FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
V. TRSTENJAK
fremsat den 11. juni 2008 1(1)
Sag C-275/07
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
mod
Den Italienske Republik
»Artikel 226 EF – traktatbrud – EF-toldkodeksen – TIR-konventionen – toldskyld – Fællesskabernes egne indtægter – forsinket kreditering af kontoen for egne indtægter – morarenter – forskriftsmæssig gennemførelse af en forsendelse«
I – Indledning
1. I denne sag har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fællesskabsbestemmelserne om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter ved at nægte at betale morarenter for forsinket bogføring af egne indtægter i forbindelse med toldekspeditioner, hvorunder varerne var ankommet rettidigt til bestemmelsestoldstedet, men beviset herfor blev fremlagt for sent ved afgangstoldstedet.
II – Retsforskrifter
A – TIR-konventionen
2. Det hedder i artikel 2 i toldkonventionen om international godstransport på grundlag af TIR-carneter (herefter »TIR-konventionen«) (2):
»Nærværende konvention finder anvendelse på godstransporter, der foretages uden omladning i vejkøretøjer, kombinationer af vejkøretøjer eller i containere over en eller flere grænser mellem et afgangstoldsted hos en kontraherende part og et bestemmelsestoldsted hos en anden eller den samme kontraherende part på den betingelse, at en del af rejsen mellem begyndelsen og afslutningen af TIR-transporten finder sted på landevej.«
3. Det hedder i TIR-konventionens artikel 4:
»Varer, som transporteres i henhold til TIR-proceduren, skal ikke ved gennemkørselstoldstederne belægges med ind- eller udførselstold eller ‑afgifter eller depositum.«
4. Det hedder i TIR-konventionens artikel 8:
»1. Den garanterende organisation skal forpligte sig til at betale skyldig ind- eller udførselstold- og afgiftsbeløb med tillæg af eventuelle morarenter, som er påløbet i henhold til toldlovene og toldbestemmelserne i det land, i hvilken en uregelmæssighed er konstateret i forbindelse med en TIR-transport. Organisationen skal være solidarisk ansvarlig med de personer, der er ovennævnte beløb skyldige, for betalingen af disse beløb.
2. I tilfælde, hvor en kontraherende parts love og bestemmelser ikke giver hjemmel til betaling af skyldige indførsels- eller udførselstold- og afgiftsbeløb som bestemt i stk. 1 ovenfor, skal den garanterende organisation under samme betingelser forpligte sig til at betale et beløb, som svarer til summen af skyldige ind- eller udførselstold- og afgiftsbeløb med tillæg af eventuelle morarenter.
[…]
7. Når de i nærværende artikels stk. 1 og 2 anførte beløb er forfaldne til betaling, skal de kompetente myndigheder så vidt muligt forlange indfrielse hos den (eller de) direkte ansvarlige person(er), før der rettes krav mod den garanterende organisation.«
5. Det hedder i TIR-konventionens artikel 11:
»1. I tilfælde, hvor et carnet ikke er afviklet eller er afviklet med forbehold, skal vedkommende kompetente myndigheder ikke være berettiget til at afkræve den garanterende organisation de i artikel 8, stk. 1 og 2, nævnte beløb, medmindre de inden for et år regnet fra den dag, da TIR-carnetet blev afgivet, skriftligt har meddelt organisationen, at carnetet ikke er afviklet eller er afviklet med forbehold. Samme bestemmelse skal gælde i tilfælde, hvor afviklingen er opnået på utilbørlig vis eller svigagtig måde, men perioden skal i så fald være på to år.
2. Krav på betaling af de beløb, som omhandles i artikel 8, stk. 1 og 2, skal fremsættes over for den garanterende organisation tidligst tre måneder og senest to år regnet fra den dag, da organisationen modtog meddelelse om, at carnetet ikke var afviklet eller var afviklet med forbehold, eller at afviklingen var opnået på utilbørlig vis eller svigagtig måde. [Imidlertid skal der i de tilfælde, hvor der inden for ovennævnte frist på to år bliver anlagt en retssag, fremsættes krav på betaling inden 1 år regnet fra den dag retsafgørelsen får retskraft. (O.a.: Domstolens oversættelse)].
3. Den garanterende organisation skal have tilstået en frist på tre måneder regnet fra det tidspunkt, da kravet om betaling blev fremsat, til betaling af det afkrævede beløb. Betalte beløb skal refunderes organisationen, såfremt det inden for et tidsrum af to år regnet fra den dag, da kravet om betaling blev fremsat, på tilfredsstillende måde er godtgjort over for toldmyndighederne, at der ingen uregelmæssigheder havde fundet sted med hensyn til den pågældende transport.«
B – Fællesskabsretten
1. EF-toldkodeksen
6. Artikel 91 i forordning nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks (3) bestemmer:
»1. Ved proceduren for ekstern forsendelse gives der mulighed for forsendelse fra et sted til et andet inden for Fællesskabets toldområde:
a) af ikke-fællesskabsvarer, uden at de pålægges importafgifter eller andre afgifter eller undergives handelspolitiske foranstaltninger
b) af fællesskabsvarer, der er omfattet af en fællesskabsforanstaltning, som kræver, at varerne skal udføres til tredjeland, og for hvilke de tilsvarende udførselsformaliteter er opfyldt.
2. Den i stk. 1 omhandlede forsendelse gennemføres:
a) under proceduren for ekstern fællesskabsforsendelse
b) på grundlag af TIR-carneter (TIR-konventionen), når:
1) forsendelsen er påbegyndt eller skal afsluttes uden for Fællesskabet, eller
2) der er tale om forsendelse af varer, som skal losses inden for Fællesskabets toldområde og transporteres sammen med varer, der skal losses i et tredjeland, eller
3) forsendelsen foretages fra et sted til et andet i Fællesskabet gennem et tredjelands område
[…]
7. Toldkodeksens artikel 92 bestemmer:
»Proceduren for ekstern forsendelse ophører, når varerne og det tilhørende dokument frembydes på bestemmelsestoldstedet i henhold til procedurens bestemmelser.«
8. Toldkodeksens artikel 204 bestemmer:
»1. Toldskyld ved indførsel opstår:
a) når en af de forpligtelser, der opstår ved en importafgiftspligtig vares midlertidige opbevaring eller ved anvendelse af den toldprocedure, som varen er undergivet, misligholdes, eller
b) når en af betingelserne for en vares henførsel under den pågældende toldprocedure eller for indrømmelse af nedsat eller nul-importafgift på grund af dens anvendelse til særlige formål ikke er opfyldt
i andre end de i artikel 203 omhandlede tilfælde, medmindre det godtgøres, at en sådan misligholdelse ikke har haft reelle følger for det korrekte forløb af den midlertidige opbevaring eller den pågældende toldprocedure.
2. Toldskylden opstår enten på det tidspunkt, hvor den forpligtelse, hvis misligholdelse bevirker, at der opstår toldskyld, ikke længere er opfyldt, eller på det tidspunkt, hvor varen blev henført under den pågældende toldprocedure, hvis det efterfølgende viser sig, at en af betingelserne for henførslen af varen under den pågældende procedure eller indrømmelsen af nedsat eller nul-importafgift på grund af dens anvendelse til særlige formål ikke var opfyldt.
3. Debitor er den person, som det i den givne situation påhviler enten at opfylde de forpligtelser, der opstår ved en importafgiftspligtig vares midlertidige opbevaring eller ved anvendelsen af den toldprocedure, som varen er undergivet, eller som skal overholde de fastsatte betingelser for varens henførsel under proceduren.«
9. Det hedder i toldkodeksens artikel 217, stk. 1:
»Ethvert importafgifts- eller eksportafgiftsbeløb, der udgør en toldskyld […], skal beregnes af toldmyndighederne, så snart de har de fornødne oplysninger, og indskrives af disse myndigheder i regnskabsregistrene eller på anden måde (bogføring).«
10. Toldkodeksens artikel 236, stk. 1, bestemmer:
»Godtgørelse af import- eller eksportafgifter ydes, hvis det godtgøres, at det pågældende beløb på betalingstidspunktet ikke var skyldigt efter lovgivningen, eller at beløbet er blevet bogført i strid med artikel 220, stk. 2.
[…]«
2. Forordning nr. 2454/93 om gennemførelsesbestemmelser til EF-toldkodeksen
11. Det hedder i artikel 378 i forordning nr. 2454/93 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks (herefter »forordning nr. 2454/93) (4):
»1. Med forbehold af kodeksens artikel 215 gælder det, at er en forsendelse ikke blevet frembudt for bestemmelsesstedet, og kan det ikke fastslås, hvor en overtrædelse eller en uregelmæssighed er begået, anses overtrædelsen eller uregelmæssigheden for at være begået:
– i den medlemsstat, som afgangsstedet henhører under, eller
– i den medlemsstat, som grænseovergangsstedet ved indpassagen ved Fællesskabet henhører under, og hvortil der er indgivet en grænseovergangsattest
medmindre der inden for den i artikel 379, stk. 2, fastsatte frist på en for de kompetente myndigheder tilfredsstillende måde enten føres bevis for, at forsendelsen er gennemført forskriftsmæssigt, eller det påvises, hvor overtrædelsen eller uregelmæssigheden faktisk er begået.
2. Når den pågældende overtrædelse eller uregelmæssighed i mangel af et sådant bevis fortsat anses for at være begået i afgangsmedlemsstaten eller i indgangsmedlemsstaten som omhandlet i stk. 1, andet led, opkræves importafgifter og andre afgifter for de pågældende varer af denne medlemsstat i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne eller de nationale bestemmelser.«
12. Det hedder i artikel 379 i forordning nr. 2454/93:
»1. Når en forsendelse ikke er blevet frembudt ved bestemmelsesstedet, og stedet for overtrædelsen eller uregelmæssigheden ikke kan fastslås, underretter afgangsstedet den hovedforpligtede herom så hurtigt som muligt og inden udløbet af den 11. måned efter datoen for registreringen af angivelsen til fællesskabsforsendelse.
2. I den i stk. 1 omhandlede underretning anføres især den frist, inden for hvilken der på en for toldmyndighederne tilfredsstillende måde skal føres bevis for, at forsendelsen er gennemført forskriftsmæssigt, eller inden for hvilken det kan påvises, hvor overtrædelsen eller uregelmæssigheden faktisk er begået. Nævnte frist fastsættes til tre måneder fra datoen for den i stk. 1 omhandlede underretning. Hvis det nævnte bevis ikke er ført inden udløbet af denne frist, inddriver den kompetente medlemsstat importafgifter og andre afgifter for de pågældende varer. I tilfælde, hvor denne medlemsstat ikke er den medlemsstat, hvor afgangsstedet er beliggende, skal sidstnævnte straks informere den førstnævnte medlemsstat.«
13. Artikel 380 i forordning nr. 2454/93 bestemmer:
»Der kan på en for toldmyndighederne tilfredsstillende måde bl.a. føres bevis for, at forsendelsen er gennemført forskriftsmæssigt i henhold til artikel 378, stk. 1:
a) ved at der fremlægges et dokument attesteret af toldmyndighederne, hvoraf det fremgår, at de pågældende varer er blevet frembudt for bestemmelsesstedet […]«
14. Det hedder i artikel 454 i forordning nr. 2454/93:
»1. Denne artikel gælder uanset TIR-konventionens […] særlige bestemmelser vedrørende de garanterende sammenslutningers ansvar i forbindelse med benyttelse af et TIR-carnet […].
2. Konstateres det, at der under eller i forbindelse med en forsendelse på grundlag af et TIR-carnet […] er begået en overtrædelse eller uregelmæssighed i en bestemt medlemsstat, inddriver denne medlemsstat importafgifter og andre afgifter, der eventuelt er forfaldet til betaling, i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne eller de nationale bestemmelser, uden at det berører spørgsmålet om strafforfølgning.
3. Er det ikke muligt at fastslå, hvor overtrædelsen eller uregelmæssigheden er begået, anses denne for at være begået i den medlemsstat, hvor den er konstateret, medmindre der inden for den i artikel 455, stk. 1, fastsatte frist på en for toldmyndighederne tilfredsstillende måde enten føres bevis for, at forsendelsen er gennemført forskriftsmæssigt, eller det påvises, hvor overtrædelsen eller uregelmæssigheden faktisk er begået.
Når den pågældende overtrædelse eller uregelmæssighed i mangel af et sådant bevis fortsat anses for begået i den medlemsstat, hvor den er konstateret, opkræves importafgifter og andre afgifter for de pågældende varer af denne medlemsstat i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne eller de nationale bestemmelser.
[…]
Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til bekæmpelse af overtrædelser og uregelmæssigheder og til, at der træffes effektive sanktioner mod disse.«
15. Det hedder i artikel 455 i forordning nr. 2454/93:
»1. Konstateres det, at der under eller i forbindelse med en forsendelse på grundlag af et TIR-carnet […] er begået en overtrædelse eller en uregelmæssighed, meddeler toldmyndighederne indehaveren af TIR-carnetet […] og de garanterende organisationer dette inden for den frist, der er angivet i artikel 11, stk. 1, i TIR-konventionen […]
2. Der føres bevis for, at den forsendelse, der er foretaget på grundlag af et TIR-carnet […] som omhandlet i artikel 454, stk. 3, først afsnit, er gennemført forskriftsmæssigt inden for den frist, der er fastsat i artikel 11, stk. 2, i TIR-konventionen […]
3. Beviset kan navnlig føres på en for toldmyndighederne tilfredsstillende måde:
a) ved at der fremlægges et dokument attesteret af toldmyndighederne, hvoraf det fremgår, at de pågældende varer er blevet frembudt for bestemmelsesstedet. Dokumentet skal indeholde tilstrækkelige oplysninger til at muliggøre en identifikation af de pågældende varer, eller
b) ved at der fremlægges et tolddokument vedrørende overgang til frit forbrug, som er udstedt i et tredjeland, eller en genpart eller en fotokopi heraf; genparten eller fotokopien skal være bekræftet af det organ, der har påtegnet originalen eller af det pågældende tredjelands myndigheder eller af en af medlemsstaternes myndigheder. Dokumentet skal indeholde tilstrækkelige oplysninger til at muliggøre en identifikation af de pågældende varer
[…]«
3. Ordningen for Fællesskabernes egne indtægter
16. Det hedder i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1552/89 om gennemførelse af afgørelse 88/376/EØF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter (herefter »forordning nr. 1552/89) (5):
»Ved anvendelsen af denne forordning foreligger der en fordring fra Fællesskabet på de i artikel 2, stk.1, litra a) og b), i afgørelse 88/376/EØF, Euratom omhandlede egne indtægter, så snart medlemsstatens kompetente tjenestegren har meddelt debitor det skyldige beløb. Denne meddelelse skal afgives under iagttagelse af alle relevante fællesskabsforskrifter, så snart debitor kendes, og når de kompetente administrative myndigheder kan beregne fordringens størrelse.«
17. Artikel 2 i forordning nr. 1150/2000 om gennemførelse af afgørelse 94/728/EF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter (herefter »forordning nr. 1150/2000«) (6), der ophævede forordning nr. 1552/89, indeholder en tilsvarende bestemmelse:
»1. Med henblik på anvendelsen af nærværende forordning opstår der en fordring for Fællesskaberne på de i artikel 2, stk. 1, litra a) og b), i afgørelse 94/728/EF, Euratom omhandlede egne indtægter, når toldbestemmelsernes betingelser om bogføring af fordringen er opfyldt, og beløbet er meddelt debitor.
2. Den i stk. 1 omhandlede fastlæggelse anses for at have fundet sted på den i toldbestemmelserne fastsatte bogføringsdato. […]«
18. Artikel 6 i forordning nr. 1552/89 bestemmer:
»1. Et regnskab over egne indtægter, opdelt efter indtægternes art, føres af hver medlemsstats finansforvaltning eller af det af hver medlemsstat udpegede organ.
2. a) De i henhold til artikel 2 konstaterede fordringer opføres, med forbehold af litra b), i regnskabet senest den første arbejdsdag efter den 19. i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen blev konstateret.
b) De fordringer, der er konstateret, men ikke opført i det regnskab, der er omhandlet i litra a), fordi de endnu ikke er indgået, og der ikke er stillet sikkerhed, opføres inden for den i litra a) fastsatte frist i et særskilt regnskab. Medlemsstaterne kan benytte samme fremgangsmåde, når fordringer, der er konstateret og dækket af garantier, anfægtes og forventes at blive ændret som følge af de opståede uoverensstemmelser. […]«
19. Det hedder i artikel 6 til forordning nr. 1150/2000:
»1. Et regnskab over egne indtægter, opdelt efter indtægternes art, føres af hver medlemsstats finansforvaltning eller af det af hver medlemsstat udpegede organ.
2. Af hensyn til bogføringen af egne indtægter sker fastlæggelsen af regnskabet tidligst kl. 13 den sidste arbejdsdag i den måned, hvor fastlæggelsen har fundet sted.
3. a) De i henhold til artikel 2 konstaterede fordringer opføres, med forbehold af litra b), i regnskabet senest den første arbejdsdag efter den 19. i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen blev konstateret.
b) De fordringer, der er konstateret, men ikke opført i det regnskab, der er omhandlet i litra a), fordi de endnu ikke er indgået, og der ikke er stillet sikkerhed, opføres inden for den i litra a) fastsatte frist i et særskilt regnskab. Medlemsstaterne kan benytte samme fremgangsmåde, når fordringer, der er konstateret og dækket af garantier, anfægtes og forventes at blive ændret som følge af de opståede uoverensstemmelser.
[…]«
20. Det hedder i artikel 8 i forordning nr. 1552/89:
»Berigtigelser foretaget i henhold til artikel 2, stk. 2, lægges til eller trækkes fra det samlede beløb for de konstaterede fordringer. De bogføres i henhold til artikel 6, stk. 2, litra a) og b), og anføres i de i artikel 6, stk. 3, omhandlede opgørelser for den periode, hvori disse berigtigelser har fundet sted.
Berigtigelser foretaget i anledning af svig og uregelmæssigheder, som allerede er indberettet til Kommissionen, angives særskilt.«
21. Forordning nr. 1150/2000 indeholder i artikel 8 næsten samme bestemmelse:
»Berigtigelser foretaget i henhold til artikel 2, stk. 4, lægges til eller trækkes fra det samlede beløb for de konstaterede fordringer. De bogføres i henhold til artikel 6, stk. 3, litra a) og b), og anføres i de i artikel 6, stk. 4, omhandlede opgørelser for den periode, hvori disse berigtigelser har fundet sted.
Berigtigelser foretaget i anledning af svig og uregelmæssigheder, som allerede er indberettet til Kommissionen, angives særskilt.«
22. Artikel 11 i forordning nr. 1552/89 og artikel 11 i forordning nr. 1150/2000 indeholder nøjagtigt den samme bestemmelse:
»Enhver forsinkelse af krediteringen af den i artikel 9, stk. 1, foreskrevne konto medfører, at den pågældende medlemsstat skal betale en rente, hvis sats er lig med den på forfaldsdagen på medlemsstatens pengemarked gældende rentesats for kortfristet finansiering forhøjet med 2 procentpoint. Denne sats forhøjes med 0,25 procentpoint for hver måneds forsinkelse. Den således forhøjede sats anvendes på hele forsinkelsesperioden.«
23. Det hedder i artikel 17, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1552/89 og i forordning nr. 1150/2000, under overskrift VII »Kontrolforskrifter«:
»1. Medlemsstaterne skal træffe alle nødvendige foranstaltninger for, at de beløb, som svarer til de i henhold til artikel 2 konstaterede fordringer, stilles til Kommissionens rådighed efter de i denne forordning indeholdte regler.
2. Medlemsstaterne er kun fritaget for at stille beløb svarende til de konstaterede fordringer til Kommissionens rådighed, såfremt disse beløb ikke har kunnet inddrives på grund af force majeure. Medlemsstaterne kan i øvrigt i visse tilfælde undlade at stille disse beløb til Kommissionens rådighed, når det efter en dybtgående undersøgelse af alle relevante oplysninger om det pågældende tilfælde viser sig, at det definitivt er umuligt at foretage inddrivelsen af grunde, som kan tilskrives dem. […]«
24. Det hedder i artikel 22 i forordning nr. 1150/2000:
»Forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 ophæves.
Henvisninger til den ophævede forordning gælder som henvisninger til nærværende forordning og læses efter sammenligningstabellen i bilaget, del A.«
25. Artikel 23 i forordning nr. 1150/2000 bestemmer:
»Denne forordning træder i kraft på dagen for offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende.«
26. Forordning nr. 1150/2000 blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende den 31. maj 2005.
III – Overtrædelsesproceduren og Kommissionens søgsmål
27. Kommissionens søgsmål vedrører to overtrædelsesprocedurer: 2003/2241 og 2006/2266.
A – Overtrædelsesprocedure 2003/2241
28. I forbindelse med en kontrol af egne indtægter i april 1994 konstaterede Kommissionen, at de italienske myndigheder i visse tilfælde af fællesskabsforsendelse havde undladt inden for den fastsatte frist at opkræve told og andre skyldige afgifter i henhold til artikel 379 i forordning nr. 2454/93, på grund af at der ikke var frembudt beviser for en forskriftsmæssig gennemførelse af toldekspeditionen.
29. Ved skrivelse af 15. juni 2001 krævede Kommissionen, at Italien i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1150/2000 betalte morarenter på 31 564 893 ITL (16 301,90 EUR) for forsinket bogføring af de egne indtægter, som Fællesskabet var berettiget til på grundlag af den toldskyld, der var opstået på grund af uregelmæssigheder i forbindelse med fællesskabsforsendelsen.
30. Det konstateredes på grundlag af undersøgelser foretaget af de italienske myndigheder, at 11 tolddokumenter ud af 201 ikke fremviste uregelmæssigheder. I disse tilfælde var toldprocedurerne blevet korrekt afsluttet, selv om bestemmelsestoldstedet havde fremsendt beviset til afgangstoldstedet for sent. De italienske myndigheder meddelte Kommissionen ved skrivelse af 31. juli 2001, at de kun ville betale morarenter for de toldtransaktioner, hvor der havde fundet uregelmæssigheder sted. For de dokumenter, for hvilke det først under undersøgelsen havde vist sig, at der ikke havde været tale om uregelmæssigheder, nægtede de italienske myndigheder at betale morarenter. De anførte desuden, at der – i betragtning af at forsendelsesdokumenterne var blevet frembudt for bestemmelsestoldstedet – ikke var opstået nogen toldskyld som omhandlet i artikel 204 i forordning nr. 2913/92. Den Italienske Republik skyldte således ingen morarenter.
31. Eftersom de italienske myndigheder ikke var indstillet på at betale morarenter, sendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Den Italienske Republik den 3. februar 2004, hvori den krævede betaling af morarenter på 847,06 EUR for de toldtransaktioner, der var blevet korrekt afsluttet, men for hvilke de egne indtægter var bogført for sent. Da de italienske myndigheder på ny ved skrivelse af 8. juni 2004 meddelte, at de ikke ville betale de pågældende morarenter, vedtog Kommissionen den 5. juli 2005 en begrundet udtalelse, hvori den atter krævede betaling af morarenterne inden for en frist på to måneder efter modtagelsen af udtalelsen.
32. I deres svar på den begrundede udtalelse fastholdt de italienske myndigheder, at de ikke ville betale morarenter.
B – Overtrædelsesprocedure 2006/2266
33. Inden for rammerne af overtrædelsesprocedure 2006/2266 identificerede Kommissionen fire forsendelser på grundlag af TIR-konventionen, for hvilke den konstaterede, at procedurerne ikke var afsluttet inden for fristen i TIR-konventionens artikel 11. Da TIR-carnetet ikke var afviklet rettidigt, skulle de kompetente myndigheder have krævet betaling af fordringerne. Eftersom de ikke havde gjort det, var forsendelsen uregelmæssig, hvorfor der ifølge Kommissionen var opstået en toldskyld. På grund af den forsinkede bogføring af de egne indtægter, som Fællesskabet er berettiget til på grundlag af denne toldskyld, krævede Kommissionen, at de italienske myndigheder betalte morarenter.
34. Ligesom i procedure 2003/2241 afviste de italienske myndigheder også i denne procedure betaling af morarenter. De gjorde gældende, at i mangel af toldskyld ændrede betaling af morarenter disse renters karakter. Morarenter ville således få karakter af en sanktion pålagt på grund af en formel overtrædelse af den i forordning nr. 1552/89 fastsatte frist for afslutning af de deri omhandlede transaktioner.
35. Den 4. juli 2006 fremsendte Kommissionen en åbningsskrivelse til Den Italienske Republik, hvori den krævede, at landets myndigheder betalte morarenter på 3 322 EUR. Da Kommissionen ikke havde modtaget noget svar på åbningsskrivelsen, fremsendte den en begrundet udtalelse til de italienske myndigheder den 12. oktober 2006.
36. I deres svar på den begrundede udtalelse afviste de italienske myndigheder den 12. december 2006 kravet om betaling af de nævnte morarenter.
C – Kommissionens søgsmål
37. Eftersom de italienske myndigheder i overtrædelsesprocedurerne 2003/2241 og 2006/2266 havde afvist at betale morarenter, indledte Kommissionen et traktatbrudssøgsmål mod Italien.
38. Kommissionen har i sit søgsmål nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets forordning (EØF, Euratom) nr. 1552/89 af 29. maj 1989 om gennemførelse af afgørelse 88/376/EØF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter, og navnlig artikel 6, stk. 2, litra a), i forordningen, som den 31. maj 2000 blev erstattet af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1150/2000 af 22. maj 2000 om gennemførelse af afgørelse 94/728/EF, Euratom om ordningen for Fællesskabernes egne indtægter, og navnlig denne forordnings artikel 6, stk. 3, litra a), idet den
– har nægtet at betale Kommissionen morarenter på i alt 847,06 EUR for at have bogført forfalden told for sent, og idet den har nægtet at bringe nationale bestemmelser i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne om bogføring af toldekspeditioner, der i forbindelse med en fællesskabsforsendelse er omfattet af en samlet sikkerhed og ikke er anfægtede, og
– har nægtet at betale Kommissionen morarenter på i alt 3 322 EUR for ikke at have overholdt den i fællesskabsbestemmelserne fastsatte frist for »A-bogføring« af forfalden told i forbindelse med transitforsendelser som omhandlet i TIR-konventionen.
– Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
39. Den Italienske Republik har nedlagt følgende påstande:
– Den Italienske Republik frifindes.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
IV – Retsforhandlingerne ved Domstolen
40. Kommissionens stævning blev indleveret til Domstolens Justitskontor den 8. juni 2007 og svarskriftet den 19. juli 2007. Under retsmødet den 17. april 2008 afgav repræsentanter for Kommissionen og Den Italienske Republik mundtlige oplysninger og besvarede spørgsmål fra Domstolen.
V – Parternes argumenter
41. Kommissionen har med hensyn til procedure 2003/2241 anført, at da afgangstoldstedet ikke har modtaget bevis for afslutning af toldekspeditionen inden for den fastsatte frist, må toldekspeditionen anses for uregelmæssig, hvilket er grunden til, at der i det foreliggende tilfælde er opstået toldskyld. Kommissionen støtter sin argumentation på retspraksis, hvoraf det fremgår, at når »forsendelserne under ordningen for ekstern fællesskabsforsendelse ikke er blevet frembudt for bestemmelsesstedet inden for den af afgangsstedet fastsatte frist, formodes toldskylden at være opstået, og den hovedforpligtede formodes at være skyldner herfor (7)«.
42. Kommissionen har anført, at den kompetente medlemsstat i et sådant tilfælde skal kræve, at den hovedforpligtede fører bevis for, at forsendelsen er gennemført forskriftsmæssigt, og hvis beviset ikke er blevet fremlagt rettidigt, skal medlemsstaten opkræve betaling af den tilsvarende told. Kommissionen har understreget, at den frist, som fællesskabsretten fastsætter, er bindende, hvilket giver mulighed for en ensartet anvendelse af bestemmelserne om betaling af told. Når fristen i artikel 379 i forordning nr. 2454/93 udløber, skal medlemsstaten i henhold til artikel 6 i forordning nr. 1552/89 straks opføre de tilsvarende beløb i regnskabet over de egne indtægter og stille dem til Kommissionens rådighed i henhold til artikel 10 i den nævnte forordning.
43. Kommissionen støtter sig desuden på artikel 11 i forordning nr. 1552/89, hvorefter medlemsstaten skal betale morarenter for en forsinket kreditering. Ifølge Kommissionen fremgår det allerede af denne artikels ordlyd, at forpligtelsen til at betale renter følger af manglende kreditering af Fællesskabernes konto for egne indtægter uafhængigt af enhver anden betingelse. Kommissionen har hertil anført, at de renter, som den kræver betalt i det foreliggende tilfælde, ikke er renter for forsinket betaling, men derimod renter, som skal betales direkte, fordi toldskylden ikke er blevet krediteret eller er blevet krediteret for sent. Denne forpligtelse består, også selv om der ikke foreligger en materiel forpligtelse til at betale, fordi det efterfølgende viser sig, at toldproceduren er gennemført korrekt.
44. Kommissionen afviser endvidere den italienske regerings argument om, at betaling af renter i det foreliggende tilfælde ville være ensbetydende med en sanktion. Kommissionen understreger, at der i civilretten findes en alment anerkendt grundsætning, hvorefter formålet med morarenter dels er at erstatte det tab, som kreditor har lidt, fordi han i et givet tidsrum ikke har haft de pågældende finansielle midler til sin rådighed, dels at tilskynde debitor til at opfylde sine forpligtelser rettidigt. Kommissionen understreger desuden, at betalingen af renter følger af tilsidesættelsen af de i fællesskabsretten fastsatte forpligtelser, uafhængigt af om Fællesskabet faktisk har lidt et tab.
45. Hvad angår procedure 2006/2266 har Kommissionen anført, at afgangstoldstedet skulle have modtaget betalingen af toldafgifterne ved udløbet af fristen i artikel 11 i TIR-konventionen. Eftersom afgangstoldstedet ikke har modtaget bevis på forsendelsens afslutning inden 15 måneder efter den dato, hvor toldstedet modtog TIR-carnetet, må denne transaktion anses for at have været uregelmæssig, hvorfor der er opstået toldskyld. I dette tilfælde skal medlemsstaten bogføre Fællesskabets fordring på de egne indtægter i henhold til artikel 2 i forordning nr. 1552/89, så snart de kompetente administrative myndigheder kan beregne fordringens størrelse. De italienske myndigheder skulle derfor i henhold til artikel 6, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1552/89 bogføre Fællesskabets fordring på de egne indtægter senest den første arbejdsdag efter den 19. i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen blev konstateret. Kommissionen har tilføjet, at myndighederne skulle have fremsat kravet om betaling af de pågældende beløb på grundlag af artikel 11, stk. 2, i TIR-konventionen så hurtigt som muligt efter tre måneder regnet fra den dag, da den garanterende organisation modtog meddelelse om, at carnetet ikke var afviklet.
46. Italien har for det første gjort gældende, at betingelserne for, at der foreligger en forpligtelse til at betale morarenter i henhold til artikel 11 i forordning nr. 1150/2000, ikke er opfyldt. I henhold til denne bestemmelse kræves der betaling af renter for hver forsinket kreditering, men i det foreliggende tilfælde er der ifølge de italienske myndigheder ikke konstateret en forpligtelse til kreditering.
47. Italien har understreget, at Fællesskabet i det foreliggende tilfælde ikke har lidt et finansielt tab på grund af forsinket afslutning af toldekspeditionerne, og at der derfor heller ikke foreligger en forpligtelse til at betale morarenter. Hvis der i det foreliggende tilfælde skulle betales morarenter, ville de få karakter af en sanktion, som de ikke må have. Morarenter er forbundet med forsinket betaling af skyldige beløb, og formålet med dem er at erstatte kreditor det finansielle tab, han har lidt, fordi han ikke har haft det pågældende beløb til sin rådighed. En sanktion er derimod knyttet til en formel tilsidesættelse af en forpligtelse og vedrører ikke et bestemt finansielt tab.
48. Italien mener ikke, at sagen Kommissionen mod Tyskland (8) og sagen Kommissionen mod Nederlandene (9), som Kommissionen henviser til i sit søgsmål, finder anvendelse i den foreliggende sag, da beløbene i disse sager faktisk var skyldige. I disse to sager er toldskylden faktisk opstået på grund af uregelmæssigheder i forsendelsestransaktionerne, og de sagsøgte medlemsstater havde ikke anfægtet denne omstændighed. I den foreliggende sag har Kommissionen imidlertid krævet betaling af biydelser – morarenter – uden at der består en hovedforpligtelse og dermed en toldskyld.
49. Italien har endvidere gjort gældende, at de omtvistede forsendelser blev gennemført i 1996 og 1997 på et tidspunkt, hvor fællesskabsforsendelsessystemet var mangelfuldt. Det er grunden til, at de italienske myndigheder i de tilfælde, hvor der ikke var tegn på uregelmæssigheder i toldekspeditionerne, ikke straks opkrævede betaling af toldafgifter for at undgå situationer, hvor det var nødvendigt at tilbagebetale beløb betalt med urette. På dette tidspunkt nedsatte Europa-Parlamentet et særligt udvalg, hvis to opgaver bestod i indførelse af et mere sammenhængende system for fremsendelse af forsendelsesdokumenter og datamatisering af toldprocedurerne.
VI – Generaladvokatens stillingtagen
A – Indledning
50. I den foreliggende sag har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser, da den nægter at betale morarenter for en forsinket kreditering af de egne indtægter på Fællesskabets konto i et tilfælde, hvor varerne var ankommet rettidigt til bestemmelsestoldstedet, men beviset herfor blev frembudt for sent ved afgangstoldstedet.
51. I dette forslag til afgørelse behandler jeg først spørgsmålet om, hvilket tidsrum der er omhandlet af Kommissionens søgsmål, før jeg kort redegør for den eksterne forsendelsesordning og slutter med at undersøge realiteten i Kommissionens søgsmål. Inden for rammerne af undersøgelsen af realiteten i Kommissionens søgsmål behandler jeg tre principielle spørgsmål. Er der for det første stiftet en toldskyld i det foreliggende tilfælde? Havde de italienske myndigheder for det andet i det foreliggende tilfælde en forpligtelse til at bogføre Fællesskabets fordring på de egne indtægter? Og var Italien for det tredje i lyset af denne sags omstændigheder forpligtet til at betale morarenter?
B – Det af Kommissionens søgsmål omhandlede tidsrum
52. Det fremgår ikke helt klart af de indlæg, som parterne har afgivet til Domstolen, i hvilket tidsrum tilsidesættelserne er foregået, og til hvilket tidsrum Kommissionen henviser i søgsmålet. Kommissionen har i søgsmålet kun anført, at kontrollen med de egne indtægter blev gennemført i april 1994. Italien har derimod anført i sine skriftlige indlæg, at kontrollen blev gennemført i 1993, 1994, 1995 og 1996, men har herefter understreget i sit skriftlige indlæg, at de omtvistede forsendelser blev gennemført i 1996 og 1997.
53. Kommissionen har under retsmødet fastslået, at dens søgsmål vedrører de i 1994 konstaterede uregelmæssigheder.
C – Proceduren for ekstern forsendelse
54. I henhold til toldkodeksens artikel 91, stk. 1, gives der ved proceduren for ekstern forsendelse mulighed for forsendelse fra et sted til et andet inden for Fællesskabets toldområde uden betaling af toldafgifter (10). Proceduren for ekstern forsendelse gennemføres i henhold til toldkodeksen artikel 91, stk. 2, litra a) og b), enten under proceduren for ekstern fællesskabsforsendelse eller på grundlag af TIR-carneter. Toldkodeksens artikel 92 bestemmer, at proceduren for ekstern forsendelse ophører, når varerne og det tilhørende dokument frembydes på bestemmelsestoldstedet i henhold til procedurens bestemmelser.
55. Jeg bemærker endvidere, at der skal sondres mellem toldprocedurens »ophør« og »afslutning«. Som tidligere anført ophører toldproceduren, når varerne og det tilhørende dokument frembydes på bestemmelsestoldstedet. Toldproceduren er imidlertid afsluttet, når afgangstoldstedet fra bestemmelsestoldstedet modtager bevis på toldekspeditionens ophør, og når afgangstoldstedet afvikler tolddokumenterne (11). I den foreliggende sag ophørte toldproceduren således rettidigt, men blev ikke afsluttet korrekt. Det bemærkes endvidere, at artikel 92 i toldkodeksens oprindelige affattelse kun indeholdt en definition på toldprocedurens ophør; den oprindelige affattelses artikel 92 blev senere suppleret ved et stk. 2, som definerer procedurens afslutning (12).
1. Ekstern fællesskabsforsendelse
56. Ekstern fællesskabsforsendelse er reguleret i del II, afsnit 2, 4. kapitel i forordning nr. 2454/93. Dette afsnit regulerer den særlige procedure for ekstern fællesskabsforsendelse i de faser, der er omfattet af denne procedure. Såfremt den forsendelse, der befinder sig under ekstern fællesskabsforsendelse, ikke er blevet frembudt på afgangsstedet, anses en uregelmæssighed i henhold til artikel 378 i forordning nr. 2454/93 for at være begået i den medlemsstat, som afgangsstedet henhører under, eller i den medlemsstat, som grænseovergangsstedet ved indpassagen til Fællesskabet henhører under, og hvortil der er indgivet en grænseovergangsattest.
57. I henhold til artikel 379 i forordning nr. 2454/93 underretter afgangsstedet i et sådant tilfælde den hovedforpligtede før udløbet af den 11. måned efter datoen for registreringen af angivelsen til fællesskabsforsendelse og kræver, at den inden tre måneder fører bevis for, at forsendelsen er gennemført forskriftsmæssigt. Ved udløbet af tremånedersfristen skal afgangstoldstedet modtage betaling af de tilhørende toldafgifter, som det så skal kreditere i henhold til artikel 6 i forordning nr. 1552/89, dvs. senest den første arbejdsdag efter den 19. i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen er konstateret.
2. Proceduren på grundlag af TIR-carneter
58. TIR-konventionen blev undertegnet i Genève (Schweiz) den 14. november 1975; Italien har undertegnet konventionen (13). Det Europæiske Økonomiske Fællesskab godkendte konventionen ved Rådets forordning (EØF) nr. 2112/78 af 25. juli 1978 (14). Konventionen har fundet anvendelse i Fællesskabet siden den 20. juni 1983 (15).
59. TIR-konventionen bestemmer i artikel 4, at varer, som transporteres i henhold til TIR-proceduren, ikke ved gennemkørselstoldstederne skal belægges med ind- eller udførselstold eller ‑afgifter eller depositum herfor. For at disse fritagelser kommer til anvendelse, skal varerne under hele transporten være ledsaget af et enkelt dokument, TIR-carnetet, som giver mulighed for kontrol af transaktionens forskriftsmæssige gennemførelse.
60. Såfremt et TIR-carnet ikke er afviklet, er toldekspeditionen ikke korrekt gennemført. I så fald bestemmer TIR-konventionens artikel 11, stk. 1, at de kompetente myndigheder inden for et år regnet fra den dag, da TIR-carnetet blev afgivet, skriftligt skal meddele den garanterende organisation, at carnetet ikke er afviklet. Kravet på betaling af fordringerne skal i henhold til TIR-konventionens artikel 11, stk. 2, fremsættes over for den garanterende organisation tidligst tre måneder og senest to år regnet fra den dag, da organisationen modtog meddelelse om, at TIR-carnetet ikke var afviklet (16).
61. Hvis det konstateres, at der under en forsendelse på grundlag af et TIR-carnet er begået en overtrædelse eller uregelmæssighed i en bestemt medlemsstat, skal denne medlemsstat – som fastsat i artikel 454 i forordning nr. 2454/93 – inddrive importafgifter og andre afgifter, der eventuelt er forfaldet til betaling, i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne eller de nationale bestemmelser. På det tidspunkt, hvor de kompetente myndigheder bliver berettigede til at kræve, at den garanterende organisation betaler fordringerne, skal de kreditere disse beløb i henhold til artikel 6 i forordning nr. 1552/89. Dette vil sige, at fællesskabsretten finder anvendelse på forholdet mellem medlemsstaterne og Fællesskabet med hensyn til de egne indtægter og krediteringen af indtægterne på Fællesskabets konto. Det er grunden til, at de fællesskabsretlige bestemmelser om de egne indtægter også anvendes i det foreliggende tilfælde for bogføringen af de egne indtægter, som opstår ved manglende overholdelse af TIR-konventionen.
D – Toldskyld
62. Det første spørgsmål, der skal besvares i forbindelse med de italienske myndigheders forpligtelse til at betale morarenter, er, hvorvidt der i den foreliggende sag er opstået en toldskyld.
63. Det bemærkes, at der skal sondres mellem retsgrundlaget for stiftelsen af toldskylden, dvs. de omstændigheder, hvorunder toldskylden stiftes, og retsgrundlaget for eller de omstændigheder, som gør, at medlemsstatens pligt til at bogføre Fællesskabets egne indtægter opstår (17). Toldbestemmelserne regulerer retsforholdet mellem medlemsstaterne og virksomhederne med hensyn til angivelse, pålæggelse og opkrævning af import- og eksportafgifter (18). Bestemmelserne om egne indtægter regulerer retsforholdet mellem Fællesskabet og medlemsstaterne med hensyn til fastlæggelsen og overdragelsen af de egne indtægter.
64. Kommissionen har i sit søgsmål anført, at når afgangstoldstedet ikke modtager bevis for afslutning af toldekspeditionen inden for den fastsatte frist, må toldekspeditionen anses for uregelmæssig, hvilket fører til stiftelse af toldskyld. Den Italienske Republik har derimod hævdet, at der ikke er stiftet toldskyld, da forsendelsen blev frembudt rettidigt på bestemmelsestoldstedet, og at det forhold, at bestemmelsesstedet fremsendte attesteringen af toldekspeditionens forskriftsmæssige gennemførelse for sent, ikke har indvirkning på stiftelsen af toldskyld.
65. På baggrund af disse betragtninger skal de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag først fastslås. Afgangstoldstedet har fastsat en frist for frembydelsen af varerne ved bestemmelsesstedet (19). Varerne blev frembudt rettidigt på bestemmelsesstedet, men dette returnerede ikke straks de dokumenter, som godtgjorde denne faktiske omstændighed, til afgangsstedet (20).
66. Det hedder i artikel 379, stk. 1, i forordning nr. 2454/93, at afgangsstedet underretter den hovedforpligtede, når »en forsendelse ikke er blevet frembudt ved bestemmelsesstedet«. Hvis man støtter sig til en streng ordlydsfortolkning, dækker denne bestemmelse ganske vist ikke situationen i det foreliggende tilfælde, hvor varerne blev frembudt rettidigt ved bestemmelsesstedet, men hvor afgangsstedet ikke var blevet underrettet herom. Jeg mener imidlertid, at denne bestemmelse skal forstås ud fra afgangsstedets synsvinkel, således at afgangsstedet, hvis det ikke er blevet underrettet om varernes frembydelse inden for den fastsatte frist, skal anse varerne for ikke at være blevet frembudt på bestemmelsesstedet (21). Hvis man valgte en anden fortolkning af artikel 379, stk. 1, i forordning nr. 2454/93, ville proceduren for godtgørelse af forsendelsens forskriftsmæssige gennemførelse i henhold til stk. 2 miste sin betydning. Hvis artikel 379, stk. 1, alene regulerede de situationer, hvor varerne faktisk ikke er blevet frembudt ved bestemmelsesstedet, ville det ikke være muligt derefter at godtgøre, at varerne faktisk var blevet frembudt ved bestemmelsesstedet. Dette argument bekræftes af artikel 380, litra a), i forordning nr. 2454/93, hvorefter man som bevis for en forskriftsmæssig gennemførelse af forsendelsen kan fremlægge et »dokument attesteret af toldmyndighederne, hvoraf det fremgår, at de pågældende varer er blevet frembudt for bestemmelsesstedet«.
67. Eftersom forsendelsen fra afgangsstedets synspunkt ikke var blevet frembudt ved bestemmelsesstedet, skal afgangsstedet kræve, at den hovedforpligtede attesterer, at forsendelsen er gennemført forskriftsmæssigt. Hvis afgangsstedet ikke kræver, at den hovedforpligtede attesterer dette, er følgen af denne undladelse for afgangsstedet (og ikke for den hovedforpligtede) efter min mening den samme, som hvis det ikke modtog attesteringen for forsendelsens forskriftsmæssighed fra den hovedforpligtede – i henhold til artikel 2 i forordning nr. 1552/89 er det således, at Fællesskabets fordring på de egne indtægter opstår og dermed afgangsstedets forpligtelse til at kreditere Fællesskabets konto.
68. Det fremgår af sagen Kommissionen mod Tyskland (22) og sagen Kommissionen mod Nederlandene (23), som Kommissionen har henvist til, at når »forsendelserne under ordningen for ekstern fællesskabsforsendelse ikke er blevet frembudt for bestemmelsesstedet inden for den af afgangsstedet fastsatte frist, formodes toldskylden at være opstået, og den hovedforpligtede formodes at være skyldner herfor« (24). Generaladvokat Stix-Hackl har i forslaget til afgørelse i disse to sager fremført det samme synspunkt, hvorefter der i artikel 378, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2454/93 – altså såfremt forsendelsen ikke inden for den fastsatte frist var blevet frembudt for bestemmelsesstedet – opstilles en »formodning« om toldskyldens opståen og dermed også om, at den hovedforpligtede er debitor (25). Denne retspraksis kan anvendes analogt i det tilfælde, hvor afgangsstedet ikke har ført bevis for, at varerne er blevet frembudt for bestemmelsesstedet.
69. I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende i den foreliggende sag, kan man følgelig ikke sige, at toldskylden faktisk er opstået. Ved udløbet af den frist, som afgangsstedet har fastsat for frembydelsen af varerne ved bestemmelsesstedet, er der kun opstået en formodning om toldskyld (26). Denne formodning kan afkræftes (praesumptio iuris tantum), dvs. at den kan modbevises, hvis en interesseret part påviser, at toldekspeditionen er blevet korrekt afsluttet. Bevisbyrden bæres i så fald af den person, der anfægter formodningen (27). Med hensyn til spørgsmålet om, hvem der kan anfægte formodningen, skal der sondres mellem to muligheder.
70. Den første mulighed består i, at afgangsstedet kræver, at den hovedforpligtede fører bevis for, at forsendelsen er gennemført forskriftsmæssigt i henhold til artikel 379, stk. 2, i forordning nr. 2454/93. I så fald kan den hovedforpligtede, som generaladvokat Stix-Hackl har anført i punkt 49 i forslaget til afgørelse i sagen Kommissionen mod Nederlandene (sag C-460/01) og i sagen Kommissionen mod Tyskland (sag C-104/02) (28), inden for en frist på tre måneder efter dagen for meddelelsen om forsendelsens uregelmæssighed anfægte formodningen om toldskyld ved at godtgøre, at den ikke er skyld i uregelmæssighedens opståen. Ved fristens udløb kan den hovedforpligtede ikke længere modbevise formodningen om toldskyld, som derefter kun kan gendrives af toldmyndighederne ved, at de godtgør, at varerne er blevet frembudt rettidigt på bestemmelsesstedet. Den anden mulighed består i, at afgangsstedet ikke kræver, at den hovedforpligtede fører dette bevis. I så fald kan den hovedforpligtede efter min opfattelse, ligesom toldmyndighederne, anfægte formodningen om en toldskyld også efter udløbet af fristen på 14 måneder efter dagen for varernes overførsel til forsendelsesproceduren.
71. Man må derfor i den foreliggende sag gå ud fra, at der er opstået en formodning om toldskyld, som er blevet gendrevet, da bestemmelsesstedet for afgangsstedet forelagde beviset for, at varerne var ankommet rettidigt til bestemmelsestoldstedet.
E – Forpligtelse til at bogføre Fællesskabets fordring på egne indtægter
72. Det andet spørgsmål, der skal besvares, er, hvorvidt de italienske myndigheder havde en forpligtelse til at opføre de egne indtægter på Fællesskabets konto. Artikel 2 i forordning nr. 1552/89 og artikel 2 i forordning nr. 1150/2000 er vigtige for konstateringen af Fællesskabets fordring på de egne indtægter.
73. Kommissionen har i sit søgsmål påberåbt sig både forordning nr. 1552/89 og forordning nr. 1150/2000, som har erstattet den førstnævnte regnet fra den 31. maj 2000. Det skal derfor for det første fastslås, hvilken af de to forordninger der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde (29). Med hensyn til anvendelsen af bestemmelserne i de to forordninger bemærkes, at når fællesskabsretten er blevet ændret under den administrative procedure, har Kommissionen adgang til at få en traktatbrudspåstand prøvet for så vidt angår forpligtelser, der er fastlagt i en senere eller ophævet fællesskabsretsakts første version, når disse fortsat består i henhold til nye bestemmelser (30). Sagens genstand kan derimod ikke udvides til også at omfatte forpligtelser i henhold til nye bestemmelser, der ikke findes tilsvarende i den første version af den pågældende retsakt, idet dette ville være en tilsidesættelse af væsentlige garantier for en lovlig traktatbrudsprocedure (31).
74. Artikel 2 i forordning nr. 1552/89 er blevet erstattet af artikel 2 i forordning nr. 1150/2000. Artikel 2 i forordning nr. 1552/89 bestemte, at Fællesskabets fordring på egne indtægter foreligger, så snart det kompetente nationale toldsted har meddelt debitor det skyldige beløb; denne meddelelse skal afgives under iagttagelse af alle relevante fællesskabsforskrifter, så snart debitor kendes, og når de kompetente administrative myndigheder kan beregne fordringens størrelse. Artikel 2 i forordning nr. 1150/2000 bestemmer, at der opstår en fordring for Fællesskabet på egne indtægter, når toldbestemmelsernes betingelser om bogføring af fordringen er opfyldt, og beløbet er meddelt debitor. Ordlyden af artikel 2 er således blevet ændret med ikrafttrædelsen af den nye forordning, hvorfor jeg i den foreliggende sag skal tage hensyn til bestemmelserne i den første forordning.
75. Den italienske regering forklarede under retsmødet, at de italienske myndigheder ikke har meddelt den hovedforpligtede det skyldige beløb. Uanset dette er fordringen for Fællesskabet under alle omstændigheder opstået, når fristen i artikel 379 i forordning nr. 2454/93 er udløbet, dvs. senest ved udløbet af en frist på 14 måneder, efter at varerne er frembudt for afgangstoldstedet. I forbindelse med TIR-konventionen opstår denne fordring for Fællesskabet, når fristen i konventionens artikel 11 er udløbet, dvs. et år og tre måneder – 15 måneder i alt – og senest tre år efter modtagelsen af TIR-carnetet.
76. De italienske myndigheder skulle have bogført Fællesskabets fordring på de egne indtægter på grundlag af artikel 6, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1552/89, som bestemmer, at de i henhold til artikel 2 konstaterede fordringer opføres i regnskabet senest den første arbejdsdag efter den 19. i den anden måned efter den måned, i hvilken fordringen blev konstateret. Artikel 3, litra a), i forordning nr. 1150/2000 indeholder samme bestemmelse som artikel 2, litra a), i forordning nr. 1552/89; det er derfor muligt på grund af ovennævnte principper ligeledes at anvende den sidstnævnte. Det fremgår af retspraksis, at medlemsstaterne ikke kan undlade at fastlægge kravene, selv om de bestrider dem, da Fællesskabets finansielle ligevægt i modsat fald vil blive forstyrret som følge af en medlemsstats handlemåde (32). Medlemsstaterne er alene fritaget for pligten til at stille beløbene til Kommissionens rådighed, såfremt inddrivelse ikke var mulig på grund af force majeure, eller hvis det viser sig, at det definitivt er umuligt at foretage inddrivelsen af grunde, som ikke kan tilskrives dem (33).
77. Ved udløbet af de nævnte frister er formodningen om toldskyld tilstrækkelig til, at der foreligger en forpligtelse til at bogføre Fællesskabets fordring på de egne indtægter. Under denne synsvinkel er det derfor ikke vigtigt, hvorvidt afgangstoldstedet med sikkerhed ved, om der er opstået en toldskyld for den hovedforpligtede. Fra toldstedets synspunkt anses toldskylden for at foreligge, og det skal på grund af denne formodning bogføre Fællesskabets fordring på de egne indtægter. Den hovedforpligtedes synspunkt, som den italienske regering støtter sig til i sit indlæg, er således ikke afgørende i den foreliggende sag – det forhold, at ingen toldskyld de facto er opstået for den hovedforpligtede i henhold til toldkodeksens artikel 204, spiller kun en vigtig rolle for afgangstoldstedet, når det sammenligner tolddokumenterne, konstaterer, at der ikke har fundet uregelmæssigheder sted under toldekspeditionen, og afslutter toldproceduren. Det må altså konkluderes, at den hovedforpligtede har opfyldt sin forpligtelse inden for rammerne af proceduren for ekstern forsendelse, når han har frembudt varerne og de tilhørende dokumenter på bestemmelsestoldstedet, og afgangstoldkontoret har opfyldt sin forpligtelse, når det har sammenlignet tolddokumenterne og har konstateret, at der ikke har fundet uregelmæssigheder sted i forbindelse med forsendelsen.
78. De italienske myndigheder havde således en forpligtelse til at bogføre egne indtægter på Fællesskabets konto.
F – Morarenter
79. Det tredje spørgsmål, som er afgørende i den foreliggende sag, er, hvorvidt den medlemsstat, hvor toldstedet er hjemmehørende, som havde pligt til at bogføre Fællesskabets fordring på egne indtægter, skal betale morarenter regnet fra den dag, hvor forpligtelsen til at kreditere disse indtægter på Fællesskabets konto opstod, indtil den dag, hvor formodningen om toldskylden blev gendrevet. Forpligtelsen til kreditering af Fællesskabets konto, som påhviler medlemsstaten i dens retsforhold til Fællesskabet, svarer til den pligt til at bogføre de egne indtægter, som påhviler toldmyndighederne i det toldretlige forhold. Medlemsstaten skylder således morarenter for de tidsrum, hvor Fællesskabets egne indtægter skulle have været krediteret, hvis medlemsstatens toldmyndigheder have bogført dem rettidigt.
80. Artikel 11 i forordning nr. 1552/89 bestemmer med hensyn til morarenter, at en medlemsstat skal betale renter for »enhver forsinkelse (34) af krediteringen af konto[en]« for Fællesskabernes egne indtægter. Artikel 11 i forordning nr. 1150/2000 indeholder samme bestemmelse. Det fremgår endvidere af retspraksis, at der består en uadskillelig forbindelse mellem forpligtelsen til for det første at fastlægge Fællesskabernes egne indtægter, der krediteres Kommissionens konto inden for de fastsatte frister, og for det andet at betale morarenter (35). Endvidere kan morarenterne kræves betalt, uanset grunden til den forsinkede kreditering af Kommissionens konto (36). Der er således ikke i henhold til retspraksis grundlag for at sondre mellem det tilfælde, hvor en medlemsstat har fastlagt Fællesskabets egne indtægter, men ikke krediteret dem, og det tilfælde, hvor den blot har undladt at fastlægge dem (37).
81. Disse principper finder efter min mening imidlertid kun anvendelse, når der faktisk er opstået en toldskyld eller i det mindste kun så længe, der foreligger en formodning om toldskyld, og de egne indtægter således faktisk skyldes. Anvendelsen af disse principper bliver imidlertid umulig, hvis det påvises, at der ikke er opstået en toldskyld, og Fællesskabets fordring på kreditering af egne indtægter, eller fordringen på allerede krediterede egne indtægter, ophører med at eksistere.
82. Jeg skal her mere detaljeret redegøre for forbindelserne mellem den retlige regulering af forholdet mellem medlemsstaterne og virksomhederne (toldretlige forbindelser) og den retlige regulering af forholdet mellem medlemsstaterne og Fællesskaberne (forhold, som vedrører Fællesskabernes egne indtægter). Den generelle beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser følger ikke af indførelsen af en toldunion, men er et selvstændigt formål, der inden for traktatens system er blevet placeret i afsnit II (finansielle bestemmelser) i femte del om Fællesskabets institutioner og ikke i tredje del om Fællesskabets politikker, heriblandt toldunionen i afsnit I, kapitel 1 (38). Der findes ikke desto mindre – som det fremgår af generaladvokat Geelhoeds forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Danmark – en forbindelse mellem toldbestemmelserne og bestemmelserne om Fællesskabernes egne indtægter i den forstand, at de kompetente nationale toldmyndigheder ifølge toldbestemmelserne skal bestemme, pålægge og opkræve told, der er fastlagt som egne indtægter (39). Medlemsstaterne har desuden pligt til at træffe alle nødvendige foranstaltninger for, at de beløb, som svarer til de fastlagte fordringer, stilles til Fællesskabets rådighed. Medlemsstaterne er alene fritaget for denne pligt, såfremt inddrivelse ikke var mulig på grund af force majeure, eller hvis det viser sig, at det definitivt er umuligt at foretage inddrivelsen af grunde, som ikke kan tilskrives dem (40).
83. Man kan i bestemte tilfælde sondre fuldstændigt mellem det toldretlige forhold og forholdet vedrørende Fællesskabets egne indtægter. Domstolen har behandlet et sådant tilfælde i De Haan-sagen (41). I denne sag anerkendte Domstolen eksistensen af en sondring mellem pligten til at fastslå en fordring fra Fællesskabet på egne indtægter og medlemsstaternes beføjelse til at opkræve toldskylden hos den hovedforpligtede. Domstolen har i dommens præmis 34 fastslået, at toldmyndighedernes manglende overholdelse af fristerne i de fællesskabsretlige toldbestemmelser kan give anledning til, at den pågældende medlemsstat skal betale morarenter til Fællesskaberne som led i overførelsen af de egne indtægter, og den rejser ikke tvivl om, at toldskylden er forfalden, eller om disse myndigheders ret til at foretage efteropkrævning. Domstolen har i den efterfølgende retspraksis fastslået, at selv om en fejl begået af toldmyndighederne i en medlemsstat har til virkning, at debitor ikke skal betale den pågældende told, rejser fejlen ikke tvivl om, at den pågældende medlemsstat har pligt til at betale de egne indtægter såvel som morarenter for den forsinkede kreditering af kontoen for egne indtægter (42).
84. Der findes imidlertid en grundlæggende forskel mellem det tilfælde, hvor toldskylden eksisterer, og medlemsstaten ikke kan opkræve den på grund af en fejl begået af dens toldmyndigheder, og det tilfælde, hvor det efterfølgende viser sig, at toldskylden ikke er opstået, som i det foreliggende tilfælde. De principper, som Domstolen har udviklet i De Haan-sagen (43), kan således ikke overføres til den foreliggende sag.
85. Man kan derfor ikke i det foreliggende tilfælde hævde, at efter at forpligtelsen for den pågældende medlemsstat til at kreditere kontoen for Fællesskabets egne indtægter er opstået, bliver forholdet mellem medlemsstaten og Fællesskabet fuldstændig uafhængigt af forholdet mellem medlemsstaten og den hovedforpligtede. Kommissionen har også implicit anerkendt, at ordningerne forbliver forbundne, også efter at forpligtelsen til at kreditere de egne indtægter på Fællesskabets konto er opstået. Såfremt Kommissionen skulle mene, at forpligtelsen til at kreditere kontoen for egne indtægter opretholdes, når det viser sig, at toldskylden ikke er opstået, ville den i sit søgsmål have nedlagt påstand om, at det fastslås, at der var sket et traktatbrud på grund af manglende kreditering af indtægterne på Fællesskabets konto. Kommissionen har imidlertid i sin argumentation anført, at når det konstateres, at der ikke er opstået en toldskyld, er der heller ikke længere pligt til at kreditere kontoen for egne indtægter.
86. Der er en yderligere grund til, at ordningen for egne indtægter ikke kan være absolut uafhængig af den toldretlige ordning. Toldkodeksens artikel 236 bestemmer nemlig, at godtgørelse af import- eller eksportafgifter ydes, hvis det godtgøres, at »det pågældende beløb på betalingstidspunktet ikke var skyldigt efter lovgivningen« (44). Domstolen har endvidere i retspraksis bekræftet, at den hovedforpligtede kan kræve tilbagebetaling af de betalte beløb, hvis det viser sig, at transaktionen med fællesskabsforsendelse er blevet afsluttet korrekt (45). Selv om den hovedforpligtede således kan kræve, at medlemsstaten tilbagebetaler de med urette betalte beløb, men medlemsstaten altid har pligt til – uanset dette – at kreditere disse midler på Fællesskabets konto, skulle den pågældende medlemsstat betale samme beløb to gange – en gang til Fællesskabet og en gang til den hovedforpligtede. Dette kan imidlertid efter min mening ikke være formålet med hverken toldlovgivningen eller lovgivningen vedrørende Fællesskabets egne midler.
87. Det må således konstateres, at den dag, hvor formodningen om toldskyld er blevet modbevist, er det ligeledes blevet godtgjort, at de egne indtægter med urette er blevet krediteret Fællesskabets konto. At de nationale toldmyndigheder havde pligt til at kreditere kontoen for de egne indtægter på det tidspunkt, hvor formodningen om toldskyld stadig eksisterede, kan ikke ændre denne konstatering.
88. Bortfald af Fællesskabets fordring på de egne indtægter har imidlertid også vigtige følger for de renter, som eventuelt skyldes af en medlemsstat for forsinkelser med krediteringen af de egne indtægter. Efter min mening må det fastslås, at med bortfaldet af Fællesskabets fordring på egne indtægter bortfalder ligeledes dets fordring på morarenter for en eventuel forsinket kreditering af kontoen for egne indtægter. Der kan fremføres flere argumenter til støtte for denne konstatering.
89. Pligten til at kreditere kontoen for egne indtægter og pligten til at betale renter for forsinket kreditering af kontoen fungerer i forhold til hinanden som en hovedforpligtelse og en accessorisk forpligtelse. Eftersom der ikke længere er pligt til kreditering – altså en hovedforpligtelse – i overensstemmelse med princippet accessorium sequitur principale – forsvinder den accessoriske forpligtelse til betaling af renter for den forsinkede kreditering ligeledes. Morarenterne er et typisk civilretligt instrument, men man kan dog analogt overføre de grundlæggende principper i tilknytning til dette instrument til toldrettens område, som har et offentligretligt tilhørsforhold, såvel som til reguleringen af Fællesskabernes egne indtægter. Støtter man sig analogt til civilretten, konstaterer man, at betalingen af renter altid er forbundet med betalingen af hovedskylden.
90. Fællesskabets afledte ret, som vedrører morarenternes område, følger af princippet om renters accessoriske karakter (46). Dette princip er ligeledes anerkendt i retten i flere af EU’s medlemsstater (47). Renters accessoriske karakter fremgår af forskellige ekspertgruppers dokumenter vedrørende indførelse af ensartede bestemmelser for europæisk ret og af folkeretlige instrumenter. Det anføres således bl.a. i artikel III.-3 :708(1) i Draft Common Frame of Reference (udkast til en fælles referenceramme), at debitor skal betale morarenter, hvis han er forsinket med betalingen af et bestemt pengebeløb (48). Artikel 4.507(1) i Principles of European Contract Law (principper for europæisk aftaleret) (49) indeholder en tilsvarende bestemmelse. Det er ligeledes anført i artikel 78 i konventionen om aftaler om internationale køb, at en part er berettiget til morarenter, hvis den anden part er forsinket med betalingen af prisen eller et andet beløb (50). Ingen af de nævnte instrumenter regulerer tilfælde, hvor kreditor er berettiget til morarenter, selv om han ikke længere var forpligtet til at betale det skyldige beløb.
91. Et civilretligt forhold er reelt et totrinnet forhold mellem hovedforpligtelsen og den accessoriske forpligtelse, da debitor, der er forsinket med betalingen, skal betale morarenter direkte på grundlag af hovedforpligtelsen. I den foreliggende sag er der derimod tale om et tretrinnet forhold: For det første opstår toldskylden, dernæst forpligtelsen til at kreditere et bestemt beløb for egne indtægter og endelig morarenter, som skal betales på grund af forsinkelsen med krediteringen af disse beløb. Dette tretrinnede forhold kan imidlertid efter min mening ikke berøre konstateringen af, at Fællesskabet i den foreliggende sag ikke har krav på morarenter. Fællesskabets ret til egne indtægter forsvinder, når formodningen om, at der er opstået toldskyld, gendrives, da det retssystem, som regulerer Fællesskabets egne indtægter, ikke kan være så uafhængigt af det toldretlige forhold, at den forpligtelse, der opstår inden for denne ramme, kan forblive helt selvstændig.
92. Rigtigheden af argumentationen vedrørende morarenters accessoriske karakter bekræftes af, at denne argumentations ratio ligeledes kan anvendes i den foreliggende sag, dvs. når de egne indtægter – i modsætning til hvad der er tilfældet i det konkrete tilfælde – krediteres, om end forsinket, og medlemsstaten har betalt morarenter for forsinket kreditering af kontoen, men man efter krediteringen har konstateret, at der ikke var opstået toldskyld. Jeg har anført i mit forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Danmark, at hvis Kommissionen modtager en betaling i form af egne indtægter, som den ikke har krav på, påvirkes Fællesskabets finansielle ligevægt til skade for medlemsstaterne (51). I et sådant tilfælde sker der en formueoverdragelse uden gyldig hjemmel til fordel for Fællesskabet og dermed en ugrundet berigelse af Fællesskabet (52). Hvis Fællesskabets egne indtægter i dette tilfælde er krediteret for sent, og hvis medlemsstaten har betalt renter for denne forsinkede kreditering, kan man efter min mening kræve, at Fællesskabet tilbagebetaler de egne indtægter såvel som de af medlemsstaten betalte morarenter.
93. Som den italienske regering med rette har anført, vil pligten til at betale morarenter i den foreliggende sag give renterne en karakter af sanktion. Formålet med morarenter kan ganske vist have pønal karakter, da disse renter ved »afstraffelse« for hver dags forsinkelse søger at tvinge debitor til rettidig betaling. Renters pønale karakter er imidlertid forbundet med hovedforpligtelsens faktiske eksistens (53). Kommissionen søger faktisk med sit søgsmål at fylde det retlige tomrum, som faktisk findes med hensyn til sanktion for tilsidesættelse af medlemsstaternes forpligtelse til kreditering af kontoen for egne indtægter. Man kan ganske vist forstå denne bestræbelse fra Kommissionens side på baggrund af mulighederne for misbrug og unddragelse for så vidt angår kreditering af kontoen for egne indtægter (54), men det ville være i strid med morarenters karakter, hvis disse udgjorde en effektiv erstatning for sanktion for tilsidesættelse af fællesskabslovgivningen.
94. Jeg mener, at dette retlige tomrum i fællesskabslovgivningen kan fyldes på forskellige måder. Kommissionen kan foreslå en ændring af lovgivningen, som sikrer en effektiv – også finansiel – sanktion for den pågældende tilsidesættelse, som er uafhængig af betalingen af morarenter. Det bemærkes til sammenligning, at heller ikke i civilretten er det principielt udelukket, at kreditor af en debitor, der er forsinket med betalingen, kan kræve en supplerende erstatning, som ikke er forbundet med betalingen af morarenter (55). Der er således ligeledes i civilretten mulighed for en yderligere sanktion for tilsidesættelse af forpligtelsen til rettidig betaling. Kommissionen kan endvidere indlede et traktatbrudssøgsmål mod den pågældende medlemsstat i henhold til artikel 226 EF på grund af forsinket kreditering af kontoen for Fællesskabernes egne indtægter. At medlemsstaten ikke har krediteret kontoen for de egne indtægter på det tidspunkt, hvor der allerede var en formodning om toldskyld, kan efter min mening udgøre en tilsidesættelse. Spørgsmålet om tilsidesættelse af forpligtelsen til kreditering af kontoen på det tidspunkt, hvor formodningen om toldskyld stadig forelå, adskiller sig fra spørgsmålet om betaling af renter, da formodningen allerede var modbevist.
95. På baggrund af ovenstående argumenter mener jeg, at den medlemsstat, hvor toldstedet er hjemmehørende, som var forpligtet til at bogføre Fællesskabets fordring på egne indtægter, ikke har pligt til at betale morarenter regnet fra den dag, hvor pligten for medlemsstaten er opstået til at kreditere disse indtægter på Fællesskabets konto, indtil den dag, hvor formodningen om toldskylden blev modbevist.
VII – Forslag til afgørelse
96. Herefter foreslår jeg, at Domstolen fastslår følgende:
»– Den Italienske Republik frifindes
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber tilpligtes at betale sagens omkostninger.«