MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELACAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 16. svibnja 2018.(1)
Predmet C‑242/17
Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (LEGO) SpA
protiv
Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA,
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero dello Sviluppo Economico,
Ministero delle Politiche Agricole e Forestali,
uz sudjelovanje:
ED & F Man Liquid Products Italia Srl,
Unigrà Srl,
Movendi Srl
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija))
„Prethodno pitanje – Okoliš – Promicanje uporabe energije proizvedene iz obnovljivih izvora – Jamstvo održivosti tekućih biogoriva – Metoda masene bilance – Nacionalni sustavi certificiranja održivosti – Dobrovoljni sustavi certificiranja održivosti, koje je odobrila Komisija – Subjekti koji su dužni predočiti certifikate o održivosti”
1. U presudi E.ON Biofor Sverige(2) Sud je donio odluku o učinku mjera koje je Švedska poduzela za provjeru održivosti bioplina dobivenog iz biomase kada je predmetom trgovine unutar Zajednice (prenošen plinovodima kroz različite države članice).
2. U ovom zahtjevu za prethodnu odluku ne radi se o bioplinu već o održivim tekućim biogorivima (točnije palminom ulju podrijetlom iz Indonezije koje se nalazi u slobodnom prometu na tržištu Unije). Dok se bioplin dobiva iz biomase za upotrebu u prometu, tekuća biogoriva se također dobivaju iz biomase, ali se koriste u energetske svrhe različite od transporta, među kojima su proizvodnja električne energije i energije za grijanje i hlađenje.
3. Spor zahtijeva analizu odnosa između dviju vrsta sustava certificiranja održivosti tekućih biogoriva: nacionalnih, s jedne strane, i dobrovoljnih, koje odobrava Komisija, s druge strane. Osobito, Sud je dužan tumačiti doseg članka 18. stavka 7. Direktive 2009/28/EZ(3) u odnosu na Provedbenu odluku Komisije (EU) 2011/438(4).
4. Polazeći od te pretpostavke, presuda mora razjasniti je li primjena jednih i drugih sustava za certificiranje održivosti tekućih biogoriva (nacionalnih i dobrovoljnih) alternativna i isključiva ili samo dopunska.
5. Odgovor će sudu a quo omogućiti razjašnjavanje dvojbi o tome može li država članica zahtijevati ispunjavanje dodatnih uvjeta od gospodarskih subjekata koji su prihvatili dobrovoljni sustav.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Direktiva 2009/28
6. Sukladno uvodnoj izjavi 76.:
„Kriteriji održivosti bit će učinkoviti samo ako dovode do promjene ponašanja tržišnih subjekata. Te će se promjene dogoditi samo ako pogonska biogoriva ili druga tekuća biogoriva koja ispunjavaju te kriterije određuju premiju cijene za razliku od onih koji ih ne ispunjavaju. U skladu s metodom masene bilance za provjeravanje ispunjavanja kriterija, postoji fizička povezanost između proizvodnje pogonskih biogoriva i drugih tekućih biogoriva koja ispunjavaju kriterije održivosti te uporabe pogonskih biogoriva i drugih tekućih biogoriva u Zajednici, koja omogućuje odgovarajuću ravnotežu između ponude i potražnje i osigurava cjenovnu premiju koja je veća nego u sustavima u kojima ta povezanost ne postoji. Kako bi se osigurala prodaja pogonskih biogoriva i drugih tekućih biogoriva koja ispunjavaju kriterije održivosti po višoj cijeni, mora se primijeniti metoda masene bilance za provjeru ispunjavanja kriterija. To omogućuje očuvanje cjelovitosti sustava i istodobno sprečava nerazumno opterećivanje industrije. Treba, međutim, preispitati druge metode provjere.”
7. Točke (h) i (i) članka 2. sadržavaju sljedeće definicije:
„(h) ‚tekuće biogorivo’ znači tekuće gorivo koje se koristi za energetske svrhe, osim za promet, uključujući električnu energiju i energiju za grijanje i hlađenje proizvedenu iz biomase;
(i) ‚biogorivo’ znači tekuće ili plinovito biogorivo namijenjeno prometu proizvedeno iz biomase”.
8. U skladu s uvodnom izjavom 65.:
„Proizvodnja biogoriva mora biti održiva. Biogoriva koja se upotrebljavaju za ostvarivanje ciljeva ove direktive i ona koja imaju pravo na potpore u okviru nacionalnih programa trebala bi stoga ispunjavati kriterije održivosti.”
9. Članak 17. određuje kriterije održivosti na sljedeći način:
„1. Neovisno o tome jesu li sirovine uzgojene na državnom području Zajednice ili izvan njega, energija iz pogonskih biogoriva i drugih tekućih goriva uzima se u obzir za potrebe navedene u točkama (a), (b) i (c) samo ako ispunjava kriterije održivosti navedene u stavcima 2. do 6.:
(a) ocjenjivanje poštivanja zahtjeva iz ove direktive koji se odnose na nacionalne ciljeve;
(b) ocjenjivanje poštivanja obveza povezanih s uporabom obnovljive energije;
(c) prihvatljivost za financijsku potporu za uporabu pogonskih biogoriva i drugih tekućih goriva.
[…]
2. Ušteda emisije stakleničkih plinova zbog uporabe pogonskih biogoriva i drugih tekućih goriva koja se uzima u obzir za potrebe navedene u točkama (a), (b) i (c) stavka 1. iznosi najmanje 35 %.
[…]
3. Pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva koja se uzimaju u obzir za potrebe navedene u stavku 1. točkama (a), (b) i (c) ne proizvode se od sirovina dobivenih na zemljištu koje je veoma važno za očuvanje bioraznolikosti […]
[…]
4. Pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva uzeta u obzir za potrebe navedene u stavku 1. točkama (a), (b) i (c) ne smiju se proizvoditi iz sirovina dobivenih na zemljištu s velikim zalihama ugljika […]
[…]
5. Pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva uzeta u obzir za potrebe navedene u točkama (a), (b) i (c) stavka 1. ne smiju se proizvoditi iz sirovina dobivenih na zemljištu koje je u siječnju 2008. bilo tresetište […].
6. Poljoprivredne sirovine proizvedene u Zajednici i upotrijebljene za proizvodnju pogonskih biogoriva i drugih tekućih biogoriva uzetih u obzir za potrebe navedene u stavku 1. točkama (a), (b) i (c) dobivaju se u skladu sa zahtjevima i standardima na temelju odredaba iz naslova ‚Okoliš’ iz Priloga II. dijela A točke 9. Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. […]
[…]
8. Za potrebe iz stavka 1. točaka (a), (b) i (c) države članice ne smiju ne uzeti u obzir pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva, dobivena u skladu s tim člankom iz drugih razloga povezanih s održivošću.
[…]”
10. Članak 18. („Provjera ispunjavanja kriterija održivosti za pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva”) u stavcima 1. do 7. navodi:
„1. Kad se pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva uzimaju u obzir za potrebe članka 17. stavka 1. točaka (a), (b) i (c) države članice od gospodarskih subjekata zahtijevaju da dokažu da su kriteriji održivosti iz članka 17. stavaka 2. do 5. ispunjeni. U tu svrhu od gospodarskih subjekata zahtijevaju uporabu [primjenu] sustava masene bilance koji:
(a) određuje da se pošiljke sirovina ili biogoriva različitih svojstava održivosti mogu miješati;
(b) zahtijeva da podaci o svojstvima održivosti i veličini pošiljaka iz točke (a) vrijede i za mješavinu i
(c) predviđa da je iznos svih pošiljaka odstranjenih iz mješavine opisan kao da ima ista svojstva održivosti, u istim količinama, kao i iznos pošiljaka dodan mješavini.
2. Komisija Europskom parlamentu i Vijeću 2010. i 2012. podnosi izvješće o metodi provjere na temelju masene bilance iz stavka 1. i o drugim mogućim metodama provjeravanja s obzirom na neke ili na sve vrste sirovina, pogonskih biogoriva i drugih tekućih biogoriva. […]
3. Države članice donose mjere kojima osiguravaju da gospodarski subjekti podnose pouzdane informacije te državi članici na zahtjev daju podatke koji su korišteni za pripremu informacija. Države članice od gospodarskih subjekata zahtijevaju da osiguraju odgovarajući standard neovisne revizije podnesenih podataka te da podastru dokaze da su to učinili. Revizijom se provjerava da su sustavi koje primjenjuju gospodarski subjekti točni, pouzdani i zaštićeni od prijevare. Revizijom se ocjenjuje učestalost i metodologija uzorkovanja i pouzdanost podataka.
Informacije iz prvog podstavka uključuju ponajprije informacije o ispunjavanju kriterija održivosti iz članka 17. stavaka 2. do 5., odgovarajuće i relevantne informacije o mjerama za zaštitu tla, vode i zraka, sanaciju degradiranog zemljišta, izbjegavanje prekomjerne uporabe vode na područjima na kojima nedostaje vode te odgovarajuće i relevantne informacije o mjerama poduzetim povezano s pitanjima iz članka 17. stavka 7. podstavka 2.
[…]
Obveze iz ovog stavka primjenjuju se neovisno o tome jesu li pogonska biogoriva ili druga tekuća biogoriva proizvedena u Zajednici ili su uvezena.
[…]
4. Zajednica nastoji sklopiti dvostrane i višestrane sporazume s trećim zemljama koji sadržavaju odredbe o kriterijima održivosti koji odgovaraju odredbama ove direktive. Kad Komisija sklapa sporazume koji sadržavaju odredbe o pitanjima obuhvaćenima kriterijima održivosti iz članka 17. stavaka 2. do 5. može odlučiti da se u tim sporazumima podastru dokazi da pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva proizvedena od sirovina uzgojenih u tim državama ispunjavaju kriterije održivosti o kojima je riječ. […]
Komisija može odrediti da dobrovoljni nacionalni ili međunarodni programi koji određuju standarde za proizvodnju proizvoda iz biomase sadržavaju točne podatke za potrebe članka 17. stavka 2. ili pružaju dokaze da pošiljke biogoriva ispunjavaju kriterije održivosti navedene u članku 17. stavcima 3. do 5. […]
[…]
5. Komisija donosi odluke iz stavka 4. samo ako predmetni sporazum ili program ispunjava odgovarajuće standarde pouzdanosti, transparentnosti i neovisne revizije. […]
6. Odluke iz stavka 4. donose se u skladu sa savjetodavnim postupkom iz članka 25. stavka 3. Takve su odluke na snazi najviše pet godina.
7. Kad gospodarski subjekt podastre dokaze ili podatke dobivene u skladu sa sporazumom ili programom za koji je bila donesena odluka u skladu sa stavkom 4. ovog članka u okviru te odluke, država članica od dobavljača ne zahtijeva daljnje dokaze o ispunjavanju kriterija održivosti iz članka 17. stavaka 2. do 5. ni informacije o mjerama iz ovog članka stavka 3. drugog podstavka.
[…]”
2. Provedbena odluka 2011/438
11. Članak 1. propisuje:
„Dobrovoljni sustav ,International Sustainability and Carbon Certification' za koji je 18. ožujka 2011. Komisiji podnesen zahtjev za priznavanje, pokazuje da pošiljke biogoriva ispunjavaju kriterije održivosti, kako je predviđeno u članku 17. stavku 3. točkama (a), (b) i (c) te članku 17. stavcima 4. i 5. Direktive 2009/28/EZ i članku 7.b stavku 3. točkama (a), (b) i (c) te članku 7.b stavcima 4. i 5. Direktive 98/70/EZ. Sustav također sadrži točne podatke za potrebe članka 17. stavka 2. Direktive 2009/28/EZ i članka 7.b stavka 2. Direktive 98/70/EZ.
Nadalje, može se koristiti za dokazivanje usklađenosti s člankom 18. stavkom 1. Direktive 2009/28/EZ i člankom 7.c stavkom 1. Direktive 98/70/EZ.”
12. Članak 2. stavak 1. određuje:
„Odluka je valjana za razdoblje od pet godina nakon njezinog stupanja na snagu.”
Navedeno razdoblje proteklo je 9. kolovoza 2016.
3. Provedbena odluka (EU) 2016/1361(5)
13. Provedbenom odlukom 2016/1361 Komisija je ponovo priznala „International Sustainability and Carbon Certification” kao sustav za dokazivanje ispunjavanja kriterija održivosti u skladu s Direktivom 2009/28 za razdoblje od pet godina.
14. Članak 1. navedenog propisa navodi:
„Programom ,International Sustainability & Carbon Certification system' (dalje u tekstu: program), podnesenim Komisiji u svrhu priznavanja 23. lipnja 2016., dokazuje se da pošiljke biogoriva i tekućih biogoriva proizvedenih u skladu sa standardima za njihovu proizvodnju utvrđenima u okviru programa udovoljavaju kriterijima održivosti utvrđenima u članku 7.b stavcima 3., 4. i 5. Direktive 98/70/EZ i članku 17. stavcima 3., 4. i 5. Direktive 2009/28/EZ.
[…]”
15. Provedbena odluka 2016/1361 stupila je na snagu 11. kolovoza 2016.
B. Nacionalno pravo
1. Uredba sa zakonskom snagom br. 28 iz 2011.(6)
16. Sukladno članku 38.:
„Od 1. siječnja 2012. biogoriva […] i tekuća biogoriva […] uzimaju se u obzir samo za potrebe usklađenosti s nacionalnim ciljevima te mogu imati odobren pristup potporama […] ako su u skladu s kriterijima održivosti kako je utvrđeno u provedbenoj odluci Direktive 2009/30/EZ.”
2. Uredba sa zakonskom snagom br. 66 iz 2005.(7)
17. U smislu članka 2. stavka 1. točke (i.) podtočke f., kako je izmijenjen Uredbom sa zakonskom snagom br. 55/2011(8), „gospodarski subjekt” je:
„Svaka fizička ili pravna osoba s poslovnim nastanom u Zajednici ili u trećoj zemlji koja pruža ili stavlja na raspolaganje trećim osobama, uz naknadu ili besplatno, biogoriva namijenjena tržištu Zajednice, ili pruža ili stavlja na raspolaganje trećim osobama, uz naknadu ili besplatno, sirovine, međuproizvode, mješavine ili otpade za proizvodnju biogoriva namijenjene tržištu Zajednice.”
18. Spomenuta uredba sa zakonskom snagom u članku 7.b prenosi kriterije održivosti utvrđene zakonodavstvom Unije i u članku 7.c uspostavlja nacionalni sustav certificiranja održivosti biogoriva (Sistema Nazionale di Certificazione della Sostenibilità dei biocarburanti), kojem moraju pristupiti svi oni koji su uključeni u lanac proizvodnje, osim ako ne pristupe sporazumu ili dobrovoljnom sustavu certificiranja predviđenima u članku 7.c četvrtom stavku Direktive 98/70/EZ, koji je u nju unesen člankom 1. Direktive 2009/30/EZ.
3. Uredba od 23. siječnja 2012.(9)
19. Članak 2. sadržava sljedeće definicije:
„[…]
2. […]
i) Certifikat održivosti: potvrda koju sastavlja posljednji subjekt u opskrbnom lancu, s vrijednošću samocertifikata […], koja sadrži podatke kojima se jamči da je pošiljka biogoriva ili tekućeg biogoriva održiva;
[…]
p) Opskrbni lanac ili nadzorni lanac: postupak koji omogućava stvaranje veze između informacija i potvrda koje se odnose na sirovine ili međuproizvode i potvrda koje se odnose na konačne proizvode. Taj postupak uključuje sve faze proizvodnje od sirovina do opskrbe biogorivom ili tekućim biogorivom namijenjenim potrošnji;
[…]
3. Gospodarskim subjektom smatra se […]:
a) svaka fizička ili pravna osoba s poslovnim nastanom u Europskoj uniji ili u trećoj zemlji, koja pruža ili stavlja na raspolaganje trećim stranama, uz naknadu ili besplatno, biogoriva i tekuća biogoriva namijenjena tržištu Zajednice […], kao i
b) svaka fizička ili pravna osoba s poslovnim nastanom u Europskoj uniji ili u trećoj zemlji, koja pruža ili stavlja na raspolaganje trećim stranama, uz naknadu ili besplatno, sirovine, međuproizvode, otpad i nusproizvode ili njihove mješavine za proizvodnju biogoriva i tekućih biogoriva namijenjenih tržištu Zajednice.”
20. Člankom 8. propisano je:
„1. U pogledu elemenata obuhvaćenih isključivo dobrovoljnim sustavom, koji podliježe odluci u smislu članka 7.c četvrtog podstavka Direktive 98/70/EZ, koji je u nju unesen člankom 1. Direktive 2009/30/EZ, gospodarski subjekti koji pristupe navedenim sustavima moraju dokazati pouzdanost informacija ili potvrda danih svakom sljedećem gospodarskom subjektu u lancu opskrbe, dobavljaču ili korisniku, prilažući uz pošiljke dokaze ili podatke predviđene navedenim sustavima. Navedeni dokazi ili podaci podliježu samocertificiranju […];
[…]
4. Kada dobrovoljni sustavi iz stavka 1. ili sporazumi iz stavka 2. ne predviđaju provjeru svih kriterija održivosti i primjenu metode masene bilance, gospodarski subjekti u opskrbnom lancu koji su ih prihvatili u svakom slučaju moraju ispuniti provjeru u dijelu koji nije predviđen navedenim sustavima ili sporazumima, primjenjujući nacionalni sustav provjere.”
21. U članku 12. navodi se:
„1. Za potrebe ove uredbe, kao izuzetak od navedenog u članku 8. stavku 1., gospodarski subjekti u lancu opskrbe tekućim biogorivima mogu pristupiti dobrovoljnim sustavima na temelju odluke u smislu članka 7.c stavka 4. drugog podstavka Direktive 98/70/EZ, koja se primjenjuje na biogoriva, pod uvjetom da zadovoljavaju uvjete predviđene stavkom 2.
2. Subjekti u lancu opskrbe tekućim biogorivima navedeni u stavku 1. moraju uključiti, u potvrdu ili certifikat koji prilažu pošiljkama tijekom cjelokupnog opskrbnog lanca podatke navedene u članku 7. stavcima 5., 6., 7. i 8., uz sljedeće iznimke […].”
II. Glavni postupak i prethodna pitanja
22. Društvo Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto SpA (u daljnjem tekstu: LEGO) upravlja tiskarom u Lavisu (pokrajina Trento, regija Trentino‑Alto Adige, Italija). U unutrašnjosti poslovnog objekta izgradilo je termoelektrično postrojenje snage 0,840 megawata, za koje kao gorivo koristi tekuće biogorivo, odnosno sirovo palmino ulje.
23. Poduzetnik koji je izgradio postrojenje, Movendi S.r.l., djelovao je i kao posrednik (trader) prilikom kupnje tekućeg biogoriva potrebnog za opskrbu termoelektrane.
24. LEGO je 24. studenoga 2010. od javnog poduzeća Gestore dei servizi energetici SpA (u daljnjem tekstu: GSE) zatražio da ga ocijeni kao „postrojenje koje koristi obnovljive izvore energije”(10). Nakon što je dodijeljena, ta ocjena mu je omogućila pristup sustavu poticaja zelenih certifikata (ZC) tijekom trogodišnjeg razdoblja 2012. – 2014., za ukupno 14 698 ZC u vrijednosti od 1 610 421,58 eura.
25. Movendi nije fizički bio u posjedu pošiljki proizvoda, koje su LEGO‑u izravno isporučivala društva ED & F Man Liquid Products Italia S.r.l. i Unigrà S.r.l. (u daljnjem tekstu zajedno: društva dobavljači). Na raspravi su navedena društva navela da je tekuće biogorivo koje su isporučivali LEGO‑u bilo sirovo palmino ulje, uvezeno iz Indonezije i podrijetlom iz Francuske te je stoga riječ o robi koja je već puštena u slobodan promet u carinskom području Unije.
26. GSE je 19. lipnja 2014. pozvao LEGO da mu dostavi potvrde koje zahtijeva talijansko zakonodavstvo. LEGO je neke od dokumenata dostavio 26. lipnja 2014.
27. Odlukom od 29. rujna 2014. GSE je zbog neispunjavanja kriterija isključio LEGO iz sustava poticaja i naložio povrat svih dodijeljenih zelenih certifikata.
28. Navedena odluka temeljila se, osobito, na sljedećim argumentima:
Unatoč tome što djeluje kao posrednik i ne posjeduje tekuća biogoriva korištena za opskrbu pogona, Movendi treba smatrati „gospodarskim subjektom” u smislu Uredbe od 23. siječnja 2012. te je on, stoga, bio dužan izdati certifikat o održivosti za sve pošiljke tekućeg biogoriva, pri čemu nisu dovoljni samo oni certifikati koje su izdali dobavljači;
Ceritifikati o održivosti su imali kasniji datum od datuma prijevoza, iako su, u skladu s Uredbom od 23. siječnja 2012., morali biti „priloženi uz svaku pošiljku”.
29. LEGO je podnio žalbu protiv odluke GSE‑a pred Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionalni upravni sud u Laciju, Italija), koji je presudom od 29. siječnja 2016. odbio njegove zahtjeve. Protiv navedene presude LEGO je u posljednjoj instanci pokrenuo postupak pred Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija).
30. U prilog žalbi LEGO tvrdi:
Movendi se ne može smatrati „gospodarskim subjektom” u smislu Uredbe od 23. siječnja 2012. s obzirom na to da se ograničava na ulogu posrednika kako bi, za račun LEGO‑a, na tržištu postigao najbolju ponudu tekućeg biogoriva;
Movendi uopće nije dijelom opskrbnog lanca s obzirom na to da ne rukuje pošiljkama tekućeg biogoriva, koje LEGO‑u izravno isporučuju društva dobavljači;
Društva dobavljači prihvatila su dobrovoljni sustav „International Sustainability and Carbon Certification” (u daljnjem tekstu: ISCC), priznat Provedbenom odlukom 2011/438 te za svaku pošiljku proizvoda izdaju certifikat održivosti, osiguravajući na taj način potpunu sljedivost tekućih biogoriva;
Sukladno sustavu ISCC, posrednik kojem proizvod nije fizički dostupan nije obvezan pribaviti dokaze ni izdavati certifikate o ekološkoj održivosti. Nametanje obveze ili dodatnih opterećenja gospodarskom subjektu, koji poštuje pravila sustava certificiranja i kontrole priznatog Odlukom Komisije, protivno je članku 18. stavku 7. Direktive 2009/28;
Navodna „komplementarna” uloga (koju, prema mišljenju prvostupanjskog suda, ima nacionalni sustav certificiranja) isključena je samim tekstom Provedbene odluke 2011/438;
Pobijana presuda nezakonita je i u dijelu u kojem se smatra obaveznim to da se u certifikatima o održivosti navede isti datum kao onaj kada je izvršen prijevoz pošiljaka tekućih biogoriva.
31. GSE je sudu koji je uputio zahtjev podnio odgovor na žalbu LEGO‑a, potkrepljujući ga sljedećim tvrdnjama:
Posrednici su obuhvaćeni pojmom „gospodarski subjekt” iz članka 2. Uredbe od 23. siječnja 2012. s obzirom na to da su uključeni u opskrbni lanac. Podliježu, dakle, obvezama utvrđivanja i kontrole održivosti proizvoda kako bi osigurali njegovu potpunu sljedivost i izbjegli mijenjanje ili krivotvorenje, koji nisu nužno vezani uz fizičku dostupnost proizvoda.
Certifikati o održivosti koje su izdala društva dobavljači nisu dovoljni s obzirom na to da se odnose samo na jedan dio opskrbnog lanca. Sukladno članku 8. stavku 4. Uredbe od 23. siječnja 2012., kada dobrovoljni sustavi pribavljanja dokaza i certificiranja ne jamče punu potvrdu kriterija održivosti, subjekti koji sudjeluju u opskrbnom lancu moraju ih dopuniti putem sustava nacionalnog certificiranja. Ova odredba nije u suprotnosti sa zakonodavstvom Unije, koje isključivo određuje minimalne zahtjeve za države članice.
Certifikat o održivosti koji se, sukladno članku 7. stavku 8. Uredbe od 23. siječnja 2012., mora „priložiti” svakoj pošiljci proizvoda mora imati isti datum kao i isporuka. Nacionalno zakonodavstvo nadređeno je dobrovoljnom sustavu jer jamči temeljitiju provjeru.
32. U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) uputio Sudu dva prethodna pitanja:
„1. Protivi li se pravu Europske unije, posebno članku 18. stavku 7. Direktive 2009/28/EZ, u vezi s Provedbenom odlukom Komisije 2011/438/EU od 19. srpnja 2011., nacionalni propis sadržan u ministarskoj uredbi od 23. siječnja 2012., posebno njezini članci 8. i 12., kojim su naložene posebne obveze, različite i šire od onih ispunjenih pristupanjem dobrovoljnom sustavu koji je predmet odluke Europske komisije donesene u skladu sa stavkom 4. navedenog članka 18.?
2. U slučaju negativnog odgovora na prvo pitanje, treba li gospodarske subjekte u lancu isporuke proizvoda, uključujući i one koji imaju isključivo ulogu tradera, odnosno posrednika koji uopće ne ulazi u fizički posjed proizvoda, smatrati obuhvaćenima gore navedenim europskim propisom navedenim u prvom pitanju?”
33. U pisanom dijelu postupka očitovanja su podnijeli LEGO, GSE, ED & F Man Liquid Products Italy, talijanska vlada i Komisija. Svi navedeni također su sudjelovali na raspravi održanoj 28. veljače 2018.
III. Analiza prethodnih pitanja
34. U sporu se postavlja problem odnosa između nacionalnih sustava certificiranja održivosti tekućih biogoriva (članak 18. stavak 3. Direktive 2009/28) i nacionalnih ili međunarodnih dobrovoljnih sustava, koje je priznala Komisija u skladu s člankom 18. stavcima 4. i 5. Direktive 2009/28.
35. Kako bi odlučio o žalbi u posljednjoj instanci, sud koji je uputio zahtjev smatra da je potrebno utvrditi postoji li sukob nacionalnog provedbenog zakonodavstva sa zakonodavstvom Unije.
36. Dvojbe tog suda odnose se, osobito, na članke 8. i 12. Uredbe od 23. siječnja 2012. Iako se tim člancima priznaje pristupanje dobrovoljnom sustavu certificiranja održivosti (ako je, naravno, obuhvaćeno odlukom Komisije), istodobno se gospodarskim subjektima nameće da mu dodaju dvostruku – i prijepornu – obvezu:
- S jedne strane, „u svakom slučaju moraju izvršiti provjeru u dijelu koji nije predviđen navedenim sustavima ili sporazumima, primjenjujući nacionalni sustav provjere”.
- S druge strane, „u potvrdu ili certifikat koji prilažu pošiljkama tijekom cjelokupnog opskrbnog lanca moraju uključiti podatke navedene u članku 7. stavcima 5., 6., 7. i 8.”.
37. Prije zasebne analize dvaju prethodnih pitanja iznijet ću nekoliko razmatranja o nadzoru održivosti tekućih biogoriva, koja potvrđuju ili nadopunjuju razmatranja koja sam vezano uz bioplin iznio u svojem mišljenju u predmetu E.ON Biofor Sverige(11).
A. Uvodne napomene
38. Člankom 17. stavcima 2. do 5. Direktive 2009/28 utvrđuju se kriteriji koje tekuće biogorivo, kao što je palmino ulje, mora ispunjavati da bi se smatralo održivim. Ta je kvalifikacija, odnosno „zelena oznaka”, conditio sine qua non za upotrebu tekućeg biogoriva u sljedeće svrhe: a) ispitivanje ispunjavaju li države članice svoju obvezu smanjenja emisija stakleničkih plinova; b) ocjenu ispunjavaju li obveze u vezi s upotrebom obnovljive energije i c) korištenje prava na različite potpore koje su države članice uvele s ciljem poticanja potrošnje obnovljive energije.
39. Logika koja stoji iza kriterija održivosti iz članka 17. stavaka 2. do 5. Direktive 2009/28 jest onemogućavanje da se područja od velike ekološke vrijednosti(12) iskorištavaju u stvaranju biomase za proizvodnju tekućih biogoriva. Direktivom 2009/28 provedeno je iscrpno usklađivanje kriterija održivosti za tekuća biogoriva, zbog čega države članice, u skladu s člankom 17. stavkom 8., ne mogu uvesti druge dodatne kriterije niti prestati primjenjivati neki od kriterija utvrđenih u njezinu članku 17.(13).
40. Kako bi se provjerilo ispunjava li tekuće biogorivo, koje se stavlja na tržište, kriterije održivosti, u okviru Direktive 2009/28 odabrana je metoda masene bilance (u daljnjem tekstu: MB), a odbačene ostale moguće metode(14). Metoda MB dopušta miješanje različitih tekućih biogoriva radi njihova stavljanja na tržište, ali uz jamstvo sljedivosti od njihova nastanka do potrošnje. Prodavatelj je dužan raspolagati dokumentacijom kojom se dokazuje da je količina tekućeg biogoriva koja je odstranjena iz distribucijske mreže jednaka količini koja je dodana u tu mrežu, i to nakon što je dobivena u skladu s kriterijima održivosti iz članka 17. stavaka 2. do 5. Direktive 2009/28.
41. Za razliku od kriterija održivosti za tekuća biogoriva, koji su potpuno usklađeni s Direktivom 2009/28, primjena metode MB je tek djelomično(15) usklađena s njezinim člankom 18. stavkom 1., koji, u svakom slučaju, za upotrebu te metode zahtijeva ispunjenje sljedećih triju uvjeta:
mora omogućavati miješanje pošiljaka sirovina ili tekućih biogoriva različitih svojstava održivosti;
mora zahtijevati da podaci o svojstvima održivosti i veličini pošiljaka tekućeg biogoriva vrijede i za mješavinu;
mora predviđati da iznos svih pošiljaka odstranjenih iz mješavine ima ista svojstva održivosti, u istim količinama, kao i iznos pošiljaka dodan mješavini.
42. Na temelju takvog djelomičnog usklađivanja Direktiva 2009/28 dopušta da se metoda MB u praksi provede na jedan od sljedećih načina:
nacionalnim sustavom primjene, koji je utvrdilo nadležno tijelo svake države članice, u skladu s člankom 18. stavkom 3. Direktive 2009/28;
nacionalnim ili međunarodnim dobrovoljnim sustavima, koje je odobrila Komisija, u skladu sa zahtjevima iz članka 18. stavaka 4. i 5. Direktive 2009/28;
međunarodnim sustavom predviđenim u dvostranom ili višestranom sporazumu koji je Unija sklopila s trećim zemljama i koji je Komisija priznala u tu svrhu.
43. Unija do sada nije sklopila nijedan sporazum s trećim državama, a metoda MB primjenjuje se bilo u okviru nacionalnih sustava (kao što je to u ovom predmetu talijanski) ili u okviru dobrovoljnih sustava koje je Komisija dosad odobrila, kao što je sustav ISCC(16).
44. Važno je napomenuti da članak 18. stavak 4. drugi podstavak Direktive 2009/28 predviđa mogućnost primjene dobrovoljnih sustava certificiranja samo za biogoriva, međutim, ne i mogućnost da ih se koristi za dokazivanje ispunjavanja zahtjeva održivosti za tekuća biogoriva. Trebalo je dočekati usvajanje Direktive (EU) 2015/1513(17), koja je na snazi od 15. listopada 2015., da bi članak 18. stavak 4, podstavak drugi Direktive 2009/28 bio izmijenjen te također uključio i mogućnost certificiranja održivosti tekućih biogoriva putem dobrovoljnih sustava koje odobrava Komisija(18).
B. Odgovori na prethodna pitanja: odnos između talijanskog sustava certificiranja tekućih biogoriva i dobrovoljnog sustava ISCC
45. Sud koji je uputio zahtjev želi znati protivi li se članku 18. stavku 7. Direktive 2009/28, u vezi s Provedbenom odlukom Komisije 2011/438, nacionalni propis, kao što je Uredba od 23. siječnja 2012., koja gospodarskim subjektima dodjeljuje posebne obveze, različite i šire od onih u okviru dobrovoljnog sustava certificiranja održivosti tekućih biogoriva, koji je Komisija odobrila na temelju članka 18. stavka 4. Direktive 2009/28.
46. Odgovor na to pitanje zahtijeva sljedeća utvrđenja:
Primjenjuje li se Provedbena odluka 2011/438 na spor izravno ili na temelju upućivanja u nacionalnom zakonodavstvu.
U kojoj se pravnoj situaciji nalaze subjekti koji primjenjuju dobrovoljni sustav ISCC.
Može li nacionalno zakonodavstvo, kao što je talijansko, uvjetima dobrovoljnog sustava nametnuti dodatne uvjete.
U slučaju da su prihvatljivi, jesu li nacionalni uvjeti u skladu sa zabranom iz članka 34. UFEU‑a.
1. Izravna neprimjena Provedbene odluke 2011/438 i upućivanje na nju u nacionalnom zakonodavstvu
47. Sud a quo smatra da na činjenice u glavnom postupku treba primijeniti Provedbenu odluku 2011/438. Ipak, tu tvrdnju valja preciznije odrediti.
48. Provedbena odluka 2011/438 donesena je na temelju članka 18. stavka 4. Direktive 2009/28, na temelju koje Komisija može odlučiti da se dobrovoljnim nacionalnim ili međunarodnim sustavom dokazuje da pošiljke biogoriva ispunjavaju kriterije održivosti iz članka 17. stavaka 3. do 5. Direktive 2009/28, ili sadržavaju točne podatke u skladu s njezinim člankom 17. stavkom 2. (za mjerenje smanjenja emisija stakleničkih plinova).
49. U skladu s člankom 18. stavkom 6. Direktive 2009/28, odluke o priznavanju dobrovoljnih sustava koje je donijela Komisija vrijede za razdoblje od najviše pet godina.
50. Sustav ISCC predstavljen je Komisiji 18. ožujka 2011. sa svrhom da bude priznat kao dobrovoljni sustav za sveobuhvatnu primjenu na veliki broj različitih biogoriva(19). Komisija ga je podvrgnula ocjeni, s pozitivnim rezultatom, i naposljetku preuzela u Provedbenoj odluci 2011/438(20).
51. U skladu s člankom 1. Provedbene odluke 2011/438, dobrovoljni sustav ISCC potvrđuje da pošiljke biogoriva zadovoljavaju kriterije održivosti iz članka 17. stavaka 2. do 5. te se, pored toga, može primjenjivati i za dokazivanje usklađenosti s člankom 18. stavkom 1. Direktive 2009/28.
52. Provedbena odluka 2011/438 priznaje sustav ISCC samo za dokazivanje održivosti biogoriva, ali ne i tekućih biogoriva. Godine 2011. članak 18. stavak 4. drugi podstavak Direktive 2009/28 predviđao je samo tu mogućnost. Zbog razlika između biogoriva i tekućih biogoriva(21) navedena Odluka – čiji je tekst jasan u tom smislu – ne može se tumačiti na način da obuhvati obje kategorije.
53. Mogućnost certificiranja održivosti tekućih biogoriva u okviru dobrovoljnih sustava uvedena je tek nakon izmjene članka 18. stavka 4. drugog podstavka Direktive 2009/28, donošenjem Direktive 2015/1513 koja je stupila na snagu 15. listopada 2015.
54. Upotrebljavajući umjesto biogoriva tekuće biogorivo (palmino ulje), kao gorivo za svoje termoelektrično postrojenje, LEGO je imao koristi od sustava poticaja zelenih certifikata za vrijeme trogodišnjeg razdoblja 2012. – 2014.(22). Stoga se ne može pozivati na Provedbenu odluku 2011/438 koja se, ponavljam, odnosi na sustav ISCC kao dobrovoljni sustav certificiranja održivosti isključivo za biogoriva, ne i za tekuća biogoriva.
55. Međutim, iako članak 18. stavak 4. drugi podstavak Direktive 2009/28 predviđa certificiranje putem dobrovoljnih sustava samo za biogoriva (ne i za tekuća biogoriva), Obavijest Komisije o dobrovoljnim sustavima i zadanim vrijednostima sustava održivosti EU‑a za pogonska biogoriva i druga tekuća biogoriva iz 2010. potiče države članice da upotrebu sustava certificiranja za biogoriva prošire i na tekuća biogoriva(23).
56. Članak 12. Uredbe od 23. siječnja 2012.(24) mogući je odgovor na navedeni poticaj Komisije. Talijanska vlada je na raspravi potvrdila da se tim člankom gospodarskim subjektima dopušta certificiranje održivosti tekućih biogoriva upotrebom dobrovoljnih sustava koje je Komisija odobrila samo u odnosu na biogoriva.
57. Nadležnost Suda u okviru zahtjeva za prethodnu odluku ograničena je na tumačenje prava Unije, a ne unutarnjeg prava države članice. Sud koji je uputio zahtjev mora, dakle, razjasniti štiti li doista Uredba od 23. siječnja 2012., u trenutku kada su se dogodile činjenice koje su predmet spora, primjenu dobrovoljnih sustava certificiranja za tekuća biogoriva (kao što je ISCC), koje je Komisija odobrila za biogoriva.
58. Na temelju navedenih pretpostavki analizirat ću primjenu prava Unije na dvije alternative koje ima sud koji je uputio zahtjev.
2. Primjena sustava ISCC upućivanjem u nacionalnom pravu
59. Od 11. kolovoza 2016., datuma stupanja na snagu Provedbene odluke 2016/1361, Komisija je nastavila priznavati dobrovoljni sustav ISCC kao sustav certificiranja održivosti biogoriva te ga je po prvi puta proširila i na tekuća biogoriva. Budući da se ovaj spor ratione temporis isključivo odnosi na ukidanje poticaja za trogodišnje razdoblje2012. – 2014., Provedbena odluka 2016/1361 nema utjecaja na njegovo rješavanje.
60. Međutim, kao što je gore spomenuto, članak 12. Uredbe od 23. siječnja 2012. mogao bi obuhvatiti primjenu dobrovoljnog sustava ISCC za tekuća biogoriva. Ako je tako, proizvođači palminog ulja i LEGO mogli bi pravovaljano primjenjivati navedeni dobrovoljni sustav.
61. U tom slučaju nužno je utvrditi protivi li se članak 18. stavak 7. Direktive 2009/28 tomu da subjekti koji primjenjuju dobrovoljni sustav certificiranja, kao što je ISCC, istodobno ili podredno primijene talijanski nacionalni sustav certificiranja ili to dopušta. Talijanska vlada je mišljenja da navedena odredba Direktive dopušta primjenu dodatnih uvjeta kontrole održivosti kao, primjerice, onih koji su predviđeni talijanskim sustavom certificiranja.
62. Bezrezervno prihvaćanje argumenta talijanske vlade dovelo bi do opće primjene (tj. za sve slučajeve) nacionalnog sustava, pod uvjetom da je „stroži” od dobrovoljnog sustava. Međutim, to bi umanjilo interes gospodarskih subjekata za prihvaćanje dobrovoljnih sustava, kojima je cilj izbjeći nametanje nerazumnog opterećenja industriji stvaranjem učinkovitih rješenja za ispunjavanje spomenutih kriterija održivosti tekućih biogoriva(25).
63. Članak 8. stavak 4. Uredbe od 23. siječnja 2012. dopušta da se od gospodarskog subjekta koji je prihvatio dobrovoljni sustav zatraži ispunjavanje dodatnih uvjeta ako taj sustav „ne [predviđa] provjeru svih kriterija održivosti i primjenu metode masene bilance”. Mogućnost koju propis navodi trebala bi se, u pravilu, događati u malom broju slučajeva s obzirom na to da je logično da će Komisija, u skladu s člankom 18. stavkom 4. Direktive 2009/28, kao opće pravilo, potvrditi dobrovoljne sustave koji koriste metodu MB i koji potvrđuju ispunjavanje svih kriterija održivosti(26).
64. Međutim, prema mišljenju same Komisije(27) moguće je odobravanje dobrovoljnih sustava koji, osim primjene metode MB, dopuštaju certificiranje samo nekih zahtjeva održivosti tekućih biogoriva. U takvim okolnostima ništa ne isključuje dodatnu primjenu nacionalnog sustava certificiranja u svrhu dokazivanja ispunjavanja zahtjeva održivosti, koji nisu pokriveni dobrovoljnim sustavom. Ovakvo shvaćanje članka 8. stavka 4. Uredbe od 23. siječnja 2012. bilo bi nesporno.
65. Podsjećam u ovom trenutku na to da postupci kontrole zahtjeva održivosti tekućih biogoriva nisu u potpunosti usklađeni. U članku 18. Direktive 2009/28 utvrđuje se obveza primjene metode MB, pri čemu valja poštovati minimalne uvjete, ali nije ustanovljen usklađeni postupak na razini Zajednice(28).
66. Slijedom navedenog, izbor jednog od dvaju sustava certificiranja iz članka 18. (nacionalni ili dobrovoljni koje je odobrila Komisija) zadaća je gospodarskih subjekata. Na temelju navedenog izbora:
Ako subjekti pristupe cjelovitom dobrovoljnom sustavu (drugim riječima, onome koji uključuje dokaz o svim zahtjevima održivosti), koji je odobrila Komisija, države članice ne mogu im nametati dodatne zahtjeve jer to priječi članak 18. stavak 7. Direktive 2009/28. Isto se događa ako nacionalni propis proširi korištenje dobrovoljnog sustava koji je odobrila Komisija izvan područja njegove primjene.
Ako, suprotno tomu, subjekti prihvate necjeloviti dobrovoljni sustav, koji je također odobrila Komisija, moguća je dodatna primjena nacionalnog sustava u dijelu koji nije predviđen dobrovoljnim sustavom.
Ako subjekt prihvati dobrovoljni sustav, koji Komisija nije odobrila, država članica može od njega zahtijevati potpuno ispunjavanje zahtjeva nacionalnog sustava certificiranja.
67. U glavnom postupku, dobavljači palminog ulja i LEGO su za razdoblje 2012. – 2014. prihvatili dobrovoljni sustav ISCC. Kada bi taj izbor u slučaju tekućih biogoriva bio u skladu s člankom 18. stavkom 4. Uredbe od 23. siječnja 2012., nalazili bi se u prvoj od situacija koje sam gore naveo ili, preciznije rečeno, u jednoj od njezinih varijanti. Radilo bi se o upotrebi dobrovoljnog sustava certificiranja za tekuća biogoriva, upućivanjem nacionalnog propisa na odluku Komisije koja dopušta primjenu navedenog sustava za biogoriva.
68. Dobrovoljni sustav ISCC je cjeloviti sustav koji dopušta certificiranje ispunjavanja svih kriterija održivosti i upotrebu metode MB. To potvrđuje članak 1. Provedbene odluke 2011/438, u skladu s kojim taj sustav potvrđuje da pošiljke biogoriva ispunjavaju kriterije održivosti, kako je predviđeno u članku 17. stavcima 2. do 5., te se, nadalje, može koristiti za dokazivanje usklađenosti s člankom 18. stavkom 1. Direktive 2009/28. Dokumentacija s objašnjenjima o funkcioniranju sustava ISCC(29) također dokazuje da se radi o cjelovitom dobrovoljnom sustavu.
69. Članak 18. stavak 7. Direktive 2009/28 ustanovljava predmnjevu slobodnog kretanja za tekuća biogoriva čija je održivost certificirana u okviru cjelovitog dobrovoljnog programa, tako da ako gospodarski subjekt dostavi dokaze ili podatke dobivene u skladu s njim, država članica ne smije od dobavljača zahtijevati dodatne dokaze o usklađenosti s kriterijima održivosti iz članka 17. stavaka 2. do 5. niti informacije o mjerama iz stavka 3. drugog podstavka tog članka.
70. Stoga se članak 18. stavak 7. Direktive 2009/28 protivi primjeni nacionalnog propisa kao što je Uredba od 23. siječnja 2012., koji nameće ispunjavanje strožih zahtjeva utvrđenih nacionalnim sustavom izdavanja certifikata subjektima koji primjenjuju cjeloviti dobrovoljni sustav, koji je Komisija odobrila za biogoriva, a nacionalno zakonodavstvo proširilo na tekuća biogoriva.
3. Primjena nacionalnog sustava certificiranja
71. Ako sud koji je uputio zahtjev smatra da se, u skladu s člankom 12. Uredbe od 23. siječnja 2012., dobrovoljni sustav ISCC ne može primijeniti na tekuća biogoriva u trenutku nastanka činjenica, tada je riječ o trećoj gore opisanoj situaciji, prema kojoj gospodarski subjekti za certificiranje održivosti tekućih biogoriva, kao što je palmino ulje, koriste dobrovoljni sustav koji nije odobrila Komisija.
72. U tim okolnostima država članica od gospodarskog subjekta u proizvodnom i prodajnom lancu može zahtijevati potpuno ili djelomično ispunjavanje zahtjeva nacionalnih sustava certificiranja.
73. Talijanska nadležna tijela su, u ovom slučaju, u pogledu dobrovoljnog sustava certificiranja ISCC zatražila ispunjavanje sljedećih dvaju dodatnih zahtjeva:
S jedne strane, certifikati održivosti moraju biti priloženi pošiljkama tekućeg biogoriva, odnosno imati isti datum kao i datum njihova prijevoza.
S druge strane, navedene certifikate moraju prikazati svi gospodarski subjekti koji sudjeluju u poslovanju, uključujući i obične posrednike, iako nisu u fizičkom kontaktu s tekućim biogorivom.
74. Što se tiče prvog zahtjeva, on je stroži od sustava ISCC (koji dopušta prilaganje potvrde u kasnijoj fazi). Međutim, smatram da taj zahtjev nije u suprotnosti s odredbama Direktive 2009/28 te da je, osim toga, odgovarajući za primjenu metode MB na kontrolu održivosti tekućih biogoriva.
75. Naime, taj zahtjev omogućava bolju kontrolu proizvodnog i prodajnog lanca tekućeg biogoriva te olakšava sljedivost pošiljki obuhvaćenih metodom MB radi provjere usklađenosti s kriterijima održivosti iz članka 17. stavaka 2. do 5. Direktive 2009/28.
76. Smatram razumnim to što nacionalni sustav zahtijeva istodobno predočenje certifikata o održivosti tekućih biogoriva kada pošiljke prelaze od jednog do drugog gospodarskog subjekta. Toleriranje kašnjenja prilikom izdavanja i predočenja navedenih certifikata može se dopustiti u dobrovoljnom sustavu kao što je ISCC, ali ne vidim razloga da se nacionalni sustavi certificiranja toga nužno moraju pridržavati.
77. Inače, radi se o zahtjevu koji ne stvara ozbiljnija ograničenja trgovine tekućim biogorivima unutar Unije, niti trgovine tekućim biogorivima između Unije i trećih zemalja.
78. Više poteškoća izaziva usklađenost drugog dodatnog zahtjeva s Direktivom 2009/28, na temelju kojega svi gospodarski subjekti, uključujući i posrednike koji nemaju fizički kontakt s pošiljkama tekućeg biogoriva, moraju predočiti certifikat o održivosti.
79. Argumenti stranaka o usklađenosti te obveze s Direktivom 2009/28 međusobno se razlikuju. Talijanska vlada i GSE podržavaju stav o postojanju usklađenosti, dok je za Komisiju, LEGO i dobavljače predmetna obveza nespojiva sa slovom i duhom navedene Direktive.
80. Prema mojem mišljenju, nadležnost talijanske države da utvrđuje i primjenjuje vlastiti nacionalni sustav provjere govori u prilog stajalištu GSE‑a i talijanske vlade.
81. Članak 18. stavak 1. Direktive 2009/28 navodi pojam gospodarski subjekt, ali ga ne definira. Države članice moraju, dakle, odrediti koji gospodarski subjekti imaju obvezu dokazati održivost tekućih biogoriva(30). Njihova dužnost je također (članak 18. stavak 3.) usvojiti odgovarajuće mjere kojima se osigurava da gospodarski subjekti podnose pouzdane informacije i državi članici daju podatke koji su korišteni za pripremu informacija. Gospodarski subjekti moraju također osigurati odgovarajući standard revizije(31), neovisne u odnosu na podnesene podatke, te podastrijeti dokaze da su je izvršili.
82. Smatram da odredba takvog sadržaja ovlašćuje države članice da u svoje nacionalne sustave za provjeru održivosti tekućih biogoriva uključe sporni zahtjev. Prema mojem mišljenju, nema zapreke da se obične posrednike obveže na predočenje zahtijevane dokumentacije zbog toga što ih se smatra sponom u postupku distribucije tekućih biogoriva.
83. U navedenom postupku treba osigurati poznavanje i poštovanje dobara u nadzornom lancu, putem metode MB(32). U slučaju složenih lanaca proizvodnje i distribucije, kao što je onaj palminog ulja dobivenog u Indoneziji i prevezenog iz Francuske u Italiju kako bi se isporučilo LEGO‑u, vjerujem da obvezu dostave dokumenata ne bi trebalo smatrati pretjeranom.
84. Navedenu mjeru smatram odgovarajućom i u svrhu smanjivanja rizika od prijevare te kako bi se osiguralo da samo ona tekuća biogoriva koja ispunjavaju kriterije održivosti i poštuju metodu MB mogu koristiti potpore za njihovu potrošnju i sudjelovati u izračunu smanjenja emisija stakleničkih plinova.
85. Prema tome, članak 18. stavak 7. Direktive 2009/28, ne protivi se tomu da obični posrednici podliježu zahtjevima nacionalnog sustava provjere održivosti tekućih biogoriva, pod uvjetom da nisu prihvatili dobrovoljni sustav certificiranja, koji je Komisija odobrila u skladu s člankom 18. stavkom 4. navedene Direktive, odnosno, koji se primjenjuje na temelju upućivanja nacionalnog prava.
4. Usklađenost s člankom 34. UFEU‑a zahtjeva da obični posrednici podliježu nacionalnom sustavu provjere održivosti tekućih biogoriva
86. To što je nacionalni sud, formalno gledajući, uputio zahtjev za prethodnu odluku pozivajući se na samo neke odredbe prava Unije, ne sprječava Sud da mu pruži sve elemente tumačenja korisne za rješavanje spora, iako ih nacionalni sud nije spomenuo prilikom upućivanja prethodnih pitanja. Sud ima zadaću da iz svih podataka koje mu je nacionalni sud dostavio, osobito iz obrazloženja zahtjeva za prethodnu odluku, izvede elemente prava Unije koje je potrebno tumačiti, imajući u vidu predmet spora(33).
87. Nakon što je ocijenjeno da je podvrgavanje običnih posrednika primjeni nacionalnog sustava provjere održivosti tekućih biogoriva u skladu s Direktivom 2009/28, potrebno je analizirati krši li taj zahtjev zabranu iz članka 34. UFEU‑a, iako sud koji je uputio zahtjev nije istaknuo to pitanje.
88. Sud je utvrdio da svaki propis kojim je u nacionalno pravo prenesena direktiva kojom se ne provodi iscrpno usklađivanje treba biti u skladu s primarnim pravom(34). Nasuprot tome, u slučaju provođenja iscrpnog usklađivanja, svaku nacionalnu mjeru u vezi s time treba ocijeniti u odnosu na odredbe te mjere usklađivanja, a ne na odredbe primarnog prava(35).
89. Sporni zahtjev potrebno je ispitati u skladu s navedenom sudskom praksom s obzirom na to da članak 18. Direktive 2009/28 ne provodi iscrpno usklađivanje nacionalnog zakonodavstva u odnosu na sustav za provjeru usklađenosti kriterija održivosti za tekuća biogoriva(36).
90. Treba dakle razjasniti stvara li nacionalni propis, protivno zabrani iz članka 34. UFEU‑a(37), ograničenja trgovine unutar Zajednice za tu vrstu robe obvezujući obične posrednike koji nisu u fizičkom kontaktu s proizvodom na predočenje potvrda u lancu opskrbe tekućim biogorivom.
91. Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da članak 34. UFEU‑a, time što zabranjuje mjere s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja uvoza, utječe na sve nacionalne mjere koje mogu izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, ograničiti trgovinu unutar Zajednice(38). U ovom slučaju postoji ograničenje trgovine unutar Zajednice s obzirom na to da se radi o robi (palmino ulje) koja je proizvedena u Indoneziji, stavljena u slobodan promet u EU‑u i skladištena u Francuskoj, odakle je prevezena u Italiju kako bi bila prodana LEGO‑u.
92. Obveza predočenja dokaza o održivosti, koju u Italiji imaju obični posrednici koji nisu u fizičkom kontaktu s tekućim biogorivom, otežava uvoz iz drugih država članica ili trećih zemalja. Bez navedene obveze, stavljanje tekućeg biogoriva na tržište bilo bi jednostavnije te bi poticalo trgovinu unutar Zajednice i s trećim zemljama.
93. U istoj mjeri dakle(39) nacionalni propis stvara ograničenja trgovine tekućim biogorivima koja je moguće kvalificirati kao mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje protivno članku 34. UFEU‑a. Do prepreke trgovini ne bi došlo kada bi talijanski propisi navedenu obvezu ograničili na subjekte u opskrbnom lancu koji su u fizičkom kontaktu s tekućim biogorivom.
94. Međutim, može li se to ograničenje opravdati nekim od razloga u općem interesu navedenih u članku 36. UFEU‑a ili drugim važnim razlozima? U oba slučaja, u skladu s načelom proporcionalnosti, nacionalni propis mora biti prikladan za jamčenje ostvarenja zadanog cilja i ne smije prekoračiti ono što je nužno da bi ga se postiglo(40).
95. Obveza bi se mogla temeljiti na zaštiti okoliša i, osobito, namjeri promicanja korištenja tekućih biogoriva kao obnovljive energije(41), što pomaže smanjenju emisija stakleničkih plinova, koji su među glavnim uzrocima klimatskih promjena protiv kojih su se Europska unija i njezine države članice obvezale boriti(42).
96. Poticanje zaštite okoliša, promicanje proizvodnje energije iz obnovljivih izvora općenito, a osobito iz tekućih biogoriva, neizravno također doprinosi i zaštiti zdravlja i života ljudi, životinja i biljaka, što su razlozi od općeg interesa nabrojeni u članku 36. UFEU‑a(43).
97. Osim toga, uključivanje svih gospodarskih subjekata koji sudjeluju u proizvodnji i distribuciji održivih tekućih biogoriva, bez iznimke, uz poštovanje održivog nadzornog lanca, osiguranog korištenjem metode MB, doprinosi sprječavanju prijevara. Tom istom mjerom sprječava se prodaja navedenih tekućih biogoriva sa zakonskim pogodnostima koje su joj svojstvene na način da se njima ne okoriste oni koji ne ispunjavaju kriterije održivosti. Zaštita okoliša i upotreba energije iz obnovljivih izvora opravdavaju, stoga, nacionalne propise te vrste.
98. Međutim, valja provjeriti prolaze li talijanski propisi test proporcionalnosti, to jest jesu li prikladni za jamčenje ostvarenja zadanog cilja i ne prekoračuju li ono što je nužno da bi ga se postiglo.
99. U pogledu prikladnosti te mjere svrsi koja je potaknula njezino donošenje, vjerujem da nema većih prijepora. Kao što sam već naveo, njome se nastoji osigurati maksimalna zaštita nadzornog lanca tekućih biogoriva, utoliko više što je postupak njihova stavljanja na tržište složen (kao što je navedeno, indonezijsko palmino ulje, skladišteno u Francuskoj, distribuira se u Italiji). Kako bi se spriječile prijevare, ponavljam, te u svrhu osiguravanja usklađenosti s kriterijima održivosti tekućih biogoriva, navedenu mjeru smatram prikladnom i na raspolaganju je državi članici koja je može uključiti u svoj nacionalni sustav provjere održivosti.
100. Test proporcionalnosti mora također obuhvatiti analizu o tome prekoračuje li mjera, čak i ako je prikladna, ono što je nužno za ostvarivanje cilja. U tom pogledu Komisija smatra da je nepotrebno obvezivati obične posrednike na ispunjavanje zahtjeva nacionalnog sustava provjere održivosti tekućih biogoriva jer se radi isključivo o traderima koji ne posjeduju proizvod i nisu u fizičkom kontaktu s njim. Budući da metoda MB osigurava fizičku sljedivost proizvoda, jedino bi gospodarski subjekti koji ga proizvode, prodaju, skladište i kupuju, s obzirom na to da njime materijalno raspolažu, morali biti obvezani nacionalnim sustavom provjere jer su oni jedini koji imaju mogućnost mijenjati proizvod.
101. Navedeni argument, koji dijele LEGO i poduzetnici dobavljači, ne smatram uvjerljivim. Kao što to ispravno tvrde talijanska vlada i GSE, posrednik također sudjeluje u prodajnom lancu tekućeg biogoriva i može počiniti prijevaru u pogledu njegove održivosti čak i bez fizičkog kontakta s proizvodom.
102. Na raspravi je utvrđeno da Movendi uživa pravo vlasništva tekućeg biogoriva te mu je ono, kao vlasniku, potpuno dostupno. Ništa ga, u načelu, ne sprječava da ga prodati, miješa s neodrživim proizvodima ili izmijeni njegov sastav s obzirom na to da, ponavljam, ima sve ovlasti svojstvene punom vlasništvu nad robom. Mogućnost postojanja takvih opasnosti čini mi se dovoljnom za zaključak da je proširenje obveza sustava na tu pravnu osobu (ili druge posrednike u prodajnom lancu) proporcionalno, čak i ako im to može prouzročiti dodatna administrativna opterećenja.
103. Slijedom navedenog, smatram da su nacionalni propisi koji od običnih posrednika koji nisu u fizičkom kontaktu s proizvodom zahtijevaju ispunjavanje uvjeta koje postavlja nacionalni sustav provjere održivosti tekućih biogoriva u skladu sa zabranom mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja uvoza u smislu članka 34. UFEU‑a.
IV. Zaključak
104. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem da Sud Consigliu di Stato (Državno vijeće) odgovori na sljedeći način:
„1. Članku 18. stavku 7. Direktive 2009/28/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ:
– Protivi se primjena nacionalnih propisa koji nalažu ispunjavanje strožih uvjeta predviđenih nacionalnim sustavom certificiranja održivosti gospodarskim subjektima koji su prihvatili cjeloviti dobrovoljni sustav koji je Komisija odobrila za biogoriva, a nacionalno zakonodavstvo proširilo na tekuća biogoriva.
– Ne protivi se to da se u nacionalnom sustavu provjere održivosti tekućih biogoriva zahtijeva predočenje popratne dokumentacije i od gospodarskih subjekata koji sudjeluju u opskrbnom lancu proizvoda kao obični posrednici, koji materijalno ne raspolažu s tekućim biogorivom, ako nisu pristupili određenom dobrovoljnom sustavu certificiranja koji je odobrila Komisija ili na koji upućuje nacionalno zakonodavstvo.
2. Članku 34. UFEU‑a, u slučaju kada je on primjenjiv, ne protive se nacionalni propisi koji od običnih posrednika, koji nisu u fizičkom kontaktu s proizvodom, zahtijevaju ispunjavanje uvjeta koje postavlja nacionalni sustav provjere održivosti tekućih biogoriva.
3. Provedbena odluka Komisije 2011/438/EU od 19. srpnja 2011. o priznavanju sustava ‚International Sustainability and Carbon Certification’ za dokazivanje usklađenosti s kriterijima održivosti prema Direktivama 2009/28/EZ i 2009/30/EZ Europskog parlamenta i Vijeća primjenjuje se samo na trgovinu biogorivima, ali ne i na trgovinu tekućim biogorivima, osim ako zakonodavstvo države članice dopusti da se dobrovoljni sustav, koji je odobren navedenom odlukom, proširi na tekuća biogoriva, što mora utvrditi nacionalni sud.”