GENERALINĖS ADVOKATĖS
ELEANOR SHARPSTON IŠVADA,
pateikta 2017 m. spalio 12 d.(1)
Byla C‑664/15
Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation
prieš
Bezirkshauptmannschaft Gmünd
(Verwaltungsgerichtshof (Aukščiausiasis administracinis teismas, Austrija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Aplinka – Orhuso konvencija – Teisė kreiptis į teismą – Nevyriausybinių aplinkosaugos organizacijų teisės – Tokių organizacijų teisės apskųsti kompetentingų institucijų sprendimą apeliaciniam teismui – Tokių organizacijų kaip administracinio proceso šalies statusas – Administracinio proceso šalies statuso netekimas, jeigu tokia organizacija vykstant procesui laiku nepateikia prieštaravimų“
1. Šiuo prašymu priimti prejudicinį sprendimą Verwaltungsgerichtshof (Aukščiausiasis administracinis teismas, Austrija) prašo paaiškinimo dėl aplinkosaugos organizacijos padėties, kai ji siekia pasinaudoti teise kreiptis į teismą pagal Orhuso konvenciją (toliau – Orhuso konvencija)(2). Keliami klausimai susiję su prašymu suteikti leidimą naudotis vandeniu iš upės dirbtiniam sniegui gaminti slidinėjimo kurortui (toliau – leidimo išdavimo procedūra)(3). Su ta konkrečia procedūra susijusiems aplinkosaugos klausimams taikoma Direktyva 2000/60/EB(4) (toliau – Vandens pagrindų direktyva).
2. Keblus klausimas, susijęs su aplinkosaugos organizacijų teisėmis dalyvauti aplinkosaugos leidimų išdavimo procedūrose, lėmė gausią jurisprudenciją; vienas iš svarbiausių sprendimų priimtas byloje Lesoochranárske zoskupenie VLK, C‑243/15(5).
3. Nagrinėjamoje byloje Teisingumo Teismas turės atsakyti į šiuos klausimus. Ar pagal Vandens pagrindų direktyvą, taikomą kartu su Orhuso konvencija, aplinkosaugos organizacijai suteikiama galimybė apskųsti administracinėse ar teisminėse procedūrose priimtus administracinius sprendimus, pirmiausia jeigu prašoma leidimo naudoti vandenį dirbtiniam sniegui gaminti? Ar suinteresuotajai organizacijai proceso šalies statusas turėtų būti suteiktas administraciniame etape, ar pakanka, kad ji turi teisę apskųsti kompetentingų institucijų sprendimą išduoti leidimą? Ar pagal nacionalines procedūrines taisykles aplinkosaugos organizacijai draudžiama apskųsti tokį administracinį sprendimą apeliacine tvarka, jeigu ji nepateikė savo prieštaravimų dėl leidimo laiku, vykstant administraciniam procesui, kaip reikalaujama pagal nacionalinės teisės aktus?
Orhuso konvencija
4. Orhuso konvencija, be kita ko, siekiama įtvirtinti būtinybę saugoti, tausoti aplinką, gerinti jos būklę(6), pripažinti, kad kiekvienas asmuo privalo ir individualiai, ir kartu su kitais saugoti aplinką ir gerinti jos būklę dėl dabartinių ir būsimų kartų gerovės(7), pripažinti atitinkamų funkcijų, kurias aplinkosaugos srityje gali atlikti, be kita ko, nevyriausybinės organizacijos, svarbą(8) ir užtikrinti, kad visuomenei, įskaitant organizacijas, būtų sudaryta galimybė naudotis veiksmingomis teisminėmis priemonėmis ginant jos teisėtus interesus ir įgyvendinant įstatymus(9).
5. Orhuso konvencijos 1 straipsnyje numatyta: „Kiekviena Šalis, vadovaudamasi šios Konvencijos nuostatomis, užtikrina teisę gauti informaciją, visuomenei dalyvauti priimant sprendimus bei teisę kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais, kad būtų apsaugota kiekvieno dabartinės ir būsimų kartų žmogaus teisė gyventi palankioje jo sveikatai ir gerovei aplinkoje.“ Vadinasi, Orhuso konvencija gali būti taikytina visais atvejais, susijusiais su aplinkos teisės aktais.
6. Šios konvencijos 2 straipsnio 4 dalyje „visuomenė“ apibrėžta kaip „vienas arba daugiau fizinių ar juridinių asmenų ir pagal nacionalinius įstatymus ar praktiką jų asociacijos, organizacijos arba grupės“. Jos 2 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad „nevyriausybinės organizacijos, skatinančios aplinkos apsaugą ir atitinkančios nacionalinės teisės reikalavimus, laikomos suinteresuotosiomis organizacijomis“ priimant sprendimus aplinkos srityje, tad jos patenka į toje nuostatoje apibrėžtos sąvokos „suinteresuotoji visuomenė“ taikymo sritį.
7. Tos pačios konvencijos 6 straipsnis pavadintas „Visuomenės dalyvavimas priimant sprendimus dėl konkrečios veiklos“. 6 straipsnio 1 dalies a punkte nustatyta, kad nuostatos dėl visuomenės dalyvavimo turi būti taikomos priimant sprendimus dėl leidimo suteikimo I priede išvardytoms planuojamoms veiklos rūšims(10). 6 straipsnio 1 dalies b punkte įtvirtinta, kad pagal nacionalinės teisės aktus tos nuostatos taip pat turi būti taikomos sprendimams dėl I priede neišvardytų planuojamų veiklos rūšių, galinčių turėti didelį poveikį aplinkai. Suinteresuotoji valstybė pati sprendžia, ar planuojama veikla patenka į 6 straipsnio taikymo sritį. 6 straipsnio 2–10 dalyse, be kita ko, numatyta visuomenės teisė pradiniame etape dalyvauti priimant aplinkos srities sprendimus ir teikti pastabas, informaciją, analizę ar nuomones, kurios, jos manymu, yra svarbios planuojamai veiklai.
8. Orhuso konvencijos 9 straipsnio 2 dalyje numatyta:
„Kiekviena Šalis vadovaudamasi savo nacionalinės teisės aktais užtikrina, kad suinteresuotosios visuomenės nariai,
a) pakankamai suinteresuoti arba, kaip alternatyva,
b) manantys, kad buvo pažeista kokia nors jų teisė, kai tai kaip būtiną sąlygą nustato Šalies administracinės procesinės teisės normos,
turėtų teisę kreiptis dėl priimtų sprendimo pakartotinio nagrinėjimo teisme ir (arba) kitoje nepriklausomoje ir nešališkoje įstatymų nustatyta tvarka įsteigtoje institucijoje siekiant teisiniu ir procesiniu požiūriu užginčyti bet kokio sprendimo, veiksmo ar neveikimo teisėtumą vadovaujantis 6 straipsnio nuostatomis, ir, kai tai nustatyta nacionalinėje teisėje bei nepažeidžiant šio straipsnio 3 dalies, kitomis atitinkamomis šios Konvencijos nuostatomis.
Pakankamas suinteresuotumas ir kokios nors teisės pažeidimas nustatomi remiantis nacionalinės teisės nuostatomis bei siekiant suteikti suinteresuotajai visuomenei plačias galimybes kreiptis į teismus pagal šią Konvenciją. Todėl laikoma, kad šio straipsnio a punktui taikyti pakanka bet kokios 2 straipsnio 5 dalyje keliamus reikalavimus atitinkančios nevyriausybinės organizacijos suinteresuotumo. Be to, laikoma, kad tokios organizacijos turi teises, kurios gali būti pažeistos, pagal b punkto nuostatas.
<…>“
9. Šios konvencijos 9 straipsnio 3 dalyje nustatyta:
„Be to, ir nepažeidžiant šio straipsnio 1 ir 2 dalyse minimų peržiūros procedūrų, kiekviena Šalis užtikrina, kad visuomenės nariai, atitinkantys nacionalinėje teisėje nustatytus kriterijus, jeigu tokie yra, galėtų pasinaudoti administracinėmis arba teisminėmis procedūromis privačių asmenų ir valstybės institucijų, pažeidžiančių su aplinka susijusias nacionalinės teisės nuostatas, veiksmams arba neveikimui užginčyti.“
10. Jos 9 straipsnio 4 dalyje priduriama:
„<…> nepažeidžiant 1 dalies nuostatų, vykdant šio straipsnio 1, 2 ir 3 dalyse nurodytas procedūras turi būti nustatytos atitinkamos ir veiksmingos teisių gynimo priemonės, įskaitant, jei reikia, teismo įpareigojimą nepažeisti ieškovo teisių, kurios būtų teisingos, nešališkos, pasiūlytos laiku ir ne per daug brangios. Pagal šį straipsnį priimti sprendimai pateikiami ar protokoluojami raštu. Teismų ir, esant galimybei, kitų institucijų sprendimai skelbiami viešai.“
Sąjungos teisė
Buveinių direktyva
11. Buveinių direktyvos tikslas(11) – padėti užtikrinti biologinę įvairovę, apsaugant natūralias buveines ir laukinę fauną bei florą ES teritorijoje(12). Direktyva sukuriamas bendras specialių saugomų teritorijų (SST) Europos ekologinis tinklas, kuris sudaro galimybę palaikyti, o kur reikia ir atkurti iki geros apsaugos būklės natūralių buveinių tipus ir rūšių buveines jų natūraliame paplitimo areale(13). SST valstybės narės privalo vengti natūralių buveinių ir rūšių buveinių prastėjimo, taip pat rūšių, kurioms apsaugoti buvo įsteigtos tokios teritorijos, trikdymo. Turi būti atliekamas bet kokių planų ir projektų, tiesiogiai nesusijusių su teritorijos tvarkymu arba jam nebūtinų, bet galinčių tą teritoriją reikšmingai paveikti, galimo poveikio teritorijai įvertinimas atsižvelgiant į šios teritorijos apsaugos tikslus. Kompetentingos nacionalinės institucijos turi pritarti planui ar projektui tik įsitikinusios, kad jis neigiamai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos vientisumo, ir, jei reikia, išsiaiškinusios plačiosios visuomenės nuomonę(14).
Vandens pagrindų direktyva
12. Vandens pagrindų direktyvos konstatuojamosiose dalyse pateiktos šios nuostatos. Vanduo nėra komercijos produktas, bet priklauso paveldui, kurį būtina apsaugoti, ginti ir išsaugoti(15). Kaip nustatyta Sutartyse, ES aplinkos politika padeda siekti, kad būtų išsaugota, apsaugota ir pagerinta aplinkos kokybė, ji turi remtis atsargumo priemonėmis ir tuo principu, kad reikia imtis prevencinių veiksmų(16). Vandens pagrindų direktyvos sėkmė priklauso nuo glaudaus bendradarbiavimo ir nuoseklių veiksmų Europos Sąjungos, valstybių narių ir vietos lygmeniu, taip pat nuo visuomenės, įskaitant naudotojus, informavimo, konsultavimo ir dalyvavimo(17). Direktyva siekiama išlaikyti ir pagerinti vandens aplinką Europos Sąjungoje(18). Norint užtikrinti visuomenės, įskaitant vandens vartotojų, dalyvavimą sudarant ir atnaujinant upės baseino valdymo planus, būtina jai teikti tinkamą informaciją apie planuojamas priemones ir pranešti apie jų įgyvendinimo eigą, kad plačioji visuomenė galėtų dalyvauti dar prieš priimant galutinius sprendimus dėl būtinų priemonių(19).
13. Pagal Vandens pagrindų direktyvos 1 straipsnį jos tikslas – nustatyti vidaus paviršinių vandenų, tarpinių vandenų, pakrančių vandenų ir požeminio vandens apsaugos sistemą, kuri a) neleistų toliau prastėti vandenų ekosistemų, taip pat sausumos ekosistemų (atsižvelgiant į jų vandens poreikius) ir šlapžemių, tiesiogiai priklausomų nuo vandenų ekosistemų, būklei, ją apsaugotų ir pagerintų, b) skatintų subalansuotą vandens vartojimą, remiantis ilgalaike turimų vandens išteklių apsauga, ir c) siektų geriau apsaugoti ir gerinti vandenų aplinką.
14. Kaip apibrėžta šios direktyvos 2 straipsnyje, „paviršinis vanduo“ – tai vidaus vandenys, išskyrus požeminius, tarpiniai ir pakrančių vandenys, išskyrus tuos atvejus, kai kalbama apie cheminę sudėtį, nes tuomet į paviršinio vandens sąvoką įeina ir teritoriniai vandenys, o „vidaus vanduo“ – tai visoks stovintis ar tekantis vanduo žemės paviršiuje ir visoks požeminis vanduo, tekantis sausumos link nuo pagrindinės linijos, nuo kurios matuojamas teritorinių vandenų plotis(20). 3 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad valstybės narės turi nurodyti atskirus jų nacionalinėse teritorijose esančius upių baseinus ir priskirti juos atskiriems upių baseino rajonams.
15. Tos pačios direktyvos 4 straipsnio „Aplinkos apsaugos tikslai“ 1 dalyje nustatyti tam tikri aplinkos apsaugos tikslai vykdant „priemonių programas, nurodytas upės baseino valdymo planuose“. Pirmiausia „valstybės narės įgyvendina būtinas priemones, kad neprastėtų visų paviršinio vandens telkinių būklė“. Jos „apsaugo, gerina ir atnaujina“ tokius vandens telkinius.
16. Pagal 11 straipsnio 1 dalį kiekviena valstybė narė užtikrina, kad kiekvienam upės baseino rajonui (arba tarpvalstybinio upės baseino rajono daliai, esančiai jos teritorijoje), būtų sudaryta priemonių programa, kaip numatyta šio straipsnio 2–4 dalyse. Konkrečiai kalbant, tokios priemonės turi apimti „kontrolės priemones, taikomas imant gėlą <…> vandenį <…> ir reikalavimui, kad vandens ėmimui <…> būtų gautas išankstinis leidimas“(21). Vandens pagrindų direktyvos 13 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, jog valstybės narės užtikrina, kad kiekvienam upės baseino rajonui, esančiam tik jos teritorijoje, būtų sudarytas upės baseino valdymo planas. Jos 14 straipsnio 1 dalyje numatyta, jog valstybės narės skatina, kad visos suinteresuotosios šalys aktyviai dalyvautų įgyvendinant Vandens pagrindų direktyvą, visų pirma sudarant, peržiūrint ir atnaujinant upės baseino valdymo planus. Valstybės narės kiekvienam upės baseino rajonui paskelbia ir visuomenės, taip pat naudotojų, pastaboms pateikia atitinkamus dokumentus.
17. Tos pačios direktyvos V priedo 1.1 punkte išvardyti įvairūs kokybės elementai, pagal kuriuos klasifikuojama ekologinė paviršinio vandens būklė. 1.2 punkte pateiktos išsamios bendrosios ekologinės būklės klasifikacijos apibrėžtys: „labai gera būklė“, „gera būklė“ ir „vidutiniška būklė“.
PAV direktyva
18. Pagal PAV direktyvą(22) prieš duodant sutikimą dėl projektų, kurie gali daryti reikšmingą poveikį aplinkai, be kita ko, dėl savo pobūdžio, masto ar vietos, reikalaujama atlikti jų tiesioginio ir netiesioginio poveikio aplinkai vertinimą(23) (toliau – poveikio vertinimas), be kita ko, vertinant jų poveikį faunai, florai ir vandeniui(24). Visuomenė turi teisę dalyvauti tokio poveikio vertinimo procedūrose ir gali užginčyti jo rezultatų teisėtumą, nesvarbu, ar vertinimas atliekamas atskirai, ar vykdant projektų leidimo išdavimo procedūras(25). Projektai, a priori laikomi turinčiais reikšmingą poveikį aplinkai, išvardyti PAV direktyvos I priede. Tokiems projektams poveikio vertinimas yra privalomas. II priede išvardyti projektai, dėl kurių kiekvienu konkrečiu atveju valstybė narė, remdamasi nustatytomis ribinėmis vertėmis ar kriterijais, sprendžia, ar turi būti atliktas jų poveikio vertinimas(26). Pagal PAV direktyvą nebūtina atlikti projektų, kurie nėra įtraukti į priedus, poveikio vertinimo.
Austrijos teisės aktai
Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz
19. Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (Bendrasis administracinio proceso įstatymas, toliau – AVG) 41 ir 42 straipsniuose nustatyta:
41 straipsnio 1 dalis. „Posėdžio terminas paskiriamas asmeniškai informuojant žinomas suinteresuotąsias šalis. Jei suinteresuotųjų šalių gali būti daugiau, apie posėdį taip pat reikia paskelbti savivaldybės skelbimų lentoje, oficialiems institucijos skelbimams skirtame laikraštyje arba elektroniniame oficialiajame institucijos leidinyje.
2. <…> Pranešime apie posėdžio paskyrimą turi būti pateikta visa šaukimuose privaloma nurodyti informacija, įskaitant informaciją dėl pagal 42 straipsnį atsirandančių pasekmių. <…>
42 straipsnio 1 dalis. Jei apie posėdį buvo pranešta pagal 41 straipsnio 1 dalies antrą sakinį ir, jei reikia, taikytinose administracinėse taisyklėse nustatyta specialia forma, asmuo, kuris nepateikia prieštaravimų institucijai vėliausiai dieną prieš posėdžio pradžią jos darbo valandomis arba per posėdį, netenka šalies statuso. Jei taikytinose administracinėse taisyklėse pranešimo forma nenustatyta, pirmame sakinyje apibūdinta teisinė pasekmė kyla tuomet, kai apie posėdį buvo pranešta pagal 41 straipsnio 1 dalies antrą sakinį ir tinkama forma.
<…>“
Wasserrechtsgesetz
20. Siekiant į nacionalinę teisę perkelti Vandens pagrindų direktyvą ir jos 4 straipsnio 1 dalyje nustatytą draudimą prastinti vandens būklę, Wasserrechtsgesetz-Novelle 2003 (2003 m. Įstatymas, kuriuo iš dalies keičiamas Wasserrechtsgesetz (Vandens įstatymas; toliau – 1959 m. WRG)) buvo peržiūrėtos kelios 1959 m. WRG nuostatos ir įtrauktos tam tikros naujos nuostatos. Materialinės nuostatos dėl leidimų išdavimo procedūros pagal teisės aktą, kuriuo reglamentuojami su vandeniu susiję klausimai, išdėstytos pirmiausia 1959 m. WRG 12 straipsnio 2 dalyje, 15 straipsnio 1 dalyje, 21 straipsnio 3 dalyje, 32 ir 38 straipsniuose. Per administracinę procedūrą dėl leidimo imti vandenį gavimo pagal nacionalinės teisės aktus, kuriais reglamentuojami su vandeniu susiję klausimai, asmenų kaip tos procedūros šalių statusas nustatomas pagal 1959 m. WRG 102 straipsnio 1 dalies a ir b punktus(27). Aplinkosaugos organizacijos, neturinčios jokių subjektyvių viešųjų teisių, neturi procedūros šalies statuso. Pagal 1959 m. WRG 102 straipsnio 3 dalį prieštaravimus vykstant procedūrai gali pareikšti tik procedūros šalys. 145B straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad 1959 m. WRG siekiama perkelti į nacionalinę teisę Vandens pagrindų direktyvos nuostatas.
Bundes-Verfassungsgesetz
21. Bundes-Verfassungsgesetz (Federalinis Konstitucinis Įstatymas) 132 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad paduoti skundą dėl administracinės institucijos sprendimo gali bet kuris asmuo, manantis, jog sprendimu pažeistos jo teisės. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškina, kad skundą dėl tokio teisių pažeidimo gali paduoti tik tie fiziniai arba juridiniai asmenys, kurie turėjo pirmesnės administracinės procedūros šalies statusą arba kuriems jis buvo suteiktas.
Faktinės aplinkybės, procesas ir pateikti prejudiciniai klausimai
22. Aichelberglift Karlstein GmbH (toliau – Aichelberglift) buvo išduotas leidimas imti vandenį iš netoli esančios (Einsiedlbacho) upės ir naudoti jį dirbtinio sniego gamybos įrenginiuose slidinėjimo kurorte Austrijoje. Aichelberglift prašymas iš pradžių buvo nagrinėjamas Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje nustatyta tvarka. Kompetentinga nacionalinė institucija nusprendė, kad, atsižvelgiant į nedidelį projekto poveikį aplinkai, priežasčių atsisakyti išduoti leidimą nėra (toliau – nihil obstat)(28).
23. Vėliau Aichelberglift prašymas išduoti leidimą buvo nagrinėjamas per atskirą administracinę procedūrą pagal 1959 m. WRG(29). Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (toliau – Protect), aplinkosaugos organizacija, pateikė prašymą leisti jai dalyvauti procese kaip jo šaliai pagal Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalį ir Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį.
24. Vykstant tai procedūrai buvo surengtas posėdis Bezirkshauptmannschaft Gmünd (Gmiundo pirmosios instancijos administracinė institucija), kaip numatyta AVG 41 ir 42 straipsniuose. Protect pareiškė dėl projekto prieštaravimus, tačiau jie buvo atmesti dėl to, kad ji nenurodė, jog buvo pažeistos jos teisės pagal 1959 m. WRG, tad pagal nacionalinės teisės normas ji negali būti proceso šalis. 2013 m. lapkričio 4 d. Bezirkshauptmannschaft Gmünd patenkino Aichelberglift prašymą išduoti leidimą.
25. Protect nesėkmingai bandė užginčyti tą sprendimą Landesverwaltungsgericht Niederösterreich (Žemutinės Austrijos federalinės žemės administracinis teismas), o tas teismas nusprendė, jog Protect neturėjo administracinio proceso šalies statuso, nes prieštaravimų dėl prašymo nepareiškė laiku, t. y. paskutinę dieną prieš posėdį arba per tą posėdį(30). Taigi pagal AVG 42 straipsnį Protect neteko proceso šalies statuso.
26. Šį sprendimą Protect apskundė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme. Iš esmės Protect tvirtina, kad pagal Orhuso konvencijos 2 straipsnio 4 ir 5 dalis ir 9 straipsnio 3 dalį ji turėjo su 1959 m. WRG susijusio administracinio proceso šalies statusą ir buvo teisiškai suinteresuota užtikrinti, kad būtų laikomasi ES aplinkos teisės nuostatų.
27. Atsižvelgdamas į tai, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia:
„1. Ar pagal [Vandens pagrindų direktyvos] 4 straipsnį arba apskritai pagal [tą] direktyvą per procedūrą, dėl kurios neturi būti atliekamas poveikio aplinkai vertinimas pagal [PAV direktyvą], aplinkos apsaugos organizacijai suteikiama teisių, kurias gindama ji gali pagal [Orhuso konvencijos] 9 straipsnio 3 dalį pasinaudoti administracinėmis arba teisminėmis procedūromis?
Jeigu į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai:
2. Ar pagal Orhuso konvencijos nuostatas turi būti galima šias teises pareikšti jau per procedūrą administracinėje institucijoje, o gal pakanka galimybės užtikrinti teisminę teisių apsaugą, kai skundžiamas administracinės institucijos sprendimas?
3. Ar leistina tai, kad pagal nacionalinę proceso teisę (AVG 42 straipsnis) aplinkos apsaugos organizacija, kaip ir kitos proceso šalys, savo prieštaravimus pateiktų laiku, t. y. jau per procedūrą administracinėje institucijoje, o ne skunde administraciniam teismui, nes priešingu atveju ji netektų šalies statuso ir dėl to taip pat negalėtų paduoti skundo administraciniam teismui?“
28. Tie patys klausimai keliami byloje Umweltverband WWF Österreich, C‑663/15; toje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismui pateikė tas pats nacionalinis teismas. 2016 m. sausio 20 d. Teisingumo Teismo pirmininko sprendimu ta byla ir ši byla buvo sujungtos, kad būtų bendrai vykdoma rašytinė ir žodinė proceso dalys ir priimtas sprendimas. Rašytines pastabas abiejose bylose pateikė Umweltverband WWF Österreich, Protect, Ötztaler Wasserkraft GmbH (kita šalis byloje C‑663/15), Austrijos vyriausybė, Nyderlandų vyriausybė ir Europos Komisija. 2017 m. kovo 15 d. bendrame posėdyje žodines pastabas pateikė visos tos šalys.
29. 2017 m. balandžio 27 d. sprendimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas panaikino 2015 m. sausio 8 d. Landesverwaltungsgericht Tirol (Tirolio apygardos administracinis teismas, Austrija) sprendimą byloje Umweltverband WWF Österreich, C‑663/15. 2017 m. gegužės 30 d. nutartimi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nutarė pripažinti, kad WWF toje byloje pradėtas procesas neteko savo dalyko, ir nutarė, kad šiuo klausimu sprendimo priimti nebereikia. 2017 m. birželio 28 d. nutartimi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nutarė atsiimti prašymą priimti prejudicinį sprendimą byloje C‑663/15. Apie tą nutartį Teisingumo Teismui buvo pranešta 2017 m. liepos 10 d. Bylos C‑663/15 ir C‑664/15 buvo atskirtos 2017 m. liepos 11 d. antrosios kolegijos pirmininko nutartimi ir 2017 m. liepos 14 d. nutartimi byla C‑663/15 buvo tinkamai išbraukta iš Teisingumo Teismo registro.
30. Iš tiesų, gaila, kad Teisingumo Teismui nebuvo anksčiau pranešta apie tai, kad bylą C‑663/15 ketinama išbraukti iš registro. 2017 m. balandžio 27 d.–2017 m. liepos 10 d. kruopščiam darbui su ta byla buvo skirta laiko ir pastangų, nors būtų buvę naudingiau jas skirti kitoms aktualioms byloms. Kaip iš Teisingumo Teismo reikalaujama veiksmingai ir sparčiai nagrinėti jam teikiamas bylas laikantis bendradarbiavimo principo, kuriuo grindžiama SESV 267 straipsnyje numatyta prejudicinių sprendimų priėmimo procedūra, taip tuo pačiu bendradarbiavimo principu turi vadovautis prašymą priimti prejudicinį sprendimą teikiantis teismas, kuris turi reguliariai informuoti Teisingumo Teismą apie visus esminius aplinkybių, kurios gali lemti, ar Teisingumo Teismas ir toliau turės nagrinėti prašymą priimti prejudicinį sprendimą, pokyčius.
Preliminarios pastabos
31. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas tvirtina, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamas projektas susijęs su vandens išgavimu iš vietos upės. Taigi, kaip suprantu, jis susijęs su gėlo paviršinio vandens, kaip tai suprantama pagal Vandens pagrindų direktyvos 11 straipsnio 3 dalies e punktą, išgavimu. Vadinasi, reikia gauti išankstinį projekto leidimą pagal nacionalinės teisės priemones, kuriomis į nacionalinę teisę perkeliama ta direktyvos nuostata, ir taikyti draudimą prastinti paviršinio vandens būklę, nustatytą tos direktyvos 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunktyje.
32. Be to, neginčijama, kad Protect atitinka sąlygas, kad ją būtų galima laikyti „suinteresuotosios visuomenės“, kaip ji suprantama pagal Orhuso konvencijos 2 straipsnio 5 dalį, dalimi ir kad ji taip pat patektų į bendresnės sąvokos „visuomenė“ pagal jos 6 straipsnį taikymo sritį.
Ar Teisingumo Teismas kompetentingas atsakyti į pateiktus prejudicinius klausimus?
33. Savo rašytinėse pastabose Komisija tvirtina, kad Teisingumo Teismas turi jurisdikciją atsakyti į pateiktus prejudicinius klausimus. Pritariu šiam požiūriui ir aptarsiu šį klausimą tik trumpai.
34. Orhuso konvencija yra mišrusis susitarimas, kurį ES sudarė vadovaudamasi savo kompetencija, kuria ji dalijasi su valstybėmis narėmis. Tos konvencijos nuostatos yra neatsiejama ES teisinės sistemos dalis(31). Teisingumo Teismas jau yra patvirtinęs, kad turi jurisdikciją aiškinti įvairias Orhuso konvencijos nuostatas(32), ir šiuo klausimu yra priėmęs nemažai sprendimų pagal prašymus priimti prejudicinius sprendimus ir pagal pažeidimo tyrimo procedūras(33).
35. Konkrečiau kalbant, Sprendime Brown Bears I Teisingumo Teismas konstatavo, kad pagal Buveinių direktyvos 12 straipsnio 1 dalį nagrinėjamos srities „didelė dalis patenka į [ES] teisės taikymo sritį“ ir kad jis turi jurisdikciją aiškinti Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį(34).
36. Šioje byloje Protect tvirtina, kad turi teisę dalyvauti procedūroje dėl prašymo suteikti leidimą imti vandenį ir prašyti atlikti teisminę peržiūrą pagal Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnį, taikomą kartu su Orhuso konvencijos 9 straipsniu. Norint imti paviršinį ir požeminį vandenį valstybėse narėse taikomos leidimų išdavimo procedūros (direktyvos 11 straipsnio 3 dalies e punktas), toks leidimas išduodamas, jeigu, be kita ko, laikomasi draudimo bloginti vandens telkinių būklę (4 straipsnio 1 dalis), o nukrypti nuo to draudimo leidžiama tik jeigu įvykdytos griežtos tos direktyvos 4 straipsnio 7 dalyje nustatytos sąlygos.
37. Tiesiogiai taikant Sprendime Brown Bears I įtvirtintas taisykles darytina išvada, kad Teisingumo Teismas turi jurisdikciją aiškinti Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį, siejamą su Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsniu.
Kurios Orhuso konvencijos nuostatos yra svarbios?
38. Orhuso konvencijos sistema grindžiama tokia logika, kad visuomenės dalyvavimo intensyvumas ir visuomenės teisių dalyvauti administracinėse procedūrose taikymo sritis turi būti proporcingi tikėtinam nagrinėjamų projektų poveikiui aplinkai.
39. Taigi projektams, kurie tikriausiai turės didelį poveikį aplinkai, taikoma Orhuso konvencijos 6 straipsnio 1 dalis(35) ir atitinkamai 9 straipsnio 2 dalis. Pagal tas dvi nuostatas aplinkosaugos organizacijos turi teisę dalyvauti su tokiais projektais susijusiose administracinėse procedūrose ir atitinkamą teisę prašyti atlikti bet kokio priimto sprendimo teisminę peržiūrą.
40. Jeigu tikėtina, kad projektas neturi didelio poveikio aplinkai, 6 straipsnis ir atitinkamai 9 straipsnio 2 dalis netaikomi. Tokioms procedūroms skirta tik 9 straipsnio 3 dalis, taikytina „be to ir nepažeidžiant [, be to, nepažeidžiant] [9] straipsnio 1 ir 2 dalyse minimų peržiūros procedūrų“. Taigi visuomenės nariams 9 straipsnio 3 dalis yra atsarginė nuostata, kuria galima remtis norint pasinaudoti teise kreiptis į teismą, jeigu negali būti taikomos 9 straipsnio 1 ir 2 dalys(36).
41. Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalyje numatyta galimybė „pasinaudoti administracinėmis arba teisminėmis procedūromis privačių asmenų ir valstybės institucijų, pažeidžiančių su aplinka susijusias nacionalinės teisės nuostatas, veiksmams arba neveikimui užginčyti“. Taigi tai apima teisę dalyvauti procedūroje, kuria siekiama apskųsti sprendimo (valdžios institucijos akto), priimto per administracinę procedūrą, kuri, kaip mano pareiškėjas, gali prieštarauti Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsniui, teisėtumą. Tai, ar procedūra, kuria apskundžiamas tas valdžios institucijos aktas, yra administracinė, ar teisminė, priklausys nuo nacionalinės teisės: iš šios bylos matyti, kad Austrijoje sprendimams pagal 1959 m. WRG taikytina teisminė procedūra.
42. Priešingai nei 6 straipsnyje, 9 straipsnio 3 dalyje nenumatyta teisė dalyvauti administracinėje procedūroje, per kurią priimamas sprendimas. Priešingai nei 9 straipsnio 2 dalis, ji nėra aiškiai susijusi su aplinkosaugos organizacijų locus standi. Mano nuomone, pastarąjį atvejį galima įtikinamai paaiškinti taip, kad Orhuso konvencijos rengėjas, išsamiai paaiškinęs (9 straipsnio 2 dalyje), kad teisminės peržiūros tikslais aplinkosaugos organizacijos, atitinkančios 2 straipsnio 5 dalies reikalavimus, turėtų būti laikomos atitinkančiomis procedūrinį reikalavimą būti „pakankamai suinteresuoto[ms]“ arba manyti, „kad buvo pažeista kokia nors jų teisė“ (neatsižvelgiant į tai, pagal kurį kriterijų nustatoma suinteresuotosios susitariančiosios šalies locus standi), manė, kad tai jau yra pakankamos gairės.
43. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalis yra svarbi šiai bylai. Šiuo požiūriu jis aiškiai tvirtina, kad pagal PAV direktyvą nereikalaujama atlikti projektų, pagal kuriuos numatoma imti vandenį dirbtiniam sniegui gaminti, poveikio vertinimo ir kad dėl to Aichelberglift prašymas išduoti leidimą buvo nagrinėjamas remiantis tik su vandeniu susijusiomis nacionalinės teisės nuostatomis (t. y. 1959 m. WRG). Per teismo posėdį ir Nyderlandų vyriausybė, ir Protect tvirtino, kad bent jau iš dalies turėtų būti laikoma, jog 9 straipsnio 2 dalis taikytina pagrindinėje byloje.
44. Išanalizavus Teisingumo Teismui pateiktą bylos medžiagą, atrodo, kad Aichelberglift projektas nepatenka į Orhuso konvencijos I priedo(37) arba į PAV direktyvos I priedo taikymo sritį(38), tad jam netaikomas toje direktyvos nustatytas privalomo poveikio vertinimo reikalavimas. Tokią analizę nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą patvirtina ir prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Tad Orhuso konvencijos 6 straipsnio 1 dalies a punktas netaikytinas.
45. Kalbant apie 6 straipsnio 1 dalies b punktą, susitariančiosios šalys turi nustatyti, ar tam tikras projektas „[gali] turėti didelį poveikį aplinkai“ (išskirta mano)(39). Šiuo požiūriu „[ta] pareiga atsiranda esant vien didelio poveikio tikimybei“(40). Galimo projekto poveikio aplinkai dydis, vieta ir charakteristikos yra svarbūs veiksniai, į kuriuos reikia atsižvelgti(41).
46. Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos nepakanka, kad būtų galima nustatyti, ar Aichelberglift projektas patenka į Orhuso konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punkto taikymo sritį. Iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pirmiausia nėra aišku, ar pagrindinėje byloje nagrinėjamas projektas buvo (ar turėjo būti) apsvarstytas, siekiant pagal PAV direktyvos 4 straipsnio 2 dalį arba Orhuso konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punktą nustatyti, ar turi būti atliktas jo poveikio vertinimas(42), ir ar Protect turėjo galimybę apskųsti to sprendimo rezultatus(43). Taip pat neaišku, ar ir kiek projektas apėmė specialias saugomas teritorijas, kaip tai suprantama pagal Buveinių direktyvos 3 straipsnio 1 dalį, ir ar projekto poveikio vandeniui mastas buvo (ar nebuvo) apsvarstytas pagal tos direktyvos 6 straipsnio 3 dalį atliekant poveikio vertinimą. Galiausiai nėra visiškai aiškus konkretus ryšys tarp to vertinimo ir leidimo išdavimo procedūros pagrindinėje byloje, nors faktas, kad jie (gali būti) susiję, gali būti svarbus priimant sprendimą dėl Orhuso konvencijos 9 straipsnio 2 dalies taikytinumo(44).
47. Nustatyti būtinas faktines aplinkybes ir tuo remiantis nuspręsti, ar Aichelberglift projektas patenka į Orhuso konvencijos 6 straipsnio 1 dalies b punkto taikymo sritį, turi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Jeigu taip, tada 9 straipsnio 2 dalis tikrai būtų taikoma. Tokiu atveju atsakymai į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus jau pateikti gausioje jurisprudencijoje dėl Orhuso konvencijos 9 straipsnio 2 dalies(45), pirmiausia atsižvelgiant į PAV direktyvos 11 straipsnį, kuriame išdėstyta dauguma 9 straipsnio 2 dalies nuostatų.
48. Toliau vadovausiuosi prielaida, kad Orhuso konvencijos 6 straipsnis, taigi ir 9 straipsnio 2 dalis nėra taikomi ir kad procedūra, kurioje pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą ir kurioje Protect tvirtina, jog Aichelberglift išdavus leidimą naudoti vandenį dirbtiniam sniegui gaminti pažeidžiamas Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnis, turi būti svarstoma atsižvelgiant tik į Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį.
Pirmasis klausimas
49. Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar aplinkosaugos organizacija gali remtis Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsniu arba apskritai visa ta direktyva kartu su Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalimi, kad galėtų administracinei institucijai arba teismui apskųsti kompetentingos institucijos veikimo ar neveikimo teisėtumą per administracinę procedūrą, kuriai nėra taikoma PAV direktyva, kaip pagrindinėje byloje.
50. Klausimas suformuluotas bendrai. Šioje byloje administracinę procedūrą vykdė kompetentinga institucija pagal 1959 m. WRG, kuriuo į nacionalinę teisę turi būti perkelta Vandens pagrindų direktyva. Pagrindinėje byloje ginčijamas aktas yra pagal 1959 m. WRG išduotas leidimas. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškina, kad toks leidimas gali būti apskųstas Landesverwaltungsgericht (apygardos administracinis teismas).
51. Taigi esminis klausimas, į kurį reikia atsakyti nagrinėjant šį klausimą, susijęs su aplinkosaugos organizacijų locus standi apskundžiant tokį leidimą teismui pagal Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnį. Prieš analizuodama aplinkosaugos organizacijų teisės apskųsti tokių leidimų teisėtumą klausimą, pirma išnagrinėsiu tos direktyvos 4 straipsnio prasmę.
Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnio prasmė
52. Austrijos vyriausybė teigia, kad Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnis netaikomas tiesiogiai, nes jame nenurodyta, kam konkrečiai jis skirtas, o Nyderlandų vyriausybė ir Protect tvirtina, kad pripažintoms aplinkosaugos organizacijoms turėtų būti leidžiama remtis ta nuostata.
53. Vandens pagrindų direktyvoje vanduo minimas kaip paveldas, kurį būtina apsaugoti, ginti ir išsaugoti (1 konstatuojamoji dalis). Direktyva sukuriama vandens aplinkos prastėjimo prevencijos, didesnės apsaugos ir gerinimo Europos Sąjungoje sistema (19 konstatuojamoji dalis ir 1 straipsnis). Ji padeda įgyvendinti Sutartyje nustatytus aplinkos apsaugos tikslus (11 konstatuojamoji dalis).
54. Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnis, kuriame nustatytas bendrasis aplinkos apsaugos tikslas, kurį siekiama įgyvendinti direktyva, atlieka svarbiausia vaidmenį visoje pagal tą direktyvą sukurtoje vandens apsaugos sistemoje.
55. Nors Vandens pagrindų direktyva yra pagrindų direktyva, savo principiniame Sprendime Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland Teisingumo Teismas yra konstatavęs, kad „[tos direktyvos] 4 straipsnio 1 dalies a punktas neapsiriboja vien tikslų planuoti upių baseinų valdymą paskelbimu vartojant programinę formuluotę, bet turi ir įpareigojamąjį poveikį“(46). 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunkčio formuluotėje, pagal kurią „valstybės narės įgyvendina būtinas priemones, kad neprastėtų visų paviršinio vandens telkinių būklė“, įtvirtinta valstybių narių pareiga imtis atitinkamų veiksmų(47). Tos pareigos būtina laikytis, pirmiausia tvirtinant pavienius projektus pagal vandens apsaugos srities teisinę tvarką, ypač atsisakant išduoti projektų, dėl kurių gali pablogėti nagrinėjamo vandens telkinio būklė, leidimą, nebent būtų laikomasi nuomonės, kad tiems projektams taikoma 4 straipsnio 7 dalyje įtvirtinta nukrypti leidžianti nuostata(48).
56. Teisingumo Teismas išaiškino su vandens telkiniais susijusią sąvoką „būklės prastėjimas“, įtvirtintą Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnio 1 dalies a punkto i papunktyje, bendrai. Taigi būklė prastėja, kai bent vieno kokybės elemento, kaip tai suprantama pagal direktyvos V priedą, būklė suprastėja viena klase, net jeigu dėl to suprastėjimo viso paviršinio vandens telkinio klasifikacija nesumažėja(49).
57. Pagal suformuotą jurisprudenciją visais atvejais, kai direktyvos nuostatos savo turiniu yra besąlygiškos ir pakankamai tikslios, privatūs asmenys gali jomis remtis nacionaliniuose teismuose prieš valstybę, jeigu ji per nustatytą terminą nesiėmė įgyvendinimo priemonių(50).
58. Draudimas prastinti vandens būklę, mano nuomone, yra griežtas, besąlygiškas ir pakankamai tikslus, kad būtų taikomas tiesiogiai(51).
59. Atsižvelgdamas į aplinkos srities direktyvas, Teisingumo Teismas yra nusprendęs keliose bylose, kad pakankamai tikslios nuostatos, susijusios su bendro gamtos paveldo apsauga, taikomos tiesiogiai, nepaisant to, kad jose nėra jokių aiškiai įtvirtintų asmenų teisių(52). Neseniai Teisingumo Teismas pripažino tiesioginį Buveinių direktyvos 6 straipsnio 3 dalies(53), kurioje įtvirtinta pareiga prieš išduodant projekto, kuris gali turėti didelį poveikį saugomai teritorijai, leidimą atlikti poveikio vertinimą, taikymą. Teisingumo Teismas taip pat yra nusprendęs, kad visais atvejais, kai nesilaikant pagal direktyvą privalomų priemonių gali kilti pavojus žmonių sveikatai, suinteresuotosios šalys turėtų turėti galimybę remtis privalomomis taisyklėmis, kad apgintų savo teises(54).
60. Tose bylose, įskaitant Sprendimą Brown Bears II, Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad iš principo nenumatyti galimybės pripažintoms aplinkosaugos organizacijoms remtis toje direktyvoje nustatyta pareiga būtų nesuderinama su privalomu direktyvos pobūdžiu pagal SESV 288 straipsnį. Jeigu ES teisės aktų leidėjas priimtų direktyvą ir ja įpareigotų valstybes nares elgtis konkrečiu būdu, tokios pareigos veiksmingumas būtų mažesnis, jei asmenims nebūtų galima ja remtis nacionaliniuose teismuose. Jos veiksmingumas taip pat nukentėtų, jeigu nacionaliniams teismams būtų neleidžiama atsižvelgti į ją kaip į ES teisės dalį, tikrinant, ar nacionalinės teisės aktų leidėjas, pasirinkdamas direktyvos įgyvendinimo priemonių formą ir metodus, veikė neperžengdamas pagal direktyvą jam suteiktos diskrecijos ribų(55).
61. Galimybė remtis Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsniu siejama su veikimu (prieštaraujančiu ES teisei), kuris turi būti uždraustas. Taigi aplinkosaugos organizacijos, mano nuomone, gali remtis 4 straipsniu dėl teisių gynimo priemonių, kuriomis jos gali naudotis pagal nacionalinę teisę(56).
Ar aplinkosaugos organizacija turi teisę remtis Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsniu?
62. Austrijos vyriausybė teigia, kad, išskyrus ribotą 14 straipsnio nuostatą, Vandens pagrindų direktyvoje nenumatytas dalyvavimas atliekant teisminę peržiūrą arba teisė prašyti ją atlikti. Tai prieštarauja tam tikroms kitoms aplinkos direktyvoms(57), kai kurios iš jų buvo iš dalies pakeistos būtent siekiant įgyvendinti Orhuso konvencijos 9 straipsnyje įtvirtintas teises(58). Ji priduria, kad tos konvencijos 9 straipsnio 3 dalis, kuria Protect pagrindžia savo teisę, netaikoma tiesiogiai.
Bendrosios pastabos dėl Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalies išaiškinimo
63. 9 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad kiekviena Šalis užtikrina, kad visuomenės nariai, atitinkantys nacionalinėje teisėje nustatytus kriterijus, jeigu tokių yra (įskaitant aplinkosaugos organizacijas pagal 2 straipsnio 4 dalį), galėtų pasinaudoti administracinėmis arba teisminėmis procedūromis privačių asmenų ir valstybės institucijų, pažeidžiančių su aplinka susijusias nacionalinės teisės nuostatas, veiksmams arba neveikimui užginčyti. Taigi numatyta teisė, be kita ko, apskųsti per administracines procedūras administracinių valdžios institucijų priimtus sprendimus.
64. Neginčijama, kad šioje byloje netaikytinas nė vienas ES teisės aktas, priimtas specialiai tam, kad būtų įgyvendinta Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalis. Pirmiausia Vandens pagrindų direktyva sukuriama teisinė sistema nenustatant konkrečių procedūrinių jos įgyvendinimo taisyklių. Pagal 4 straipsnį aplinkosaugos organizacijoms nesuteikiama teisė prašyti atlikti administracinę ar teisminę peržiūrą. Vienintelė svarbi nuostata, matyt, yra 14 straipsnio „Vieša informacija ir konsultacijos“ 1 dalis, kurioje numatyta, kad valstybės narės „skatina, kad visos suinteresuotos šalys aktyviai dalyvautų įgyvendinant [tą] direktyvą“(59). Mano manymu, ta nuostata pernelyg abstrakti, kad ja būtų galima remtis tiesiogiai kaip procedūrinių teisių šaltiniu.
65. Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalis netaikoma tiesiogiai(60). Taigi aplinkosaugos organizacijos negali tiesiogiai remtis ta nuostata, kad galėtų pasinaudoti savo locus standi apskųsti nacionalinių institucijų veiksmus, kaip antai Aichelberglift suteiktą leidimą.
66. Nesant šią sritį reglamentuojančių Sąjungos teisės normų, kiekviena valstybė narė savo nacionalinės teisės sistemoje turi nustatyti išsamias ieškinių, skirtų iš Sąjungos teisės, šiuo atveju Vandens pagrindų direktyvos, taikomos kartu su Orhuso konvencija, kylančių teisių apsaugai užtikrinti, pareiškimo procesines taisykles, nes valstybės narės kiekvienu atveju privalo užtikrinti veiksmingą šių teisių apsaugą(61).
67. Valstybių narių proceso autonomija nėra absoliuti. Ja turi būti naudojamasi laikantis Orhuso konvencijos ir Vandens pagrindų direktyvos tikslų.
68. Derėtų priminti, kad 2009 m. gruodžio 1 d. įsigaliojus Lisabonos sutarčiai ESS 3 straipsnio 3 dalyje nustatytas „aukšto lygio aplinkos apsaugos ir aplinkos kokybės gerinimo“ principas tapo svarbiu ES teisės tikslu. Tas pats principas taip pat įtvirtintas Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos(62), kuri (vėlgi įsigaliojus Lisabonos sutarčiai) yra ES pirminės teisės dalis ir turi būti laikoma antrinės teisės aiškinimo priemone(63), 37 straipsnyje.
69. Iš Vandens pagrindų direktyvos matyti, kad valstybės narės atsako už tos direktyvos aplinkos tikslų įgyvendinimą, kaip numatyta 1 ir 4 straipsniuose, ir kad direktyvos sėkmę lemia pirmiausia informacija, konsultacijos ir visuomenės dalyvavimas (14 konstatuojamoji dalis)(64). Be to, pagal 14 straipsnio 1 dalį valstybės narės skatina, kad visos suinteresuotosios šalys aktyviai dalyvautų įgyvendinant Vandens pagrindų direktyvą.
70. Iš tų nuostatų matyti, kaip turi būti aiškinama Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalis. Visuomenės dalyvavimas pradiniuose administracinės procedūros etapuose pagal Vandens pagrindų direktyvos 14 straipsnio 1 dalį būtų iš esmės beprasmiškas, jeigu bent jau keli visuomenės nariai neturėtų galimybės vėlesniuose procedūros etapuose įgyti locus standi, pirmiausia tam, kad galėtų apskųsti toje procedūroje priimtų sprendimų suderinamumą su ta direktyva.
Kriterijai, kuriuos valstybės narės gali nustatyti pagal Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį
71. Kalbant apie Orhuso konvenciją, valstybės narės iš tiesų gali veikti lanksčiai. Konkrečiai teisę pasinaudoti administracine ar teismine teisių gynimo priemone pagal Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį galima suteikti tik visuomenės nariams, „atitinkantiems nacionaliniuose įstatymuose numatytus kriterijus, jeigu tokie yra“.
72. Tačiau nustatydamos procedūrines taisykles Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 daliai įgyvendinti valstybės narės turi turėti omenyje, kad Konvencija siekiama užtikrinti, kad „visuomenei, įskaitant organizacijas, turėtų būti sudaryta galimybė naudotis veiksmingomis teisminėmis priemonėmis ginant jos teisėtus interesus ir įgyvendinant įstatymus“ (aštuoniolikta konstatuojamoji dalis).
73. Sakinio dalimi „atitinkantys nacionaliniuose įstatymuose numatytus kriterijus, jeigu tokie yra“ negali būti remiamasi kaip „pateisinim[u] norint nustatyti ar išlaikyti tokius griežtus kriterijus, kad dėl jų būtų faktiškai uždrausta visoms ar beveik visoms aplinkosaugos organizacijoms skųsti nacionalinės aplinkos teisės aktams prieštaraujantį veikimą ar neveikimą“; iš tos sakinio dalies matyti, kad „valstybės narės turi save riboti, kad nenustatytų pernelyg griežtų kriterijų. Taigi teisė dalyvauti tokiose procedūrose turėtų būti preziumuojama, o ne suteikiama išimties tvarka“ ir „visi tokie kriterijai turėtų atitikti Konvencijos tikslus, susijusius su teisės kreiptis į teismus užtikrinimu“(65). Tą sakinio dalį, manau, būtų natūraliausia aiškinti kaip renvoi į alternatyvius procedūrinius reikalavimus būti „pakankamai suinteresuotiems“ arba manyti, „kad buvo pažeista kokia nors [9 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta] teisė“.
74. Savo išvadoje byloje Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening(66) analizavau, kokias sąlygas gali nustatyti valstybės narės remdamosi Direktyvos 85/337 (dabar pakeistos PAV direktyva) 1 straipsnio 2 dalimi, kurioje daroma nuoroda į „bet kokius reikalavimus pagal nacionalinę teisę“(67). Tai, ką pažymėjau, taikytina ir šios bylos aplinkybėmis. Aplinkos organizacijos, kovojančios už aplinkos apsaugą ir atitinkančios objektyviai pagrįstus, skaidrius ir nediskriminacinius reikalavimus, užtikrinančius teisę kreiptis į teismus pagal nacionalinės teisės aktus, mano nuomone, turi turėti teisę remtis Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalimi.
75. Vadinasi, pagal nacionalinę teisę negalima apskritai neleisti visoms aplinkosaugos organizacijoms naudotis jų teisėmis pagal 9 straipsnio 3 dalį pateisinant tai tuo, kad nacionalinės teisės aktuose nustatyti „kriterijai“, kuriuos patenkinus galima naudotis teisėmis(68). Byloje Trianel(69) pažymėjau, kad maža naudos tiek iš Ferrari, jeigu jos durelės užrakintos, tiek iš tokios sistemos, kuri yra visiškai neprieinama tam tikrų kategorijų ieškinių atveju.
76. Toks sąvokos „kriterijai, jeigu tokie yra“ išaiškinimas iš tikrųjų turėtų neigiamų pasekmių. Procedūrinė sistema, kurioje faktiškai neužtikrinama jokių aplinkosaugos organizacijų teisė skųsti administracinius sprendimus, priimtus remiantis nacionalinės teisės nuostatomis, kuriomis įgyvendinama Vandens pagrindų direktyva, galėtų iš esmės pakenkti 4 straipsnyje įtvirtinto draudimo effet utile(70) ir apskritai sukelti didelį pavojų, kad nebus įgyvendintas Chartijos 37 straipsnyje nustatytas aukšto aplinkos apsaugos lygio tikslas.
Aplinkosaugos organizacijų vaidmuo
77. Gamtos aplinka priklauso mums visiems ir jos apsauga yra mūsų kolektyvinė atsakomybė. Teisingumo Teismas yra pripažinęs, kad ES aplinkos teisės normos iš esmės orientuotos į visuomenės interesus, o ne tik į privačių asmenų interesų apsaugą(71). Į teismą negali kreiptis nei vanduo, nei jame plaukiojančios žuvys. Teisės kreiptis į teismą neturi ir medžiai(72).
78. Ir prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, ir Austrijos vyriausybė per teismo posėdį paaiškino, kad pagal Austrijos teisę pareiškėjas turi teisę dalyvauti administracinėse ar teisminėse procedūrose tik jeigu jis turi subjektyviąsias materialines teises, kurios, kaip jis mano, buvo pažeistos. Aplinkosaugos organizacijos dėl savo pobūdžio tiesiog negali atitikti materialinių teisių sąlygos. Tad tokiai organizacijai faktiškai neįmanoma apskųsti administracinio sprendimo administracinei institucijai ar teismui, neatsižvelgiant į tai, kaip kruopščiai ji ruošiasi arba kokios svarbios yra jos pastabos, kurias ji nori pateikti.
79. Kaip suprantu, net pavieniai teisių turėtojai negalėtų pareikšti ieškinio dėl nuostatos, kuria siekiama apsaugoti aplinką arba visuomenės interesus, pavyzdžiui, susijusios su Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnyje nustatyto draudimo prastinti vandens būklę, pažeidimo. Tai reiškia, kad, nebent privačių asmenų materialinės teisės sutaptų su visuomenės interesais ir nebent tie asmenys nuspręstų pareikšti ieškinį, siekdami pasinaudoti tomis teisėmis, kompetentingai institucijai arba teismui, niekas negali imtis veiksmų aplinkai apsaugoti(73).
80. Kaip paaiškinau savo išvadoje byloje Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening(74), aplinkosaugos organizacijos atstovauja kolektyviniams ir visuomenės interesams, kurių niekas daugiau negali apginti. Jos sujungia daugelio asmenų reikalavimus ir pareiškia vieną ieškinį, veikia kaip filtras ir padeda savo specializuotomis žiniomis, taip suteikdamos galimybę teismams geriau išspręsti bylą. Taigi ilgainiui jos prisideda prie to, kad aplinkosaugos procedūros veiktų geriau. Tad aplinkosaugos organizacijos atlieka itin svarbų vaidmenį apsaugant mūsų bendrą aplinkos paveldą.
81. Orhuso konvencijos autoriai nebuvo nusprendę į aplinkos klausimus įtraukti actio popularis. Jie nusprendė verčiau sustiprinti aplinkosaugos organizacijų vaidmenį. Taip jie išlaikė pusiausvyrą tarp maksimalistinio požiūrio (actio popularis) ir minimalistinio požiūrio (teisės pareikšti individualius ieškinius, kurią turi tik tiesioginį interesą turinčios šalys)(75). Tai, mano nuomone, yra pagrįstas ir pragmatiškas kompromisas.
82. Teisingumo Teismas yra pripažinęs, kad visuomenės nariai ir asociacijos turi atlikti aktyvų vaidmenį saugant aplinką(76). Orhuso konvencijos septintoje, tryliktoje ir septynioliktoje konstatuojamosiose dalyse pabrėžiama aplinkosaugos organizacijų svarba. Kaip savo išvadoje byloje Brown Bears II(77) teisingai pažymėjo generalinė advokatė J. Kokott, Orhuso konvencijos 2 straipsnio 5 dalyje numatoma pripažinti organizacijų, skatinančių aplinkos apsaugą ir atitinkančių nacionalinės teisės aktų reikalavimus, interesus. Europos Žmogaus Teisių Teismas taip pat pabrėžė nevyriausybinių organizacijų vaidmenį ir nusprendė, kad visuomeniniuose reikaluose jas galima laikyti socialinių klausimų kontrolierėmis(78).
83. Apskritai manau, kad sprendimus administraciniuose ar teisminiuose procesuose priimantis subjektas turėtų turėti veikiau daugiau, o ne mažiau informacijos apie siūlomo projekto poveikį aplinkai. Todėl pageidautina suteikti locus standi aplinkosaugos organizacijoms, kurios atitinka jų buvimui ir veiklai taikytinus nacionalinės teisės aktuose nustatytus kriterijus(79). Atsižvelgiant į jų vaidmenį aplinkosaugos srityje, tokios organizacijos gali pateikti svarbios informacijos.
84. Mano nuomone, Orhuso konvencijos 2 straipsnio 5 dalyje ir 9 straipsnio 3 dalyje numatytos bendros gairės, kaip vertinti aplinkosaugos organizacijų, kaip kovotojų už aplinką, vaidmenį. Kai ES aplinkos direktyvose valstybėms narėms nustatomos saistomosios prievolės, aplinkosaugos organizacijos, atitinkančios Orhuso konvencijos 2 straipsnio 5 dalyje nustatytus kriterijus, turėtų iš principo turėti galimybę kreiptis į teismą ir pareikšti, kad pagal 9 straipsnio 3 dalį tos prievolės buvo pažeistos.
85. Privatūs asmenys, suinteresuoti projektu, kuris turi poveikį aplinkai, natūraliai turi locus standi ginti savo turtą arba kitus interesus nuo žalos, kuri gali atsirasti dėl projekto. Jeigu aplinkosaugos organizacijoms nesuteikiama teisė prašyti teismo patikrinti, ar administracinis sprendimas atitinka valstybėms narėms nustatytas prievoles, pavyzdžiui, numatytas Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnyje, aplinkai, t. y. visuomenės interesams, nebus pakankamai atstovaujama ir ji nebus pakankamai ginama. Tai lemtų absurdišką situaciją, kai privatus turtas ir privačių asmenų interesai būtų geriau apsaugoti nuo administracijos klaidų nei viešieji interesai. ES teisės aktų leidėjas negalėjo turėti tokių ketinimų, kad atsirastų tokia neatitiktis.
Chartijos 47 straipsnio poveikis
86. Be to, Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnį reikia aiškinti atsižvelgiant į Chartijos 47 straipsnį(80).
87. Ta pirminės ES teisės nuostata patvirtinamas veiksmingos teisminės apsaugos principas. Pagal jį reikalaujama, kad kiekvienas asmuo, kurio teisės ir laisvės, garantuojamos Sąjungos teisės, yra pažeistos, turėtų teisę į veiksmingą jų gynybą teisme tame straipsnyje nustatytomis sąlygomis(81).
88. 51 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Chartija gali būti taikoma valstybėms narėms tik tais atvejais, kai šios įgyvendina Sąjungos teisę(82). Jeigu valstybė narė nustato procedūrines taisykles, kuriomis ribojama aplinkosaugos organizacijos galimybė pareikšti ieškinį ginant viešuosius interesus dėl galimo Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnio pažeidimo, ji įgyvendina ES teisės aktuose numatytas prievoles, kaip tai suprantama pagal Chartijos 51 straipsnio 1 dalį(83). Be to, Chartijos 47 straipsnis svarbus ne tik bylose, kuriose materialinė ES teisės nuostata siejama su procedūrinio pobūdžio nuostata, pagal kurią suteikiama teisė į veiksmingą teisminę apsaugą(84).
89. Procedūrinė taisyklė, dėl kurios iš principo ir praktiškai aplinkosaugos organizacijai itin sudėtinga atlikti savo vaidmenį, kaip numatytą Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalyje, ir apskųsti administracinio sprendimo, kuriuo, kaip ji mano, pažeidžiamas Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnis, teisėtumą, neišvengiama pažeidžia pagrindinę ES teisėje įtvirtintą teisę į veiksmingas teisių gynimo priemones(85).
90. Fakto, kad valstybė narė nacionalinėje teisinėje sistemoje pasirinko teisėmis grindžiamą locus standi, o ne interesais grindžiamą locus standi, nepakanka, kad tokia bendra išimtis taptų teisėta. Iš visos Orhuso konvencijos 9 straipsnio formuluotės matyti, kad tos konvencijos rengėjai visiškai suvokė šalių locus standi skirtumus. Jie kruopščiai parengė 9 straipsnio nuostatas dėl aplinkosaugos organizacijų teisių taip, kad teisė kreiptis į teismą nepriklausytų nuo tam tikros Susitariančiosios šalies pasirinkimo.
Išvada
91. Aplinkosaugos organizacijų teisių pagal Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį pripažinimas tokiomis aplinkybėmis nereiškia, kad tai nuostatai priskiriamas tiesioginis poveikis atveriant galines duris. Tai labiau loginė būtinybės išsaugoti Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnio effet utile pasekmė, atsižvelgiant į pagrindinę teisę į veiksmingas teisių gynimo priemones.
92. Teisingumo Teismas daug kartų buvo pasiruošęs pritarti bendram, teleologiniam ES aplinkos teisės aktų aiškinimui(86). Taikant mano siūlomą požiūrį galima tik konsoliduoti tai, ką Teisingumo Teismas jau nusprendė byloje Brown Bears II.
93. Galiausiai iš Teisingumo Teismui pateiktos informacijos matyti, kad tarp mano siūlomo aiškinimo ir Bundes-Verfassungsgesetz (kuris yra VII skyriaus „Konstitucinės ir administracinės garantijos“ dalis) 132 straipsnio 1 dalies nėra jokios kolizijos. Kaip paaiškino prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atsižvelgiant į tą nuostatą tik fizinis ar juridinis asmuo, kuris įtaria, kad administracinės institucijos sprendimu buvo pažeistos jo teisės, ir kuris yra ankstesnės administracinės procedūros šalis, galėtų pareikšti ieškinį dėl tų teisių pažeidimo apeliacine tvarka kreipdamasis į administracinį teismą dėl to administracinio sprendimo. Kaip suprantu, tie reikalavimai, atrodo, nesudaro kliūčių pripažinti aplinkosaugos organizacijų locus standi apskųsti administracinių sprendimų teisėtumą pagal Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį.
94. Taigi į pirmąjį klausimą reikėtų atsakyti taip, kad Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnis, taikomas kartu su Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalimi ir Chartijos 47 straipsniu, turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiama nustatyti nacionalines procedūrines taisykles, dėl kurių tinkamai įsteigta ir pagal nacionalinės teisės reikalavimus veikianti aplinkosaugos organizacija negalėtų dalyvauti administracinėse ar teisminėse procedūrose, kaip tai suprantama pagal Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį, ir skųsti kompetentingos institucijos sprendimų, priimtų per administracinę procedūrą, vykdomą pagal tą direktyvą įgyvendinančio nacionalinės teisės akto nuostatas.
95. Kadangi į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pirmąjį klausimą atsakiau teigiamai, taip pat reikia išnagrinėti antrąjį ir trečiąjį klausimus.
Antrasis klausimas
96. Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar pagal Orhuso konvenciją aplinkosaugos organizacija turi turėti galimybę apskųsti Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnio pažeidimą administracinės institucijos vykdomame procese arba ar pakaktų, kad tokia organizacija turėtų galimybę apskųsti baigiantis tai procedūrai administracinės institucijos priimtą sprendimą teismui.
97. Iš atsakymo, kurį pateikiau į pirmąjį klausimą, matyti, kad aplinkosaugos organizacijai turi būti suteikta galimybė remtis Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsniu, taikomu kartu su Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalimi, siekiant apskųsti baigiantis administracinei procedūrai, vykdomai pagal nacionalinės teisės akto, kuriuo įgyvendinama Vandens pagrindų direktyva, nuostatas, priimtą administracinės institucijos sprendimą.
98. Išlieka klausimas, ar pagal Orhuso konvenciją taip pat reikalaujama, kad aplinkosaugos organizacija turėtų galimybę pasinaudoti Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsniu vykstant tokiai administracinei procedūrai. Kitaip tariant, ar jai turi būti suteikta teisė dalyvauti tokioje procedūroje? Šį klausimą nagrinėsiu dviem etapais: pirma, aptarsiu bendrai ir, antra, atsižvelgsiu konkrečiai į Austrijos teisę.
Teisė dalyvauti: bendrosios pastabos
99. Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalyje numatyta teisė prašyti atlikti administracinę ar teisminę „valdžios institucijų <…> aktų“ peržiūrą. Tai apima ir administracinius sprendimus, priimamus baigiantis administracinėms procedūroms. Priešingai nei tos konvencijos 6 straipsnyje, 9 straipsnio 3 dalyje nėra numatytos teisės dalyvauti administracinėse procedūrose. Tas teises reikia analizuoti atsižvelgiant į 6 straipsnį. Tačiau dėl jau išdėstytų priežasčių(87) toliau vadovaujuosi prielaida, jog šioje byloje Orhuso konvencijos 6 straipsnis ir 9 straipsnio 2 dalis netaikomi.
100. Faktas, kad aplinkosaugos organizacija turi teisę apskųsti administracinį sprendimą, savaime nereiškia teisės dalyvauti procedūroje, kurioje priimamas tas sprendimas. Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad dalyvavimas aplinkos sprendimų priėmimo procedūroje atskiras nuo teisminės peržiūros ir siejamas su kitokiu tikslu(88).
101. Priešingai nei kai kuriose kitose aplinkos direktyvose(89), Vandens pagrindų direktyvoje nėra aiškiai numatytas visuomenės dalyvavimas. Pagal ją taip pat nereikalaujama, kaip reikalaujama pagal Buveinių direktyvą, kad projektas būtų tvirtinamas tik, „jei reikia, [išsiaiškinus] plačiosios visuomenės nuomonę“.
102. Tačiau Vandens pagrindų direktyvos 14 straipsnio „Vieša informacija ir konsultacijos“ 1 dalyje numatyta, kad valstybės narės „skatina, kad visos suinteresuotos šalys aktyviai dalyvautų įgyvendinant [tą] direktyvą“(90), o 14 konstatuojamojoje dalyje nustatyta, kad direktyvos sėkmė priklauso pirmiausia nuo informacijos, konsultacijų ir visuomenės dalyvavimo. Leidimų išdavimo procedūrą pagal 1959 m. WRG reikia laikyti tą direktyvą įgyvendinančia nuostata(91).
103. Mano manymu, jeigu valstybėje narėje organizuotas visuomenės dalyvavimas pagal Vandens pagrindų direktyvos 14 straipsnio 1 dalį nelemia teisių visuomenės nariams išreikšti savo nuomonę ir reikalauti, kad kompetentinga institucija į tą nuomonę atsižvelgtų, tai neatitiktų tos nuostatos tikslo. Tokios visuomenės dalyvavimo formos negalima apibūdinti kaip konsultacijų. Tai būtų labiau kompetentingos institucijos ketinimų deklaracija visuomenei.
104. Teisingumo Teismas jau yra paaiškinęs, kad turėdama administracinės procedūros šalies statusą aplinkosaugos organizacija gali aktyviau dalyvauti sprendimų priėmimo procese išsamiau ir tinkamiau pristatydama savo argumentus, susijusius su pavojumi, kad planuojamas projektas gali turėti neigiamos įtakos aplinkai. Kompetentingos institucijos privalo atsižvelgti į tuos argumentus prieš patvirtindamos tam tikrą projektą. Nesant tokio dalyvavimo, aplinkos apsaugos argumentai gali būti nepateikti arba į juos gali būti neatsižvelgiama, tad galėtų būti nepasiektas pagrindinis Vandens pagrindų direktyvos 14 straipsnio 1 dalyje įtvirtintos procedūros tikslas užtikrinti aukšto lygio aplinkos apsaugą(92).
105. Be to, su aplinkos klausimais, įskaitant vandens klausimus, susijusios administracinės procedūros tikslas – rasti sprendimą, kuris suderintų pareiškėjo interesus, susijusius su leidimo gavimu, ir esamus aplinkosauginius apribojimus. Procedūra yra veiksminga, jeigu aplinkosaugos organizacija gali dalyvauti pradiniuose etapuose, kad pateiktų svarbius aplinkos apsaugos srities argumentus. Taip suformuojama pusiausvyra pasižyminti procedūra ir gali sumažėti paskesnio bylinėjimosi tikimybė. Teisingumo Teismas visada suvokė, kad reikia skatinti įvairių rūšių procedūrų procedūrinę autonomiją(93).
106. Vadinasi, suteikus aplinkosaugos organizacijoms administracinių procedūrų šalies statusą, kad būtų galima remtis tiesiogiai taikytinomis ES aplinkos teisės nuostatomis, kaip antai Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsniu(94), padedama išlaikyti ir gerinti vandens aplinką ES ir apskritai įgyvendinti ES aplinkos teisės tikslus(95).
107. Nesant ES taisyklių, kuriomis būtų reglamentuojamas šis klausimas, išaiškinti nacionalinę procedūrinę teisę pagal nuoseklaus aiškinimo principus kuo labiau atsižvelgdamas į tuos tikslus ir siekdamas veiksmingai juos įgyvendinti turi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas(96).
Teisė dalyvauti atsižvelgiant į Austrijos teisę
108. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškina, kad pagal Bundes-Verfassungsgesetz 132 straipsnio 1 dalį tik fizinis arba juridinis asmuo, kuris per ankstesnę administracinę procedūrą turėjo procedūros šalies statusą, gali apeliacine tvarka kreiptis į teismą arba administracinį teismą (in casu, atitinkamos žemės Verwaltungsgericht) dėl baigiantis tokiai procedūrai priimto sprendimo. Taigi administracinės procedūros šalies statusas ir teisė pateikti apeliacinį skundą tiesiogiai susiję. Todėl, neturint arba netekus administracinės institucijos vykdomos procedūros šalies statuso, netenkama ir teisės apeliacine tvarka apskųsti tos administracinės institucijos sprendimą.
109. Iš principo toks ankstesnio dalyvavimo administracinėje procedūroje reikalavimas, atrodo, nedaro neigiamo poveikio Orhuso konvencijoje ar Vandens pagrindų direktyvoje garantuojamoms teisėms. Chartijos 47 straipsnyje įtvirtintai teisei į veiksmingą teisinę gynybą ir veiksmingumo principui neprieštarauja tai, kad toks reikalavimas laikomas kreipimosi į teismą sąlyga, jeigu dėl naudojimosi šiomis teisių gynimo priemonėmis taisyklių neproporcingai nesumažėja teisminės gynybos veiksmingumas(97).
110. Tačiau, kaip suprantu Austrijos teisės nuostatas, aplinkosaugos organizacijai faktiškai neįmanoma gauti tokios administracinės procedūros šalies statuso siekiant skatinti privalomų ES aplinkos teisės tikslų, nustatytų Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnyje, įgyvendinimą(98).
111. Jeigu padėtis pagal nacionalinę teisę iš tikrųjų tokia, kaip aprašyta (o tai gali nustatyti tik prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas), atsisakymas suteikti aplinkosaugos organizacijai administracinės procedūros šalies statusą prilygtų atsisakymui leisti pasinaudoti teise į veiksmingas teisių gynimo priemones, kurią tokia organizacija turi pagal Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalį ir Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnį. Iš mano pasiūlyto atsakymo į pirmąjį klausimą darytina išvada, kad, jeigu ta teisė dalyvauti yra būtina siekiant skatinti privalomų ES aplinkos teisės tikslų, nustatytų Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnyje, įgyvendinimą, iš aplinkosaugos organizacijos tos teisės atimti negalima.
112. Taigi į antrąjį klausimą reikėtų atsakyti taip:
– nacionalinis teismas turi išaiškinti nacionalinę procedūrinę teisę, susijusią su administracinės procedūros dėl leidimų išdavimo, vykdomos pagal nacionalinės teisės aktus, kuriais įgyvendinama Vandens pagrindų direktyva, kaip yra pagrindinėje byloje, šalies statusu, kuo labiau stengdamasis užtikrinti, kad tas išaiškinimas atitiktų Vandens pagrindų direktyvoje (pirmiausia jos 4 straipsnyje ir 14 straipsnio 1 dalyje) nustatytus tikslus, kad aplinkosaugos organizacijos galėtų remtis tomis nuostatomis vykstant administracinei procedūrai nacionalinėje institucijoje;
– jeigu tinkamai įsteigtos ir pagal nacionalinės teisės aktų reikalavimus veikiančios aplinkosaugos organizacijos teisė apskųsti kompetentingų nacionalinių institucijų per administracinę procedūrą priimtus sprendimus pagal Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnį administracinei institucijai arba teismui priklauso nuo ankstesnio dalyvavimo tokioje procedūroje, tas straipsnis, taikomas kartu su Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalimi ir Chartijos 47 straipsniu, turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiama nustatyti nacionalines procedūrines taisykles, dėl kurių tokia organizacija negali įgyti tokios procedūros šalies statuso.
Trečiasis klausimas
113. Trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar pagal nacionalines procedūrines taisykles, kaip antai AVG 42 straipsnį, gali būti reikalaujama, kad aplinkosaugos organizacijos pareikštų prieštaravimus tinkamu laiku vykstant leidimų išdavimo procedūrai, ir ar, jeigu to nepadaro, jos netenka tos procedūros šalies statuso, taigi ir teisės apskųsti kompetentingų institucijų vėliau per tą procedūrą priimtų sprendimų kompetentingam teismui(99).
114. Prisipažinsiu, kad man šio klausimo formuluotė atrodo keista. Logiškai būtų galima manyti, kad AVG 42 straipsnis taikytinas tik subjektui, kuris jau yra procedūros šalis. Tačiau prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paaiškina, kad pagal Austrijos procedūrinę teisę (1959 m. WRG 102 straipsnio 1 dalį) aplinkosaugos organizacijos, kaip antai Protect, negali įgyti tokios procedūros šalies statuso(100). Taigi būtų galima daryti prielaidą, kad AVG 42 straipsnis negali būti taikomas Protect arba, jeigu jis būtų taikytinas, kad jis neturėtų poveikio pagrindinės bylos nagrinėjimo rezultatui. Atsižvelgiant į tai, trečiasis klausimas atrodo hipotetinis(101).
115. Vis dėlto iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo paaiškinimų matyti, kad Protect prašymas suteikti jai procedūros šalies statusą atmestas remiantis AVG 42 straipsniu, todėl kad Protect nepareiškė su vandeniu susijusių prieštaravimų (pagal 1959 m. WRG) laiku, vykstant administracinei procedūrai(102). Tai suponuotų, kad Protectgalėjo įgyti procedūros šalies statusą, jeigu būtų pareiškusi prieštaravimus laiku.
116. Posėdyje šis klausimas nebuvo išspręstas.
117. Toliau vadovausiuosi prielaida, kad Protectgalėjo įgyti administracinės procedūros šalies statusą, jeigu būtų laiku pateikusi reikiamus prieštaravimus.
118. Austrijos vyriausybė tvirtina (tikriausiai remdamasi savo nacionalinės teisės aktų išaiškinimu), kad Protect turėjo pareikšti prieštaravimus nelaukdama, kol jai bus suteiktas procedūros šalies statusas.
119. Iš Teisingumo Teismui pateiktos medžiagos man atrodo, kad pagal Austrijos teisės aktus visiškai neakivaizdu, kad iš aplinkosaugos organizacijos būtų galima tikėtis, kad ji supras, jog turi užsitikrinti administracinės procedūros, kurioje nagrinėjamas prašymas išduoti leidimą imti vandenį dirbtiniam sniegui gaminti, šalies statusą tiesiog pareikšdama prieštaravimus pagal AVG 42 straipsnį. Kaip tik atrodo, kad pagal 1959 m. WRG 102 straipsnio 3 dalį galimybė pareikšti tokius prieštaravimus suteikiama tik procedūros šalims, o pagal 1959 m. WRG 102 straipsnio 1 dalį aplinkosaugos organizacija, neturinti jokių subjektyviųjų viešųjų teisių, procedūros šalies statuso įgyti negali.
120. Manau, kad būtų nesąžininga ir klaidinga reikalauti, kad aplinkosaugos organizacija tokioje situacijoje (beveik spekuliatyviai) vis tiek bandytų pareikšti prieštaravimus. Jeigu būtų taikomas AVG 42 straipsnis ir iš Protect būtų atimtas procedūros šalies statusas, tokioje situacijoje tai reikštų, kad ji būtų baudžiama už tai, kad nepadarė to, ką pagal nacionalinės teisės aktus jai, atrodo, draudžiama daryti. Tokia procedūrinė taisyklė, mano nuomone, neatitiktų sąžiningumo ir nešališkumo kriterijų, nustatytų Orhuso konvencijos 9 straipsnio 4 dalyje. Tai netikėtai primena mirštančio žmogaus padėtį F. Kafkos „Procese“, žmogaus, kuris visą gyvenimą bandė praeiti pro vartus, kurie dabar užsidaro, ir kuriam pranešama, kad jie visą laiką buvo atverti ir jis galėjo praeiti.
121. Nacionalinis teismas turi patikrinti, ar nacionalinės taisyklės iš tikrųjų taikomos būtent taip. Jeigu taip, atsisakymas suteikti Protect administracinės procedūros šalies statusą ir atitinkamai draudimas jai pasinaudoti teise kreiptis į teismą reikštų, kad jai užkertamas kelias pasinaudoti teise į veiksmingas teisių gynimo priemones, kurią ji, kaip aplinkosaugos organizacija, turi pagal Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnį, taikomą kartu su Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalimi(103). Iš mano pasiūlyto atsakymo į pirmąjį klausimą darytina išvada, kad, jeigu ta teisė būtina siekiant skatinti privalomų ES aplinkos teisės tikslų, nustatytų Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnyje, įgyvendinimą, iš aplinkosaugos organizacijos tos teisės atimti negalima.
122. Jeigu, kita vertus, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nustatytų, kad iš aplinkosaugos organizacijos, kaip antai Protect, buvo galima pagrįstai tikėtis, taikant sąžiningas ir nešališkas procedūrines taisykles, kad ji laiku, vykstant administraciniam procesui, pareikš prieštaravimus, AVG 42 straipsnyje nustatytas procedūrinis laikotarpis, atrodo, nepažeidžia jokių Orhuso konvencijoje ar Vandens pagrindų direktyvoje garantuojamų teisių. Iš principo nacionalinės teisės aktuose nustatytas laikotarpis, per kurį šalys gali pareikšti prieštaravimus, iš esmės atitinka teisę į veiksmingą teisminę gynybą ir juo, atrodo, neviršijama tai, kas būtina siekiant įgyvendinti teisėtus administracinio proceso teisinio saugumo, spartos ir ekonomijos tikslus. Taigi Teisingumo Teismas yra pripažinęs, jog tai, kad teisinio saugumo sumetimais, apsaugant ir asmenis, ir institucijas, nustatomi protingi naikinamieji terminai pareikšti ieškinį, atitinka Sąjungos teisę. Jis pirmiausia yra konstatavęs, kad dėl tokių terminų iš principo negali tapti praktiškai neįmanoma arba pernelyg sudėtinga naudotis pagal Sąjungos teisę suteikiamomis teisėmis(104). Iš tikrųjų pačioje Orhuso konvencijos 9 straipsnio 4 dalyje reikalaujama, kad procedūros būtų „teisingos, nešališkos [ir] pasiūlytos laiku“. Jeigu šaliai užkertamas kelias pareikšti prieštaravimus dėl projekto iki nustatyto termino, ir jį šalis praleido, AVG 42 straipsnis, atrodo, atitinka tuos kriterijus(105).
123. Taigi į trečiąjį klausimą reikėtų atsakyti taip, kad Vandens pagrindų direktyvos 4 straipsnis, taikomas kartu su Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalimi ir Chartijos 47 straipsniu, turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiama priimti nacionalines procedūrines taisykles, dėl kurių aplinkosaugos organizacija netenka administracinės procedūros šalies statuso, jeigu laiku toje procedūroje nepareiškia prieštaravimų, kiek tos taisyklės neatitinka Orhuso konvencijos 9 straipsnio 4 dalyje nurodytų sąžiningumo ir nešališkumo kriterijų.
Išvada
124. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Teisingumo Teismui siūlau į Verwaltungsgerichtshof (Aukščiausiasis administracinis teismas, Austrija) pateiktus prejudicinius klausimus atsakyti taip:
– 2000 m. spalio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2000/60/EB, nustatančios Bendrijos veiksmų vandens politikos srityje pagrindus, 4 straipsnis, taikomas kartu su 1998 m. birželio 25 d. Orhuse pasirašytos Konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais, Europos bendrijos vardu patvirtintos 2005 m. vasario 17 d. Tarybos sprendimu 2005/370/EB, 9 straipsnio 3 dalimi ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsniu, turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiama nustatyti nacionalines procedūrines taisykles, dėl kurių tinkamai įsteigta ir pagal nacionalinės teisės reikalavimus veikianti aplinkosaugos organizacija negalėtų dalyvauti administracinėse ar teisminėse procedūrose, kaip tai suprantama pagal tos konvencijos 9 straipsnio 3 dalį, ir skųsti kompetentingos institucijos sprendimų, priimtų per administracinę procedūrą, vykdomą pagal tą direktyvą įgyvendinančio nacionalinės teisės akto nuostatas.
– Nacionalinis teismas turi išaiškinti nacionalinę procedūrinę teisę, susijusią su administracinės procedūros dėl leidimų išdavimo, vykdomos pagal nacionalinės teisės aktus, kuriais įgyvendinama Direktyva 2000/60, kaip yra pagrindinėje byloje, šalies statusu, kuo labiau stengdamasis užtikrinti, kad tas išaiškinimas atitiktų toje direktyvoje (pirmiausia jos 4 straipsnyje ir 14 straipsnio 1 dalyje) nustatytus tikslus, kad aplinkosaugos organizacijos galėtų remtis ta nuostata vykstant administracinei procedūrai nacionalinėje institucijoje.
– Jeigu tinkamai įsteigtos ir pagal nacionalinės teisės aktų reikalavimus veikiančios aplinkosaugos organizacijos teisė apskųsti kompetentingų nacionalinių institucijų per administracinę procedūrą priimtus sprendimus pagal Direktyvos 2000/60 4 straipsnį administracinei institucijai arba teismui priklauso nuo ankstesnio dalyvavimo tokioje procedūroje, tas straipsnis, taikomas kartu su minėtos konvencijos 9 straipsnio 3 dalimi ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsniu, turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiama nustatyti nacionalines procedūrines taisykles, dėl kurių tokia organizacija negali įgyti tokios procedūros šalies statuso.
– Direktyvos 2000/60 4 straipsnis, taikomas kartu su minėtos konvencijos 9 straipsnio 3 dalimi ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsniu, turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiama priimti nacionalines procedūrines taisykles, dėl kurių aplinkosaugos organizacija netenka administracinės procedūros šalies statuso, jeigu laiku toje procedūroje nepareiškia prieštaravimų, kiek tos taisyklės neatitinka tos konvencijos 9 straipsnio 4 dalyje nurodytų sąžiningumo ir nešališkumo kriterijų.