EUROOPA KOHTU OTSUS
4. detsember 1974(*)
Avalik kord
Kohtuasjas 41/74,
mille esemeks on Euroopa Kohtule EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel esitatud Inglismaa High Court of Justice, Chancery Division’i eelotsusetaotlus nimetatud kohtus pooleliolevas menetluses järgmiste poolte vahel:
Yvonne Van Duyn
ja
Home Office,
eelotsuse tegemiseks EMÜ asutamislepingu artikli 48 ja nõukogu 25. veebruari 1964. aasta direktiivi 64/221/EMÜ välisriigi kodanike liikumise ja elukohaga seonduvate avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu seisukohalt õigustatud erimeetmete kooskõlastamise kohta (EÜT 4.4.1964, lk 850) artikli 3 tõlgendamiseks,
EUROOPA KOHUS,
koosseisus: president R. Lecourt, kodade esimehed C. Ó Dálaigh ja A. J. Mackenzie Stuart, kohtunikud A. M. Donner, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, H. Kutscher ja M. Sørensen (ettekandja),
kohtujurist: H. Mayras,
kohtusekretär: A. Van Houtte,
on teinud järgmise
otsuse
[…]
Õiguslik käsitlus
1 Vice Chancellor’i 1. märtsi 1974. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 13. juunil, esitas Inglismaa High Court of Justice, Chancery Division EMÜ asutamislepingu artikli 177 alusel kolm küsimust töötajate liikumisvabadust käsitlevate ühenduse õigusnormide tõlgendamise kohta.
2 Need küsimused kerkisid üles kohtuasjas, mille algatas Home Office’i vastu Madalmaade kodanik, keda keelduti lubamast Ühendkuningriiki, et asuda tööle Saientoloogia Kiriku sekretärina.
3 Sissesõiduloa andmisest keelduti vastavalt Ühendkuningriigi valitsuse poliitikale nimetatud organisatsiooni suhtes, mille tegevust valitsus peab ühiskonnaohtlikuks.
Esimene küsimus
4 Esimeses küsimuses palutakse Euroopa Kohtul öelda, kas EMÜ asutamislepingu artikkel 48 on vahetult kohaldatav, nii et see annab üksikisikutele õigused, mille tagamiseks nad võivad pöörduda liikmesriigi kohtusse.
5 Artikli 48 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud, et töötajate liikumisvabadus tagatakse üleminekuperioodi lõpuks ning et selline liikumisvabadus tähendab „igasuguse kodakondsusel põhineva liikmesriikide töötajate diskrimineerimise kaotamist nii töölevõtmisel, töö tasustamisel kui ka muude töötingimuste puhul”.
6 Need õigusnormid panevad liikmesriigile täpse kohustuse, mis ei nõua edasiste meetmete võtmist ei ühenduse institutsioonide ega liikmesriikide poolt ning mis selle rakendamise puhul ei jäta liikmesriikidele kaalutlusõigust.
7 Lõikes 3 määratletakse töötajate liikumisvabadusega kaasnevad õigused ning allutatakse need piirangutele, mis on õigustatud avaliku korra, julgeoleku või rahvatervise seisukohalt.
Nende piirangute kohaldamine allub siiski kohtulikule kontrollile, nii et liikmesriigi õigus tugineda piirangutele ei takista töötajate liikumisvabaduse põhimõtet kajastava artikli 48 sätetel andmast üksikisikutele õigusi, mille tagamist nad võivad nõuda ning mida siseriiklikud kohtud peavad kaitsma.
8 Vastus esimesele küsimusele on seega jaatav.
Teine küsimus
9 Teises küsimuses palutakse Euroopa Kohtul öelda, kas välisriigi kodanike liikumise ja elukohaga seonduvate avaliku korra ja julgeoleku või tervishoiu seisukohalt õigustatud erimeetmete kooskõlastamist käsitlev nõukogu 25. veebruari 1964. aasta direktiiv 64/221 on vahetult kohaldatav, nii et see annab üksikisikutele õigusi, mille tagamiseks nad võivad pöörduda liikmesriigi kohtusse.
10 Eelotsusetaotlusest nähtub, et asjassepuutuv on ainult direktiivi artikli 3 lõige 1, mis näeb ette, et „avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed põhinevad eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel.”
11 Ühendkuningriik leiab, et kuna asutamislepingu artikkel 189 teeb vahet määruste, direktiivide ja otsuste mõju vahel, tuleb seetõttu eeldada, et nõukogu, võttes määruse asemel vastu direktiivi, on tahtnud, et sel aktil oleks teistsugune mõju kui määrusel ja et see ei oleks seetõttu vahetult kohaldatav.
12 Ent ehkki artikli 189 sätetest tulenevalt on määrused vahetult kohaldatavad ja järelikult võib neil oma olemuse tõttu olla vahetu õigusmõju, ei järeldu sellest, et teistel kõnealuses artiklis nimetatud aktiliikidel ei võiks kunagi samasugust mõju olla.
Artiklis 189 direktiividele antud siduva mõjuga oleks vastuolus, kui põhimõtteliselt välistataks võimalus, et asjassepuutuvad isikud võiksid taotleda direktiiviga kehtestatud kohustuse täitmist.
Eelkõige juhul, kui ühenduse institutsioonid on direktiiviga pannud liikmesriikidele kohustuse teataval viisil käituda, nõrgeneks sellise akti kasulik mõju, kui üksikisikud ei saaks sellele kohtus tugineda ja kui siseriiklikud kohtud ei saaks seda ühenduse õiguse elemendina arvesse võtta.
Artiklist 177, mis annab siseriiklikele kohtutele õiguse suunata Euroopa Kohtule küsimusi eranditult kõigi aktide kehtivuse ja tõlgendamise kohta, mis ühenduse institutsioonid on andnud, tuleneb, et üksikisik saab siseriiklikus kohtus nimetatud aktidele tugineda.
Iga juhtumi puhul on vaja uurida, kas vaadeldava sätte olemus, ülesehitus ja sõnastus on sellised, et sättel saaks olla vahetu õigusmõju liikmesriigi ja üksikisiku vahelistes suhetes.
13 Sätestades, et avaliku korra huvides võetavad meetmed peavad eranditult põhinema asjaomase isiku isiklikul käitumisel, on direktiivi 64/221 artikli 3 lõige 1 mõeldud piirama kaalutlusõigust, mille siseriiklik õigus üldiselt annab ametiasutustele, kes vastutavad välisriigi kodanike riiki lubamise ja riigist väljasaatmise eest.
Esiteks näeb kõnealune säte ette kohustuse, mille kohta ei kehti erandid ega tingimused ja mis oma olemuselt ei nõua ei ühenduse institutsioonide ega liikmesriikide aktiga sekkumist.
Teiseks, kuna tegemist on liikmesriikidele pandud kohustusega jätta arvestamata üksikisikule kasulikust asutamislepingu aluspõhimõttest erandit tegeva klausli kohaldamisel tegureid, mis ei ole seotud isikliku käitumisega, nõuab asjaomaste isikute õiguskindluse põhimõte, et need isikud peaksid saama tugineda sellele kohustusele ka juhul, kui kohustus on kehtestatud õigusaktiga, millel tervikuna ei ole vahetut õigusmõju.
14 Kui õigusnormi tähendus ja täpne ulatus tekitavad tõlgendamisküsimusi, võib need küsimused lahendada kohus, võttes arvesse ka asutamislepingu artiklis 177 ette nähtud menetlust.
15 Seega tuleb esitatud küsimusele vastata, et nõukogu 25. veebruari 1964. aasta direktiivi 64/221 artikli 3 lõige 1 annab üksikisikutele õigused, mille tagamiseks nad saavad pöörduda liikmesriigi kohtusse ning mida siseriiklikud kohtud peavad kaitsma.
Kolmas küsimus
16 Kolmandas küsimuses palutakse Euroopa Kohtul otsustada, kas asutamislepingu artiklit 48 ja direktiivi 64/221 artiklit 3 tuleb tõlgendada nii, et
„liikmesriigil, kes täidab oma kohustust lähtuda avaliku korra huvides võetavate meetmete puhul üksnes asjaomase isiku isiklikust käitumisest, on õigus võtta isiku käitumist iseloomustavana arvesse
a) asjaolu, et isik kuulub või on kuulunud rühma või organisatsiooni, mille tegevus on liikmesriigi arvates vastuolus avaliku huviga, kuid ei ole selle riigi seadustega keelatud;
b) asjaolu, et isik kavatseb asuda liikmesriigis tööle sellise rühma või organisatsiooni juurde, kui piiranguid ei ole kehtestatud liikmesriigi oma kodanikele, kes soovivad teha samasugust tööd sellise rühma või organisatsiooni juures”.
17 Esiteks on vaja kaaluda, kas kuulumine rühma või organisatsiooni võib iseenesest moodustada isikliku käitumise direktiivi 64/221 artikli 3 tähenduses.
Ehkki isiku varasem kuulumine rühma või organisatsiooni ei saa üldjuhul õigustada otsust, mis keelaks tal liikuda vabalt ühenduse piires, võib praegust kuulumist, mis kajastab osalemist rühma või organisatsiooni tegevuses ning samastumist selle eesmärkide ja kavatsustega, pidada asjaomase isiku vabatahtlikuks teoks ja järelikult osaks tema isiklikust käitumisest osutatud õigusnormi tähenduses.
18 Esitatud küsimus tõstatab ka probleemi, millist tähtsust tuleb omistada asjaolule, et kõnealuse organisatsiooni tegevust, mida liikmesriik peab avaliku huviga vastuolus olevaks, ei ole siseriiklike seadustega siiski keelatud.
Tuleb rõhutada, et avaliku korra mõistet ühenduse kontekstis ning eelkõige juhul, kui seda kasutatakse erandi tegemiseks töötajate liikumisvabaduse aluspõhimõttest, tuleb tõlgendada kitsalt, nii et selle ulatust ei saaks iga liikmesriik ühepoolselt määrata, ilma et seda kontrolliksid ühenduse institutsioonid.
Avaliku korra mõistele tuginemist õigustavad asjaolud võivad eri riikides ja eri ajal olla erinevad, seetõttu on selles küsimuses vaja jätta pädevatele siseriiklikele asutustele teatav kaalutlusruum asutamislepinguga ettenähtud piires.
19 Eeltoodust tuleneb, et kui liikmesriigi pädevad asutused on oma seisukoha konkreetse organisatsiooni tegevuse kohta selgelt määratlenud, kirjeldades seda kui ühiskonnaohtlikku, ja on võtnud haldusmeetmeid sellise tegevuse takistamiseks, ei saa liikmesriigilt nõuda enne avaliku korra mõistele tuginemist sellise tegevuse keelamist seadusega, kui niisuguse meetme kasutamist ei peeta konkreetses olukorras sobivaks.
20 Viimasena tõstatab esitatud küsimus probleemi, kas liikmesriigil on avaliku korraga seotud põhjustel õigus takistada teise liikmesriigi kodanikul teha oma territooriumil palgalist tööd rühma või organisatsiooni juures, kui tema oma kodanikele ei ole samasugust piirangut seatud.
21 Sellega seoses lubab asutamisleping, nähes ette töötajate liikumisvabaduse põhimõtte ilma mingi diskrimineerimiseta kodakondsuse alusel, artikli 48 lõikes 3 kõnealusest põhimõttest tulenevate õiguste piiranguid, mis on õigustatud avaliku korra, julgeoleku või rahvatervise seisukohalt.
Osutatud sätte tingimuste kohaselt alluvad sellistele piirangutele muu hulgas õigus võtta vastu tegelikult tehtud tööpakkumisi, õigus liikuda sel eesmärgil vabalt liikmesriikide territooriumil ja õigus viibida liikmesriigis, et seal töötada.
Järelikult on kõnealuste piirangute mõju selline, et teise liikmesriigi kodanikule võidakse keelduda andmast luba liikmesriigi territooriumile sisenemiseks ja seal elamiseks kõikidel juhtidel, mil piirang on kohaldatav.
22 Pealegi see, et riik ei saa keelata oma kodanikel riiki sisenemist või riigis elamist, on rahvusvahelise õiguse põhimõte, mille eiramist liikmesriikidevahelistes suhetes ei saa EMÜ asutamislepingu puhul eeldada.
23 Järelikult võib liikmesriik, kui ta seda vajalikuks peab, keelduda avaliku korraga seotud põhjustel võimaldamast teise liikmesriigi kodanikul kasutada töötajate liikumisvabaduse põhimõttest tulenevaid õigusi, juhul kui see kodanik kavatseb teha teatavat palgalist tööd, ehkki liikmesriik ei sea samasugust piirangut omaenda kodanikele.
24 Seega tuleb esitatud küsimusele vastata, et EMÜ asutamislepingu artiklit 48 ja direktiivi 64/221 artikli 3 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et avaliku korra seisukohalt õigustatud piirangute rakendamisel on liikmesriigil õigus võtta asjaomase isiku isiklikku käitumist iseloomustavana arvesse asjaolu, et isik kuulub mingisse rühma või organisatsiooni, mille tegevust peab liikmesriik ühiskonnaohtlikuks, ehkki see ei ole keelatud; see on nii ka juhul, kui mingeid piiranguid ei ole seatud kõnealuse liikmesriigi oma kodanikele, kes soovivad teha samasugust tööd samade rühmade või organisatsioonide juures nagu teise liikmesriigi kodanik.
Kohtukulud
25 Euroopa Kohtule märkusi esitanud Ühendkuningriigi ning Euroopa Ühenduste Komisjoni kohtukulusid ei hüvitata.
Et põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus siseriiklikus kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus.
Esitatud põhjendustest lähtudes
EUROOPA KOHUS
vastuseks küsimustele, mille talle 1. märtsi 1974. aasta määrusega esitas High Court of Justice, otsustab:
1. EMÜ asutamislepingu artiklil 48 on liikmesriikide õiguskordades vahetu õigusmõju ja see artikkel annab üksikisikutele õigused, mida siseriiklikud kohtud peavad kaitsma.
2. Nõukogu 25. veebruari 1964. aasta direktiivi 64/221 välisriigi kodanike liikumise ja elukohaga seonduvate avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu seisukohalt õigustatud erimeetmete kooskõlastamise kohta artikli 3 lõige 1 annab üksikisikutele õigused, mille tagamiseks võivad nad pöörduda liikmesriigi kohtusse ja mida siseriiklikud kohtud peavad kaitsma.
3. EMÜ asutamislepingu artiklit 48 ja direktiivi 64/221 artikli 3 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et avaliku korra seisukohalt õigustatud piirangute rakendamisel on liikmesriigil õigus võtta asjaomase isiku isiklikku käitumist iseloomustavana arvesse asjaolu, et isik kuulub mingisse rühma või organisatsiooni, mille tegevust peab liikmesriik ühiskonnaohtlikuks, ehkki see ei ole keelatud; see on nii ka juhul, kui mingeid piiranguid ei ole seatud kõnealuse liikmesriigi oma kodanikele, kes soovivad teha samasugust tööd samade rühmade või organisatsioonide juures nagu teise liikmesriigi kodanik.
Lecourt | Ó Dálaigh Mackenzie Stuart | |
Donner | Monaco | Mertens de Wilmars |
Pescatore | Kutscher | Sørensen |
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 4. detsembril 1974 Luxembourgis.