige landbrugere ligeledes anvendes på kvindelige landbrugere.«
V – Forslag til afgørelse
68. På denne baggrund foreslår jeg Domstolen at besvare de af Nejvyšší správní soud forelagte spørgsmål således:
»1) Begrebet »normal pensionsalder« på tidspunktet for overdragelse af en landbrugsbedrift i henhold til artikel 11 i Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger skal fortolkes som »den alder, der kræves for at erhverve ret til alderspension« af en konkret ansøger i henhold til national lovgivning.
2) Det er ikke i overensstemmelse med EU-retten, at »normal pensionsalder« på tidspunktet for overdragelse af en landbrugsbedrift med henblik på Unionens støtte til førtidspensionering fastsættes forskelligt for de enkelte ansøgere, afhængigt af deres køn.
3) Ved anvendelsen af begrebet »normal pensionsalder« på tidspunktet for overdragelse af en landbrugsbedrift i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1257/1999 skal kravet om en højere pensionsalder for mandlige landbrugere ligeledes anvendes på kvindelige landbrugere.«