NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MICHAL BOBEK
prednesené 25. apríla 2017 (1)
Spojené veci C‑596/15 P a C‑597/15 P
Bionorica SE (C‑596/15 P)
Diapharm GmbH & Co. KG (C‑597/15 P)
proti
Európskej komisii
„Odvolanie – Verejné zdravie – Zdravotné tvrdenia o rastlinných látkach – Nesplnenie povinnosti Komisie poveriť Európsky úrad pre bezpečnosť potravín vykonaním hodnotenia zdravotných tvrdení o rastlinných látkach“
I. Úvod
1. Podľa nariadenia (ES) č. 1924/2006(2) (ďalej len „nariadenie“) sa Európska komisia mala poradiť s Európskym úradom pre bezpečnosť potravín (ďalej len „EFSA“) a do 31. januára 2010 mala prijať zoznam zdravotných tvrdení povolených pre použitie na potravinách. Komisia však v septembri 2010 pozastavila hodnotenie, ktoré EFSA vykonával vo vzťahu k tvrdeniam týkajúcim sa potravín rastlinného pôvodu (ďalej len „rastlinné látky“). Toto pozastavenie pretrváva dodnes.
2. Spoločnosť Bionorica SE (ďalej len „Bionorica“) a spoločnosť Diapharm GmbH (ďalej len „Diapharm“) (spoločne ďalej aj „odvolateľky“) sa odvolávajú proti uzneseniam Všeobecného súdu vo veciach T‑619/14 a T‑620/14 (ďalej len „napadnuté uznesenia“)(3). Napadnuté uznesenia zamietli žaloby, ktoré odvolateľky podali proti Komisii z dôvodu jej nečinnosti, ako neprípustné. Údajná nečinnosť Komisie spočívala v tom, že nepoverila EFSA hodnotením zdravotných tvrdení pre použitie o rastlinných látkach s cieľom prijať zoznam zdravotných tvrdení o takýchto potravinách, ktoré možno použiť (ďalej len „zoznam tvrdení o rastlinných látkach“).
3. Všeobecný súd vyhlásil žaloby za neprípustné z dôvodu, že Komisia ukončila nečinnosť tým, že reagovala na výzvu odvolateliek na konanie, čím „zaujala svoje stanovisko“. Okrem toho Všeobecný súd rozhodol, že Bionorica ani Diapharm nemajú záujem na podaní žalôb. Na záver konštatoval, že Diapharm nie je ani priamo dotknutá podaním tejto žaloby.
4. Prejednávané odvolania vznášajú niekoľko dôležitých a zložitých otázok týkajúcich sa prípustnosti. V prvom rade vyžadujú, aby Súdny dvor dôkladne preskúmal význam „záujmu na konaní“, a objasnil najmä to, ako sa tento pojem odlišuje od pojmov „napadnuteľný akt“ a „priama dotknutosť“. Odvolania taktiež vyžadujú uplatnenie pojmu „priama dotknutosť“ v kontexte nečinnosti, a teda aj vo vzťahu k budúcej situácii odvolateliek, ak by sa požadovaný akt prijal. Napokon odvolania vznášajú otázku paralelnosti medzi podmienkami prípustnosti žalôb o neplatnosť a žalôb na nečinnosť, ktorá pretrváva aj po prijatí Lisabonskej zmluvy.
II. Právny rámec
A. Právo EÚ
1. Nariadenie č. 1924/2006
5. Zdravotné tvrdenia definuje článok 2 ods. 2 bod 5 nariadenia č. 1924/2006 ako „každé tvrdenie, ktoré udáva, naznačuje alebo vyvoláva dojem, že existuje súvislosť medzi kategóriou potravín, potravinou alebo jednou z jej zložiek a zdravím“.
6. V zmysle článku 13 členské štáty poskytnú Komisii zoznamy tvrdení spolu s podmienkami. Po porade s EFSA bola Komisia povinná prijať v súlade s platným komitologickým postupom zoznam povolených tvrdení a súvisiacich podmienok do 31. januára 2010. Po tomto dátume možno zoznamy meniť na základe postupov stanovených v nasledujúcich ustanoveniach nariadenia.
7. Použitie tvrdení, ktoré nie sú povolené v zmysle tohto nariadenia, zakazuje článok 10.
8. Článok 17 ods. 5 stanovuje, že zdravotné tvrdenia „uvedené v zoznamoch podľa článkov 13 a 14 môže používať v súlade s podmienkami, ktoré sa na ne vzťahujú, každý prevádzkovateľ potravinárskeho podniku…“.
9. Článok 28 ods. 5 a 6 upravujú prechodný režim do prijatia konečného zoznamu tvrdení:
„5. Zdravotné tvrdenia uvedené v článku 13 ods. 1 písm. a) sa môžu uvádzať odo dňa nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia do prijatia zoznamu uvedeného v článku 13 ods. 3 na zodpovednosť prevádzkovateľov potravinárskych podnikov pod podmienkou, že sú v súlade s týmto nariadením a existujúcimi vnútroštátnymi ustanoveniami, ktoré sa na ne vzťahujú, a bez toho, aby bolo dotknuté prijatie ochranných opatrení uvedených v článku 24.
6. Iné zdravotné tvrdenia ako tie, ktoré sú uvedené v článku 13 ods. 1 písm. a) a v článku 14, ktoré sa používali v súlade s vnútroštátnymi ustanoveniami pred dátumom nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia, sa riadia týmto:
a) zdravotné tvrdenia, ktoré boli predmetom hodnotenia a povolenia v členskom štáte, sa povoľujú takto:
i) členské štáty oznámia Komisii tieto tvrdenia spolu s hodnotiacou správou o vedeckých údajoch, ktoré ich podporujú, najneskôr do 31. januára 2008;
ii) Komisia po porade s úradom a v súlade s regulačným postupom s kontrolou uvedeným v článku 25 ods. 3 prijme rozhodnutie o zdravotných tvrdeniach povolených týmto spôsobom, zamerané na zmenu a doplnenie nepodstatných prvkov tohto nariadenia jeho doplnením.
Zdravotné tvrdenia, ktoré nie sú povolené podľa tohto postupu, sa môžu naďalej používať šesť mesiacov po prijatí rozhodnutia;
b) zdravotné tvrdenia, ktoré neboli predmetom hodnotenia a povolenia v členskom štáte: takéto tvrdenia sa môžu naďalej používať pod podmienkou, že sa do 19. januára 2008 podá žiadosť podľa tohto nariadenia, zdravotné tvrdenia, ktoré nie sú povolené podľa tohto postupu, sa môžu naďalej používať šesť mesiacov po prijatí rozhodnutia podľa článku 17 ods. 3“.
III. Skutkový stav a konanie
10. Bionorica je podľa skutkových okolností uvedených v napadnutých uzneseniach spoločnosťou, ktorá vyrába a predáva farmaceutické výrobky a potravinové doplnky v Európe. To zahŕňa uvádzanie určitých zdravotných tvrdení pri označovaní a reklame týchto výrobkov. Diapharm poskytuje škálu služieb na medzinárodnej úrovni vrátane poskytovania poradenstva v súvislosti s používaním zdravotných tvrdení o potravinách, a najmä o potravinových doplnkoch.(4)
11. Článok 13 ods. 3 nariadenia stanovuje, že Komisia prijme zoznam povolených zdravotných tvrdení, ktoré by sa mohli použiť na potravinách, do 31. januára 2010. Na to, aby tak Komisia mohla urobiť, musela najprv od členských štátov zhromaždiť navrhované tvrdenia a poveriť EFSA, aby ich vyhodnotil. Komisia poverila EFSA, aby uskutočnil potrebné hodnotenia. Následne však Komisia v septembri 2010 pozastavila práce na tvrdeniach týkajúcich sa rastlinných látok, avšak prijala zoznam povolených tvrdení týkajúcich sa iných potravín v zmysle nariadenia (EÚ) č. 432/2012(5).
12. Bionorica a Diapharm napísali 22. apríla 2014 Komisii a vyzvali ju na to, aby na účely prijatia zoznamu uvedeného v článku 13 ods. 3 nariadenia poverila EFSA okamžitým vyhodnotením zdravotných tvrdení, ktoré bolo pozastavené. Dňa 19. júna 2014 Komisia odvolateľkám odpovedala nasledujúcim spôsobom (ďalej len „list“):
„Ako iste viete, Komisia začala diskusiu týkajúcu sa zdravotných tvrdení o takzvaných ,rastlinných látkach‘ po tom, čo viaceré členské štáty a zainteresované strany vyjadrili obavy, pokiaľ ide o rozdielne zaobchádzanie s výrobkami, ktoré obsahujú tieto látky, podľa právnej úpravy o zdravotných tvrdeniach a podľa právnej úpravy týkajúcej sa tradičných rastlinných liekov.
Kým nebude známy výsledok tejto diskusie, Komisia požiadala Európsky úrad pre bezpečnosť potravín (EFSA), aby prerušil svoje vedecké hodnotenie zdravotných tvrdení o rastlinných látkach. Komisia si je vedomá významu tohto zložitého problému tak pre spotrebiteľov, ako aj pre podnikateľské subjekty. Na to, aby však bolo možné stanoviť najlepší potrebný postup, by sa mal Komisii poskytnúť čas a priestor, ktorý je na tento účel nevyhnutý.“
IV. Konanie pred Všeobecným súdom a napadnuté uznesenia
13. Dňa 19. augusta 2014 podali Bionorica a Diapharm na Všeobecnom súde proti Komisii žalobu na nečinnosť (jednotlivo ako veci T‑619/14 a T‑620/14).
14. Komisia 20. novembra 2014 vzniesla voči týmto žalobám námietku neprípustnosti, na ktorú odvolateľky odpovedali 19. decembra 2014.
15. Uzneseniami zo 16. septembra 2015 Všeobecný súd zamietol žaloby ako neprípustné.
16. Všeobecný súd rozhodol, že list predstavoval zaujatie stanoviska Komisie, a to znamenalo ukončenie akejkoľvek nečinnosti.
17. Všeobecný súd v ďalšom bode zároveň konštatoval, že žiadna z odvolateliek nemá záujem na konaní. V tejto súvislosti poukázal na štyri skutočnosti.
18. Po prvé, do času, kým Komisia neprijme zoznam tvrdení podľa článku 13 ods. 3 nariadenia, sa bude uplatňovať prechodný režim zakotvený v článku 28 ods. 5 a 6. To znamená, že tvrdenia možno používať dovtedy, dokiaľ sa dodržiava nariadenie a platná vnútroštátna právna úprava.(6) V dôsledku toho, ak by sa prijal predmetný zoznam, odvolateľky by mohli dúfať nanajvýš v zachovanie práva používať príslušné tvrdenia. V skutočnosti totiž môže byť situácia horšia, ak by sa zoznam prijal, pretože tvrdenia nemusia byť povolené.(7)
19. Po druhé, neprijatie zoznamu v žiadnom prípade nevytvára nerovnaké podmienky hospodárskej súťaže. Prechodný režim umožňuje nepretržité používanie tvrdení. Prípadné rozdiely vyplývajúce z neprijatia zoznamu by mali negatívny vplyv iba na záujmy tých prevádzkovateľov, ktorých tvrdenia sa už vyhodnotili a zamietli. Odvolateľky preto nemohli tvrdiť, že majú záujem na prijatí tohto zoznamu. Diapharm okrem toho nie je výrobcom potravín, na ktoré sa vzťahujú príslušné tvrdenia.(8)
20. Po tretie, nevznikla žiadna právna neistota (ktorá podľa odvolateliek znamenala, že majú záujem) vyplývajúca z neprijatia zoznamu, pretože bolo jasné, aké pravidlá sa uplatňovali počas prechodného režimu. Okrem toho Komisia môže tak ako pri nariadení č. 432/2012 stanoviť ďalšie prechodné ustanovenia dokonca aj v konečnom zozname, ktorý prijme.(9)
21. Po štvrté, Bionorica ani Diapharm nepreukázali, že nečinnosť Komisie im spôsobila akúkoľvek majetkovú ujmu alebo ako by prijatie zoznamu tvrdení o rastlinných látkach ukončilo túto ujmu.(10)
22. Všeobecný súd okrem toho rozhodol, že Diapharm nielen že nemá záujem na konaní, ale nie je ani priamo dotknutá, keďže nevyrába ani nepredáva potraviny na európskom trhu.(11)
V. Konanie pred Súdnym dvorom
23. Odvolateľky sa svojím odvolaním domáhajú, aby Súdny dvor zrušil uznesenia Všeobecného súdu vo veciach T‑619/14 a T‑620/14 a aby zaviazal Komisiu na náhradu ich trov konania.
24. Bionorica na podporu svojho odvolania uvádza dva odvolacie dôvody. Po prvé, Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že Komisia zaujala stanovisko. Po druhé, Všeobecný sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď konštatoval, že Bionorica nemá záujem na konaní. Diapharm taktiež uvádza tieto dva odvolacie dôvody a zároveň aj tretí, a to že Všeobecný súd nesprávne rozhodol, že Diapharm nespĺňa kritérium priamej dotknutosti.(12)
25. Komisia tieto tvrdenia odmieta. Uvádza, že zaujala stanovisko a že v každom prípade žiadna z odvolateliek nemá záujem na konaní. Komisia taktiež tvrdí, že Diapharm nie je priamo dotknutá. Napokon Komisia odmieta akúkoľvek paralelnosť medzi žalobami o neplatnosť a žalobami na nečinnosť, pokiaľ ide o neprijatie „regulačného aktu“, ktorý „nevyžaduje vykonávacie opatrenia“ v zmysle štvrtého odseku článku 263 ZFEÚ.
26. Odvolateľky a Komisia predložili písomné vyjadrenia a svoje tvrdenia predniesli na pojednávaní, ktoré sa konalo 19. januára 2017.
VI. Posúdenie
A. Úvod
27. V oboch veciach, ktoré sú predmetom odvolania, Všeobecný súd dospel k záveru, že žaloby sú neprípustné, pretože a) Komisia zaujala stanovisko a b) Bionorica ani Diapharm nemajú záujem na konaní. Vo vzťahu k spoločnosti Diapharm Všeobecný súd zároveň rozhodol, že žaloba je neprípustná z dôvodu neexistencie priamej dotknutosti.
28. Z dôvodov, ktoré uvádzam nižšie, sa domnievam, že pri prvých dvoch bodoch – zaujatie stanoviska a záujem na konaní – vychádzajú obidve uznesenia Všeobecného súdu z nesprávneho právneho posúdenia.
29. V dôsledku toho by sa uznesenie Všeobecného súdu vydané vo vzťahu k spoločnosti Bionorica malo podľa môjho názoru zrušiť. Ďalej navrhujem, aby Súdny dvor všeobecne rozhodol o prípustnosti žaloby Bionorica, a ak Súdny dvor súhlasí s tým, že žaloba je prípustná, aby vrátil danú vec Všeobecnému súdu späť na rozhodnutie vo veci samej.
30. Hoci uznesenie Všeobecného súdu, pokiaľ ide o Diapharm, taktiež vychádza z nesprávneho právneho posúdenia špecifikovaného v rámci prvých dvoch odvolacích dôvodov uvedených Diapharm, žalobu Diapharm treba v konečnom dôsledku odmietnuť ako neprípustnú pre nedostatok záujmu na konaní, hoci z odlišných dôvodov, a to bez toho, aby bolo potrebné posúdiť tretí odvolací dôvod týkajúci sa neexistencie priamej dotknutosti.
B. O prvom odvolacom dôvode: porušenie článku 265 ZFEÚ
31. Odvolateľky svojím prvým odvolacím dôvodom tvrdia, že Všeobecný súd rozhodol nesprávne, že list predstavuje zaujatie stanoviska Komisie.
32. S týmto tvrdením súhlasím.
33. Ako vyplýva z bodu 12 vyššie, prvý odsek listu Komisie jednoducho opisuje status quo. Prvá veta druhého odseku naznačuje, že Komisia požiadala EFSA o pozastavenie jeho činnosti až do výsledku úvah Komisie. Druhá veta druhého odseku potvrdzuje, že situácia je zložitá. V tretej vete Komisia uvádza len to, že si to vyžaduje čas a priestor, aby bolo možné rozhodnúť, čo ďalej.
34. Vzhľadom na uvedené spočíva význam druhého odseku v tom, že skúmanie tejto zložitej otázky pokračuje, ale Komisia nie je schopná konať okamžite. Inými slovami, necháva odvolateľky čakať. Komisia rozhodne nehovorí „odmietam konať“.
35. Judikatúra jednoznačne uvádza, že požiadavka, ktorou sa od prevádzkovateľa požaduje, aby bol trpezlivý alebo aby čakal, kým inštitúcia na danej veci pracuje, nepredstavuje zaujatie stanoviska.(13) Predmetný list je určite takýmto typom vyčkávajúcej odpovede. Z tohto dôvodu nejde o zaujatie stanoviska.
36. Komisia tvrdí, že vzhľadom na súvislosti bolo zrejmé, že stanoviskom Komisie bolo odmietnutie žiadosti odvolateliek o to, aby konala.
37. S tým nesúhlasím. Tento list je prinajlepšom nejednoznačný. Nejasnosti týkajúce toho, či došlo k zaujatiu stanoviska, ktoré vyplývajú z oznámenia Komisie, by sa mali vyriešiť v prospech žiadateľky. Od žiadateľky nemožno požadovať, aby kontextovo predvídala obsah oznámenia Komisie a v konečnom dôsledku ho vykladala vo svoj neprospech. Iste, jednoznačnosť oznámenia Komisie zo samej podstaty svojej funkcie pravdepodobne nikdy nedosiahne biblický ideál, ktorý znie „nech vaše slovo ‚áno‘ znamená ‚áno‘, vaše ‚nie‘ ‚nie‘“(14). Komisia by však určite mala byť priamejšia a jednoznačná v rámci svojej korešpondencie, ak skutočne to, čo si želala komunikovať, bolo „jasným“ inštitucionálnym stanoviskom.
38. Vzhľadom na uvedené sa domnievam, že prvý odvolací dôvod odvolateliek je dôvodný.
C. O druhom odvolacom dôvode: záujem na konaní
39. Svojím druhým odvolacím dôvodom odvolateľky tvrdia, že Všeobecný súd rozhodol nesprávne, že nemajú dostatočný záujem na podaní žaloby (záujem na konaní). V tejto súvislosti spochybňujú závery Všeobecného súdu týkajúce sa a) porovnateľnosti situácie, keď sú tvrdenia povolené, a situácie, na ktorú sa vzťahuje prechodný režim; b) neexistencie akejkoľvek konkurenčnej nevýhody; a c) zistenia, že nevznikla žiadna právna neistota.(15)
40. Bionorica okrem toho uvádza, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho posúdenia skutkového stavu, keď tvrdil, že je výrobcom potravinových doplnkov. Bionorica tvrdí, že toto pochybenie prispelo k tomu, že Všeobecný súd neuznal záujem spoločnosti Bionorica na konaní.(16)
41. Najprv sa budem zaoberať vecnou nesprávnosťou, ktorú uvádza Bionorica (1); následne vo všeobecnosti posúdim judikatúru týkajúcu sa záujmu na konaní a hmotnoprávne podmienky (2); a nakoniec to uplatním vo vzťahu k prejednávaným odvolaniam (3).
1) Údajná vecná nesprávnosť
42. Samotný Všeobecný súd má právomoc zisťovať skutkový stav. Súdny dvor ho len preskúma v rozsahu, v akom vecná nesprávnosť jeho zistení vyplýva z dokumentov, ktoré mu boli predložené, alebo v akom boli dôkazy skreslené.(17)
43. Všeobecný súd vo svojom uznesení vo veci T‑619/14 uvádza, že Bionorica je podnik, ktorý vyrába a predáva farmaceutické výrobky a potravinové doplnky na európskom trhu a je „výrobcom potravín“.(18) Zo spisu Všeobecného súdu je však zrejmé, že spoločnosť Bionorica je podnik, ktorý vyrába a predáva farmaceutické výrobky, nie potravinové doplnky alebo potraviny všeobecnejšie. To potvrdila aj Bionorica vo svojich písomných a ústnych vyjadreniach pred Súdnym dvorom.
44. Uznesenie Všeobecného súdu vo veci T‑619/14 je preto v tejto súvislosti zjavne vecne nesprávne.
45. Či to spochybňuje záver Všeobecného súdu vo vzťahu k záujmu na konaní, je však inou otázkou. Ako totiž správne uvádza Komisia, pre spoločnosť Bionorica by bolo pravdepodobne ľahšie preukázať aktívnu legitimáciu v tejto veci, ak by táto spoločnosť skutočne pôsobila na trhu s potravinovými doplnkami.
46. Pred tým, než posúdim otázku týkajúcu sa záujmu na konaní v tomto konkrétnom prípade, stručne pripomeniem hlavné línie judikatúry v tejto oblasti.
2) Záujem na konaní
47. Záujem na konaní je základnou podmienkou podania akejkoľvek priamej žaloby na Súdny dvor.(19) Všeobecným cieľom tejto podmienky je zabezpečiť, aby Súdny dvor nebol pohltený žalobami, ktoré žiadajú o právne stanoviská k všeobecným alebo hypotetickým otázkam.(20) Prijatie (alebo zrušenie) aktu musí žalobcovi priniesť výhodu alebo prospech.(21) Táto „výhoda“ alebo „prospech“ musia byť zároveň osobné. Inými slovami, žalobca nemôže podať žalobu v záujme tretej osoby alebo vo všeobecnom záujme (to znamená, actio popularis).(22)
48. „Záujem“ preto vyžaduje, aby žalobca získal určitý prospech v prípade, keď je jeho žaloba úspešná. Ak by bol výsledok danej veci pre žalobcu vskutku neutrálny alebo negatívny, nejde o záujem na konaní.(23)
49. Môže byť tento osobný prospech vecný alebo musí byť právny (z hľadiska pozitívnych dôsledkov na právne nároky a povinnosti žalobcu), aby bolo možné preukázať záujem na konaní? Podľa môjho názoru môže mať buď jeden charakter, alebo druhý, alebo obojaký. V každom prípade jeden z týchto dvoch určite postačuje. Napríklad zlepšenie konkurenčného postavenia žalobcu v dôsledku zrušenia môže viesť k tomu, že vznikne záujem na konaní.
50. Pri pohľade na doterajšiu judikatúru by však bolo užitočné, aby to Súdny dvor výslovne potvrdil. Je to preto, lebo existuje viacero rozsudkov, z ktorých sa na prvý pohľad zdá, že na preukázanie záujmu na konaní sa vyžadujú dôsledky týkajúce sa právneho postavenia žalobcu.(24) Zdá sa, že niektoré uznesenia dokonca predstavujú pojem prospech a právne dôsledky ako alternatívne spôsoby vyjadrenia rovnakej požiadavky.(25)
51. Podrobnejšie preskúmanie týchto rozsudkov však vo všeobecnosti odhaľuje, že Súdny dvor jednoducho uvádza podmienky existencie „napadnuteľného aktu“ a „záujmu na konaní“ spolu v jednej vete alebo bode.(26) Samozrejme na to, aby mohol byť určitý akt predmetom žaloby o neplatnosť alebo žaloby na nečinnosť, musí mať záväzné právne účinky.(27) V dôsledku toho musí byť výsledok danej veci spôsobilý viesť k právnym následkom v tom zmysle, že tento akt bude vyňatý alebo vložený do právneho poriadku Únie. To však nie je to isté ako záujem na konaní.(28)
52. Takýto záver navyše potvrdzuje aj judikatúra, ktorá ako prípustné prijíma také žaloby žalobcov, keď je jasné, že ak sa o žalobe rozhodne v prospech žalobcu, jeho právne postavenie sa nezmení. Zrejmé príklady zahŕňajú skutočnosť, že žaloby o neplatnosť, ktoré podali súťažitelia proti rozhodnutiam Komisie povoľujúcim fúzie, sú prípustné.(29)
53. Judikatúra zároveň potvrdzuje, že záujem musí byť právne zaručený a aktuálny.(30) Hypotetický záujem preto nie je dostatočný.(31) Tento záujem musí existovať v čase podania žaloby a musí pretrvávať až do vyhlásenia konečného rozhodnutia.(32) Ak sa totiž záujem, na ktorý sa odvoláva žalobca, týka právnej situácie v budúcnosti, musí preukázať, že zásah do tejto situácie je už istý.(33)
54. Na účely zrozumiteľnosti treba povedať, že tieto rozhodnutia neznamenajú, že na preukázanie záujmu musia byť všetky relevantné budúce udalosti isté. Predovšetkým je možné, že žaloba, ktorá skončí pre žalobcu úspechom, bude žalobcovi na prospech hlavne tým, že vytvorí možnosť alebo príležitosť. Existencia možnosti je istá, ale výsledok nie. Roztočením rulety vznikne malá šanca na veľkú výhru, ale žiadna záruka.
55. Jasné príklady tu možno nájsť v oblasti verejného obstarávania. Žalobca, ktorý napadne zadanie zákazky konkurentovi, nemá žiadnu záruku, že ak bude úspešný, bude zákazka zadaná jemu. Bude mať však možnosť tak kedykoľvek urobiť, a teda bude mať aj záujem na zrušení daného rozhodnutia. V tých prípadoch, keď z nejakého dôvodu nemá žiadnu možnosť, potom je naozaj možné, že neexistuje žiadny záujem.(34)
56. Rozsudky Súdneho dvora vo veci Flaherty(35) a Gordon(36) poskytujú ďalšie príklady takéhoto typu záujmu, ktorý spočíva v „prospechu z možnosti“ alebo v „ponechaní otvorených dverí“. Vo veci Flaherty sa odvolatelia domáhali možnosti zvýšiť kapacitu svojej rybárskej flotily. Komisia tvrdila, že jedna skupina odvolateľov nemá záujem na konaní, pretože ešte nezačali stavať plavidlá, na rozdiel od druhej skupiny, ktorá už so stavbou začala. Súdny dvor rozhodol, že obe skupiny záujem majú, aj keď záujem druhej skupiny je naliehavejší.(37) Vo veci Gordon odvolateľ napadol správu o svojom služobnom postupe. Hoci odišiel do dôchodku z dôvodu trvalej invalidity, opätovné zamestnanie bolo stále možné, a preto mal záujem na napadnutí tejto správy.(38)
57. Aby som to zhrnul, záujem na konaní bude existovať vtedy, ak prijatie napadnutého aktu prinesie žalobcovi právny alebo vecný prospech, ktorý bude pre neho osobný. Vo všeobecnosti by mal byť prospech právne zaručený a aktuálny alebo by mala existovať aspoň jasná možnosť alebo príležitosť získať takýto prospech. Naproti tomu vylúčenie záujmu na konaní, pretože prospech je len „vecný“ alebo pretože v porovnaní s absolútnou istotou existuje iba „možnosť prospechu“, bez ohľadu na budúce udalosti by jednoducho nebolo v súlade s judikatúrou tohto Súdneho dvora.
3) Uplatnenie na prejednávanú vec
58. V súlade s uplatnením vyššie uvedeného pojmu „záujem na konaní“, ako je stanovený v judikatúre nižšie, vysvetlím, prečo sa domnievam, že Bionorica skutočne má záujem na konaní. V tejto súvislosti vychádza uznesenie Všeobecného súdu vo veci T‑619/14 z nesprávneho právneho posúdenia. Spoločnosť Diapharm ako prevádzkovateľka na vyššom stupni dodávateľského reťazca však záujem na konaní nemá a uznesenie Všeobecného súdu vo veci T‑620/14 by sa malo potvrdiť.
59. Existujú rôzne aspekty tejto otázky, ktoré si zaslúžia podrobnejšie diskusiu. Všeobecné porovnanie medzi prechodným režimom stanoveným v článku 28 nariadenia a stálym režimom (konkrétne prijatie zoznamu tvrdení o rastlinných látkach) je pri odôvodnení Všeobecného súdu kľúčové. Začnem preto posúdením toho, z čoho vo všeobecnosti možno získať „výhodu“ alebo „prospech“ smerom od prechodného režimu k „stálemu“ režimu, teda k prijatiu zoznamu tvrdení o rastlinných látkach i). Ďalej budem skúmať otázku právnej istoty ako základu pre záujem na konaní ii). Nakoniec posúdim osobitné situácie spoločností Bionorica iii) a Diapharm iv).
i) Prospech zo stáleho režimu v porovnaní s prechodným režimom
60. Všeobecný súd v bode 39 napadnutých uznesení uviedol, že odvolateľky nemôžu získať žiadny prospech z prijatia zoznamu tvrdení o rastlinných látkach. Všeobecný súd v podstate konštatoval, že je to tak preto, lebo až do prijatia zoznamu sa uplatňuje prechodný režim. Situácia je pre dané tvrdenie v rámci prechodného režimu v praxi rovnako dobrá, ako keby bolo tvrdenie povolené. V prípade, že by tvrdenie nebolo povolené, situácia v rámci prechodného režimu by bola vskutku ešte výhodnejšia.
61. S tým nesúhlasím.
62. Z právneho hľadiska nie je prechodný režim a povolenie to isté. Ako uviedli odvolateľky, situácia v rámci prechodného režimu je objektívne menej priaznivá než povolenie, a to najmä preto, lebo nepretržité používanie tvrdení v rámci prechodného režimu podlieha podmienkam stanoveným vnútroštátnym právom,(39) a teda podlieha 28 potenciálne odlišným režimom. To neplatí pre tvrdenia výslovne povolené pravidlami Únie.(40) V tomto zmysle by v zásade existoval jasný prospech z povolenia v porovnaní s prechodným režimom.(41)
63. Všeobecný súd uviedol, že prechodný režim môže byť nepochybne lepší ako odmietnutie tvrdenia. Nemyslím si však, že možnosť odmietnutia sama osebe postačuje na to, aby odvolateľky pozbavila ich záujmu na konaní.
64. Po prvé, v tejto súvislosti sa odvolávam na vyššie uvedený príklad verejného obstarávania. V takýchto prípadoch žalobcovia nepožadujú záruku prospechu, ale len jeho možnosť. Takýto potenciálny prospech určite existuje aj v tejto veci.(42)
65. Po druhé, a čo je asi dôležitejšie, prejednávaná vec je trochu iná. Pri verejnom obstarávaní sú možné výsledky na prvý pohľad buď pozitívne (zrušené rozhodnutie, žalobca získa zákazku), alebo neutrálne (zrušené rozhodnutie, žalobca opäť príde o zákazku). V prejednávanej veci sú možné výsledky na prvý pohľad buď pozitívne (prijatie zoznamu, povolenie tvrdenia), alebo negatívne (prijatie zoznamu, zamietnutie tvrdenia). V obidvoch prípadoch však existuje jasná možnosť prospechu, ktorá predstavuje záujem.
66. Po tretie, domnievam sa tiež, že názor, podľa ktorého „odmietnutie je negatívne“, je veľmi zjednodušené tvrdenie. Aj odmietnutie tvrdenia môže mať jasné výhody. Napríklad, ako uviedla Bionorica, môže to znamenať zvýšenú právnu istotu pre prevádzkovateľa: konkrétne zdravotné tvrdenie nemusí byť povolené, ale to tiež znamená, že tento prevádzkovateľ môže prispôsobiť svoju obchodnú stratégiu do budúcnosti. Alebo, možno trochu cynickejšie, odmietnutie môže sťažiť život konkurentom, ktorí chcú tieto tvrdenia použiť. Vo všetkých týchto prípadoch existuje vecný prospech, ktorý je pre prevádzkovateľa osobný.
67. Navyše vidím niekoľko vážnych problémov v prístupe Všeobecného súdu, ak sa zameriam na všetky jeho logické dôsledky. Pri uplatnení tohto prístupu postačuje na vylúčenie záujmu žalobcu možnosť odmietnutia tvrdenia, a teda potenciálne zhoršenie postavenia žalobcu v porovnaní s prechodným režimom. Zdá sa mi, že ak by sa takýto prístup prijal, žalobca by mal záujem na podaní žaloby na nečinnosť len vtedy, ak by bol najhorší možný výsledok tejto žaloby lepší ako status quo.
68. Toto tvrdenie považujem za sporné na viacerých úrovniach. Dva praktické dôsledky sú zvlášť problematické.
69. Po prvé, nielen Bionorica, ale vôbec nijaký prevádzkovateľ by v praxi nikdy nepreukázal, že po prijatí konečného zoznamu by na tom boli vždy lepšie. Ak teda pokračujeme v tejto línii uvažovania až k jeho logickému záveru, nijaký prevádzkovateľ by teda nikdy nemohol podať žalobu na nečinnosť.
70. Po druhé, takýto prístup by Komisii v mnohých prípadoch, keď má určitú mieru voľnej úvahy vo vzťahu k výsledku, umožnil neobmedzene blokovať prijatie konečných aktov.(43) Ako uviedli odvolateľky vo svojej pôvodnej žalobe podanej na Všeobecný súd, táto skutočnosť by žalobcu nepriaznivo ovplyvnila v prípade nečinnosti, pretože by nemohol podať žiadnu žalobu.(44)
71. Rovnako sa domnievam, že ide o príliš úzky výklad pojmu záujem na konaní, ktorý slúži predovšetkým na vylúčenie neopodstatnených alebo nepodložených žalôb alebo žalôb, ktoré sa podávajú vo všeobecnom záujme. Mať záujem vo svojej úplnej podstate znamená mať niečo v hre. Znamená to mať psa v boji s tým, že v závislosti od výsledku danej veci možno niečo získať alebo stratiť. Je zrejmé, prečo judikatúra Súdneho dvora vyžaduje, aby žaloba mohla byť pre žalobcu prospešná. Ak výsledok môže byť iba škodlivý, záujem nevzniká.
72. Požiadavka prospechu by sa však nemala prevrátiť naopak, v dôsledku čoho by sa vytvorila podmienka, ktorá vyžaduje prospech na základe každého možného výsledku. Takýto prístup by mohol slúžiť iba na oslabenie žaloby na nečinnosť podľa článku 265 ZFEÚ.
73. Nakoniec, existuje len málo judikatúry, ktorá sa týka nečinnosti, a ešte menej takej, ktorá sa týka neprijatia prípravných aktov.(45) Pokiaľ viem, neexistuje žiadny rozsudok tohto Súdneho dvora, ktorý podrobne skúma pojem záujem na konaní v kontexte takýchto žalôb. Oprávnene sa možno pýtať, či „záujem na konaní“ súvisí s konečným regulačným opatrením (v tomto prípade so zoznamom tvrdení o rastlinných látkach) alebo s prípravnými fázami (v tomto prípade s pokynom pre EFSA, aby vyhodnotil tvrdenia).(46)
74. Odôvodnenie uvedené v tejto časti sa zaoberá záujmom na prijatí konečného opatrenia. Je zrejmé, že v tejto veci konečný zoznam môže byť prospešný (povolenie) alebo prospešný nemusí byť (odmietnutie).(47)
75. V prípade žalôb na nečinnosť zameraných na prijatie prípravných aktov, keď konečný akt môže byť pozitívny alebo negatívny, je však zjavne potrebné, aby existoval prípravný akt na to, aby vôbec bolo možné prijať konečný prospešný akt. V tejto súvislosti je bezprostredný „záujem na konaní“ v takýchto prípadoch zameraný na to, aby regulačný proces pokračoval. Alternatívou, a podľa môjho názoru aj legitímnym spôsobom, by bolo posúdenie otázky záujmu na konaní v kontexte žalôb pre neprijatie prípravného aktu. Zodpovedalo by to tiež odôvodneniu, ktoré Súdny dvor uviedol v rámci tých pár existujúcich vecí, ktoré sa týkajú nečinnosti, akou je napríklad Pioneer Hi‑Bred, kde bol výsledok rozhodovacieho procesu neistý, ale Všeobecný súd napriek tomu dospel k záveru, že existuje aktívna legitimácia na podanie žaloby pre neprijatie prípravného aktu, a tým sa veci pohli vpred.(48)
ii) Právna istota
76. Odvolateľky opakovane pred Všeobecným súdom a Súdnym dvorom tvrdili, že z prijatia zoznamu tvrdení o rastlinných látkach by vyplývalo zvýšenie právnej istoty. V tejto súvislosti napríklad poukázali na šírenie rôznych vnútroštátnych prístupov a súdne spory na vnútroštátnych súdoch s neistými výsledkami, ktoré sú v podstate zamerané na zmarenie používania tvrdení prevádzkovateľmi.
77. Z môjho pohľadu všeobecné odvolávanie sa na prospešné účinky právnej istoty nemôže samo osebe tvoriť platný základ záujmu na konaní. Ako je vysvetlené v bode 47, záujem na konaní musí byť osobný. To v zásade vylučuje, aby bol záujem na konaní založený na všeobecnom záujme o právny štát, hypotetických sporoch, akademickej zanietenosti alebo obyčajnej zvedavosti.
78. Existuje však zjavný rozdiel medzi takýmito všeobecnými záujmami a situáciami, pri ktorých dlhodobé, neurčité uplatňovanie prechodného režimu vytvára právnu neistotu, ktorá ovplyvňuje vlastné konkurenčné postavenie strany a jej vlastné obchodné a investičné stratégie. Takéto veci jednoducho nemožno odmietnuť ako prípad „actio popularis“. Môžu zahŕňať osobný záujem. Tomu, či takéto záujmy predstavujú záujem na konaní v rámci prejednávaných odvolaní, sa venujem v nasledujúcich bodoch vo vzťahu ku každej odvolateľke samostatne.
iii) Vec C‑596/15 P, ktorá sa týka spoločnosti Bionorica
79. Bionorica vyrába a predáva farmaceutické výrobky v rámci Únie. Ako bolo vysvetlené v bode 43 vyššie, na rozdiel od toho, čo sa uvádza v napadnutom uznesení, Bionorica momentálne v rámci Únie nepôsobí na trhu s potravinovými doplnkami. V takejto situácii by sa záujem spoločnosti Bionorica týkal jej potenciálneho vstupu na trh s rastlinnými potravinovými doplnkami, na ktorých sa nachádzajú zdravotné tvrdenia.
80. Bionorica však zároveň pôsobí na susednom trhu s rastlinnými farmaceutickými výrobkami, o ktorých tvrdí, že sú v konkurenčnom vzťahu s potravinovými doplnkami. Bionorica vo svojej žalobe podanej na Všeobecný súd predovšetkým uviedla niekoľko farmaceutických výrobkov, ktoré predáva s účinnými látkami, a) ktoré sa používajú aj v potravinových doplnkoch a b) ktoré sú rovnaké ako účinné látky, vo vzťahu ku ktorým sa podľa nariadenia vyžaduje povolenie zdravotných tvrdení.
81. Bionorica v podstate tvrdí, že bez ohľadu na výsledok regulačného procesu – či už to bude povolenie, alebo odmietnutie tvrdení – Bionorica získa prospech.
82. V prípade povolenia Bionorica tvrdí, že by mohla vstúpiť na trh s potravinovými doplnkami, ktoré obsahujú príslušné látky a sú označené súvisiacimi povolenými tvrdeniami. Ak by tak urobila, uviedla by na trh výrobky, ktoré priamo konkurujú druhu farmaceutických výrobkov, ktoré momentálne predáva, avšak bez mnohých súvisiacich nákladov týkajúcich sa napríklad klinického testovania a farmaceutickej ostražitosti. Na druhej strane, ak by sa tvrdenia zamietli, aspoň by v tomto ohľade mala právnu istotu. Mohla by sa náležite prispôsobiť. Okrem toho vo vyjadreniach spoločnosti Bionorica sa nachádza veľmi jasné tvrdenie, že v prípade zamietnutia tvrdení by mala prospech aj z toho, že jej aktuálni konkurenti predávajúci potravinové doplnky by už nemohli používať tieto tvrdenia na propagáciu svojich výrobkov.
83. V rámci svojho konštatovania, podľa ktorého Bionorica nemá záujem na konaní, sa Všeobecný súd zameriava na všeobecný predpoklad, že prechodný režim je v zásade prinajmenšom taký zhovievavý ako zoznam s povolenými tvrdeniami. V dôsledku toho nemôže mať Bionorica ani nikto iný prospech z prijatia zoznamu tvrdení o rastlinných látkach.(49)
84. Tento aspekt odôvodnenia Všeobecného súdu považujem za nesprávny. Pokiaľ ide o vplyv na hospodársku súťaž, Všeobecný súd poznamenáva, že prípadnú nevýhodu by pocítili prevádzkovatelia, ktorých žiadosť o povolenie tvrdení bola zamietnutá, čiže tvrdenia by sa nemohli používať. Naopak, žiadnu nevýhodu nepociťujú prevádzkovatelia, ktorých žiadosti boli pozastavené, pričom tvrdenia sa môžu stále používať v rámci prechodného režimu. Takéto odôvodnenie však opäť vychádza z nesprávneho porovnania výhod a nevýhod prechodného a stáleho režimu.
85. Z vyššie uvedených dôvodov sa domnievam, že pojem záujem na konaní treba chápať v tom zmysle, že zahŕňa situácie, v ktorých žalobca osobne získa vecný alebo právny prospech zo zrušenia alebo prijatia príslušného aktu.
86. Bionorica podľa môjho názoru a na rozdiel od konštatovania Všeobecného súdu uviedla skutočnosti, ktoré postačujú na to, aby preukázala takýto osobný prospech a záujem na konaní.
87. Po prvé, Bionorica tvrdí, že jej farmaceutické výrobky konkurujú potravinovým doplnkom, z ktorých niektoré obsahujú rovnaké látky ako jej vlastné výrobky, a že hodnotenia tvrdení vo vzťahu k týmto látkam boli pozastavené. Tento konkurenčný vzťah nebol spochybnený.(50)
88. Po druhé, Bionorica tvrdí, že vzhľadom na svoju prítomnosť na trhu s liečivami, ktoré obsahujú tieto látky, sa v prípade povolenia príslušných tvrdení chystá vstúpiť na trh s potravinovými doplnkami. Tento potenciálny vstup nebol spochybnený.(51)
89. Po tretie, Bionorica preukázala, že prechodný režim je menej istý ako stály režim, pričom tvrdila, že táto relatívna neistota bráni jej vlastnému vstupu na trh. Inými slovami, nedostatok právnej istoty ovplyvňuje jej vlastné súťažné a investičné rozhodnutia.
90. Vzhľadom na uvedené sa domnievam, že tieto skutočnosti – a najmä prítomnosť spoločnosti Bionorica na susedných trhoch s výrobkami, ktoré používajú rovnaké látky, – dokazujú, že Bionorica môže získať osobný prospech, a preto má záujem na konaní v tejto veci. Okrem toho niet pochýb o skutkovom zistení Všeobecného súdu, podľa ktorého Bionorica nepreukázala existenciu majetkovej ujmy. Hoci preukázanie takejto ujmy by podporilo existenciu záujmu, zjavne neexistuje žiadna takáto povinnosť.(52)
91. Všeobecný súd sa preto dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď dospel k záveru, že Bionorica nemá záujem na konaní. Druhý odvolací dôvod spoločnosti Bionorica je dôvodný.
iv) Vec C‑597/15 P, ktorá sa týka spoločnosti Diapharm
92. Medzi činnosti spoločnosti Diapharm patrí poskytovanie poradenstva spoločnostiam v oblasti zdravotných tvrdení, a to aj vo vzťahu k potravinám, najmä k potravinovým doplnkom. Sama osebe nie je aktívna na trhu s potravinami ani na susedných trhoch. Pôsobí na vyššom stupni dodávateľského reťazca.
93. Diapharm v podstate tvrdí, že to, že Komisia neprijala zoznam tvrdení o rastlinných látkach, ju negatívne ovplyvnilo znížením dopytu po jej službách, čo spôsobilo značnú stratu príjmov. Uvádza, že v tejto súvislosti spôsobuje znížená právna istota, pokiaľ ide o používanie zdravotných tvrdení, že trh s rastlinnými liekmi je menej atraktívny. Je to preto, lebo vstup na tento trh je nákladný, pričom spoločnosti môžu vstúpiť na trh s potravinovými doplnkami, ťažiť pritom z prechodného režimu, v dôsledku toho používať tvrdenia pri nižších nákladoch, a tým sa teda vyhnúť nákladom spojeným s uvádzaním liekov na trh.
94. Diapharm tvrdila pred Všeobecným súdom aj to, že bola úzko zapojená do postupu vedeného priemyselným združením, ktorý vyústil do toho, že zoznam zdravotných tvrdení bol na účely povolenia predložený nemeckým orgánom a neskôr bol postúpený Komisii na účely povolenia podľa nariadenia. V tejto súvislosti Diapharm zahrnula do svojej žaloby podanej na Všeobecný súd zoznam látok, vo vzťahu ku ktorým, ako tvrdí, navrhla priemyselnému združeniu zdravotné tvrdenia, ktoré sa následne predložili Komisii prostredníctvom nemeckých orgánov.
95. Pri rozhodnutí, že Diapharm nemá záujem na konaní, Všeobecný súd uvádza odôvodnenie, ktoré je takmer totožné s odôvodnením, ktoré použil vo vzťahu k spoločnosti Bionorica. Z tých istých dôvodov, ktoré sú uvedené v bode i), považujem takéto odôvodnenie za nesprávne.
96. Napriek tomu súhlasím s konečným záverom Všeobecného súdu, podľa ktorého Diapharm neuviedla skutočnosti, ktoré by postačovali na to, aby preukázala záujem na konaní v tejto veci, avšak z iného dôvodu. Záujem Diapharm je jednoducho príliš malý, a preto nespĺňa podmienky existencie osobného prospechu pre žalobcu.
97. „Záujem na konaní“ vyžaduje osobný prospech. Je pravda, že Diapharm bola úzko zapojená do postupu, ktorý viedol k tomu, že Komisii bol predložený zoznam navrhovaných tvrdení. Podľa môjho názoru je to dôležitá skutočnosť, ale nemožno ju použiť na preukázanie osobného záujmu, pokiaľ ide o prospech, ktorý by získala samotná spoločnosť Diapharm z prijatia zoznamu tvrdení o rastlinných látkach. Bez ohľadu na stupeň zapojenia Diapharm sa zúčastnila na predložení zoznamu tvrdení nemeckým orgánom len nepriamo. Nebude používať (ani konkurovať prevádzkovateľom, ktorí používajú,) príslušné tvrdenia. Argumenty Diapharm, ktoré sa týkajú zvýšenej právnej istoty, ktorá by v zásade priniesla prospech najmä spoločnostiam pôsobiacim na relevantných alebo konkurenčných trhoch, sú taktiež príliš slabé a nepriame na to, aby mohli zavážiť.
98. Pri vyvodení tohto záveru beriem na vedomie konštatovanie Všeobecného súdu, podľa ktorého Diapharm nepredložila dostatočné dôkazy na preukázanie majetkovej ujmy spôsobenej nečinnosťou Komisie.(53) Toto skutkové zistenie, ktoré Súdny dvor nemôže opätovne preveriť, je podľa môjho názoru relevantné, pretože majetková ujma, pokiaľ ide o stratu príjmov, bola ústredným bodom argumentácie Diapharm. Zdôrazňujem, že Diapharm nebola povinná preukázať majetkovú ujmu na to, aby preukázala vecný prospech vyplývajúci z prijatia aktu, a tým aj záujem na konaní. Ak by tak však v tejto veci urobila, mohlo to pomôcť pri prekonaní cieľovej rovinky, pokiaľ ide o záujem na konaní.
99. Namiesto záveru by sa v tejto chvíli mala uviesť jedna pomerne praktická skutočnosť. Podľa judikatúry Súdneho dvora prináleží žalobcovi, aby preukázal záujem na konaní.(54) Myslím si, že v tejto súvislosti je vhodné pripomenúť potrebu praktického a proporčného prístupu, pokiaľ ide o množstvo podporných dôkazov, ktoré sa očakáva, že žalobca v danej veci iniciatívne predloží. Očakávať v rámci žaloby vyčerpávajúce preukázanie obchodného vplyvu, napríklad rozsiahle hospodárske alebo finančné správy, nie je podľa môjho názoru reálne ani z pohľadu žalobcu (najmä pokiaľ ide o náklady, ale aj obmedzenia počtu povolených strán), ani v záujme procesnej efektívnosti Súdneho dvora. V prípade potreby by však bolo možné predložiť ďalšie dôkazy v rámci odpovede, alebo ak by to bolo naozaj zásadné pre odôvodnenie Všeobecného súdu, Všeobecný súd by ich mal získať prostredníctvom opatrení na zabezpečenie priebehu konania.
100. Vzhľadom na vyššie uvedené a napriek nedostatkom v odôvodnení Všeobecného súdu sa domnievam, že Všeobecný súd sa nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď dospel k záveru, že Diapharm nemá záujem na konaní. Druhý odvolací dôvod, ktorý uviedla Diapharm, by sa mal teda vyhlásiť za nedôvodný a rozsudok Všeobecného súdu by sa mal potvrdiť, pokiaľ ide o neexistenciu záujmu na konaní.
101. V dôsledku toho netreba skúmať rozhodnutie Všeobecného súdu, podľa ktorého žaloba spoločnosti Diapharm nie je prípustná aj z dôvodu neexistencie priamej dotknutosti.
D. Ďalšie podmienky prípustnosti
102. Keďže oba dôvody neprípustnosti uvedené v uznesení Všeobecného súdu vo vzťahu k spoločnosti Bionorica vychádzajú z nesprávneho právneho posúdenia, Súdny dvor by mohol rozhodnúť o zrušení tohto uznesenia a vrátení danej veci Všeobecnému súdu na prijatie konečného rozhodnutia. Bionorica by potom musela pred Všeobecným súdom preukázať, že ostatné podmienky prípustnosti sú splnené, a ak by bola v tomto smere úspešná, až následne obhajovať dôvodnosť konania vo veci samej.(55)
103. V súlade s článkom 61 prvým odsekom Štatútu Súdneho dvora Európskej únie môže Súdny dvor v prípade zrušenia rozhodnutia Všeobecného súdu sám vydať v danej veci konečný rozsudok, ak to stav konania dovoľuje.
104. V prejednávanej veci Súdny dvor nemôže v tomto štádiu konania rozhodnúť o dôvodnosti žaloby podanej na Všeobecnom súde. Komisia nepredložila žiadnu argumentáciu k meritu veci samej.
105. Domnievam sa však, že Súdny dvor má k dispozícii všetky podklady potrebné na to, aby mohol rozhodnúť o zamietnutí predbežnej námietky neprípustnosti, ktorú vzniesla Komisia v prvostupňovom konaní. V záujme efektívnosti a hospodárnosti konania a s cieľom zabezpečiť, aby Bionorica dostala včasnú odpoveď na otázku, či sa jej vec prejedná z vecného hľadiska, navrhujem Súdnemu dvoru, aby postupoval týmto spôsobom.
1) Podmienky prípustnosti žalôb na nečinnosť
106. Odvolanie spoločnosti Bionorica sa v konečnom dôsledku usiluje o prijatie nariadenia, ktoré bude obsahovať zoznam povolených tvrdení.
107. Podľa existujúcej judikatúry môže žalobca podať žalobu pre neprijatie aktu, ktorý by mu bol určený alebo by sa ho priamo a osobne týkal.(56)
108. Bionorica netvrdí, že zoznam tvrdení o rastlinných látkach jej bude určený. Preto musí preukázať, že by sa jej toto nariadenie priamo a osobne týkalo.
109. Druhý uvedený alternatívny základ prípustnosti nie je výslovne uvedený v znení článku 265 ZFEÚ. Vyplýva ale z judikatúrou založenej paralely s článkom 263 ZFEÚ, ktorý umožňuje nezvýhodneným žalobcom napadnúť akty, ktoré sa ich priamo a osobne týkajú. Pri potvrdení tejto paralely podmienok podľa oboch ustanovení Zmluvy Súdny dvor vo veci T. Port dospel k záveru, že „možnosť jednotlivcov uplatniť svoje práva by nemala závisieť od toho, či dotknutá inštitúcia konala alebo nekonala“(57).
110. V prejednávanej veci bola položená otázka, či túto paralelu ovplyvňuje zmena znenia článku 263 ZFEÚ, ktorú priniesla Lisabonská zmluva. Od prijatia Lisabonskej zmluvy totiž článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ stanovuje, že žalobcovia môžu podať žalobu o neplatnosť aj voči „regulačným aktom, ktoré sa ich priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia“.
111. Znamená tiež táto zmena v spojení s vyššie uvedenou líniou judikatúry vyplývajúcou z veci T. Port, že žalobcovia môžu teraz podať žalobu z dôvodu neprijatia „regulačného aktu, ktorý sa ich priamo týka a nevyžaduje vykonávacie opatrenia“?
112. Komisia na pojednávaní uviedla, že odpoveď na túto otázku by mala znieť „nie“. Zastávala názor, že cieľom Lisabonskej zmluvy bolo vyplniť konkrétnu a špecifickú medzeru v právnej ochrane, ktorá vznikla v zmysle pôvodného článku 230 štvrtého odseku ZES. Pri úplnej znalosti paralelnej judikatúry Súdneho dvora sa však táto zmena vykonala, len pokiaľ ide o vtedajší článok 230 štvrtý odsek ZES (dnešný článok 263 štvrtý odsek ZFEÚ), pričom znenie pôvodného článku 232 ZES (dnešný článok 265 ZFEÚ) zostáva nezmenené.
113. S tým nesúhlasím. Podľa môjho názoru by odpoveď mala znieť „áno“, a to najmä z nasledujúcich troch dôvodov.
114. Po prvé, paralela medzi podmienkami článkov 263 a 265 ZFEÚ v čase pred prijatím Lisabonskej zmluvy vyplýva z obavy o súlad v systéme prostriedkov nápravy, a nie zo znenia článku 265 ZFEÚ. Tvrdenie Komisie týkajúce sa nezmeneného znenia článku 265 ZFEÚ teda nie je najsilnejšie, keďže hlavný argument pre paralelu bol aj v čase pred prijatím Lisabonskej zmluvy odlišný. Tento hlavný argument a obavy, ktoré viedli Súdny dvor k tomu, aby sa odchýlil od prísneho znenia článku 265 ZFEÚ, existujú rovnakým spôsobom naďalej aj po prijatí Lisabonskej zmluvy.
115. Po druhé, zmeny článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, ktoré priniesla Lisabonská zmluva, boli zamerané na rozšírenie prístupu k súdom Únie pre niektoré druhy aktov,(58) najmä v nadväznosti na judikatúru vo veciach Jégo‑Quéré(59) a UPA(60). Obmedzenie prístupu podľa článku 265 ZFEÚ terajším odmietnutím paralely medzi týmito dvoma žalobami by podľa môjho názoru jednoznačne odporovalo hlavnému cieľu a zmyslu týchto zmien a doplnení Zmluvy.
116. Po tretie, cieľ žaloby na nečinnosť je v zásade relatívne skromný: bojovať proti skleróze v inštitúciách. Na rozdiel od žaloby o neplatnosť nenaznačuje, že práca sa vykonala zle, ale jednoducho, že práca nebola vykonaná vôbec. Cieľom žaloby na nečinnosť nie je spomaliť proces, ale urýchliť ho v súlade s povinnosťami, ktoré na seba prevzali samotné inštitúcie Únie. Ak by sa prijala argumentácia Komisie, bolo by dosť paradoxné, aby boli podmienky aktívnej legitimácie podľa článku 265 ZFEÚ užšie než podľa článku 263 ZFEÚ. Ak by sa totiž malo v niektorých prípadoch upustiť od paralely medzi týmito dvoma ustanoveniami, malo by sa to podľa môjho názoru uskutočniť presne opačným smerom: teda tak, aby aktívna legitimácia pri žalobách na nečinnosť bola širšia ako pri žalobách o neplatnosť.
117. Z týchto dôvodov by sa podľa môjho názoru mala zachovať paralela medzi článkami 263 a 265 ZFEÚ, ktorú stanovil Súdny dvor. Žaloby na nečinnosť podané nezvýhodnenými žalobcami by mali byť prípustné v troch situáciách, a to konkrétne vtedy, ak by končený požadovaný akt:
– bol určený žalobcovi alebo
– sa priamo alebo osobne žalobcu týkal, alebo
– bol regulačným aktom, ktorý sa žalobcu priamo týka a nevyžaduje vykonávacie opatrenia.
2) Osobná dotknutosť a regulačný akt, ktorý nevyžaduje vykonávacie opatrenia
118. Je teda zrejmé, že akt, ktorého prijatie sa požaduje, by sa spoločnosti Bionorica osobne netýkal v zmysle judikatúry Súdneho dvora. Nič ju neodlišuje od žiadneho iného prevádzkovateľa, ktorého by daný akt mohol potenciálne ovplyvniť.(61) Predovšetkým neexistuje žiadne tvrdenie, že Bionorica žiadala osobitne o povolenie ktoréhokoľvek z tvrdení, ktorých hodnotenie bolo pozastavené.(62)
119. Za predpokladu, že Súdny dvor potvrdí svoju na judikatúre založenú paralelu s článkom 263 ZFEÚ, kvalifikuje sa prijatie požadovaného aktu napriek tomu ako „regulačný akt“, ktorý „nevyžaduje vykonávacie opatrenia“?
120. Podľa môjho názoru áno. Predmetný akt by nebol legislatívnym aktom, ale aktom prijatým Komisiou na základe komitologického postupu.(63) Ako taký by bol jednoznačne „regulačným aktom“ v zmysle existujúcej judikatúry.(64)
121. Čo sa týka absencie vykonávacích opatrení, stačí poznamenať, že akt, ktorého prijatie sa požaduje, vedie k vzniku okamžitého práva používať povolené tvrdenia o potravinách s výnimkou akýchkoľvek osobitných podmienok spojených s ich používaním alebo v prípade odmietnutia povolenia s výnimkou automatického zákazu ich používania. Od členských štátov alebo inštitúcií sa nevyžaduje žiadny úkon na potvrdenie týchto práv alebo zavedenie zákazov. K podobnému záveru už vskutku dospel aj Všeobecný súd, keď rozhodol, že nariadenie č. 432/2012 nevyžaduje žiadne vykonávacie opatrenia.(65)
122. Akt, ktorého prijatie sa požaduje, sa teda považuje za regulačný akt, ktorý nevyžaduje vykonávacie opatrenia. Ostáva preto otázka, či by sa takýto regulačný akt priamo týkal spoločnosti Bionorica.
3) Priama dotknutosť
123. Na to, aby bola žaloba na nečinnosť prípustná, musí žalobca preukázať aj priamu dotknutosť. V zmysle formulácie, ktorá sa často používa v rámci judikatúry,(66) „priama dotknutosť“ znamená, že akt musí priamo ovplyvňovať právne postavenie osoby a neponechávať žiadny priestor na voľnú úvahu jeho adresátom povereným jeho uplatňovaním, keďže má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej právnej úpravy Únie bez uplatnenia iných sprostredkujúcich ustanovení.(67)
124. Pokiaľ ide o druhú časť tohto kritéria – automatický charakter alebo absencia voľnej úvahy –, prejednávaná vec nevyvoláva žiadne osobitné ťažkosti. Podobne ako pri zisteniach Všeobecného súdu vo vzťahu k nariadeniu č. 432/2012(68) považujem za jasné, že v tejto veci by vykonanie bolo skutočne automatické a členským štátom by nebol ponechaný žiadny priestor na voľnú úvahu.
125. Pokiaľ ide o prvú časť – priame ovplyvňovanie právneho postavenia žalobcu –,Bionorica v podstate tvrdí, že jej právne postavenie by bolo priamo dotknuté najmä preto, lebo požadovaný akt by jej buď poskytol právny nárok na používanie určitých tvrdení o potravinových doplnkoch, alebo by jej a jej konkurentom v ich používaní zabránil.
126. Zabránenie konkurentom používať tvrdenia by mohlo predstavovať priame ovplyvnenie právneho postavenia týchto konkurentov, ale nie právneho postavenia spoločnosti Bionorica.
127. Zvyšok tohto tvrdenia je zložitejší. Zdá sa mi ťažké tvrdiť, že Bionorica by v dôsledku požadovaného aktu nezískala právo používať povolené tvrdenia(69) alebo by sa jej aspoň nezabránilo v používaní iných. Tento právny nárok by mohla uplatňovať priamo Bionorica. Tento zákaz by bol voči nej okamžite účinný. Došlo by k priamym zmenám jej právneho postavenia.
128. V nadväznosti na takéto odôvodnenie možno vzniesť jednu námietku, a to, že Bionorica momentálne nie je aktívna na trhu s potravinami, alebo prinajmenšom nebola v čase podania žaloby.
129. Požiadavka skutočnej prítomnosti na relevantnom trhu sa uvádza v rozhodnutiach v súvislosti s priamou dotknutosťou.(70) To však nie je systematické. Existencia priamej dotknutosti sa konštatovala napríklad v prípade potenciálneho (pravdepodobne teoretického) vstupu(71) a prítomnosti na dodávateľskom trhu(72).
130. Navyše sa však domnievam, že takáto požiadavka nevyplýva z pojmu priamej dotknutosti. Vložiť takúto požiadavku do tohto pojmu je naozaj sporné prinajmenšom z dvoch hľadísk: z hľadiska praktického a systémového.
131. Po prvé, z praktického hľadiska je veľmi nejasné, čo v prípade, akým je tento, v skutočnosti znamená skutočná prítomnosť na trhu. Znamenalo by to skutočné používanie príslušných tvrdení o potravinách uvádzaných na trh v čase podania žaloby na nečinnosť (alebo o neplatnosť)? Ale čo ak tieto tvrdenia nemožno v praxi použiť v dôsledku uplatňovania vnútroštátneho práva (ako je to možné v rámci prechodného režimu)? Alebo by to znamenalo určitú formu prítomnosti na trhu s potravinami používajúcimi zložky alebo látky, na ktoré sa tvrdenia vzťahujú, bez toho, aby bolo potrebné skutočné použitie tvrdení? Čo ak sa uskutočňuje predaj výrobkov (s tvrdeniami), ale táto činnosť je sporadická alebo sa určitý čas nevykonávala? Čo ak sa k vstupu na trh schyľuje, ale ešte k nemu nedošlo? Čo ak má vstup na trh a používanie tvrdení zmysel, len čo sa objasní právne postavenie a tvrdenia sa povolia tak, aby bolo možné odôvodniť potrebné investície (v podstate jeden z argumentov spoločnosti Bionorica)?
132. Všeobecnejšie povedané, ako sa v prípade žalôb na nečinnosť rieši skutočnosť, že diskusia je momentálne úplne hypotetická, pokiaľ ide o priame ovplyvnenie právneho postavenia, ktoré potenciálne nastane o mnoho rokov neskôr, ale uplatňuje sa na aktuálne skutočnosti?
133. Zložitosť pojmu prítomnosť na trhu (nepretržitá prítomnosť? sporadická prítomnosť? minimálna prítomnosť? nadchádzajúca prítomnosť?) môže byť relevantná napríklad vo vzťahu k problematike záujmu na konaní. Podľa môjho názoru je vskutku rozhodujúca, pokiaľ ide o subjekt na vyššom stupni dodávateľského reťazca, akým je Diapharm. Nemôže však podľa mňa byť formálnou podmienkou priamej dotknutosti.
134. Po druhé, domnievam sa, že takýto prístup by zo systémového hľadiska bol vo svojej podstate rozporuplný. Buď určitý akt vyvoláva právne nároky alebo zákazy, ktoré sa vzťahujú priamo na určitú osobu, alebo nie. Priama dotknutosť v zmysle jej štandardnej formulácie v rámci judikatúry vyžaduje preskúmanie toho, aké práva alebo zákazy platia pre určitú osobu, nie to, či táto osoba aktívne uplatňuje tieto práva alebo dodržiava zákazy v konkrétnom časovom okamihu. Opäť platí, že konkrétna skutková situácia žalobcu v čase podania žaloby môže byť relevantná pre preverenie jej záujmu na konaní,(73) ale nie je rozhodujúca, pokiaľ ide o priamu dotknutosť.
135. Okrem toho v tejto chvíli treba zdôrazniť ďalší systémový argument. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že prítomnosť na trhu považuje Súdny dvor za úplne irelevantnú pri posudzovaní konkrétnej situácie žalobcu na účely rozhodnutia o existencii osobnej dotknutosti. V týchto veciach sa opakuje, že teoreticky každý môže vstúpiť na akýkoľvek trh v akomkoľvek čase. Zdalo by sa mi zvláštne, že presne rovnaká skutočnosť – skutočná prítomnosť na trhu –, ktorá sa považuje za irelevantnú vo vzťahu k jednému prvku prípustnosti, by sa na účely rozhodnutia o existencii priamej dotknutosti zrazu stala rozhodujúcou skutočnosťou pri zdanlivo objektívnejšom posúdení právnych nárokov a povinností žalobcu.
136. Stručne povedané, nemyslím si, že požiadavku prítomnosti na trhu možno zahrnúť do pojmu priamej dotknutosti.
137. Mohla by požiadavka prítomnosti na trhu napriek tomu vyplývať zo samotného nariadenia?
138. V zmysle všeobecného predpokladu môže nariadenie samozrejme obmedziť osoby, ktorým priznáva práva alebo ktorým ukladá povinnosti. V prejednávanej veci a so zreteľom na predmetné nariadenie však neexistuje žiadna obmedzujúca požiadavka prítomnosti na trhu v tomto zmysle.
139. Zákazy týkajúce sa používania tvrdení podľa článku 10 nariadenia sa uplatňujú všeobecne. To znamená, že nie sú obmedzené na žiadnu konkrétnu skupinu. Každý subjekt, ktorý predáva potraviny obsahujúce príslušné zložky alebo to zvažuje, je ovplyvnený tým, že priamo právo mu nedovoľuje používať presne vymedzené zdravotné tvrdenia. Skutočná prítomnosť na trhu nie je relevantná.
140. Čo sa týka povolenia tvrdení podľa článku 17 ods. 5 nariadenia, toto ustanovenie stanovuje, že „zdravotné tvrdenia uvedené v zoznamoch podľa článkov 13 a 14 môže používať… každý prevádzkovateľ potravinárskeho podniku…“(74). Znamená to, že akt, ktorého sa domáhajú odvolateľky, by priznával práva na použitie tvrdení len obmedzenej skupine osôb, ktorá je definovaná v určitom časovom okamihu („prevádzkovatelia potravinárskeho podniku“)?
141. To môže byť totiž jeden výklad tohto ustanovenia. Ja si však nemyslím, že je správny. Pojem „prevádzkovateľ potravinárskeho podniku“ sa definuje ako „fyzické alebo právnické osoby zodpovedné za zabezpečenie toho, aby sa v potravinárskom podniku pod ich kontrolou plnili požiadavky potravinového práva“(75). Namiesto jasnej definície je to popis rozsiahlej a veľmi rozmanitej skupiny, ktorá zahŕňa každého od distribútorov karfiolu cez výrobcov energetických nápojov až po výrobcov aminokyselín na použitie v potravinových doplnkoch. Okrem toho je táto skupina otvorená a neustále mení svoje zloženie. Ako sa teda uvádza v bodoch 134 a 135 vyššie, zoznam povolených alebo zakázaných zdravotných tvrdení sa bude okamžite vzťahovať na každého, kto sa zapojí do vykonávania tejto činnosti, a to len na základe tohto zapojenia.(76)
142. V dôsledku toho je jednoducho nelogické pokúšať sa o vymedzenie jasného rozdielu medzi „uzavretou“ skupinou, ktorej právne nároky vyplývajú priamo z tohto ustanovenia, na jednej strane a všetkými ostatnými na druhej strane.(77)
143. Skutočnosť, že odkaz na „prevádzkovateľov potravinárskeho podniku“ uvedený v článku 17 ods. 5 nevymedzuje uzavretú skupinu, ktorá má prospech z určitých právnych nárokov na úkor všetkých ostatných, ďalej demonštrujem porovnaním s prípadmi, v ktorých bol takýto prístup prijatý. Tak napríklad vo veci T & L Sugars(78) Súdny dvor zamietol žalobu o neplatnosť nariadenia v sektore cukru, ktoré priznalo práva výrobcom cukru – veľmi jasne definovanej, uzavretej skupine vymedzenej odkazom na postup udeľovania povolení(79) – na základe toho, že žalobcovia neboli členmi tejto skupiny, a preto ich právne postavenie nebolo ovplyvnené týmto nariadením.(80)
144. Na základe uvedeného sa domnievam, že Bionorica je priamo dotknutá aktom, ktorého prijatie sa v konečnom dôsledku požaduje, to znamená zoznamom povolených tvrdení o rastlinných látkach, a to v tom zmysle, že tento akt priamo ovplyvňuje jej právne postavenie.
4) Návrh
145. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol, že žaloba spoločnosti Bionorica na nečinnosť je prípustná.
146. Vyvodenie tohto záveru nevyžaduje žiadnu zmenu vo výklade existujúcich podmienok prípustnosti. Vyzýva však k opätovnému objasneniu existujúcich podmienok a ich prepojenia. Vyžaduje najmä opätovné potvrdenie rozdielu medzi pojmami záujem na konaní a priama dotknutosť, ktorý sa v niektorých veciach zrejme trochu vytratil.(81)
147. Záujem na konaní v súlade s existujúcou judikatúrou vyžaduje, aby žalobca v dôsledku prijatia (alebo zrušenia) príslušného aktu získal osobný prospech alebo aby mal aspoň jasnú možnosť alebo príležitosť získať takýto prospech.(82) Tento prospech môže byť pritom vecný alebo právny.
148. Priama dotknutosť existuje vtedy, ak akt „priamo ovplyvňuje právne postavenie osoby a neponecháva žiadny priestor na voľnú úvahu adresátom tohto opatrenia povereným jeho uplatňovaním, keďže má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej právnej úpravy Spoločenstva bez uplatnenia iných sprostredkujúcich ustanovení“(83).
149. Jednoznačne existuje určitá miera prekrytia medzi podmienkami záujmu na konaní a podmienkami priamej dotknutosti. Majú však odlišný obsah a rôzne ciele, a preto sa musia rozlišovať. Nejde pritom len o racionálne rozlíšenie. Má to jasný praktický význam, najmä pre žalobcov, ktorí sú v zmysle judikatúry Súdneho dvora povinní preukázať existenciu oboch týchto podmienok pod hrozbou zamietnutia ich žaloby.
150. Záujem na konaní sa teda zameriava na skutkovú alebo právnu situáciu žalobcu a na to, ako by výsledok danej žaloby túto situáciu ovplyvnil. Ako podmienka prípustnosti sa snaží predísť žalobám podaným vo všeobecnom záujme a žalobám, ktoré žalobcovi nijako nepomôžu. Z toho vyplýva nevyhnutnosť existencie osobného prospechu. V niektorých ohľadoch to možno považovať za „prvé vytriedenie“ žalôb, pravdepodobne s nižšou hraničnou hodnotou z hľadiska osobného vplyvu než základné podmienky „priamej dotknutosti“ a „osobnej dotknutosti“.
151. Priama dotknutosť sa naopak zameriava predovšetkým na povahu napadnutého právneho aktu a na druh právneho nároku alebo povinností, ktoré z neho vyplývajú. Zohľadňuje diskrečnú právomoc autora aktu a existenciu akéhokoľvek zasahujúceho aktu, ktorý by mohol narušiť spojenie medzi aktom Únie a žalobcom. V rozsahu, v akom priama dotknutosť vyžaduje priame ovplyvnenie(84) právneho postavenia žalobcu, otázkou je, či daný akt vytvára právne nároky alebo povinnosti, na ktoré sa môže žalobca odvolávať alebo ktoré môžu obmedziť jeho činnosť. V tejto súvislosti nie je rozhodujúce, či žalobca aktívne uplatňuje tieto práva v okamihu podania žaloby.
VII. Návrh
152. Navrhujem, aby Súdny dvor:
1. pokiaľ ide o vec C‑596/15 P,
– zrušil uznesenie Všeobecného súdu Európskej únie vo veci T‑619/14 a rozhodol, že žaloba odvolateľky na nečinnosť je v tejto veci prípustná,
– vrátil vec Všeobecnému súdu na rozhodnutie vo veci samej,
– rozhodol, že o trovách konania sa rozhodne neskôr;
2. pokiaľ ide o vec C‑597/15 P,
– zamietol odvolanie ako nedôvodné,
– rozhodol, že odvolateľka v tejto veci znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania Komisie.