JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ELEANOR SHARPSTON
18 päivänä toukokuuta 2017 (1)
Asia C‑225/16
Mossa Ouhrami
(Ennakkoratkaisupyyntö – Hoge Raad der Nederlanden (ylin tuomioistuin, Alankomaat))
Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – Direktiivi 2008/115/EY – 11 artiklan 2 kohta – Ennen direktiivin voimaantuloa määrätty maahantulokielto – Alkamisajankohta – Maahantulokiellon viiden vuoden enimmäisajasta poikkeaminen yleisen järjestyksen vuoksi
1. Tässä Hoge Raad der Nederlandenin (ylin tuomioistuin, Alankomaat) ennakkoratkaisupyynnössä kansallinen tuomioistuin pyytää ohjeita jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY(2) (jäljempänä palauttamisdirektiivi) ja erityisesti sen 11 artiklan tulkinnasta.
2. Pyyntö on esitetty menettelyssä, jossa kolmannen maan kansalainen on valittanut tuomiostaan ja vankeusrangaistuksesta, joka hänelle määrättiin kyseisen jäsenvaltion (Alankomaat) alueella oleskelusta, vaikka hän tiesi, että hänet oli julistettu ei-toivotuksi kolmannen maan kansalaiseksi, jolle oli osoitettu päätös, jossa hänet määrättiin poistumaan Alankomaista ja jossa hänelle asetettiin 10 vuoden ajaksi kielto tulla (uudelleen) maahan. Tuomion pysyttäminen voimassa tai kumoaminen määräytyy sen perusteella, oliko ennen palauttamisdirektiivin voimaantuloa määrätty maahantulokielto(3) edelleen voimassa, kun syyte kolmannen maan kansalaista vastaan nostettiin. Vastaus tähän kysymykseen riippuu siitä ajankohdasta, jona maahantulokiellon katsotaan alkaneen, ja siitä (mahdollisesta) vaikutuksesta, joka palauttamisdirektiivillä on ennen sen voimaantuloa määrätyn maahantulokiellon kestoon käsiteltävän asian olosuhteissa.
Unionin lainsäädäntö
Schengenin säännöstö
3. Schengen-alue(4) perustettiin vuonna 1985 tehdyllä Schengenin sopimuksella,(5) jossa allekirjoittajavaltiot sopivat poistavansa väliltään kaikki sisärajat ja perustavansa yhteisen ulkorajan. Schengen-alueella sovelletaan muun muassa rajatarkastuksiin liittyviä yhteisiä sääntöjä ja menettelyjä.
4. Schengenin tietojärjestelmä (jäljempänä SIS) perustettiin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Schengenin yleissopimus) 92 artiklalla.(6) Se on sittemmin korvattu SIS II:lla, jonka perusteella jäsenvaltiot voivat saada tietoa kuulutuksista, joita tehdään kolmansien maiden kansalaisista maahantulon tai maassa oleskelun epäämiseksi.(7)
5. Asetuksen N:o 1987/2006 24 artikla koskee maahantulon tai maassa oleskelun epäämistä koskevien kuulutusten tekemisen edellytyksiä. Siinä säädetään seuraavaa:
”1. Maahantulo- tai oleskelukieltoon määrättyjä kolmansien maiden kansalaisia koskevat tiedot tallennetaan järjestelmään kansallisen kuulutuksen perusteella, joka perustuu toimivaltaisten hallintoviranomaisten tai tuomioistuinten – – tekemään päätökseen. – –
2. Kuulutus tehdään, kun 1 kohdassa tarkoitettu päätös perustuu yleiseen turvallisuuteen ja järjestykseen tai kansalliseen turvallisuuteen kohdistuvaan uhkaan, jonka kolmannen maan kansalaisen läsnäolo jäsenvaltion alueella aiheuttaa. – –
– –
3. Kuulutus saadaan tehdä myös silloin, kun 1 kohdassa tarkoitettu päätös perustuu siihen, että kolmannen maan kansalainen on ollut sellaisen käännytys- tai karkotustoimenpiteen kohteena, jota ei ole kumottu tai keskeytetty ja johon sisältyy tai liittyy maahantulokielto tai tapauksen mukaan oleskelukielto ja joka perustuu kolmannen maan kansalaisen maahantuloon tai oleskeluun liittyvien kansallisten säädösten rikkomiseen.
– –”
6. Kolmansien maiden kansalaisia koskevien maastapoistamispäätösten vastavuoroisesta tunnustamisesta 28.5.2001 annettu neuvoston direktiivi 2001/40/EY perustuu Schengenin säännöstöön, ja sillä pyritään varmistamaan maastapoistamispäätösten tehokkaampi täytäntöönpano.(8) Johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaan jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä kolmansien maiden kansalaisten maastapoistamista koskevissa asioissa ei voida riittävällä tavalla saavuttaa jäsenvaltioiden toimin. Direktiivin tarkoituksena on näin ollen mahdollistaa jonkin jäsenvaltion tekemän, toisen jäsenvaltion alueella olevaa kolmannen maan kansalaista koskevan maastapoistamispäätöksen tunnustaminen.(9)
Palauttamisdirektiivi
7. Palauttamisdirektiivi on peräisin kahdesta Eurooppa-neuvoston kokouksesta. Ensimmäinen, Tampereella 15. ja 16.10.1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto vahvisti johdonmukaisen lähestymistavan maahanmuutto- ja turvapaikka-asioihin.(10) Toinen, Brysselissä 4. ja 5.11.2004 kokoontunut Eurooppa-neuvosto vaati tehokasta maastapoistamis- ja palauttamispolitiikkaa, joka perustuu yhteisiin vaatimuksiin, joiden mukaisesti henkilöt palautetaan inhimillisellä tavalla ja heidän perusoikeuksiaan ja ihmisarvoaan täysimääräisesti kunnioittaen.(11) Näiden politiikkojen seurauksena annetussa palauttamisdirektiivissä vahvistetaan horisontaaliset säännöt, joita sovelletaan kaikkiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka eivät täytä tai eivät enää täytä jäsenvaltioon saapumisen taikka jäsenvaltiossa oleskelun tai asumisen edellytyksiä.(12) Palauttamisdirektiivissä säädettyjä yhteisiä vaatimuksia ja menettelyitä on sovellettava muun muassa unionin oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien mukaisesti.(13)
8. Palauttamisdirektiivin yleisenä tavoitteena on vahvistaa selkeät, avoimet ja oikeudenmukaiset säännöt, joilla ”luodaan tehokas palauttamispolitiikka välttämättömänä osana hallittua maahanmuuttopolitiikkaa”. Laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen poistamiseen jäsenvaltioiden alueelta on sovellettava oikeudenmukaista ja avointa menettelyä.(14) Unionin oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti palauttamisdirektiivin nojalla tehtävät päätökset olisi tehtävä tapauskohtaisesti ja objektiivisin perustein, ja harkinnassa olisi otettava huomioon muitakin seikkoja kuin pelkkä laiton oleskelu.(15) Jäsenvaltioilla on kuitenkin tunnustetusti oikeus palauttaa laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset, edellyttäen, että käytössä ovat oikeudenmukaiset ja tehokkaat turvapaikkajärjestelmät, joissa palauttamiskiellon [non-refoulement] periaatetta noudatetaan täysimääräisesti.(16)
9. Erityinen merkitys on annettava direktiivin johdanto-osan 14 perustelukappaleelle. Siinä todetaan seuraavaa:
”Kansallisten palauttamistoimien vaikutuksille olisi annettava eurooppalainen ulottuvuus ottamalla käyttöön maahantulokielto, jolla kielletään saapuminen kaikkien jäsenvaltioiden alueelle ja oleskelu siellä. Maahantulokiellon pituutta määritettäessä olisi otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäisen tapauksen erityispiirteet, eikä se saisi pääsääntöisesti ylittää viittä vuotta. Tässä yhteydessä olisi otettava erityisesti huomioon se, että asianomainen kolmannen maan kansalainen on jo saanut yhtä useamman palautuspäätöksen tai maastapoistamismääräyksen tai hän on saapunut jäsenvaltion alueelle maahantulokiellon aikana.”
10. Merkityksellisiä ovat seuraavat 3 artiklaan sisältyvät määritelmät:
”– –
1. ’kolmannen maan kansalaisella’ [tarkoitetaan] henkilöä, joka ei ole Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu unionin kansalainen ja jolla ei ole Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 5 kohdassa määriteltyä oikeutta vapaaseen liikkumiseen [unionissa];
2. ’laittomalla oleskelulla’ [tarkoitetaan] sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa;
3. ’palauttamisella’ [tarkoitetaan] prosessia, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta noudattaen tai pakotettuna
– alkuperämaahan, tai
– kauttakulkumaahan [unionin] tai kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai muiden järjestelyjen mukaisesti, tai
– muuhun kolmanteen maahan, johon kyseinen kolmannen maan kansalainen päättää vapaaehtoisesti palata ja johon hänet hyväksytään;
4. ’palauttamispäätöksellä’ [tarkoitetaan] hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta;
5. ’maastapoistamisella’ [tarkoitetaan] paluuvelvoitteen täytäntöönpanoa eli varsinaista kuljetusta pois asianomaisesta jäsenvaltiosta;
6. ’maahantulokiellolla’ [tarkoitetaan] hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kielletään määrätyksi ajaksi tulo jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelu ja joka liittyy palauttamispäätökseen;
– –”
11. Jäsenvaltioilla on edelleen oikeus antaa suotuisampia säännöksiä edellyttäen, että kyseiset säännökset eivät ole palauttamisdirektiivin vastaisia.(17)
12. Direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista.(18) Direktiivin 6 artiklan 6 kohdassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus tehdä laillisen oleskelun päättämistä koskeva päätös palauttamispäätöksen ja/tai maastapoistamispäätöksen ja/tai maahantulokiellon yhteydessä yhdellä hallinnollisella tai oikeudellisella päätöksellä tai toimenpiteellä kansallisen lainsäädännön mukaisesti.(19)
13. Direktiivin 11 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Palauttamispäätöksiin on liitettävä maahantulokielto
a) jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa; tai
b) jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu.
Muissa tapauksissa palauttamispäätöksiin voidaan liittää maahantulokielto.
2. Maahantulokiellon kestoa määritettäessä on otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet, eikä kielto saa lähtökohtaisesti olla voimassa viittä vuotta pidempään. Se voi kuitenkin olla pidempi kuin viisi vuotta, jos asianomainen kolmannen maan kansalainen on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle.
3. Jäsenvaltion on harkittava maahantulokiellon kumoamista tai lykkäämistä silloin, kun kolmannen maan kansalainen, jolle on määrätty maahantulokielto 1 kohdan toisen alakohdan mukaisesti, voi todistettavasti osoittaa poistuneensa jäsenvaltion alueelta noudattaen täysin palauttamispäätöstä.
– –”
Kansallinen lainsäädäntö
14. Vuoden 2000 ulkomaalaislain (Vreemdelingenwet 2000, jäljempänä Vw) 67 §:n 1 momentin mukaan ei-toivotuksi henkilöksi voidaan julistaa, siltä osin kuin on tässä asiassa relevanttia, ulkomaalainen,(20) i) joka ei oleskele Alankomaissa laillisesti ja joka on syyllistynyt toistuvasti tekoihin, jotka ovat rangaistavia Vw:n nojalla, ii) jonka on lainvoimaisella tuomiolla todettu syyllistyneen rikokseen, josta voidaan määrätä rangaistuksena vähintään kolme vuotta vankeutta, tai iii) josta aiheutuu vaaraa yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle. Nämä edellytykset ovat vaihtoehtoisia.
15. Vw:n 68 §:ssä säädetään, että ei-toivotuksi julistaminen kumotaan kolmannen maan kansalaisen pyynnöstä, jos hän on oleskellut Alankomaiden ulkopuolella yhtäjaksoisesti kymmenen vuotta eikä tuona aikana ole ilmennyt ainuttakaan Vw:n 67 §:n 1 momentissa tarkoitetuista perusteista.
16. Vw:tä muutettiin palauttamisdirektiivin saattamiseksi osaksi kansallista oikeusjärjestystä. Vw:n 61 §:n 1 momentissa säädetään, että kolmannen maan kansalaisen, joka ei oleskele tai ei enää oleskele maassa laillisesti, on lähdettävä Alankomaista oma-aloitteisesti kyseisen lain 62 §:ssä tai 62c §:ssä säädetyssä määräajassa. Vw:n 62 §:n 1 momentin mukaan kolmannen maan kansalaisen on poistuttava Alankomaista oma-aloitteisesti neljän viikon kuluessa häntä koskevan palauttamispäätöksen tekemisestä.
17. Vw:n 66a §:n 1 momentti ja vuoden 2000 ulkomaalaisasetuksen (Vreemdelingenbesluit 2000, jäljempänä Vb) 6.5a §:n 5 momentti annettiin nimenomaisesti palauttamisdirektiivin 11 artiklan täytäntöönpanemiseksi kansallisessa lainsäädännössä.
18. Vw:n 66a §:n 1 momentissa säädetään, että maahantulokielto annetaan kolmannen maan kansalaiselle, joka ei oma-aloitteisesti ole poistunut Alankomaista sitä varten asetetussa määräajassa. Vw:n 66a §:n 4 momentissa säädetään, että maahantulokielto annetaan määräajaksi, joka on enintään viisi vuotta, paitsi jos kolmannen maan kansalaisesta aiheutuu vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle. Tämä aika lasketaan alkavaksi siitä päivästä, jona kolmannen maan kansalainen on tosiasiallisesti lähtenyt Alankomaista.
19. Vw:n 66a §:n 7 momentin mukaan kolmannen maan kansalainen, jolle on määrätty maahantulokielto, ei voi oleskella maassa laillisesti muun muassa, jos i) hänen on lainvoimaiseksi tulleella tuomiolla todettu syyllistyneen rikokseen, josta voidaan määrätä rangaistuksena vähintään kolme vuotta vankeutta, ii) hän muodostaa vaaran yleiselle järjestykselle tai valtion turvallisuudelle tai iii) hänestä aiheutuu vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle.
20. Rikoslain (Wetboek van Strafrecht, jäljempänä Sr) 197 §:n, sellaisena kuin sitä sovellettiin merkityksellisenä ajankohtana, mukaan kolmannen maan kansalainen, joka oleskelee Alankomaissa, vaikka hän tietää tai hänellä on vakavaa aihetta epäillä, että hänet on julistettu lain säännöksen perusteella ei-toivotuksi kolmannen maan kansalaiseksi, voidaan muun muassa tuomita enintään kuuden kuukauden vankeusrangaistukseen. Saman pykälän nykyisin voimassa olevan version mukaan kolmannen maan kansalainen, joka oleskelee Alankomaissa. vaikka hän tietää tai hänellä on vakavaa aihetta epäillä, että hänet on julistettu lain säännöksen perusteella ei-toivotuksi kolmannen maan kansalaiseksi tai että hänelle on määrätty maahantulokielto Vw:n 66a §:n 7 momenttia soveltamalla, voidaan samoin muun muassa tuomita enintään kuuden kuukauden vankeusrangaistukseen.
21. Vb:n, sellaisena kuin se oli voimassa merkityksellisenä ajankohtana, 6.6 §:n 1 momentissa säädetään, että ei-toivotuksi julistamisen kumoamista koskeva hakemus hyväksytään, jos kolmannen maan kansalaista ei ole asetettu syytteeseen rikoksesta eikä häntä ole julistettu ei-toivotuksi henkilöksi muun muassa väkivalta- tai huumausainerikosten johdosta ja hän on oleskellut Alankomaiden ulkopuolella ei-toivotuksi julistamisesta ja Alankomaista lähdöstä lähtien yhtäjaksoisesti kymmenen vuotta.
Tosiseikat, menettely ja ennakkoratkaisukysymykset
22. Mossa Ouhrami on Algerian kansalainen. Hän tuli Alankomaihin vuonna 1999, mutta hänellä ei ole missään vaiheessa ollut oleskelulupaa. Hänet tuomittiin vuosina 2000–2002 viisi kertaa yhteensä yli 13 kuukauden vankeusrangaistuksiin törkeästä varkaudesta, kätkemisrikoksesta sekä vahvojen huumausaineiden hallussapidosta.
23. Minister voor Vreemdelingenzaken en Immigratie (ulkomaalais- ja maahanmuuttoasioista vastaava ministeri) on näillä perusteilla 22.10.2002 tehdyssä päätöksessä (jäljempänä ministerin päätös) katsonut, että Ouhrami on vaaraksi yleiselle järjestykselle, ja julistanut hänet ei-toivotuksi kolmannen maan kansalaiseksi. Ministerin päätöksessä todetaan seuraavaa:
”Asianomainen on tuomittu yhteensä yli kuuden kuukauden ehdottomaan vankeusrangaistukseen. Tämä huomioon ottaen asianomaisen, joka ei oleskele Alankomaissa laillisesti Vw:n 8 §:n a–e tai l momentin mukaisessa merkityksessä, katsotaan olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle.
– –
Päätöksen oikeusvaikutukset
– –
Kun otetaan huomioon Vb:n 6.6 §:n 1 momentissa säädetty ja koska asianomainen on muun muassa huumausainerikoksen johdosta julistettu ei-toivotuksi henkilöksi Vw:n 67 §:n perusteella, asianomaisen tulee pysyä Alankomaiden ulkopuolella yhtäjaksoisesti kymmenen vuoden määräajan, joka alkaa ei-toivotuksi julistamisesta ja Alankomaista lähdöstä.”
24. Ministerin päätös annettiin tiedoksi Ouhramille 17.4.2003. Hän ei riitauttanut sitä. Ministerin päätös tuli lopulliseksi 15.5.2003.
25. Ouhrami oleskeli ministerin päätöksen vastaisesti vuosina 2011 ja 2012 Amsterdamissa, vaikka hän tiesi, että hänet oli julistettu ei-toivotuksi kolmannen maan kansalaiseksi.(21) Tämä on Sr:n 197 §:ssä rangaistavaksi säädetty rikos, josta Ouhrami tuomittiin kahdeksan kuukauden vankeusrangaistukseen.
26. Muutoksenhakumenettelyssä Gerechtshof Amsterdamissa (Amsterdamin toisen asteen tuomioistuin, Alankomaat) Ouhrami väitti, ettei palauttamisdirektiivissä säädettyä palautusmenettelyä ollut saatettu päätökseen.
27. Kyseinen tuomioistuin tutki Ouhramin tapauksessa toteutettua palautusmenettelyä. Se totesi siitä seuraavaa: i) palauttamis- ja poistumisviranomainen (Dienst Terugkeer en Vertrek) ja Ouhrami ovat käyneet 26 poistumiskeskustelua; ii) Ouhramin tapaus on esitetty useita kertoja Algerian, Marokon ja Tunisian viranomaisille, mutta yksikään näistä maista ei ole antanut myönteistä ilmoitusta; iii) Interpolin kautta on käynnistetty erilaisia tutkimuksia, erityisesti sormenjäljistä; iv) Ouhramille on yritetty tehdä kielianalyysi; v) palauttamis- ja poistumisviranomaisen menettelyt, jotka koskevat maasta poistamista, on saatettu päätökseen kokonaisuudessaan; mutta vi) mikään edellä mainituista ei ole johtanut epäillyn maasta poistamiseen, koska Ouhrami ei ole tehnyt yhteistyötä millään tavalla. Edellä esitetyn perusteella Gerechtshof Amsterdam katsoi 22.11.2013 antamassaan tuomiossa, että palauttamismenettely oli saatettu päätökseen ja että vankeusrangaistuksen tuomitseminen Ouhramille ei siten ollut palauttamisdirektiivin vastaista. Se kuitenkin alensi kyseistä vankeusrangaistusta kahteen kuukauteen.
28. Ouhrami teki tuomiosta oikeuskysymyksiin rajoittuvan valituksen ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. Hän ei riitauttanut sitä, että palauttamismenettely oli saatettu päätökseen, vaan väitti, että vuonna 2002 tehtyä ministerin päätöstä, jossa hänet julistettiin ei-toivotuksi kolmannen maan kansalaiseksi, on pidettävä maahantulokieltona, joka tuli voimaan sen määräämisen myötä tai viimeistään silloin, kun hän on saanut siitä tiedon. Palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaan maahantulokielto ei saa tavallisesti olla voimassa viittä vuotta pidempään, joten maahantulokielto ei ollut enää voimassa vuosina 2011 ja 2012.
29. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ennen palauttamisdirektiivin voimaantulopäivää ei-toivotuksi julistamisesta tehty päätös on rinnastettava maahantulokieltoon, sellaisena kuin se määritellään palauttamisdirektiivin 3 artiklan 6 alakohdassa, ja että sen 11 artiklan 2 kohdan mukaan maahantulokielto ei saa tavallisesti olla voimassa viittä vuotta pidempään.(22) Tästä herää kysymys, milloin tämä määräaika alkaa kulua. Vw:n 66a §:n 4 momentin mukaan maahantulokiellon voimassaoloaika lasketaan alkavaksi siitä päivästä, jona kolmannen maan kansalainen on tosiasiallisesti lähtenyt Alankomaista.
30. Tätä taustaa vasten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, säädetäänkö palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohdassa paitsi maahantulokiellon kestosta myös siitä ajankohdasta, jona kielto alkaa kulua. Se esittää näkemyksen, jonka mukaan luonteensa vuoksi maahantulokiellosta tulee merkityksellinen vasta, kun kolmannen maan kansalainen on lähtenyt maasta.
31. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että jos maahantulokielto alkaa kulua jostain muusta ajankohdasta kuin siitä, jona kolmannen maan kansalainen poistuu maan alueelta, herää kysymys, oliko ministerin päätöksellä yhä oikeusvaikutuksia silloin, kun vankeusrangaistus määrättiin Ouhramille.
32. Tässä tilanteessa Hoge Raad der Nederlanden päätti lykätä asian käsittelyä ja pyytää ohjeita seuraavista kysymyksistä:
”1) Onko palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että siinä mainittu viiden vuoden määräaika on laskettava
a) maahantulokiellon (tai takautuvasti siihen rinnastettavan ei-toivotuksi julistamisen) antamishetkestä lukien vai
b) siitä päivämäärästä lukien, jona asianomainen on todellisuudessa lähtenyt EU:n jäsenvaltioiden alueelta, vai
c) jostakin muusta hetkestä lukien?
2) Onko palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohtaa, kun otetaan huomioon siirtymäsäännösten soveltaminen, tulkittava siten, että kyseisestä säännöksestä seuraa, ettei sellaisilla päätöksillä, jotka on tehty ennen palauttamisdirektiivin voimaantuloa ja joiden oikeusvaikutus on se, että henkilön, jolle päätös on osoitettu, on pysyttävä Alankomaiden ulkopuolella yhtäjaksoisesti kymmenen vuotta, kun maahantulokielto on määrätty yksittäistapauksen kaikkien merkityksellisten olosuhteiden mukaisesti ja sitä vastaan on voitu käyttää oikeussuojakeinoja, ole enää oikeusvaikutusta, jos maahantulokiellon voimassaoloaika oli pidempi kuin kyseisessä säännöksessä tarkoitettu voimassaoloaika sillä hetkellä, jona palauttamisdirektiivi oli määrä panna täytäntöön, tai sillä hetkellä, jona henkilön, jolle päätös oli osoitettu, vahvistettiin oleskelevan Alankomaissa?”
33. Kirjallisia huomautuksia esitettiin Ouhramin, Tanskan, Alankomaiden, Sveitsin ja Euroopan komission nimissä. Sveitsiä lukuun ottamatta kaikki esittivät suullisia huomautuksia 16.3.2017 pidetyssä istunnossa.
Arviointi asiasta
Alustavia huomautuksia
34. Palauttamisdirektiivi merkitsee Schengenin säännöstön kehittämistä sellaisten kolmansien maiden kansalaisten osalta, jotka eivät täytä tai eivät enää täytä Schengenin rajasäännöstön mukaisia edellytyksiä maahantulolle.(23) Sillä korvataan Schengenin yleissopimuksen 23 ja 24 artikla, jotka koskevat sellaisten kolmansien maiden kansalaisten palauttamista, jotka eivät täytä tai enää täytä jonkin Schengenin sopimuksen sopimuspuolen alueella voimassa olevia lyhytaikaisen oleskelun edellytyksiä.(24)
35. Tässä yhteydessä palauttamisdirektiivissä säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä sekä oikeudellisista suojakeinoista, joita jäsenvaltioiden on sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, ja sen mukaan henkilöt palautetaan inhimillisellä tavalla ja heidän perusoikeuksiaan ja ihmisarvoaan täysimääräisesti kunnioittaen.(25) Kansallisten palauttamistoimien vaikutusten ”eurooppalaistamisella” pyritään edistämään unionin palauttamispolitiikan uskottavuutta.(26)
36. Palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 alakohdassa olevasta laittoman oleskelun käsitteen määritelmästä seuraa, että ”kolmansien maiden kansalaisten oleskelu jäsenvaltion alueella maahantulon, oleskelun tai asumisen edellytyksiä täyttämättä on pelkästään tästä syystä laitonta ilman, että oleskelun kestolle olisi asetettu ajallinen vähimmäisedellytys tai oleskelun tarkoitukselle edellytys tarkoituksesta jäädä kyseiselle alueelle”.(27) On alun perin jäsenvaltioiden tehtävä määrittää kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, mitä nämä edellytykset ovat, ja siten se, oleskeleeko tietty henkilö niiden alueella laillisesti vai laittomasti.(28) Palauttamisdirektiivin vuorovaikutus Schengenin säännöstön kanssa samoin kuin direktiivin systematiikka korostavat palauttamispäätösten ja maahantulokieltojen, joilla pyritään varmistamaan tehokas palauttamispolitiikka, eurooppalaista ulottuvuutta.
37. Palauttamispäätöksissä asetetaan kolmansien maiden kansalaisille, jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltioiden alueella,(29) velvollisuus ”poistua maasta”, toisin sanoen palata alkuperämaahan, kauttakulkumaahan tai muuhun kolmanteen maahan.(30) Tästä seuraa, ettei kolmannen maan kansalainen voi jäädä palauttamispäätöksen tekevän jäsenvaltion alueelle. Muut jäsenvaltiot voivat tunnustaa ja panna palauttamispäätökset täytäntöön direktiivin 2001/40 mukaisesti.
38. Maahantulokieltoa ei voida määrätä erikseen, vaan se voidaan ainoastaan liittää palauttamispäätökseen.(31) Palauttamisdirektiivin johdanto-osan 14 perustelukappaleen ja 3 artiklan 6 alakohdan sanamuodosta ilmenee, että vaikka maahantulokiellon määrää yksi jäsenvaltio, sillä on tarkoitus kieltää saapuminen kaikkien jäsenvaltioiden alueelle ja oleskelu siellä. Sillä näin ollen annetaan kansallisten palauttamistoimien vaikutuksille eurooppalainen ulottuvuus.(32) Maahantulokieltojen eurooppalainen ulottuvuus käy selvästi ilmi myös siitä, että kun jäsenvaltio harkitsee oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan myöntämistä kolmannen maan kansalaiselle, jolle toinen jäsenvaltio on määrännyt maahantulokiellon, sen on ensin kuultava maahantulokiellon määrännyttä jäsenvaltiota ja otettava huomioon sen edut.(33) Tässä yhteydessä on tärkeää, että jäsenvaltiot saavat SIS II:n välityksellä nopeasti käyttöönsä tiedot toistensa määräämistä maahantulokielloista.(34)
39. Edellä esitetystä seuraa, että palauttamisdirektiivin voimaantulopäivästä lähtien kansallisten viranomaisten määräämät maahantulokiellot ovat saaneet eurooppalaisen ulottuvuuden, ja niiden on siksi oltava kyseisen direktiivin säännösten mukaisia.
40. Käsiteltävä asia koskee ennen palauttamisdirektiivin voimaantuloa määrättyä maahantulokieltoa, toisin sanoen ennen kyseisen direktiivin voimaantuloa toteutettua kansallista toimenpidettä.
41. Unionin oikeuskäytännössä on jo käsitelty kysymystä palauttamisdirektiivin ajallisista vaikutuksista. Tuomiossa Filev ja Osmani unionin tuomioistuin tarkasteli vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaan uutta sääntöä sovelletaan välittömästi vanhan säännön voimassa ollessa syntyneiden tilanteiden tulevaisuudessa ilmeneviin vaikutuksiin, jos toisin ei ole säädetty.(35) Tästä seuraa, että palauttamisdirektiiviä ”sovelletaan sen päivän, jona se tuli sovellettavaksi asianomaisessa jäsenvaltiossa, jälkeisiin ennen tätä päivää sovellettujen kansallisten sääntöjen nojalla tehtyjen maahantulokieltopäätösten vaikutuksiin”.(36) Jotta voidaan arvioida, ”sopiiko tällaisten päätösten vaikutusten pysyttäminen yhteen [palauttamisdirektiivin] 11 artiklan 2 kohdan kanssa siltä osin kuin on erityisesti kyse mainitussa säännöksessä maahantulokiellolle säädetystä viiden vuoden lähtökohtaisesta enimmäiskestosta, on otettava huomioon myös ajanjakso, jonka kyseinen kielto oli voimassa ennen kuin [palauttamisdirektiivi] tuli sovellettavaksi”.(37)
42. Ennen palauttamisdirektiivin voimaantuloa määrätystä rajoittamattomasta maahantulokiellosta, josta oli kyse tuomiossa Filev ja Osmani, unionin tuomioistuin totesi näin ollen, että palauttamisdirektiivi oli esteenä sille, että maahantulokiellon vaikutukset pysytetään kauemmin kuin kyseisen direktiivin 11 artiklan 2 kohdassa kyseiselle kiellolle säädetyn viiden vuoden enimmäisajan, paitsi jos maahantulokielto on kohdistettu sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle.(38)
43. Tämä oikeuskäytäntö on ilmeinen lähtökohta arvioitaessa käsiteltävässä asiassa esille tulevia kysymyksiä, nimittäin ajankohtaa, jona maahantulokielto alkaa, ja edellytyksiä, joilla ennen palauttamisdirektiivin voimaantuloa määrätty maahantulokielto voi olla viittä vuotta pidempi. Se ei kuitenkaan itsessään ratkaise ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiä kysymyksiä.
Ensimmäinen kysymys
44. Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää lähinnä ohjeita palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohdan tulkinnasta sen osalta, milloin maahantulokielto alkaa.
45. Kyseisen säännöksen sanamuodossa täsmennetään, että maantulokielto ei saa lähtökohtaisesti olla voimassa viittä vuotta pidempään. Siinä ei kuitenkaan nimenomaisesti yksilöidä tämän ajanjakson alkamisajankohtaa. Tanskan hallitus väittää, että tämä asia jätetään siten jäsenvaltioiden määriteltäväksi kansallisessa lainsäädännössä.
46. En ole samaa mieltä.
47. Palauttamispolitiikan eurooppalaisesta ulottuvuudesta(39) samoin kuin palauttamisdirektiivin tavoitteesta, joka on ”yhteisten sääntöjen määrittäminen palauttamiselle, maastapoistamiselle – – ja maahantulokielloille”,(40) seuraa, että johdonmukainen unionin laajuinen lähestymistapa on tarpeen direktiivin täytäntöönpanossa.
48. Tämä johdonmukainen lähestymistapa on erityisen tärkeä Schengen-alueen yhteydessä, jolla luodaan yksi yhteinen ulkoraja. Tästä seuraa, että kun toimen katsotaan kuuluvan Schengenin säännöstön johonkin alaan tai kun sillä katsotaan kehitettävän tätä säännöstöä, huomioon on otettava tämän säännöstön välttämätön johdonmukaisuus ja tarve säilyttää tämä johdonmukaisuus kyseisen säännöstön mahdollisessa kehityksessä.(41) Jäsenvaltioiden tiedonvaihto palauttamispäätöksistä ja maahantulokielloista vaikuttaa olevan tällä hetkellä puutteellista.(42) Komissio nimittäin selitti istunnossa, että on tehty useita parannusehdotuksia,(43) joissa etenkin velvoitetaan jäsenvaltiot tekemään kuulutus SIS II:ssa kaikissa tapauksissa, joissa on määrätty maahantulokielto.(44) Tällainen tiedonvaihto on erittäin tärkeää yhteisen ulkorajan hallinnan kannalta, ja sen on perustuttava tarkkoihin ja luotettaviin tietoihin. Maahantulokieltojen tapauksessa näihin tietoihin olisi loogisesti sisällyttävä sekä kiellon kesto että sen alkamisajankohta.
49. Tässä yhteydessä palauttamisdirektiivin nimenomaisesta sanamuodosta käy myös ilmi, että sen tarkoituksena on yhdenmukaistaa maahantulokieltojen pituus. Maahantulokiellon enimmäispituudeksi asetetaan siten viisi vuotta, paitsi jos kolmannen maan kansalainen on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle. Epäjohdonmukaisuus tässä kysymyksessä vaarantaisi palauttamisdirektiivin tavoitteet, maahantulokieltojen unionin laajuiset vaikutukset ja Schengen-alueen hallinnan. Sen hyväksyminen, että maahantulokiellon, jonka oikeudellisena perustana on joukko Euroopan tasolla yhdenmukaistettuja säännöksiä, vaikutukset alkaisivat eri ajankohtana sen mukaan, millaisia eri valintoja jäsenvaltiot ovat tehneet kansallisessa lainsäädännössään, heikentäisi Schengen-alueen tehokasta toimintaa.
50. Tässä yhteydessä tähdennän, että palauttamisdirektiivin 3 artiklan 6 alakohdassa ja 11 artiklassa, joissa määritellään maahantulokiellon käsite, ei viitata jäsenvaltioiden lainsäädäntöön. Maahantulokielto on siten selkeästi unionin oikeuden itsenäinen käsite. Sekä unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että tämän oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen sisällön ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti ja että tässä tulkinnassa on otettava huomioon säännöksen asiayhteys ja kyseisellä säännöstöllä tavoiteltu päämäärä.(45)
51. Tätä periaatetta sovelletaan myös maahantulokiellon perustaviin osatekijöihin, nimittäin sen ajalliseen ulottuvuuteen (alkamisajankohta ja kesto), alueelliseen ulottuvuuteen (jäsenvaltioiden alue) ja oikeudelliseen ulottuvuuteen (kielto saapua jäsenvaltioiden alueelle ja oleskella siellä).
52. En siten pidä unionin lainsäätäjän vaikenemista tästä asiasta tarkoituksellisena ja nimenomaisena valintana. Se on pikemminkin aukko, jonka unionin tuomioistuin voi täyttää ottaen huomioon palauttamisdirektiivin sanamuodon, systematiikan ja tavoitteen. Unionin lainsäätäjällä on tietysti vapaus muokata unionin tuomioistuimen ratkaisua, jos se pitää sitä suotavana – esimerkiksi SIS II:n tehokkuuden lisäämiseksi ja siten Schengenin säännöstön lujittamiseksi.
53. Unionin tuomioistuimessa on keskusteltu useista mahdollisista maahantulokiellon alkamisajankohdista. Ouhrami väittää, että alkamisajankohdan pitäisi olla hetki, jona siitä ilmoitetaan henkilölle, jota se koskee. Alankomaat, Sveitsi ja komissio taas katsovat, että maahantulokiellon pitäisi alkaa, kun kolmannen maan kansalainen tosiasiallisesti poistuu jäsenvaltioiden alueelta. Tanska selitti istunnossa, että Tanskan lainsäädännön mukaan maahantulokiellon vaikutus alkaa, kun kolmannen maan kansalainen tosiasiallisesti poistuu maasta, mutta että sen keston laskeminen alkaa kolmannen maan kansalaisen maasta poistumista seuraavan ensimmäisen kuukauden ensimmäisestä päivästä. Erilaisia yhdistelmiä voidaan muodostaa lähes rajattomasti: päivämäärä, jona päätös tehtiin; päivämäärä, jona päätöksestä tuli lopullinen; kolmannen maan kansalaisen tosiasiallista lähtöä seuraava päivä; päivämäärä, jona hänet otetaan säilöön maastapoistamista varten; päivämäärä, jona hänen osoitetaan saapuneen kolmanteen maahan jne. Mahdollinen olisi lisäksi päivämäärä, jona kuulutus tehtiin SIS II:ssa.(46)
54. Omien epävirallisten selvitysteni perusteella vaikuttaa siltä – minkä komissio vahvisti istunnossa –, että jäsenvaltioiden tältä osin tekemät ratkaisut eroavat toisistaan huomattavasti. Jäsenvaltioiden lainsäädännössä toistuu ilmeisesti kolme vaihtoehtoa, nimittäin i) päivämäärä, jona maahantulokielto annettiin tiedoksi, ii) päivämäärä, jona maahantulokielto tuli lopulliseksi, ja iii) päivämäärä, jona kolmannen maan kansalainen tosiasiallisesti poistui kyseisen jäsenvaltion alueelta.
55. Kaikissa on etuna sen täsmällisen ajankohdan määrittäminen, jona maahantulokiellon vaikutukset alkavat. Vaikuttaa siltä, että tiedoksiannon ajankohdan käyttämisessä on haittana se, että maahantulokiellon oikeusvaikutukset liittyvät ajankohtaan, jona toimenpide ei ole vielä lopullinen (ja sitä voitaisiin, ainakin teoriassa, muuttaa tai se voitaisiin jopa kumota). Käytettäessä ajankohtaa, jona maahantulokiellosta tuli lopullinen, toimenpiteen, jolla on eurooppalainen ulottuvuus ja joka koskee kaikkien jäsenvaltioiden aluetta, oikeusvaikutukset liittyvät ajankohtaan, joka määräytyy kansallisten menettelysääntöjen perusteella. Ne voivat vaihdella huomattavasti eri oikeusjärjestyksissä.
56. Lisäksi kummassakaan näistä vaihtoehdoista ei huomioida sitä, etteivät maahantulokiellot ole erillisiä toimenpiteitä vaan ne liitetään aina palauttamispäätökseen, kuten ilmenee palauttamisdirektiivin 3 artiklan 6 alakohdan ja 11 artiklan 1 kohdan sanamuodosta. Tästä seuraa, että ensimmäinen vaihe menettelyssä on tehdä palauttamispäätös, jonka oikeusvaikutuksena on, että kolmannen maan kansalaisen edellytetään ”poistuvan maasta”. Toinen vaihe eli maahantulokiellon määrääminen on valinnainen. Se voidaan toteuttaa samanaikaisesti ensimmäisen vaiheen kanssa palauttamisdirektiivin 6 artiklan 6 kohdan nojalla. Maahantulokiellolla on kaksi oikeusvaikutusta: sillä kielletään i) maahan saapuminen ja ii) oleskelu toisen laittoman jäsenvaltioiden alueelle saapumisen jälkeen. Maahantulokiellon oikeusvaikutukset voivat alkaa vasta, kun palauttamispäätöstä on noudatettu. Siihen saakka kolmannen maan kansalaisen laitonta oleskelua koskevat palauttamispäätöksen vaikutukset.
57. Tästä seuraa, että jos maahantulokielto säädetään alkavaksi sen tiedoksiantoajankohtana tai ajankohtana, jona se tuli lopulliseksi, unionin palauttamispolitiikan logiikka kääntyisi ylösalaisin. Tämä myös vaarantaisi sen tehokkuuden, sillä jäsenvaltioiden alueella laittomasti oleva kolmannen maan kansalainen voisi välttyä maahantulokiellon oikeusvaikutuksilta pelkästään jättämällä noudattamatta palauttamispäätöstä kyseisen kiellon voimassaoloajan. Tämä saattaisi kannustaa kolmannen maan kansalaisia jättämään noudattamatta palauttamispäätöksiä, kun taas yksi palauttamisdirektiivin tavoitteista on suosia vapaaehtoista paluuta.(47)
58. Kolmannessa vaihtoehdossa maahantulokiellon alkamisajankohtana pidetään hetkeä, jona kolmannen maan kansalainen tosiasiallisesti poistui jäsenvaltioiden alueelta. Oletan seuraavassa analyysissani, että palauttamispäätös ja siihen liitetty maahantulokielto on annettu asianmukaisesti tiedoksi kolmannen maan kansalaiselle ja että ne ovat tulleet lopullisiksi kansallisen lainsäädännön nojalla.
59. Tätä lähestymistapaa tukevat palauttamisdirektiivin tavoite, systematiikka ja sanamuoto samoin kuin maahantulokieltojen oikeudellinen luonne. Kuten olen selittänyt, maahantulokiellot eivät ole itsenäisiä toimenpiteitä, vaan ne liitetään aina palauttamispäätökseen.(48) Luettuna yhdessä sanan ”maahantulo” kanssa tämä tarkoittaa, että kolmannen maan kansalaisen täytyy ensin lähteä jäsenvaltioiden alueelta. Vasta sitten maahantulokielto (joka on itse asiassa maahanpaluukielto) tulee voimaan.
60. Palauttamisdirektiivin lainsäädäntöhistoria vahvistaa tämän näkemyksen. Niin komission ehdotuksessa,(49) neuvoston ehdotuksessa(50) kuin Euroopan parlamentin mietinnössäkin(51) käytetään niiden englannin-, ranskan- ja saksankielisessä versiossa sekä eräissä muissa kieliversioissa maahanpaluukiellon käsitettä. Vasta myöhemmässä vaiheessa alettiin käyttää maahantulokiellon käsitettä.(52) Se myös säilyi direktiivin lopullisessa versiossa. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että alkuperäinen käsite (maahanpaluukielto) on edelleen nähtävissä joidenkin jäsenvaltioiden täytäntöönpanolainsäädännössä.(53)
61. Palauttamisdirektiivin antamisen jälkeen hyväksytyt unionin palauttamispolitiikkaan liittyvät tekstit vahvistavat, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli määritellä maahantulokieltojen alkamisajankohdaksi hetki, jona kolmannen maan kansalainen tosiasiallisesti lähtee jäsenvaltioiden alueelta. Viimeisimmän suosituksen mukaan jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä maahantulokieltoja täysimääräisesti ja varmistettava, että maahantulokielto tulee voimaan ”päivänä, jona kolmannen maan kansalainen poistuu EU:sta, jotta kiellon kesto ei aiheettomasti lyhene”.(54) Komission palauttamiskäsikirjassa omaksutaan samankaltainen lähestymistapa: ”Hetki, josta aika alkaa kulua – –, on määritettävä etukäteen: Tavanomaisesti ajan pitäisi alkaa paluusta tai palauttamisesta kolmanteen maahan eikä maahantulokiellon määräämispäivästä, koska EU-maahantulokielto ei voi aiheuttaa vaikutuksia tilanteessa, jossa henkilö ei ole vielä lähtenyt EU:n alueelta.” Käsikirjassa otetaan myös huomioon ”tapaukset, joissa ei ole käytännössä mahdollista määrittää etukäteen konkreettista lähtöpäivää”. Tällaisissa tapauksissa ”jäsenvaltiot voivat käyttää muuta päivää (esim. päätöksen tekopäivää)”.(55) Komissio totesi istunnossa, ettei palauttamiskäsikirjaa pitäisi tulkita siten, että maahantulokiellon alkamisajankohdan olisi tavallisesti oltava jokin muu kuin kolmannen maan kansalaisen lähtöajankohta. Vain poikkeustapauksissa, joissa on mahdotonta todeta, milloin kolmannen maan kansalainen on tosiasiallisesti lähtenyt jäsenvaltioiden alueelta, maahantulokiellon alkamisajankohtana olisi käytettävä muuta päivää.(56)
62. Palauttamisdirektiivin tavoitteena on ottaa käyttöön tehokas palauttamispolitiikka, joka perustuu yhtenäisiin, selkeisiin ja oikeudenmukaisiin sääntöihin, ja antaa unionin laajuinen ulottuvuus palauttamistoimenpiteille ottamalla käyttöön maahantulokielto, jolla kielletään saapuminen kaikkien jäsenvaltioiden alueelle ja oleskelu siellä. Tämä viittaa myös siihen, että maahantulokiellon alkamisajankohdan olisi oltava se hetki, jona kolmannen maan kansalainen lähtee jäsenvaltioiden alueelta. Tällaisessa lähestymistavassa käytetään ajankohtaa, joka määräytyy objektiivisen tosiseikkoja koskevan osatekijän (lähtö) eikä kunkin jäsenvaltion menettelysääntöjen perusteella.(57) Se voi myös kannustaa kolmansien maiden kansalaisia noudattamaan palauttamispäätöksiä.
63. Katson näin ollen, että palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohdassa säädetyn maahantulokiellon keston alkamisajankohdan olisi oltava ajankohta, jona kolmannen maan kansalainen tosiasiallisesti lähtee jäsenvaltioiden alueelta.
Toinen kysymys
64. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toinen kysymys on merkityksellinen vain siinä tapauksessa, että unionin tuomioistuin pitää maahantulokiellon alkamisajankohtana muuta kuin sitä ajankohtaa, jona kolmannen maan kansalainen tosiasiallisesti lähtee jäsenvaltioiden alueelta. Olen juuri edellä todennut, ettei näin nähdäkseni kuitenkaan ole. Tutkin kuitenkin toisen kysymyksen täydellisyyden vuoksi.
65. Toisessa kysymyksessä tiedustellaan lähinnä, voiko ennen palauttamisdirektiivin voimaantuloa määrätty maahantulokielto ylittää palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohdassa säädetyn viiden vuoden enimmäisajan, kun sen kesto on määrätty, se on tullut lopulliseksi ja se määrättiin sen vuoksi, että kolmannen maan kansalainen oli vaaraksi yleiselle järjestykselle.
66. Palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohdan viimeisen virkkeen mukaan maahantulokielto voi olla pidempi kuin viisi vuotta, jos asianomainen kolmannen maan kansalainen on ”vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle”.
67. Tuomiossa Filev ja Osmani unionin tuomioistuin ulotti tämän säännöksen koskemaan ennen palauttamisdirektiivin voimaantuloa määrättyjä maahantulokieltoja. Se katsoi, että palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohta on esteenä sille, että ennen palauttamisdirektiivin voimaantuloa määrättyjen maahantulokieltojen vaikutukset pysytetään kauemmin kuin mainitussa säännöksessä kyseiselle kiellolle säädetyn enimmäisajan, paitsi jos maahantulokiellot on kohdistettu sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat ”vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle”.(58)
68. Sekä palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohdasta että oikeuskäytännöstä ilmenee siten, että ennen palauttamisdirektiivin voimaantuloa määrätty maahantulokielto voi olla kyseisessä säännöksessä lähtökohtaisesti asetettua viiden vuoden määräaikaa pidempi. On kuitenkin tarpeen tarkastella edellytyksiä, joiden täyttyessä tämä on mahdollista.
69. Jäsenvaltio voi käyttää tätä mahdollisuutta, jos asianomainen kolmannen maan kansalainen on ”vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle”. Käsiteltävässä asiassa merkityksellinen on yleisen järjestyksen käsite.(59) Tätä käsitettä on tulkittava palauttamisdirektiivin erityisessä asiayhteydessä sen sanamuodon, tarkoituksen, rakenteen ja asiayhteyden perusteella.(60)
70. Jäsenvaltiot ovat pääosin vapaita määrittelemään kansallisten tarpeidensa, jotka voivat vaihdella jäsenvaltiosta ja aikakaudesta toiseen, mukaisesti yleisen järjestyksen asettamat vaatimukset.(61) Palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohdan viimeisen virkkeen kaltaista poikkeusta ei nähdäkseni kuitenkaan pidä tulkita suppean sijasta laajasti vain siksi, että se koskee yksilöitä, joilla ei ole oleskeluoikeutta Euroopan unionissa. Lisäksi kolmannen maan kansalaiset (muun muassa jäsenvaltioiden alueella laittomasti oleskelevat), joihin sovelletaan unionin oikeutta, kuuluvat tästä syystä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) soveltamisalaan. Perusoikeuskirjassa taattuja perusoikeuksia on noudatettava yhtä tarkasti kaikkiin, jotka kuuluvat sen soveltamisalaan. Mikään jäsenvaltioista ei siten voi yksinään määritellä sitä, mistä yleistä järjestystä koskevat vaatimukset koostuvat, ilman Euroopan unionin toimielinten valvontaa.(62)
71. Rikosoikeuden säännöt ovat kaikki yleisen järjestyksen sääntöjä siinä mielessä, että ne ovat luonteeltaan pakottavia. Näiden sääntöjen rikkominen tuo siis jäsenvaltion yleiselle järjestykselle haittaa. Tämän haitan suuruus määräytyy tehdyn rikoksen luonteen perusteella. Haitta ilmenee yleensä sen rangaistuksen ankaruudesta, jonka kansallinen lainsäätäjä on säätänyt kielletyn käytöksen sanktioimiseksi. Jäsenvaltion rikoslainsäädännön rikkominen merkitsee näin ollen yleisen järjestyksen vastaista tekoa.(63)
72. Pelkästään se, että tällainen teko on lähtökohtaisesti yleisen järjestyksen vastainen, ei kuitenkaan riitä oikeuttamaan viittä vuotta pidemmän maahantulokiellon määräämistä. Sen lisäksi tarvitaan kaksi muuta tekijää. Ensinnäkin yleiseen järjestykseen on kohdistuttava vakava uhka. Toiseksi, kuten palauttamisdirektiivin johdanto-osan 14 perustelukappaleesta ilmenee, maahantulokiellon pituutta määritettäessä olisi otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet.
73. Tulkitsen käsitettä ”uhka yleiselle järjestykselle” siten, että yleinen järjestys saattaa olla vaarassa kolmannen maan kansalaisen tulevan toimen johdosta.(64) Käyttämällä adjektiivia ”vakava” lainsäätäjä tarkoitti, että kynnys viittä vuotta pitemmän maahantulokiellon oikeuttamiselle on korkeampi kuin kynnys saman direktiivin 7 artiklan 4 kohdassa säädetylle vapaaehtoista poistumista varten annettavan ajan lyhentämiselle.(65) Mikä tahansa (aiempi) rikoslainsäädännön rikkominen ei ole (tulevaisuudessa) ”vakava uhka yleiselle järjestykselle” 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.(66) Kansallisten viranomaisten on arvioitava kyseisen yksilön yhteiskunnalle muodostamaa tulevaa uhkaa. Poikkeukseen vetoavalla jäsenvaltiolla on velvollisuus osoittaa, miksi yleiseen järjestykseen liittyvät edut vaarantuvat todennäköisesti vakavasti, ellei pitempää maahantulokieltoa määrätä. Menettelyn on oltava ”[unionin] oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukainen”.(67)
74. Arvioinnissa on konkreettisesti ”otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäisen tapauksen erityispiirteet”, ja se on tehtävä ”tapauskohtaisesti ja objektiivisin perustein, ja harkinnassa olisi otettava huomioon muitakin seikkoja kuin pelkkä laiton oleskelu”.(68) Jäsenvaltio ei siten voi tukeutua yleiseen käytäntöön tai mihin tahansa olettamaan sen toteamiseksi, että kyseessä on ”vakava uhka yleiselle järjestykselle”. Tapauskohtaista tutkimista koskeva vaatimus ja suhteellisuusperiaate velvoittavat jäsenvaltion ottamaan asianmukaisesti huomioon kolmannen maan kansalaisen oman käyttäytymisen ja tulevan vaaran, jota tällainen käyttäytyminen merkitsee yleiselle järjestykselle. Tästä seuraa, että se, että kolmannen maan kansalainen on epäiltynä kansallisen oikeuden mukaan rikoksena rangaistavasta teosta tai on saanut tällaisesta teosta tuomion, ei voi yksinään oikeuttaa sitä, että kyseisen kansalaisen katsotaan olevan ”vakava uhka yleiselle järjestykselle” palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla.(69) Se, että kolmannen maan kansalaisella on useita aiempia rikostuomioita, voi kuitenkin riittää palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohdan poikkeuksen soveltamiseen siltä osin kuin tuomiot osoittavat kyseisen henkilön vakiintuneen käyttäytymistavan.
75. Toinen näkökohta on se, onko viittä vuotta pidemmän maahantulokiellon, joka on määrätty, koska asianomainen kolmannen maan kansalainen on ”vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle”, kestoa rajoitettu mitenkään.
76. Palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohdassa ei säädetä tästä. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ilmeisesti hyväksytään mahdollisuus määrätä rajoittamaton maahantulokielto. Tuomiossa Filev ja Osmani unionin tuomioistuin totesi, että ”direktiivin 2008/115 11 artiklan 2 kohta on esteenä sille, että – – kestoltaan rajoittamattomien maahantulokieltojen, jotka on määrätty ennen päivää, jona direktiivi 2008/115 tuli sovellettavaksi, vaikutukset pysytetään kauemmin kuin mainitussa säännöksessä kyseiselle kiellolle säädetyn enimmäisajan, paitsi jos maahantulokiellot on kohdistettu sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle”.(70) A contrario tämä viittaisi siihen, että ainakin ennen palauttamisdirektiivin voimaantuloa määrättyjen maahantulokieltojen tapauksessa on niin, että jos kolmannen maan kansalainen muodostaa tällaisen uhan, maahantulokiellon vaikutukset voidaan pysyttää rajoittamattomasti.
77. En ole tästä samaa mieltä. Palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohtaa olisi tulkittava saman direktiivin 3 artiklan 6 alakohdan valossa, jossa määritellään maahantulokielto hallinnolliseksi tai oikeudelliseksi päätökseksi, jolla kielletään maahantulo ”määrätyksi ajaksi”. Tämä sulkee mielestäni pois mahdollisuuden määrätä kestoltaan rajoittamattomia maahantulokieltoja.(71) Ennen palauttamisdirektiivin voimaantuloa määrättyjen, kestoltaan rajoittamattomien maahantulokieltojen tapauksessa kansallisten viranomaisten voi olla tarpeen tarkastella asiaa uudelleen palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohta huomioon ottaen ja korvata tällainen kielto maahantulokiellolla, jolla on asianmukainen kesto. Unionin tuomioistuimelle ei kuitenkaan ole esitetty lausumia maahantulokieltojen pituuden mahdollisista vaihtoehdoista, enkä siksi ota kantaa tähän kysymykseen.
78. Katson näin ollen, että on kansallisen tuomioistuimen asia varmistaa kansallisten menettelysääntöjen mukaisesti, arvioivatko kansalliset viranomaiset, kun maahantulokielto määrättiin ennen palauttamisdirektiivin voimaantuloa, asianomaisen kolmannen maan kansalaisen omaa käyttäytymistä ja päättelivätkö ne sen perusteella hänen olevan vakava uhka yleiselle järjestykselle. Tässä yhteydessä se, että kolmannen maan kansalaisella on useita aiempia rikostuomioita, voi riittää palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohdan poikkeuksen soveltamiseen siltä osin kuin tuomiot osoittavat kyseisen henkilön vakiintuneen käyttäytymistavan. Kansallisen tuomioistuimen tehtävä on varmistaa, että menettely maahantulokiellon määräämiseksi oli unionin oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien mukainen.
Ratkaisuehdotus
79. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Hoge Raad der Nederlandenin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
– Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY 11 artiklan 2 kohdassa säädetyn maahantulokiellon keston alkamisajankohdan olisi oltava ajankohta, jona kolmannen maan kansalainen tosiasiallisesti lähtee jäsenvaltioiden alueelta.
– Direktiivin 2008/115 11 artiklan 2 kohdan viimeistä virkettä olisi tulkittava siten, että ennen palauttamisdirektiivin voimaantuloa määrätty maahantulokielto voi olla viiden vuoden määräaikaa pidempi, jos siinä säädetyt edellytykset täyttyvät. Kansallisen tuomioistuimen asia on varmistaa kansallisten menettelysääntöjen mukaisesti, arvioivatko kansalliset viranomaiset, kun maahantulokielto määrättiin ennen palauttamisdirektiivin voimaantuloa, asianomaisen kolmannen maan kansalaisen omaa käyttäytymistä ja päättelivätkö ne hänen olevan vakava uhka yleiselle järjestykselle. Tässä yhteydessä se, että kolmannen maan kansalaisella on useita aiempia rikostuomioita, voi riittää direktiivin 2008/115 11 artiklan 2 kohdan poikkeuksen soveltamiseen siltä osin kuin tuomiot osoittavat kyseisen henkilön vakiintuneen käyttäytymistavan. Kansallisen tuomioistuimen tehtävä on varmistaa, että menettely oli unionin oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien mukainen.