ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (πρώτο τμήμα)
της 15ης Μαρτίου 2017 (*)
«Αίτηση αναιρέσεως – Κρατικές ενισχύσεις – Υφιστάμενες ενισχύσεις – Άρθρο 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ – Καθεστώτα ενισχύσεων υπέρ εταιριών κοινωνικής στέγης – Κανονισμός (ΕΚ) 659/1999 – Άρθρα 17, 18 και 19 – Εκτίμηση από την Επιτροπή της συμβατότητας με την εσωτερική αγορά υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων – Πρόταση κατάλληλων μέτρων – Δεσμεύσεις που έχουν αναλάβει οι εθνικές αρχές προκειμένου να συμμορφωθούν προς το δίκαιο της Ένωσης – Απόφαση περί συμβατότητας – Έκταση του δικαστικού ελέγχου – Έννομα αποτελέσματα»
Στην υπόθεση C-414/15 P,
με αντικείμενο αίτηση αναιρέσεως δυνάμει του άρθρου 56 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που ασκήθηκε στις 24 Ιουλίου 2015,
Stichting Woonlinie, με έδρα το Woudrichem (Κάτω Χώρες),
Woningstichting Volksbelang, με έδρα το Wijk bij Duurstede (Κάτω Χώρες),
Stichting Woonstede, με έδρα την Ede (Κάτω Χώρες),
εκπροσωπούμενες από τους L. Hancher, E. Besselink και P. Glazener, advocaten,
αναιρεσείουσες,
όπου οι λοιποί διάδικοι είναι:
η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τους S. Noë και P.‑J. Loewenthal,
καθής πρωτοδίκως,
το Βασίλειο του Βελγίου,
η Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN), με έδρα το Voorburg (Κάτω Χώρες), εκπροσωπούμενη από τον M. Meulenbelt, advocaat,
παρεμβαίνοντα πρωτοδίκως,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους R. Silva de Lapuerta, πρόεδρο τμήματος, E. Regan, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev (εισηγητή) και C. G. Fernlund, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Szpunar
γραμματέας: C. Strömholm, διοικητική υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 7ης Ιουλίου 2016,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 27ης Οκτωβρίου 2016,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Με την αίτησή τους αναιρέσεως, οι Stichting Woonlinie, Woningstichting Volksbelang και Stichting Woonstede ζητούν την αναίρεση της διατάξεως του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 12ης Μαΐου 2015, Stichting Woonlinie κ.λπ. κατά Επιτροπής (T-202/10 RENV, μη δημοσιευθείσα, στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη, EU:T:2015:287), με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή τους με αίτημα τη μερική ακύρωση της αποφάσεως C(2009) 9963 τελικό της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2009, σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις E 2/2005 και N 642/2009 – Κάτω Χώρες – Υφιστάμενη ενίσχυση και ειδική ανά σχέδιο ενίσχυση υπέρ εταιριών κοινωνικής στέγης (στο εξής: επίδικη απόφαση).
Το νομικό πλαίσιο
Ο κανονισμός (ΕΚ) 659/1999
2 Το άρθρο 17 του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου [108 ΣΛΕΕ] (ΕΕ 1999, L 83, σ. 1), με τίτλο «Συνεργασία σύμφωνα με το άρθρο [108], παράγραφος 1, [ΣΛΕΕ]», προβλέπει:
«1. Η Επιτροπή λαμβάνει από το οικείο κράτος μέλος όλες τις απαραίτητες πληροφορίες για την εξέταση, σε συνεργασία με το κράτος μέλος, των υφιστάμενων καθεστώτων ενισχύσεων σύμφωνα με το άρθρο [108], παράγραφος 1, [ΣΛΕΕ].
2. Εφόσον η Επιτροπή θεωρήσει ότι ένα καθεστώς ενισχύσεων δεν είναι συμβιβάσιμο ή δεν είναι πλέον [συμβιβάσιμο] με την κοινή αγορά, ενημερώνει το οικείο κράτος μέλος για την προκαταρκτική της γνώμη και το καλεί να υποβάλει τις παρατηρήσεις του εντός προθεσμίας ενός μηνός. Η Επιτροπή μπορεί να παρατείνει την προθεσμία αυτή, σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις.»
3 Το άρθρο 18 του κανονισμού αυτού, σχετικά με την πρόταση κατάλληλων μέτρων, ορίζει:
«Εφόσον η Επιτροπή, με βάση τις πληροφορίες που υπέβαλε το οικείο κράτος μέλος σύμφωνα με το άρθρο 17, συνάγει ότι το υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων δεν είναι συμβιβάσιμο ή δεν είναι πλέον συμβιβάσιμο με την κοινή αγορά, εκδίδει σύσταση με την οποία προτείνει κατάλληλα μέτρα στο οικείο κράτος μέλος. Η σύσταση μπορεί να προτείνει, συγκεκριμένα:
α) την ουσιαστική τροποποίηση του καθεστώτος ενισχύσεων, ή
β) την επιβολή ορισμένων διαδικαστικών όρων, ή
γ) την κατάργηση του καθεστώτος ενισχύσεων.»
4 Το άρθρο 19 του εν λόγω κανονισμού, σχετικά με τις νομικές συνέπειες της πρότασης κατάλληλων μέτρων, ορίζει:
«1. Εφόσον το οικείο κράτος μέλος δέχεται τα προτεινόμενα μέτρα και ενημερώνει σχετικά την Επιτροπή, η τελευταία σημειώνει τη διαπίστωση αυτή και ενημερώνει σχετικά το κράτος μέλος. Το κράτος μέλος δεσμεύεται με την αποδοχή του να εφαρμόσει τα κατάλληλα μέτρα.
2. Εφόσον το οικείο κράτος μέλος δεν δέχεται τα προτεινόμενα μέτρα και η Επιτροπή, αφού εξετάσει τους ισχυρισμούς του οικείου κράτους μέλους, εξακολουθεί να θεωρεί ότι τα μέτρα αυτά είναι αναγκαία, κινεί διαδικασία σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 4. Τα άρθρα 6, 7 και 9 εφαρμόζονται, mutatis mutandis.»
Ιστορικό της διαφοράς και η επίδικη απόφαση
5 Το ιστορικό της διαφοράς, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 1 έως 12 της αναιρεσιβαλλομένης διατάξεως, συνοψίζεται ως εξής.
6 Οι αναιρεσείουσες είναι εταιρίες κοινωνικής στέγης (woningcorporaties, στο εξής: wocos) εγκατεστημένες στις Κάτω Χώρες. Οι wocos είναι μη κερδοσκοπικοί οργανισμοί οι οποίοι έχουν ως αποστολή την αγορά, την κατασκευή και την εκμίσθωση κατοικιών που προορίζονται κυρίως για άτομα που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση και για κοινωνικά αδύναμες ομάδες. Οι wocos ασκούν και άλλες δραστηριότητες, όπως η κατασκευή και η εκμίσθωση διαμερισμάτων με υψηλότερα μισθώματα, η κατασκευή διαμερισμάτων που προορίζονται για πώληση και η κατασκευή και η εκμίσθωση κτιρίων προς εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος.
7 Το 2002, οι αρχές των Κάτω Χωρών γνωστοποίησαν στην Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων το γενικό σύστημα κρατικών ενισχύσεων προς τις wocos. Η Επιτροπή έκρινε ότι τα μέτρα χρηματοδοτήσεως των wocos μπορούσαν να χαρακτηριστούν υφιστάμενες ενισχύσεις και οι αρχές των Κάτω Χωρών απέσυραν την κοινοποίησή τους.
8 Στις 14 Ιουλίου 2005 η Επιτροπή απηύθυνε στις αρχές των Κάτω Χωρών έγγραφο δυνάμει του άρθρου 17 του κανονισμού 659/1999, με το οποίο χαρακτήριζε το γενικό σύστημα κρατικών ενισχύσεων προς τις wocos ως υφιστάμενες ενισχύσεις (ενίσχυση E 2/2005) και εξέφραζε τις επιφυλάξεις της ως προς τη συμβατότητά του με την κοινή αγορά (στο εξής: έγγραφο του άρθρου 17). Εισαγωγικά, η Επιτροπή επισήμανε ότι οι αρχές των Κάτω Χωρών έπρεπε να τροποποιήσουν την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας που είχε ανατεθεί στις wocos, ώστε η κοινωνική στέγαση να απευθύνεται αποκλειστικά σε μια ακριβώς προσδιοριζόμενη ομάδα-στόχο προσώπων που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση ή κοινωνικώς αδύναμων ομάδων. Η Επιτροπή επισήμανε ότι όλες οι εμπορικές δραστηριότητες των wocos έπρεπε να ασκούνται υπό τις συνθήκες της αγοράς και ότι οι wocos δεν έπρεπε να λαμβάνουν κρατικές ενισχύσεις. Τέλος, επισήμανε ότι η προσφορά κοινωνικών κατοικιών έπρεπε να είναι προσαρμοσμένη στη ζήτηση εκ μέρους των προσώπων που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση ή εκ μέρους των κοινωνικώς αδύναμων ομάδων.
9 Μετά την αποστολή του εγγράφου του άρθρου 17, η Επιτροπή και οι αρχές των Κάτω Χωρών κίνησαν τη διαδικασία συνεργασίας, προκειμένου να καταστήσουν το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων συμβατό προς το άρθρο 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Μετά την ολοκλήρωση των διαβουλεύσεων, η Επιτροπή πρότεινε, για την εξασφάλιση της συμβατότητας των επίμαχων μέτρων με τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης που διέπουν τις κρατικές ενισχύσεις, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 18 του κανονισμού 659/1999, τα ακόλουθα κατάλληλα μέτρα:
– περιορισμό της κοινωνικής στέγης σε σαφώς προσδιοριζόμενη ομάδα-στόχο προσώπων που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση ή κοινωνικώς αδύναμων ομάδων·
– άσκηση των εμπορικών δραστηριοτήτων υπό τις συνθήκες της αγοράς, με τήρηση ξεχωριστών λογαριασμών για τις δραστηριότητες δημόσιας υπηρεσίας και τις εμπορικές δραστηριότητες και διεξαγωγή πρόσφορων ελέγχων·
– προσαρμογή της προσφοράς κοινωνικών κατοικιών στη ζήτηση εκ μέρους των προσώπων που βρίσκονται σε μειονεκτική θέση ή εκ μέρους των κοινωνικώς αδύναμων ομάδων.
10 Στις 16 Απριλίου 2007, η Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN) (ένωση των επαγγελματιών επενδυτών ακινήτων των Κάτω Χωρών) υπέβαλε καταγγελία στην Επιτροπή όσον αφορά τις ενισχύσεις που χορηγήθηκαν στις wocos. Τον Ιούνιο του 2009, προστέθηκε στους καταγγέλλοντες και η Vesteda Groep BV.
11 Με έγγραφο της 3ης Δεκεμβρίου 2009, οι αρχές των Κάτω Χωρών αποδέχθηκαν τα κατάλληλα μέτρα που πρότεινε η Επιτροπή και της κοινοποίησαν τις δεσμεύσεις τους για την τροποποίηση του γενικού συστήματος κρατικών ενισχύσεων προς τις wocos σύμφωνα με τις απαιτήσεις της Επιτροπής.
12 Στις 15 Δεκεμβρίου 2009, η Επιτροπή εξέδωσε την επίδικη απόφαση.
13 Τα μέτρα που περιλαμβάνονταν στο γενικό σύστημα κρατικών ενισχύσεων που χορηγούσε το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στις wocos και τα οποία αφορούσε η διαδικασία E 2/2005 ήταν τα ακόλουθα:
α) εγγυήσεις του Δημοσίου για τα δάνεια που χορηγούσε το Ταμείο Εγγυήσεων για την κατασκευή κοινωνικών κατοικιών·
β) ενισχύσεις του Κεντρικού Ταμείου Κατοικίας, ενισχύσεις ανά σχέδιο ή ενισχύσεις για διαχειριστικό εξορθολογισμό υπό τη μορφή δανείων με ευνοϊκά επιτόκια ή άμεσων επιδοτήσεων·
γ) πώληση εκτάσεων γης από δήμους σε τιμή κατώτερη της αγοραίας τιμής
δ) δικαίωμα δανεισμού από την Bank Nederlandse Gemeenten.
14 Με την επίδικη απόφαση, η Επιτροπή χαρακτήρισε κάθε ένα από αυτά τα μέτρα ως κρατική ενίσχυση, κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, και έκρινε ότι το σύστημα των Κάτω Χωρών για τη χρηματοδότηση της κοινωνικής στέγης συνιστούσε υφιστάμενη ενίσχυση, δεδομένου ότι θεσπίστηκε προ της ενάρξεως ισχύος της Συνθήκης ΕΚ στις Κάτω Χώρες και ότι οι μεταγενέστερες μεταρρυθμίσεις δεν επέφεραν ουσιώδεις αλλαγές.
15 Στην αιτιολογική σκέψη 41 της επίδικης αποφάσεως, η Επιτροπή εξέθεσε τα εξής:
«Οι αρχές των Κάτω Χωρών δεσμεύτηκαν να τροποποιήσουν τη λειτουργία των wocos και τα μέτρα που τους παρείχαν πλεονεκτήματα. Όσον αφορά τις διάφορες τροποποιήσεις, οι αρχές των Κάτω Χωρών παρουσίασαν στην Επιτροπή σχέδια διατάξεων. Οι νέοι κανόνες διατυπώθηκαν με νέο υπουργικό διάταγμα το οποίο άρχισε να ισχύει την 1η Ιανουαρίου 2010 και με νέο νόμο για την κατοικία ο οποίος θα αρχίσει να ισχύει την 1η Ιανουαρίου 2011 […]».
16 Η Επιτροπή εξέτασε τη συμβατότητα της ενισχύσεως E 2/2005, σχετικά με το σύστημα χρηματοδοτήσεως των wocos, όπως αυτό τροποποιήθηκε κατόπιν των δεσμεύσεων που ανέλαβαν οι αρχές των Κάτω Χωρών. Στην αιτιολογική σκέψη 72 της επίδικης αποφάσεως, η Επιτροπή έκρινε ότι «οι ενισχύσεις που καταβλήθηκαν για δραστηριότητες κοινωνικής στεγάσεως, δηλαδή για δραστηριότητες συνδεόμενες με την κατασκευή και την εκμίσθωση κατοικιών προοριζόμενων για ιδιώτες, περιλαμβανομένης της κατασκευής και της συντηρήσεως βοηθητικών υποδομών, [ήταν] συμβατές με το άρθρο 106, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ». Συνεπώς, η Επιτροπή σημείωσε επισήμως τις δεσμεύσεις των αρχών των Κάτω Χωρών όσον αφορά την ενίσχυση E 2/2005, σύμφωνα με όσα ορίζει το άρθρο 19 του κανονισμού 659/1999.
17 Στις 30 Αυγούστου 2010, η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση C(2010) 5841 τελικό, σχετικά με την κρατική ενίσχυση E 2/2005, με την οποία τροποποίησε τις αιτιολογικές σκέψεις 22 έως 24 της επίδικης αποφάσεως. Με την τροποποιητική αυτή απόφαση, η Επιτροπή έκρινε ότι, βάσει των διαθέσιμων αποδεικτικών στοιχείων, δεν μπορούσε να συναγάγει ότι το υπό στοιχείο δʹ μέτρο το οποίο αφορούσε η επίδικη απόφαση, δηλαδή το δικαίωμα δανεισμού από την Bank Nederlandse Gemeenten, πληρούσε όλα τα κριτήρια για να χαρακτηριστεί ως κρατική ενίσχυση.
Η διαδικασία ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου και η αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη
18 Με δικόγραφο που κατέθεσαν στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 29 Απριλίου 2010, οι Stichting Woonlinie, Stichting Allee Wonen, Woningstichting Volksbelang, Stichting WoonInvest και Stichting Woonstede άσκησαν, δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, προσφυγή με αίτημα την ακύρωση της επίδικης αποφάσεως, στο μέτρο που αφορά την κρατική ενίσχυση E 2/2005.
19 Με διάταξη της 16ης Δεκεμβρίου 2011, Stichting Woonlinie κ.λπ. κατά Επιτροπής (T-202/10, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2011:765), το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή ως απαράδεκτη.
20 Με απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2014, Stichting Woonlinie κ.λπ. κατά Επιτροπής (C-133/12 P, EU:C:2014:105), το Δικαστήριο αναίρεσε τη διάταξη της 16ης Δεκεμβρίου 2011, Stichting Woonlinie κ.λπ. κατά Επιτροπής (T-202/10, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2011:765), κατά το μέρος της που κήρυξε απαράδεκτη την προσφυγή που άσκησαν οι προσφεύγουσες πρωτοδίκως κατά της επίδικης αποφάσεως, καθόσον η απόφαση εκείνη αφορούσε το καθεστώς ενισχύσεων E 2/2005, και απέρριψε την προσφυγή κατά τα λοιπά. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η προσφυγή κατά της επίδικης αποφάσεως, καθόσον η απόφαση εκείνη αφορούσε το καθεστώς ενισχύσεων E 2/2005, ήταν παραδεκτή και ανέπεμψε την υπόθεση ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου για να αποφανθεί επί της ουσίας.
21 Η υπόθεση ανατέθηκε στο έβδομο τμήμα του Γενικού Δικαστηρίου.
22 Κατά το άρθρο 119, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, η Επιτροπή και οι προσφεύγουσες πρωτοδίκως κατέθεσαν τα υπομνήματά τους γραπτών παρατηρήσεων στις 27 Μαρτίου και 15 Απριλίου 2014, αντιστοίχως.
23 Με την αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή ως προδήλως αβάσιμη.
Αιτήματα των διαδίκων και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
24 Με την αίτησή τους αναιρέσεως, οι προσφεύγουσες πρωτοδίκως ζητούν από το Δικαστήριο:
– να αναιρέσει την αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη εν όλω ή εν μέρει·
– να αναπέμψει την υπόθεση ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, και
– να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα της αναιρετικής διαδικασίας και της διαδικασίας ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου.
25 Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την αίτηση αναιρέσεως και να καταδικάσει τις εταιρίες αυτές στα δικαστικά έξοδα. Επικουρικώς, η Επιτροπή παρατηρεί ότι, στην περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει βάσιμους τους λόγους αναιρέσεως, δεν υπάρχει λόγος να αναιρεθεί η αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη στο σύνολό της, δεδομένου ότι οι εν λόγω εταιρίες δεν προέβαλαν καμία αιτίαση πρωτοδίκως κατά της απορρίψεως του πρώτου λόγου, με τον οποίο προβλήθηκε ότι η Επιτροπή είχε υποπέσει σε πλάνη περί το δίκαιο χαρακτηρίζοντας όλα τα μέτρα ως εντασσόμενα σε καθεστώς ενισχύσεων, και προσθέτει ότι, στην περίπτωση αυτή, η υπόθεση πρέπει να αναπεμφθεί στο Γενικό Δικαστήριο.
26 Με έγγραφο που κατατέθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 21 Ιανουαρίου 2016, οι Stichting Allee Wonen και Stichting WoonInvest ανακοίνωσαν στο Δικαστήριο ότι παραιτείται από την αίτησή της αναιρέσεως. Με διάταξη της 21ης Μαρτίου 2016, Stichting Woonlinie κ.λπ. κατά Επιτροπής (C‑414/15 P, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2016:229), ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου διέγραψε τη Stichting Allee Wonen και Stichting WoonInvest από την υπόθεση C-414/15 P και αποφάνθηκε ότι αυτή και η Επιτροπή φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους που αντιστοιχούν στην ασκηθείσα από την πρώτη ανωτέρω διάδικο αίτηση αναιρέσεως.
Επί της αιτήσεως αναιρέσεως
Επί του πρώτου λόγου αναιρέσεως, με τον οποίο προβάλλεται πλάνη περί το δίκαιο, ανακριβής εκτίμηση των κρίσιμων πραγματικών περιστατικών και έλλειψη αιτιολογίας, καθόσον το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι οι αναιρεσείουσες προσέβαλαν, στην πραγματικότητα, το έγγραφο του άρθρου 17 και ότι ο έλεγχός του δεν εκτεινόταν και στο έγγραφο αυτό
Επιχειρήματα των διαδίκων
27 Στο πλαίσιο του πρώτου λόγου, ο οποίος στρέφεται κατά των σκέψεων 56 έως 60, 69 έως 74, 81, 82, 86 και 87 της αναιρεσιβαλλομένης διατάξεως, οι αναιρεσείουσες προβάλλουν ότι το Γενικό Δικαστήριο εσφαλμένως έκρινε ότι οι λόγοι που προβλήθηκαν ενώπιόν του αφορούσαν στην πραγματικότητα το περιεχόμενο του εγγράφου του άρθρου 17. Περαιτέρω το Γενικό Δικαστήριο εσφαλμένως συνήγαγε, στη σκέψη 59 της αναιρεσιβαλλομένης διατάξεως, από την απόφαση της 11ης Μαρτίου 2009, TF1 κατά Επιτροπής (T-354/05, EU:T:2009:66) ότι ο έλεγχός του περιοριζόταν στην εκτίμηση της Επιτροπής ως προς το κατά πόσον οι αναληφθείσες δεσμεύσεις μπορούσαν να επιλύσουν τα διαπιστωθέντα προβλήματα ανταγωνισμού και ότι δεν εκτεινόταν στο γενικότερο ζήτημα της αναγκαιότητας των δεσμεύσεων. Κατά τις αναιρεσείουσες, από το γράμμα του άρθρου 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ προκύπτει ότι η οριστική απόφαση της Επιτροπής πρέπει να περιλαμβάνει εκτίμηση για το ζήτημα αυτό. Η απόφαση αυτή καλύπτει το σύνολο της διαδικασίας που προβλέπεται στα άρθρα 17 έως 19 του κανονισμού 659/1999. Ο έλεγχος του δικαστή της Ένωσης πρέπει, επομένως, να αφορά και το κατά πόσον η υφιστάμενη κατάσταση ήταν συμβατή με την εσωτερική αγορά.
28 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η απόφαση βάσει του άρθρου 19, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999 δεν βασίζεται στην οριστική διαπίστωση ότι το υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων είναι ασύμβατο με την εσωτερική αγορά. Η απόφαση αυτή αποτελεί έκφραση της συνεργασίας του άρθρου 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και βασική της αρχή δεν είναι η μονομερής δεσμευτική διαπίστωση της Επιτροπής, αλλά η αναγνώριση από την Επιτροπή και από το συγκεκριμένο κράτος μέλος της ανάγκης προσαρμογής του υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων. Η Επιτροπή δεν υποχρεούται επομένως να εξηγήσει με την απόφασή της τους λόγους για τους οποίους εκτιμά ότι το καθεστώς αυτό δεν είναι, ή δεν είναι πλέον, συμβατό με την εσωτερική αγορά. Εξάλλου, στη συγκεκριμένη περίπτωση, η ανταλλαγή απόψεων μεταξύ της Επιτροπής και των αρχών των Κάτω Χωρών κατόπιν του εγγράφου του άρθρου 17 δεν αφορούσε το κατά πόσον το υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων ήταν συμβατό με την εσωτερική αγορά, αλλά τον τρόπο με τον οποίο έπρεπε να προσαρμοστεί το καθεστώς αυτό.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
29 Στις σκέψεις 56 και 57 της αναιρεσιβαλλομένης διατάξεως, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, κατ’ ουσίαν, παραπέμποντας στις σκέψεις 188 και 189 της αποφάσεως της 11ης Μαρτίου 2009, TF1 κατά Επιτροπής (T-354/05, EU:T:2009:66), ότι η Επιτροπή διέθετε ευρεία διακριτική ευχέρεια για να καθορίσει τα κατάλληλα μέτρα που ήταν ικανά να υλοποιήσουν το συμπέρασμά της ότι το εν λόγω υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων δεν ήταν, ή δεν ήταν πλέον, συμβατό με την εσωτερική αγορά, και κατέληξε ότι ο έλεγχος που ήταν αρμόδιο να ασκήσει το Γενικό Δικαστήριο έπρεπε να περιοριστεί στο αν η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως κρίνοντας ότι οι αναληφθείσες δεσμεύσεις ήταν ικανές να επιλύσουν τα προβλήματα ανταγωνισμού που δημιουργούσε το επίμαχο καθεστώς ενισχύσεων.
30 Το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε, στη σκέψη 59 της διατάξεως αυτής, ότι ο έλεγχος που ήταν αρμόδιο να ασκήσει δεν εκτεινόταν στην εξέταση από την Επιτροπή του καθεστώτος ενισχύσεων που προϋφίστατο των δεσμεύσεων που ανέλαβαν οι αρχές των Κάτω Χωρών. Το Γενικό Δικαστήριο επανέλαβε, κατ’ ουσίαν, το συμπέρασμα αυτό στις σκέψεις 73, 82, και 87 της εν λόγω διατάξεως.
31 Στις σκέψεις 58, 72, 74, 81 και 86 της ίδιας διατάξεως, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, κατ’ ουσίαν, ότι οι αναιρεσείουσες δεν αμφισβητούσαν την εκτίμηση στην οποία προέβη η Επιτροπή με την επίδικη απόφαση, όσον αφορά τη συμβατότητα του υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων, όπως αυτό τροποποιήθηκε από τις δεσμεύσεις που ανέλαβαν οι αρχές των Κάτω Χωρών, αλλά την εξέταση από την Επιτροπή του συστήματος χρηματοδοτήσεως των wocos, όπως αυτό είχε στην αρχική νομοθεσία των Κάτω Χωρών, πριν την τροποποίησή του από τις δεσμεύσεις που ανέλαβαν οι αρχές αυτές, και ότι η εν λόγω εξέταση δεν περιλαμβανόταν στην επίδικη απόφαση, αλλά στο έγγραφο του άρθρου 17.
32 Συνεπώς, στη σκέψη 60 της αναιρεσιβαλλομένης διατάξεως, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε ως αλυσιτελή τα επιχειρήματα των αναιρεσειουσών που προβλήθηκαν στο πλαίσιο του δεύτερου λόγου, με τα οποία προσήπταν στην Επιτροπή ότι περιορίστηκε, με το έγγραφο του άρθρου 17, να διαπιστώσει ότι η υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος (SIEG) δεν είχε επαρκώς προσδιοριστεί, χωρίς να αποδείξει την ύπαρξη πρόδηλης πλάνης στο σύστημα των Κάτω Χωρών για τη χρηματοδότηση της κοινωνικής στέγης, στις σκέψεις 69 έως 75 της διατάξεως αυτής απέρριψε εμμέσως ως αλυσιτελή τα επιχειρήματα που οι αναιρεσείουσες προέβαλαν στο πλαίσιο του τρίτου λόγου, στις σκέψεις 81 και 82 της εν λόγω διατάξεως απέρριψε ως αλυσιτελές το επιχείρημα με το οποίο προβλήθηκε, στο πλαίσιο του έκτου λόγου, ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη κρίνοντας ότι το σύστημα κοινωνικής στέγης των Κάτω Χωρών ενείχε πρόδηλο σφάλμα διότι δεν περιείχε ειδικό εισοδηματικό όριο, και στις σκέψεις 86 έως 88 της ίδιας διατάξεως απέρριψε εμμέσως ως αλυσιτελή τον πέμπτο και έβδομο λόγο των αναιρεσειουσών.
33 Συναφώς, όσον αφορά τις υφιστάμενες ενισχύσεις, το άρθρο 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ορίζει ότι η Επιτροπή είναι αρμόδια να εξετάζει διαρκώς τις ενισχύσεις αυτές μαζί με τα κράτη μέλη. Στο πλαίσιο της εξετάσεως αυτής, η Επιτροπή προτείνει στα κράτη μέλη τα κατάλληλα μέτρα που απαιτεί η προοδευτική ανάπτυξη ή η λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Περαιτέρω, το άρθρο 108, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ ορίζει ότι, αν η Επιτροπή διαπιστώσει, αφού τάξει προηγουμένως στους ενδιαφερομένους προθεσμία για να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους, ότι η ενίσχυση δεν συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά κατά το άρθρο 107 ΣΛΕΕ, ή ότι η ενίσχυση αυτή εφαρμόζεται καταχρηστικώς, αποφασίζει ότι το εν λόγω κράτος οφείλει να την καταργήσει ή να την τροποποιήσει εντός προθεσμίας που η ίδια καθορίζει.
34 Κατά το άρθρο 17, παράγραφος 2, του κανονισμού 659/1999, εάν η Επιτροπή θεωρήσει ότι ένα υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων δεν είναι συμβατό ή δεν είναι πλέον συμβατό με την κοινή αγορά, ενημερώνει το οικείο κράτος μέλος για την προκαταρκτική της γνώμη και το καλεί να υποβάλει τις παρατηρήσεις του εντός προθεσμίας ενός μηνός.
35 Κατά το άρθρο 18 του κανονισμού αυτού, εάν η Επιτροπή, με βάση τις πληροφορίες που υπέβαλε το οικείο κράτος μέλος σύμφωνα με το άρθρο 17 του εν λόγω κανονισμού, συνάγει ότι το υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων δεν είναι συμβατό ή δεν είναι πλέον συμβατό με την κοινή αγορά, εκδίδει σύσταση με την οποία προτείνει κατάλληλα μέτρα στο οικείο κράτος μέλος.
36 Κατά το άρθρο 19, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999, εάν το οικείο κράτος μέλος δέχεται τα προτεινόμενα μέτρα και ενημερώνει σχετικά την Επιτροπή, η τελευταία σημειώνει τη διαπίστωση αυτή και ενημερώνει σχετικά το κράτος μέλος.
37 Επομένως, όταν η Επιτροπή εκδίδει απόφαση, κατά το άρθρο 26 του κανονισμού 659/1999, «κατ’ εφαρμογή […] του άρθρου 18 [του κανονισμού αυτού] σε συνδυασμό με το άρθρο 19, παράγραφος 1, [του εν λόγω κανονισμού]», ασκώντας την αρμοδιότητα που διαθέτει για την εκτίμηση της συμβατότητας των κρατικών ενισχύσεων με την εσωτερική αγορά, αποδέχεται τις δεσμεύσεις του κράτους, οι οποίες αναλαμβάνονται σε σχέση με τα κατάλληλα μέτρα που προτάθηκαν με σύσταση προς το κράτος αυτό δυνάμει του άρθρου 18 του ίδιου κανονισμού, ως ικανές να άρουν τις ανησυχίες της για τη συμβατότητα του υπό εξέταση υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων με την εσωτερική αγορά και περατώνει τη διαδικασία εξετάσεως που προβλέπεται στο άρθρο 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
38 Η απόφαση αυτή προϋποθέτει απαραιτήτως ότι η Επιτροπή εκτίμησε προηγουμένως τη συμβατότητα του υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων με την εσωτερική αγορά και κατέληξε στο συμπέρασμα, αφού έλαβε υπόψη τις πληροφορίες που της διαβίβασε το οικείο κράτος μέλος, ότι το καθεστώς αυτό δεν είναι ή δεν είναι πλέον συμβατό με την εσωτερική αγορά και ότι, επομένως, είναι απαραίτητο να επιβληθούν κατάλληλα μέτρα για να αρθεί η ασυμβατότητα αυτή.
39 Σε αντίθεση με όσα έκρινε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 59 της αναιρεσιβαλλομένης διατάξεως, η εκτίμηση στην οποία προέβη η Επιτροπή και το συμπέρασμα που συνήγαγε δεν εκφεύγουν από τον έλεγχο των δικαστηρίων της Ένωσης, διότι άλλως προσβάλλεται το δικαίωμα αποτελεσματικής ένδικης προστασίας, όπως κατοχυρώνεται με το άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, των δικαιούχων του υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων
40 Η απόφαση που λαμβάνει η Επιτροπή κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 18 του κανονισμού αυτού σε συνδυασμό με το άρθρο 19, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού, καθόσον στηρίζεται στην προηγούμενη διαπίστωση περί της μη συμβατότητας με την εσωτερική αγορά ενός υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων, ενδέχεται να προσβάλει τα συμφέροντα των δικαιούχων του καθεστώτος αυτού.
41 Συναφώς, το Δικαστήριο επισήμανε, στη σκέψη 48 της αποφάσεως της 27ης Φεβρουαρίου 2014, Stichting Woonlinie κ.λπ. κατά Επιτροπής (C-133/12 P, EU:C:2014:105), ότι η επίδικη απόφαση είχε ως συνέπεια την τροποποίηση από 1ης Ιανουαρίου 2011, ημερομηνία ενάρξεως της ισχύος του νέου νόμου για την κατοικία, του καθεστώτος ενισχύσεων που ίσχυε έως την ημερομηνία εκείνη για τις αναιρεσείουσες, καθιστώντας τους όρους ασκήσεως των δραστηριοτήτων τους λιγότερο ευνοϊκούς σε σχέση με το προγενέστερο καθεστώς.
42 Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο το Δικαστήριο έκρινε, κατ’ ουσίαν, στις σκέψεις 56 και 57 της αποφάσεως εκείνης, ότι οι αναιρεσείουσες είχαν έννομο συμφέρον για την ακύρωση της επίδικης αποφάσεως, κατά το μέρος της που αφορούσε την ενίσχυση E 2/2005, στον βαθμό που η ακύρωση της αποφάσεως εκείνης θα είχε ως συνέπεια τη διατήρηση των προγενέστερων ευνοϊκότερων γι’ αυτές όρων.
43 Το δικαίωμα αποτελεσματικής ένδικης προστασίας των δικαιούχων υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων προϋποθέτει, επομένως, ότι αυτοί μπορούν να προσβάλουν, στο πλαίσιο ασκήσεως προσφυγής κατά αποφάσεως ληφθείσας κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 18 του κανονισμού 659/1999 σε συνδυασμό με το άρθρο 19, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού, και την εκτίμηση της Επιτροπής για το καθεστώς αυτό, καθώς και το συμπέρασμα του εν λόγω οργάνου ότι το καθεστώς αυτό δεν είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά και ότι, επομένως, είναι απαραίτητο να ληφθούν τα κατάλληλα μέτρα για να θεραπευθεί η ασυμβατότητα αυτή.
44 Όσον αφορά το γεγονός, στο οποίο στηρίχθηκε το Γενικό Δικαστήριο στις σκέψεις 58, 74 και 86 της αναιρεσιβαλλομένης διατάξεως, ότι η εν λόγω εκτίμηση δεν περιλαμβάνεται εν προκειμένω στην επίδικη απόφαση αλλά στο έγγραφο του άρθρου 17, επιβάλλεται, βεβαίως, η επισήμανση ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, τα ενδιάμεσα μέτρα που κατατείνουν στην προετοιμασία της τελικής αποφάσεως δεν συνιστούν, κατ’ αρχήν, πράξεις δεκτικές προσφυγής ακυρώσεως (απόφαση της 13ης Οκτωβρίου 2011, Deutsche Post και Γερμανία κατά Επιτροπής, C-463/10 P και C-475/10 P, EU:C:2011:656, σκέψη 50).
45 Συγκεκριμένα, προσφυγή ακυρώσεως κατά πράξεων οι οποίες εκφράζουν προσωρινή άποψη της Επιτροπής θα μπορούσε να υποχρεώσει τον δικαστή της Ένωσης να κρίνει επί ζητημάτων για τα οποία το οικείο θεσμικό όργανο δεν είχε ακόμη τη δυνατότητα να αποφανθεί και, συνεπώς, να έχει ως αποτέλεσμα την επίσπευση της συζητήσεως επί της ουσίας και τη σύγχυση των δύο διακριτών σταδίων της διαδικασίας, διοικητικής και δικαστικής (απόφαση της 13ης Οκτωβρίου 2011, Deutsche Post και Γερμανία κατά Επιτροπής, C-463/10 P και C-475/10 P, EU:C:2011:656, σκέψη 51).
46 Όπως προκύπτει από τη νομολογία, μια ενδιάμεση πράξη δεν είναι ομοίως δεκτική προσφυγής, αν προκύπτει ότι ο παράνομος χαρακτήρας της πράξεως αυτής θα μπορούσε να προβληθεί στο πλαίσιο προσφυγής η οποία βάλλει κατά της τελικής πράξεως της οποίας αποτελεί προπαρασκευαστική πράξη. Υπό τις συνθήκες αυτές, προσφυγή ασκούμενη κατά της αποφάσεως με την οποία περατώνεται η διαδικασία διασφαλίζει επαρκή δικαστική προστασία (απόφαση της 13ης Οκτωβρίου 2011, Deutsche Post και Γερμανία κατά Επιτροπής, C‑463/10 P και C-475/10 P, EU:C:2011:656, σκέψη 53 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
47 Εν προκειμένω, από την επίδικη απόφαση προκύπτει ότι τα κατάλληλα μέτρα που πρότεινε η Επιτροπή κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 18 του κανονισμού 659/1999 συμπίπτουν κατ’ ουσίαν με τις προκαταρκτικές παρατηρήσεις τις οποίες είχε παράσχει το όργανο αυτό στις αρχές των Κάτω Χωρών με το έγγραφο του άρθρου 17. Η ανάλυση στην οποία στηρίχθηκε το έγγραφο αυτό επικυρώθηκε, επομένως, με την επίδικη απόφαση.
48 Εφόσον το έγγραφο του άρθρου 17 συνιστά προπαρασκευαστική πράξη της επίδικης αποφάσεως, δεν μπορεί να απαγορευθεί στις αναιρεσείουσες να επικαλεστούν την έλλειψη νομιμότητας της εκτιμήσεως που περιλαμβάνεται στο έγγραφο αυτό προς στήριξη της προσφυγής τους κατά της εν λόγω αποφάσεως.
49 Υπό τις συνθήκες αυτές, διαπιστώνεται ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο διότι απέρριψε τα επιχειρήματα των αναιρεσειουσών με το σκεπτικό, αφενός, ότι ο έλεγχος που ήταν αρμόδιο να ασκήσει δεν εκτεινόταν στην εξέταση από την Επιτροπή του καθεστώτος ενισχύσεων όπως είχε πριν από την ανάληψη δεσμεύσεων από τις αρχές των Κάτω Χωρών, και, αφετέρου, ότι, κατ’ ουσίαν, η εξέταση αυτή δεν αποτελούσε μέρος της επίδικης αποφάσεως.
50 Η διαπίστωση αυτή δεν κλονίζεται από το επιχείρημα της Επιτροπής ότι το συμπέρασμα περί του μη συμβατού του υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων με την εσωτερική αγορά, επί του οποίου στηρίζεται η απόφαση που έλαβε η Επιτροπή κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 18 του κανονισμού 659/1999, σε συνδυασμό με το άρθρο 19, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού, δεν είχε οριστικό χαρακτήρα.
51 Συγκεκριμένα, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, βεβαίως, λόγω του μηχανισμού συνεργασίας μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών, ο οποίος θεσπίζεται με το άρθρο 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και επί του οποίου βασίζεται το σύστημα ελέγχου των υφιστάμενων καθεστώτων ενισχύσεως, η διαδικασία που ακολουθείται κατ’ εφαρμογήν της διατάξεως αυτής δεν έχει ως αποτέλεσμα, αντιθέτως προς τη διαδικασία που ακολουθείται κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 108, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, την επίσημη διαπίστωση της ασυμβατότητας ενός καθεστώτος ενισχύσεων με την εσωτερική αγορά.
52 Εντούτοις, το συμπέρασμα περί ασυμβάτου του υφισταμένου καθεστώτος ενισχύσεων με την εσωτερική αγορά και η συνεπακόλουθη πρόταση κατάλληλων μέτρων παράγουν, από τη στιγμή που η Επιτροπή διαπιστώνει την αποδοχή εκ μέρους του οικείου κράτους μέλους των μέτρων αυτών, τα ίδια έννομα αποτελέσματα με εκείνα που παράγει η επίσημη διαπίστωση έναντι του κράτους αυτού.
53 Πάντως, δεδομένου ότι η εξέταση της συμβατότητας των υφιστάμενων ενισχύσεων με την εσωτερική αγορά συνεπάγεται σύνθετες εκτιμήσεις οικονομικής και κοινωνικής φύσεως, η Επιτροπή διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια. Στο πλαίσιο αυτό, ο δικαστικός έλεγχος της ασκήσεως της εν λόγω διακριτικής ευχέρειας περιορίζεται στην επαλήθευση της τηρήσεως των κανόνων διαδικασίας και αιτιολογίας, καθώς και στον έλεγχο της ουσιαστικής ακρίβειας των πραγματικών περιστατικών που ελήφθησαν υπόψη και της απουσίας πλάνης περί το δίκαιο, πρόδηλης πλάνης περί την εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών ή καταχρήσεως εξουσίας (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 26ης Σεπτεμβρίου 2002, Ισπανία κατά Επιτροπής, C‑351/98, EU:C:2002:530, σκέψη 74).
54 Από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι ο πρώτος λόγος αναιρέσεως πρέπει να γίνει δεκτός.
Επί του δευτέρου λόγου αναιρέσεως, με τον οποίο προβάλλεται πλάνη περί το δίκαιο, ανακριβής εκτίμηση των κρίσιμων πραγματικών περιστατικών και έλλειψη αιτιολογίας, στον βαθμό που το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι τα κατάλληλα μέτρα που πρότεινε η Επιτροπή ήταν απλώς προτάσεις και κατέστησαν δεσμευτικά μόνο μετά την αποδοχή τους από τις αρχές των Κάτω Χωρών
Επιχειρήματα των διαδίκων
55 Στο πλαίσιο του δευτέρου λόγου αναιρέσεως, ο οποίος στρέφεται κατά των σκέψεων 61 έως 66, 78 έως 80 και 90 έως 95 της αναιρεσιβαλλομένης διατάξεως, οι αναιρεσείουσες προσάπτουν στο Γενικό Δικαστήριο ότι δεν έλαβε υπόψη το άρθρο 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και τον κανονισμό 659/1999 κρίνοντας, προς απόρριψη των επιχειρημάτων τους σχετικά με τα απαιτούμενα από την Επιτροπή κατάλληλα μέτρα, ότι τα μέτρα αυτά αποτελούσαν απλώς προτάσεις και ότι κατέστησαν δεσμευτικά μόνο μετά την αποδοχή τους από τις αρχές των Κάτω Χωρών. Η απόφαση της 22ας Οκτωβρίου 1996, Salt Union κατά Επιτροπής (T‑330/94, EU:T:1996:154), στην οποία στηρίχθηκε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 63 της αναιρεσιβαλλομένης διατάξεως, αφορούσε το ζήτημα του παραδεκτού και δεν είναι κρίσιμη εν προκειμένω. Περαιτέρω, η αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη είχε ως αποτέλεσμα να καταστεί κενή περιεχομένου η απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2014, Stichting Woonlinie κ.λπ. κατά Επιτροπής (C-133/12 P, EU:C:2014:105), με την οποία το Δικαστήριο είχε αναγνωρίσει το έννομο συμφέρον των αναιρεσειουσών για την ακύρωση της επίδικης αποφάσεως.
56 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο έλαβε όντως υπόψη το άρθρο 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και τον ρόλο της Επιτροπής στη διαδικασία συνεργασίας όσον αφορά την εξέταση της συμβατότητας των υφιστάμενων καθεστώτων ενισχύσεων με την εσωτερική αγορά. Προβάλλει ότι η αποστολή της στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής περιορίζεται στο να εξακριβώνει αν είναι επαρκείς οι δεσμεύσεις του οικείου κράτους μέλους προκειμένου το υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων να καταστεί συμβατό με την εσωτερική αγορά και προσθέτει ότι οι συστάσεις κατάλληλων μέτρων δεν είναι δεσμευτικές.
57 Εξάλλου, η αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη δεν καθιστά κενή περιεχομένου την απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2014, Stichting Woonlinie κ.λπ. κατά Επιτροπής (C-133/12 P, EU:C:2014:105), εφόσον οι αναιρεσείουσες είχαν τη δυνατότητα να αμφισβητήσουν την εφαρμογή από την Επιτροπή της έννοιας της κρατικής ενισχύσεως, καθώς και τη συμβατότητα του τροποποιηθέντος καθεστώτος με την εσωτερική αγορά.
58 Περαιτέρω, η ακύρωση της επίδικης αποφάσεως δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκη τη διατήρηση της καταστάσεως όπως είχε πριν την τροποποίηση του γενικού συστήματος κρατικών ενισχύσεων υπέρ των wocos, εφόσον η απόφαση του Ολλανδού νομοθέτη να προβεί σε μια τέτοια τροποποίηση είναι πολιτικής φύσεως και στηρίζεται σε πολλές παραμέτρους. Συγκεκριμένα, τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να καταργήσουν ένα υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων, να το περιορίσουν ή να το αντικαταστήσουν με άλλο καθεστώς συμβατό με την εσωτερική αγορά.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
59 Στις σκέψεις 63 και 64 της αναιρεσιβαλλομένης διατάξεως, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε κατ’ ουσίαν ότι τα κατάλληλα μέτρα τα οποία μπορεί να προτείνει η Επιτροπή κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και του άρθρου 18 του κανονισμού 659/1999 αποτελούν απλώς προτάσεις τις οποίες το οικείο κράτος μέλος μπορεί να αποδεχθεί ή να αρνηθεί και ότι, εάν τις αποδεχθεί, το κράτος μέλος αυτό υποχρεούται, με την αποδοχή τους, να τα εφαρμόσει.
60 Στη σκέψη 65 της διατάξεως αυτής, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, παραπέμποντας στη σκέψη 28 της αποφάσεως της 18ης Ιουνίου 2002, Γερμανία κατά Επιτροπής (C-242/00, EU:C:2002:380), καθώς και στη σκέψη 52 της αποφάσεως της 4ης Δεκεμβρίου 2013, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (C-121/10, EU:C:2013:784), ότι, εφόσον το κράτος μέλος αποδεχθεί τις εν λόγω προτάσεις κατάλληλων μέτρων, τα εν λόγω μέτρα καθίστανται δεσμευτικά έναντι αυτού. Το Γενικό Δικαστήριο επανέλαβε τη διαπίστωση αυτή στη σκέψη 79 της εν λόγω διατάξεως.
61 Συνεπώς, στη σκέψη 66 της αναιρεσιβαλλομένης διατάξεως, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε ως προδήλως αβάσιμο το επιχείρημα των αναιρεσειουσών, που αναπτύχθηκε στο πλαίσιο του δεύτερου λόγου, κατά το οποίο η Επιτροπή υπερέβη την αρμοδιότητά της απαιτώντας κατάλληλα μέτρα και καθιστώντας τα μέτρα αυτά δεσμευτικά με την επίδικη απόφαση, κρίνοντας ότι οι αναιρεσείουσες εσφαλμένως υποστήριζαν ότι η Επιτροπή απαίτησε κατάλληλα μέτρα και τα κατέστησε δεσμευτικά με την εν λόγω απόφαση, ενώ, στις σκέψεις 78 έως 80 της εν λόγω διατάξεως, απέρριψε ως προδήλως αβάσιμα τα επιχειρήματα που αναπτύχθηκαν στο πλαίσιο του τέταρτου και έκτου λόγου, με τα οποία οι αναιρεσείουσες προσήπταν στην Επιτροπή, αφενός, ότι υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο και ενήργησε κατά κατάχρηση εξουσίας απαιτώντας από τις αρχές των Κάτω Χωρών νέο ορισμό της «κοινωνικής στέγης» και, αφετέρου, ότι ερμήνευσε εσφαλμένως την απόφαση της Επιτροπής 2005/842/ΕΚ, της 28ης Νοεμβρίου 2005, για την εφαρμογή του άρθρου 86, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ στις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας που χορηγούνται σε ορισμένες επιχειρήσεις επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος (ΕΕ 2005, L 312, σ. 67), απαιτώντας ειδικό προσδιορισμό της SIEG.
62 Πρέπει να αναφερθεί, συναφώς, ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι, στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 19, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999, η απόφαση της Επιτροπής με την οποία αυτή δηλώνει ότι λαμβάνει υπόψη τις προτάσεις του κράτους μέλους καθιστά τις εν λόγω προτάσεις δεσμευτικές (απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2014, Stichting Woonlinie κ.λπ. κατά Επιτροπής, C-133/12 P, EU:C:2014:105, σκέψη 59).
63 Πράγματι, όπως προκύπτει από τη νομολογία που μνημονεύεται στη σκέψη 60 της παρούσας αποφάσεως και παρατίθεται στη σκέψη 65 της αναιρεσιβαλλομένης διατάξεως, εφόσον το κράτος μέλος αποδέχεται τα κατάλληλα μέτρα που προτείνει η Επιτροπή κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 108, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, τα μέτρα καθίστανται δεσμευτικά έναντι αυτού, όπως προβλέπει το άρθρο 19, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του κανονισμού 659/1999. Ωστόσο, η αποδοχή αυτή παράγει έννομα αποτελέσματα μόνον εάν κοινοποιηθεί στην Επιτροπή και το θεσμικό αυτό όργανο σημειώσει την αποδοχή και ενημερώσει σχετικά το κράτος μέλος, κατά το άρθρο 19, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, του κανονισμού αυτού.
64 Έτσι, στο Γενικό Δικαστήριο εναπέκειτο να εξετάσει το βάσιμο των επιχειρημάτων των αναιρεσειουσών που διαλαμβάνονται στη σκέψη 61 της παρούσας αποφάσεως, ανεξαρτήτως του ζητήματος των αντίστοιχων ρόλων της Επιτροπής και των κρατών μελών στη λήψη των κατάλληλων μέτρων.
65 Επομένως, το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, στη σκέψη 65 της αναιρεσιβαλλομένης διατάξεως, και, ως εκ τούτου, εσφαλμένως απέρριψε ως προδήλως αβάσιμα τα επιχειρήματα των αναιρεσειουσών που διαλαμβάνονται στη σκέψη 61 της παρούσας αποφάσεως.
66 Όσον αφορά τις σκέψεις 90 έως 95 της αναιρεσιβαλλομένης διατάξεως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, αντίθετα προς όσα υποστηρίζουν οι αναιρεσείουσες, το Γενικό Δικαστήριο δεν απέρριψε, με τις σκέψεις αυτές, τα επιχειρήματά τους σχετικά με τα απαιτούμενα από την Επιτροπή κατάλληλα μέτρα, αλλά εξέτασε τα επιχειρήματα που προβλήθηκαν προς στήριξη του όγδοου λόγου. Με τον λόγο αυτόν οι αναιρεσείουσες προσήπταν στην Επιτροπή ότι ενήργησε κατά κατάχρηση της διαδικασίας σχετικά με τις υφιστάμενες ενισχύσεις και υπερέβη τις αρμοδιότητές της εγκρίνοντας έναν περιοριστικό κατάλογο των κτιρίων που μπορούσαν να χαρακτηριστούν ως «κοινωνικά ακίνητα», ενώ δεν είχε προβεί σε συστάσεις όσον αφορά την κατάρτιση ενός τέτοιου καταλόγου ούτε με το έγγραφο του άρθρου 17 ούτε με τις προτάσεις κατάλληλων μέτρων.
67 Επομένως, ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως, στον βαθμό που με αυτόν οι αναιρεσείουσες προσάπτουν στο Γενικό Δικαστήριο ότι έκρινε ότι τα κατάλληλα μέτρα που πρότεινε η Επιτροπή ήταν απλώς προτάσεις και ότι κατέστησαν δεσμευτικά μόνο μετά την αποδοχή τους από τις αρχές των Κάτω Χωρών, δεν μπορεί να κλονίσει τις εκτιμήσεις που περιλαμβάνονται στις σκέψεις 90 έως 95 της αναιρεσιβαλλομένης διατάξεως.
68 Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να γίνει δεκτός ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως στο μέτρο που αφορά τις εκτιμήσεις που περιλαμβάνονται στις σκέψεις 61 έως 66 και 78 έως 80 της διατάξεως αυτής.
69 Από το σύνολο των προεκτεθέντων προκύπτει ότι η αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη πρέπει να αναιρεθεί.
Επί της αναπομπής της υποθέσεως ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου
70 Κατά το άρθρο 61, πρώτο εδάφιο, του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το Δικαστήριο δύναται, σε περίπτωση αναιρέσεως της αποφάσεως του Γενικού Δικαστηρίου, είτε να αποφανθεί το ίδιο οριστικώς επί της διαφοράς, όταν αυτή είναι ώριμη προς εκδίκαση, είτε να αναπέμψει την υπόθεση στο Γενικό Δικαστήριο.
71 Εν προκειμένω, δεδομένου ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν προέβη στον έλεγχο της επίδικης αποφάσεως τον οποίο ήταν αρμόδιο να ασκήσει και δεν εξέτασε τη βασιμότητα των επιχειρημάτων των αναιρεσειουσών που διαλαμβάνονται στη σκέψη 61 της παρούσας αποφάσεως, ανεξαρτήτως του ζητήματος των αντίστοιχων ρόλων της Επιτροπής και των κρατών μελών στη λήψη των κατάλληλων μέτρων, το Δικαστήριο κρίνει ότι η παρούσα διαφορά δεν είναι ώριμη προς εκδίκαση. Επομένως, η υπόθεση πρέπει να αναπεμφθεί ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου.
Επί των δικαστικών εξόδων
72 Δεδομένης της αναπομπής της υποθέσεως στο Γενικό Δικαστήριο, το Δικαστήριο επιφυλάσσεται ως προς τα σχετικά με την παρούσα αναιρετική διαδικασία δικαστικά έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφασίζει:
1) Αναιρεί τη διάταξη του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 12ης Μαΐου 2015, Stichting Woonlinie κ.λπ. κατά Επιτροπής (T‑202/10 RENV, μη δημοσιευθείσα, EU:T:2015:287).
2) Αναπέμπει την υπόθεση ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
3) Επιφυλάσσεται ως προς τα δικαστικά έξοδα
(υπογραφές)