SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
YVES BOT
vom 29. Oktober 20091(1)
Rechtssache C‑386/08
Brita GmbH
gegen
Hauptzollamt Hamburg‑Hafen
(Vorabentscheidungsersuchen des Finanzgerichts Hamburg [Deutschland])
„Präferenzregelung – Abkommen EG–Israel – Abkommen EG–PLO – Begriff ‚Ursprungserzeugnisse‘ – Erzeugnisse mit Ursprung in einer israelischen Siedlung im Westjordanland – Nachträgliche Prüfung der Bescheinigungen EUR.1 – Zweifel am Ursprung der Waren – Begriff ‚Gebiet des Staates Israel‘“
1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung des Europa–Mittelmeer‑Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und dem Staat Israel andererseits(2) sowie die Auslegung des Europa–Mittelmeer-Interimsassoziationsabkommens über Handel und Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Gemeinschaft einerseits und der Palästinensischen Befreiungsorganisation (PLO) zugunsten der Palästinensischen Behörde für das Westjordanland und den Gaza-Streifen andererseits(3).
2. Dem Ersuchen liegt der Einspruch der Brita GmbH(4) gegen die von den deutschen Zollbehörden erhobenen Zölle für die Einfuhr von im Westjordanland hergestellten Sprudelwasserbereitern zugrunde, für die die israelischen Zollbehörden eine Warenverkehrsbescheinigung ausgestellt haben, die den israelischen Ursprung dieser Erzeugnisse bestätigt.
3. Das Finanzgericht Hamburg fragt den Gerichtshof, ob die deutschen Zollbehörden nach dem Abkommen EG–Israel an das Ergebnis der nachträglich von den israelischen Zollbehörden durchgeführten Prüfung des Ursprungs dieser Waren gebunden sind.
4. Das vorlegende Gericht möchte weiter wissen, ob die deutschen Zollbehörden verpflichtet waren, den durch dieses Abkommen eingerichteten Ausschuss für Zusammenarbeit im Zollwesen mit dem Streit zwischen ihnen und den israelischen Zollbehörden zu befassen.
5. Der Gerichtshof wird schließlich ersucht, zu entscheiden, ob auf Waren mit israelischem Ursprungsnachweis, von denen sich jedoch herausstellt, dass sie ihren Ursprung in den besetzten Gebieten, genauer im Westjordanland, haben, wahlweise das Abkommen EG–Israel oder das Abkommen EG–PLO angewendet werden kann.
6. In den vorliegenden Schlussanträgen wird dem Gerichtshof vorgeschlagen, zu entscheiden, dass die Zollbehörden des Einfuhrstaats im Hinblick darauf, dass der bestehende Streit zwischen den Zollbehörden der Staaten, die Parteien des Abkommens EG–Israel sind, den räumlichen Geltungsbereich dieses Abkommens betrifft, nicht an das Ergebnis der von den Zollbehörden des Ausfuhrstaats nachträglich durchgeführten Prüfung gebunden sind.
7. Dann werde ich anregen, festzustellen, dass die deutschen Zollbehörden nicht verpflichtet waren, ihren Streit mit den israelischen Zollbehörden dem Ausschuss für Zusammenarbeit im Zollwesen vorzulegen.
8. Schließlich werde ich angeben, weshalb ich der Ansicht bin, dass Waren, die die israelischen Zollbehörden mit einem israelischen Ursprungsnachweis versehen haben, von denen sich jedoch herausstellt, dass sie aus den besetzten Gebieten, genauer aus dem Westjordanland, stammen, weder die Präferenzbehandlung nach dem Abkommen EG–Israel noch diejenige nach dem Abkommen EG–PLO gewährt werden kann.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Gemeinschaftsrecht
9. Auf der Europa-Mittelmeer-Ministerkonferenz, die am 27. und 28. November 1995 in Barcelona abgehalten wurde, konnten die von früheren Räten der Europäischen Union festgelegten Leitlinien konkretisiert werden, d. h. eine Partnerschaft mit den Ländern des Mittelmeerraums begründet werden. Davon waren damals zwölf Drittstaaten betroffen. Es handelt sich um die Demokratische Volksrepublik Algerien, die Republik Zypern, die Arabische Republik Ägypten, den Staat Israel, das Haschemitische Königreich Jordanien, die Libanesische Republik, die Republik Malta, das Königreich Marokko, die Arabische Republik Syrien, die Tunesische Republik, die Republik Türkei und die Palästinensische Behörde.
10. Diese neue Partnerschaft besteht aus drei Teilen. Der Bereich „Politik und Sicherheit“ hat das Ziel, einen gemeinsamen Raum des Friedens und der Stabilität zu schaffen. Der zweite Teil „Wirtschaft und Finanzen“ soll die Schaffung eines Raumes gemeinsamen Wohlstands ermöglichen. Der „soziale, kulturelle und zwischenmenschliche“ Bereich bezweckt die Entwicklung der Humanressourcen und die Förderung der Verständigung zwischen den Kulturen und des Austauschs zwischen den Zivilgesellschaften.
11. Zwischen der Europäischen Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten einerseits und den Mittelmeerländern andererseits wurden bilaterale Abkommen geschlossen. Diese Abkommen haben dasselbe Schema aus den drei genannten Teilen sowie eine Protokollvereinbarung über die Bestimmung des Begriffs des Ursprungserzeugnisses und über die Methoden der Zusammenarbeit der Verwaltungen, die insbesondere die Art der nachträglichen Ausstellung und Prüfung von Ursprungsnachweisen von Erzeugnissen betreffen.
12. So haben die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten am 20. November 1995 das Abkommen EG–Israel und am 24. Februar 1997 das Abkommen EG–PLO in Brüssel unterzeichnet.
13. Diese Abkommen wurden durch den Beschluss 2000/384/EG, EGKS des Rates und der Kommission vom 19. April 2000(5) bzw. durch den Beschluss 97/430/EG des Rates vom 2. Juni 1997(6) genehmigt.
1. Das Abkommen EG–Israel
14. Das Abkommen EG–Israel trat am 1. Juni 2000 in Kraft. Aus der Präambel dieses Abkommens geht hervor, dass die „Gemeinschaft, ihre Mitgliedstaaten und Israel [die zwischen ihnen traditionell bestehenden] Bindungen stärken und auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und der Partnerschaft dauerhafte Beziehungen aufnehmen wollen und dass sie eine weitere Integration der israelischen Wirtschaft in die europäische Wirtschaft unterstützen“.
15. In der Präambel des Abkommens EG–Israel heißt es außerdem, dass die Parteien dieses Abkommen „in Anbetracht der Bedeutung, welche [sie] dem Grundsatz der wirtschaftlichen Freiheit und den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen und insbesondere der Achtung der Menschenrechte und der Demokratie beimessen, welche die eigentliche Grundlage der Assoziation bilden“, geschlossen haben.
16. Die Bestimmungen des Abkommens EG–Israel gelten nach dessen Art. 7 für die Ursprungswaren der Gemeinschaft und Israels. Art. 8 des Abkommens sieht vor, dass „Einfuhr- und Ausfuhrzölle sowie Abgaben gleicher Wirkung … zwischen der Gemeinschaft und Israel verboten [sind]. Dies gilt auch für Finanzzölle.“
17. Gemäß Art. 67 des Abkommens EG–Israel wird ein Assoziationsrat eingesetzt, der alle wichtigen Fragen prüft, die sich aus diesem Abkommen ergeben, sowie alle anderen bilateralen oder internationalen Fragen von gemeinsamem Interesse.
18. Nach Art. 75 Abs. 1 kann jede Vertragspartei den Assoziationsrat mit jeder Streitigkeit über die Anwendung oder die Auslegung des Abkommens EG–Israel befassen.
19. Aus Art. 79 Abs. 2 des Abkommens ergibt sich, dass eine Vertragspartei geeignete Maßnahmen treffen kann, wenn sie der Ansicht ist, dass die andere Partei einer Verpflichtung aus dem Abkommen nicht nachgekommen ist, jedoch unter der Voraussetzung, dass sie dem Assoziationsrat vor Ergreifen dieser Maßnahmen alle für eine gründliche Prüfung der Lage erforderlichen zweckdienlichen Informationen zur Verfügung stellt, um eine für die Vertragsparteien annehmbare Lösung zu ermöglichen.
20. Der räumliche Anwendungsbereich des Abkommens EG–Israel wird in Art. 83 definiert. Danach gilt das Abkommen für die Gebiete, in denen der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und der Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl angewandt werden, und nach Maßgabe dieser Verträge sowie für das Gebiet des Staates Israel.
21. Als Ursprungserzeugnisse Israels gelten nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a und b des Protokolls Nr. 4 über die Bestimmung des Begriffs „Erzeugnisse mit Ursprung in“ oder „Ursprungserzeugnisse“ und über die Methoden der Zusammenarbeit der Verwaltungen Erzeugnisse, die im Sinne des Art. 4 dieses Protokolls(7) vollständig in Israel gewonnen oder hergestellt worden sind, sowie Erzeugnisse, die in Israel unter Verwendung von Vormaterialien hergestellt worden sind, die dort nicht vollständig gewonnen oder hergestellt worden sind, vorausgesetzt, dass diese Vormaterialien in Israel im Sinne des Art. 5 dieses Protokolls in ausreichendem Maße be- oder verarbeitet worden sind.
22. Das Protokoll Nr. 4 zum Abkommen EG–Israel setzt auch die Regeln zum Nachweis der Ursprungseigenschaft eines Erzeugnisses fest. So sieht Art. 17 Abs. 1 Buchst. a des Protokolls vor, dass Ursprungserzeugnisse im Sinne dieses Protokolls die Begünstigungen des Abkommens EWG–Israel erhalten, sofern eine Warenverkehrsbescheinigung EUR.1(8) vorgelegt wird. Nach Art. 18 Abs. 1 des Protokolls Nr. 4 zum Abkommen EWG–Israel wird diese Bescheinigung von den Zollbehörden des Ausfuhrstaats auf schriftlichen Antrag des Ausführers oder seines bevollmächtigten Vertreters unter der Verantwortung des Ausführers ausgestellt.
23. Mit Art. 32 dieses Protokolls wird eine Zusammenarbeit der Verwaltungen des Staats Israel und der betreffenden Mitgliedstaaten begründet. Demnach können die Zollbehörden des Einfuhrlands um eine nachträgliche Prüfung der Bescheinigungen EUR.1 ersuchen, wenn sie Zweifel am Ursprung des Erzeugnisses haben. Diese Behörden senden die betreffenden Bescheinigungen an die Zollbehörden des Ausfuhrlands zurück und geben die sachlichen oder formalen Gründe an, die eine Untersuchung rechtfertigen.
24. Diese Prüfung wird nach Art. 32 Abs. 3 des Protokolls von den Zollbehörden des Ausfuhrstaats durchgeführt. Art. 32 Abs. 6 des Protokolls Nr. 4 des Abkommens EG–Israel sieht vor: „Ist bei begründeten Zweifeln binnen zehn Monaten keine Antwort erfolgt oder enthält die Antwort keine ausreichenden Angaben, um feststellen zu können, ob der betreffende Nachweis echt oder welches der tatsächliche Ursprung der Waren ist, so lehnen die Zollbehörden, die die Prüfung beantragt haben, die Gewährung der Präferenzbehandlung ab, es sei denn, es liegen Fälle höherer Gewalt oder außergewöhnliche Umstände vor.“
25. Schließlich sind nach Art. 33 Abs. 1 dieses Protokolls „Streitigkeiten in Verbindung mit den Prüfungsverfahren des Artikels 32, die zwischen den Zollbehörden, die eine Prüfung beantragen, und den für diese Prüfung zuständigen Zollbehörden entstehen, oder Fragen zur Auslegung dieses Protokolls … dem Ausschuss für die Zusammenarbeit im Zollwesen vorzulegen“.
26. Die Frage der Ursprungsregelung und des räumlichen Geltungsbereichs des Abkommens EG–Israel ist seit vielen Jahren Gegenstand eines Streits zwischen der Gemeinschaft und dem Staat Israel. Die Gemeinschaft ist der Ansicht, dass die Ursprungserzeugnisse der besetzten Gebiete Westjordanland und Gazastreifen nicht unter die durch das Abkommen EG–Israel eingeführte Präferenzregelung fallen könnten, während der Staat Israel meint, dass dies der Fall sei.
27. Bereits im Jahr 1997 gab die Kommission der Europäischen Gemeinschaften in einem Hinweis für Importeure(9) bekannt, dass sie Zweifel an der Gültigkeit von Bescheinigungen EUR.1 habe, die in der Gemeinschaft bei der Einfuhr von Orangensaft aus Israel vorgelegt würden, und dass ein Mangel an administrativer Zusammenarbeit zwischen dem Staat Israel und der Gemeinschaft bestehe. Diese Zweifel waren nach Ansicht der Kommission in der Lage, die Rechtsgültigkeit dieser Bescheinigungen in Frage zu stellen.
28. Am 12. Mai 1998 führte die Kommission in einer Mitteilung an den Rat und an das Europäische Parlament(10) die Schwierigkeiten auf, die bei der Durchführung des Protokolls Nr. 4 des Abkommens EG–Israel aufgetreten seien, das bis zur Ratifizierung des Abkommens selbst durch die Gemeinschaft galt.
29. Sie wies in dieser Mitteilung darauf hin, dass der korrekten Durchführung dieses Abkommens noch zwei Hindernisse entgegenstünden. Diese Hindernisse betrafen die Ausfuhr von Waren in die Gemeinschaft, die als Waren mit Ursprung in Israel gekennzeichnet waren, obwohl sie tatsächlich in den besetzten Gebieten erzeugt worden waren.
30. Auf der zweiten Tagung des Assoziationsrats EU-Israel(11) bedauerte die Kommission „das Fortbestehen der Auslegungsunterschiede hinsichtlich des räumlichen Geltungsbereichs des Abkommens [EG–Israel]“. Sie betonte, dass sie rechtlich verpflichtet sei, die Durchführung des Abkommens zu gewährleisten und die Eigenmittel der Europäischen Union zu schützen(12). Deshalb kündigte sie an, einen neuen Hinweis zu veröffentlichen(13).
31. In diesem Hinweis teilt die Kommission den Einführern mit, dass „die Ergebnisse der Prüfverfahren bestätigt haben, dass Israel Ursprungsnachweise für Waren ausstellt, die aus Gebieten stammen, die seit 1967 unter israelischer Verwaltung stehen, nach Ansicht der Gemeinschaft im Rahmen [des Abkommens EG–Israel] jedoch nicht unter die Präferenzregelung fallen“. Sie weist weiter darauf hin, dass die „Wirtschaftsbeteiligten der Gemeinschaft, die Ursprungsnachweise vorlegen, um für Waren mit Ursprung in den israelischen Siedlungen im Westjordanland, dem Gazastreifen, Ost-Jerusalem und den Golanhöhen eine Präferenzbehandlung zu erwirken, davon in Kenntnis gesetzt [werden], dass sie alle erforderlichen Vorsichtsmaßnahmen ergreifen müssen und dass aus der Überführung der Waren in den zollrechtlich freien Verkehr eine Zollschuld entstehen kann“.
2. Das Abkommen EG–PLO
32. Das Abkommen EG–PLO trat am 1. Juli 1997 in Kraft. In der Präambel wird darauf hingewiesen, dass die Parteien dieses Abkommen „in Anbetracht der Bedeutung, welche die Vertragsparteien den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen und insbesondere der Achtung der Menschenrechte, der Wahrung der Grundsätze der Demokratie und der politischen und wirtschaftlichen Freiheiten beimessen, welche die eigentliche Grundlage ihrer Beziehungen bilden“, geschlossen haben. Das Abkommen wurde auch „in Anbetracht des wirtschaftlichen und sozialen Gefälles zwischen den Vertragsparteien und der Notwendigkeit, die bisherigen Anstrengungen zur Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung im Westjordanland und im Gaza-Streifen zu intensivieren“, geschlossen.
33. Nach Art. 1 Abs. 2 des Abkommens EG–PLO sind die Ziele des Abkommens u. a., einen Beitrag zur sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung des Westjordanlands und des Gazastreifens zu leisten und die regionale Zusammenarbeit zu fördern, um die friedliche Koexistenz und die wirtschaftliche und politische Stabilität zu festigen.
34. Art. 5 dieses Abkommens bestimmt, dass „[i]m Handel zwischen der Gemeinschaft und dem Westjordanland und dem Gaza-Streifen … weder Einfuhrzölle noch Abgaben gleicher Wirkung eingeführt [werden]“. In Art. 6 des Abkommens wird ergänzt, dass „[d]ie Ursprungswaren des Westjordanlands und des Gaza-Streifens … frei von Zöllen und Abgaben gleicher Wirkung und frei von mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung zur Einfuhr in die Gemeinschaft zugelassen [werden]“.
35. Der Begriff „Erzeugnis mit Ursprung in“ oder „Ursprungserzeugnis“ wird im Protokoll Nr. 3 über die Bestimmung des Begriffs „Erzeugnisse mit Ursprung in“ oder „Ursprungserzeugnisse“ und über die Methoden der Zusammenarbeit der Verwaltungen definiert. Nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a und b dieses Protokolls gelten als Ursprungserzeugnisse des Westjordanlands und des Gaza-Streifens Erzeugnisse, die vollständig im Westjordanland und im Gaza-Streifen gewonnen oder hergestellt worden sind(14), sowie Erzeugnisse, die dort unter Verwendung von Vormaterialien hergestellt worden sind, die dort nicht vollständig gewonnen oder hergestellt worden sind, vorausgesetzt, dass diese Vormaterialien dort in ausreichendem Maße be- oder verarbeitet worden sind.
36. Im Fall einer Streitigkeit zwischen den Vertragsparteien über die Anwendung oder die Auslegung des Abkommens EG–PLO kann nach Art. 67 dieses Abkommens jede dieser Parteien den Gemischten Ausschuss befassen, um die Streitigkeit beizulegen.
37. Das Abkommen gilt nach Art. 73 für die Gebiete des Westjordanlands und des Gaza-Streifens.
B – Das Israelisch-Palästinensische Interimsabkommen
38. Mit dem Madrider Friedensprozess, der im Jahr 1991 eingeleitet wurde, soll im Mittleren Osten dauerhafter Frieden geschaffen werden. Im Rahmen dieses Prozesses unterzeichneten der Staat Israel und die PLO am 28. September 1995 das Israelisch-Palästinensische Interimsabkommen über das Westjordanland und den Gazastreifen(15). Dieses Abkommen, das seiner Präambel nach das Abkommen über den Gazastreifen und das Gebiet von Jericho(16), das Abkommen über die vorbereitende Übertragung von Befugnissen und Verantwortlichkeiten(17) und das Protokoll über die weitere Übertragung von Befugnissen und Verantwortlichkeiten(18) ersetzt, hat u. a. zum Ziel, „einen gewählten Rat … und einen gewählten Leiter … der Exekutivbehörde für das palästinensische Volk im Westjordanland und im Gazastreifen … einzusetzen und eine dauerhafte Regelung auf der Grundlage der Resolutionen 242 und 338 des Sicherheitsrats [der Vereinten Nationen] herbeizuführen“(19).
39. In dieser Präambel wird auch darauf hingewiesen, dass die Wahlen des Rates und des Leiters der Exekutivbehörde „für die Übergangszeit einen wichtigen vorbereitenden Schritt zur Verwirklichung der legitimen Rechte des palästinensischen Volkes und ihrer berechtigten Forderungen darstellen und eine demokratische Grundlage für die Einrichtung der palästinensischen Institutionen bilden“.
40. Zur Erreichung dieses Zieles sieht das Israelisch-Palästinensische Abkommen vor, dass der Staat Israel die Befugnisse und Verantwortlichkeiten der israelischen Militärregierung und der Zivilverwaltung auf den Rat übertragen und die nicht übertragenen Befugnisse und Verantwortlichkeiten weiterhin wahrnehmen wird(20).
41. Nach der ersten Phase der Truppenverlegung(21) wurden drei Zonen eingerichtet. Es handelt sich um die Zonen A, B und C. Da es sich bei dem Gebiet, aus dem die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Erzeugnisse stammen, um ein Gebiet der Zone C handelt, befasse ich mich ausschließlich mit dieser Zone.
42. Der Staat Israel behält in dieser Zone die alleinige Zuständigkeit im Bereich der Sicherheit.
43. Nach Art. IX Abs. 5 Buchst. b Nr. 1 des Israelisch-Palästinensischen Abkommens kann die PLO Verhandlungen führen und mit Staaten oder internationalen Organisationen wirtschaftliche Abkommen schließen.
44. Ferner bestimmt Art. XI Abs. 2 Buchst. c dieses Abkommens, dass „Israel in der Zone C während der ersten Phase der Truppenverlegung die nicht mit dem Territorium im Zusammenhang stehenden zivilen Befugnisse und Verantwortlichkeiten nach Anhang III übertragen wird“.
45. Anhang III Art. IV des Abkommens sieht Sonderbestimmungen für die Gebiete der Zone C vor.
46. Danach werden für diese Gebiete während der ersten Phase der Truppenverlegung die Befugnisse und Verantwortlichkeiten in Verbindung mit den in Anlage 1 aufgezählten Bereichen übertragen und durch den Rat nach den Bestimmungen dieser Anlage wahrgenommen.
47. Nach Anlage 1 Art. 6 gehören Handel und Industrie zu den auf den Rat übertragenen Bereichen. Danach umfasst der Bereich Handel und Industrie u. a. Einfuhren und Ausfuhren. Die wirtschaftlichen Aspekte dieses Bereichs sind in Anhang V des Israelisch-Palästinensischen Abkommens enthalten.
48. Gemäß Art. IX (betreffend Industrie) Abs. 6 dieses Anhangs haben die Palästinenser das Recht, ihre Industrieerzeugnisse auf der Grundlage von Ursprungsbescheinigungen, die von der Palästinensischen Behörde ausgestellt werden, ohne Einschränkungen in ausländische Märkte auszuführen.
II – Sachverhalt und Ausgangsverfahren
49. Brita ist eine Gesellschaft mit Sitz in Deutschland. Sie führt Sprudelwasserbereiter sowie Zubehör und Getränkesirupe ein, die von der Soda-Club Ltd(22) erzeugt werden, einer in Mishor Adumin im Westjordanland östlich von Jerusalem niedergelassenen Gesellschaft.
50. Dieses Gebiet, das im Jahr 1967 vom Staat Israel besetzt wurde, gehört nach dem Israelisch-Palästinensischen Interimsabkommen zu den Gebieten der Zone C.
51. Im Zeitraum von Februar bis Juni 2002 beantragte Brita die Überführung der von Soda-Club gelieferten Waren in den zollrechtlich freien Verkehr. Dazu legte sie 62 Zollanmeldungen vor, auf denen der Staat Israel als Ursprungsland dieser Waren angegeben war. Auf den von Soda-Club vorgelegten Rechnungen stand ebenfalls, dass die fraglichen Erzeugnisse ihren Ursprung in Israel hätten.
52. Das deutsche Zollamt gab dem Antrag von Brita vorläufig statt und gewährte den Erzeugnissen nach dem Abkommen EG–Israel die Zollpräferenz. Gleichzeitig stellte es ein nachträgliches Prüfungsersuchen zu den Ursprungsnachweisen dieser Erzeugnisse.
53. Dieses Ersuchen erging gemäß dem Erlass des Bundesministeriums der Finanzen vom 6. Dezember 2001, wonach für alle in Israel ausgestellten Präferenznachweise Nachprüfungsersuchen einzuleiten waren, wenn für die betreffenden Warenlieferungen der begründete Verdacht bestand, dass sie aus den vom Staat Israel besetzten Siedlungsgebieten im Westjordanland, dem Gazastreifen, Ostjerusalem oder den Golanhöhen stammen könnten.
54. Das Nachprüfungsersuchen ist an die israelischen Zollbehörden weitergeleitet worden. Diese antworteten den deutschen Zollbehörden, dass „[ihre] Prüfung ergeben [hat], dass die betreffenden Waren aus einer Zone stammen, die unter israelischer Zollzuständigkeit steht. Demgemäß handelt es sich um Ursprungsware gemäß dem [Abkommen EG–Israel], die präferenzberechtigt im Sinne dieses Abkommens ist.“
55. Da die deutschen Zollbehörden die von den israelischen Zollbehörden übermittelten Angaben im Sinne von Art. 32 Abs. 6 des Protokolls Nr. 4 zum Abkommen EG–Israel für unzureichend hielten, baten sie die israelischen Behörden mit Schreiben vom 6. Februar 2003 um ergänzende Mitteilung, ob die in den Präferenznachweisen aufgeführten Waren in den israelischen Siedlungsgebieten im Westjordanland, dem Gazastreifen, Ostjerusalem oder den Golanhöhen hergestellt wurden.
56. Die israelischen Zollbehörden kamen diesem Ersuchen nicht nach. Daher lehnte das Hauptzollamt Hamburg‑Hafen mit an Brita gerichtetem Einfuhrabgabenbescheid vom 25. September 2003 die Präferenzgewährung ab, weil nicht zweifelsfrei habe festgestellt werden können, dass die eingeführten Waren unter das Abkommen EG–Israel fielen.
57. Folglich wurden Zölle in Höhe von 19 155,46 Euro nacherhoben. Brita legte beim Hauptzollamt Hamburg-Hafen Einspruch gegen diesen Nacherhebungsbescheid ein. Dieser wurde mit Entscheidung vom 21. Juni 2006 als unbegründet zurückgewiesen.
58. Am 10. Juli 2006 erhob Brita Klage beim vorlegenden Gericht. Da dieses Gericht Zweifel an der Auslegung des Abkommens EG–Israel hatte, hat es das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof eine Reihe von Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt.
III – Die Vorlagefragen
59. Dem Gerichtshof werden folgende Fragen vorgelegt:
1. Ist dem Einführer einer Ware, die ihren Ursprung im Westjordanland hat, die begehrte Präferenzbehandlung im Hinblick darauf, dass die Präferenzbehandlung in zwei in Betracht kommenden Abkommen – nämlich dem Abkommen EG–Israel sowie dem Abkommen EG–PLO – für Waren vorgesehen ist, die ihren Ursprung in dem Gebiet des Staates Israel bzw. im Westjordanland haben, auf jeden Fall zu gewähren, auch wenn nur ein formelles Ursprungszeugnis aus Israel vorgelegt wird?
Falls die erste Frage mit „Nein“ zu beantworten ist:
2. Ist die Zollbehörde eines Mitgliedstaats im Verhältnis zu einem Einführer, der für eine in das Gebiet der Gemeinschaft eingeführte Ware die Gewährung der Präferenzbehandlung begehrt, nach dem Abkommen EG–Israel an einen Ursprungsnachweis der israelischen Behörde gebunden – und das Prüfungsverfahren nach Art. 32 des Protokolls Nr. 4 nicht eröffnet –, solange die Zollbehörde keinen anderen Zweifel an der Ursprungseigenschaft der Ware hat als den Zweifel, ob die Ware nicht aus einem Gebiet stammt, das lediglich unter israelischer Kontrolle steht – nämlich nach dem Israelisch-Palästinensischen Interimsabkommen von 1995 –, und solange kein Verfahren nach Art. 33 des Protokolls Nr. 4 durchgeführt wurde?
Falls die zweite Frage mit „Nein“ zu beantworten ist:
3. Darf die Zollbehörde des Einfuhrlands dann, wenn auf ihr Prüfungsersuchen nach Art. 32 Abs. 2 des Protokolls Nr. 4 von den israelischen Behörden (nur) bestätigt worden ist, dass die Waren in einem Gebiet hergestellt worden seien, das unter israelischer Zollzuständigkeit stehe, und sie somit israelischen Ursprungs seien, und wenn die daraufhin ergangene Aufforderung der Einfuhrzollbehörde um nähere Darlegung von den israelischen Behörden unbeantwortet geblieben ist, bereits aus diesem Grund die Präferenzbehandlung ohne Weiteres verweigern, insbesondere ohne dass es noch darauf ankommt, welchen Ursprung die Ware tatsächlich hat?
Falls die dritte Frage mit „Nein“ zu beantworten ist:
4. Darf die Zollbehörde die Präferenzbehandlung nach dem Abkommen EG–Israel ohne Weiteres deswegen verweigern, wenn – wie inzwischen feststeht – die Ware ihren Ursprung im Westjordanland hat, oder ist die Präferenzbehandlung nach dem Abkommen EG–Israel auch für Waren dieses Ursprungs zu gewähren, jedenfalls solange kein Streitbeilegungsverfahren nach Art. 33 des Protokolls Nr. 4 über die Auslegung des Abkommensbegriffs „Gebiet des Staates Israel“ durchgeführt worden ist?
IV – Beurteilung
60. Was zunächst die Zuständigkeit des Gerichtshofs zur Auslegung der hier in Rede stehenden Assoziierungsabkommen betrifft, möchte ich daran erinnern, dass der Gerichtshof zum Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei(23) im Urteil vom 30. September 1987, Demirel(24), entschieden hat, dass ein vom Rat gemäß den Art. 228 und 238 EG‑Vertrag(25) geschlossenes Abkommen für die Gemeinschaft die Handlung eines Gemeinschaftsorgans im Sinne des Art. 177 Abs. 1 Buchst. b des EG-Vertrags(26) darstellt, dass die Bestimmungen eines solchen Abkommens einen integralen Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung bilden und dass der Gerichtshof in dem durch diese Rechtsordnung gesteckten Rahmen zur Vorabentscheidung über die Auslegung dieses Abkommens befugt ist(27).
61. Meiner Ansicht nach können die Vorlagefragen wie folgt behandelt werden.
62. Mit der zweiten und der dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Zollbehörden des Einfuhrstaats im Rahmen von Art. 32 des Protokolls Nr. 4 zum Abkommen EG–Israel an das Ergebnis der von den Zollbehörden des Ausfuhrstaats nachträglich durchgeführten Prüfung des Ursprungsnachweises gebunden sind.
63. Weiter möchte es wissen, ob die Zollbehörden des Einfuhrstaats zur Klärung der Streitigkeit mit den Zollbehörden des Ausfuhrstaats nach Art. 33 dieses Protokolls verpflichtet waren, diese Streitigkeit dem Ausschuss für Zusammenarbeit im Zollwesen vorzulegen, bevor sie einseitige Maßnahmen ergriffen haben.
64. Schließlich wird der Gerichtshof mit der ersten und der vierten Frage ersucht, zu entscheiden, ob eine von den israelischen Zollbehörden mit einer Bescheinigung des Ursprungs in Israel versehene Ware, die in dem besetzten Gebiet Westjordanland erzeugt wurde, wahlweise unter die Präferenzbehandlung nach dem Abkommen EG–Israel oder die des Abkommens EG–PLO fallen kann.
A – Zur Frage, ob die Zollbehörden des Einfuhrstaats an das Ergebnis der von den Zollbehörden des Ausfuhrstaats nachträglich durchgeführten Prüfung gebunden sind
65. Zunächst ist es meiner Ansicht nach nützlich, sich die maßgeblichen Bestimmungen des Abkommens EG–Israel über die Prüfung des Ursprungs eines Erzeugnisses in Erinnerung zu rufen.
66. Um unter die Präferenzbehandlung zu fallen, muss der Ausführer nach Art. 17 des Protokolls Nr. 4 zum Abkommen EG–Israel eine Bescheinigung EUR.1 vorlegen. Diese Bescheinigung wird von den Zollbehörden des Ausfuhrlands ausgestellt, die die erforderlichen Maßnahmen treffen müssen, um die Ursprungseigenschaft des Erzeugnisses und die Erfüllung der übrigen Bedingungen dieses Protokolls zu überprüfen(28).
67. Diese Bescheinigung wird den Zollbehörden des Einfuhrstaats vorgelegt. Wenn diese begründete Zweifel an der Echtheit der Bescheinigung EUR.1, der Ursprungseigenschaft des betreffenden Erzeugnisses oder der Erfüllung der übrigen Bedingungen dieses Protokolls haben, erfolgt eine nachträgliche Prüfung dieser Bescheinigung(29).
68. Die Zollbehörden des Einfuhrstaats senden diese Bescheinigung dann an die Zollbehörden des Ausfuhrstaats, gegebenenfalls unter Angabe der sachlichen oder formalen Gründe, die eine Untersuchung rechtfertigen. Die Zollbehörden des Ausfuhrstaats führen die Prüfung durch und teilen ihren Kollegen das Ergebnis der Prüfung binnen zehn Monaten mit. Sie müssen angeben, ob die Nachweise echt sind, ob die Ware als Ursprungserzeugnis angesehen werden kann und ob die übrigen Bedingungen dieses Protokolls erfüllt sind(30).
69. Ist bei begründeten Zweifeln binnen zehn Monaten keine Antwort erfolgt oder enthält die Antwort der Zollbehörden des Ausfuhrstaats keine ausreichenden Angaben, um feststellen zu können, ob der betreffende Nachweis echt oder welches der tatsächliche Ursprung der Waren ist, so lehnen die Zollbehörden des Einfuhrstaats die Gewährung der Präferenzbehandlung ab(31).
70. Die in Art. 32 des Protokolls Nr. 4 zum Abkommen EG–Israel vorgesehene Zusammenarbeit der Verwaltungen wurde demnach eingeführt, um die Richtigkeit der Angaben über den Ursprung eines Erzeugnisses zu überprüfen. Die nachträgliche Prüfung kann z. B. darauf abzielen, sicherzustellen, dass der Wert eines Bestandteils ohne Ursprung im Staat Israel, aus dem das Enderzeugnis besteht, für das eine Bescheinigung EUR.1 ausgestellt wurde, 10 % des Ab-Werk-Preises des Erzeugnisses nicht überschreitet(32), oder die Überprüfung von Verarbeitungen betreffen, denen das Erzeugnis möglicherweise unterzogen wurde(33).
71. Es stellt sich nun im vorliegenden Fall die Frage, ob das Ergebnis der von den Zollbehörden des Ausfuhrstaats durchgeführten nachträglichen Kontrolle des Ursprungs eines Erzeugnisses die Zollbehörden des Einfuhrstaats bindet.
72. Der Gerichtshof hatte bereits im Rahmen anderer Abkommen zwischen der Gemeinschaft und Drittstaaten Gelegenheit, diese Frage zu beantworten.
73. In dem Urteil Les Rapides Savoyards u. a.(34), das die Auslegung des Freihandelsabkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Schweizerischen Eidgenossenschaft(35) betraf, das ein ähnliches Protokoll enthält wie das Abkommen EG–Israel, hat der Gerichtshof entschieden, dass „die Bestimmung des Ursprungs der Waren … insofern auf einer Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Zollbehörden der Parteien des Freihandelsabkommens beruht, als der Ursprung von den Behörden des Ausfuhrstaats bestimmt wird und das Funktionieren dieser Regelung im Wege der Zusammenarbeit zwischen den auf beiden Seiten beteiligten Verwaltungen kontrolliert wird“(36).
74. Weiter stellt der Gerichtshof fest, dass dieser Mechanismus nur funktionieren kann, wenn die Zollbehörden des Einfuhrstaats die von den Behörden des Ausfuhrstaats rechtmäßig vorgenommenen Beurteilungen anerkennen(37).
75. In jüngerer Zeit hat der Gerichtshof festgestellt, dass „die Zollbehörden des Einfuhrstaats … eine von den Zollbehörden des Ausfuhrstaats ordnungsgemäß erteilte Bescheinigung EUR.1 nicht einseitig für ungültig erklären [können]. Außerdem sind diese Behörden im Falle einer nachträglichen Prüfung an deren Ergebnisse gebunden.“(38)
76. Die mit einem Assoziierungsabkommen, konkret mit Art. 32 des Protokolls Nr. 4 zum Abkommen EG–Israel, eingeführte Zusammenarbeit der Verwaltungen beruht somit auf dem gegenseitigen Vertrauen zwischen den Zollbehörden der Abkommensstaaten und auf der gegenseitigen Anerkennung der von ihnen ausgestellten Dokumente.
77. Diese gegenseitige Anerkennung erfolgt aber nicht uneingeschränkt. Der Gerichtshof hat nämlich in bestimmten Fällen eingeräumt, dass die Zollbehörden des Einfuhrstaats an das Ergebnis der nachträglichen Prüfung durch die Zollbehörden des Ausfuhrstaats nicht gebunden sind.
78. So hat er den Zollbehörden des Einfuhrstaats das Recht zuerkannt, unter besonderen Umständen, wenn nämlich die Zollbehörden des Ausfuhrstaats nicht in der Lage sind, die im fraglichen Protokoll vorgesehene nachträgliche Überprüfung ordnungsgemäß vorzunehmen, die Überprüfung der Bescheinigung EUR.1 auf ihre Echtheit und Richtigkeit durch Berücksichtigung anderer Beweise für den Ursprung der Ware selbst durchzuführen(39).
79. Außerdem hat der Gerichtshof entschieden, dass die vom Ausfuhrstaat ausgestellten Bescheinigungen, wenn begründete Zweifel am Ursprung der Waren bestehen und nach Ablauf von zehn Monaten nach dem Zeitpunkt des Ersuchens um Prüfung noch keine Antwort der Zollbehörden des Ausfuhrstaats erfolgt ist oder die Antwort dieser Behörden keine ausreichenden Angaben zur Bestimmung des Ursprungs enthält, von den Behörden des Einfuhrmitgliedstaats widerrufen werden können(40).
80. Im Übrigen können die Zollbehörden des Ausfuhrstaats die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten bei ihrer Auslegung einer Gemeinschaftsregelung nicht binden, wenn die Präferenzregelung nicht durch ein internationales Abkommen, das die Gemeinschaft auf der Grundlage gegenseitiger Pflichten gegenüber einem Drittstaat bindet, sondern durch einen autonomen Rechtsakt der Gemeinschaft geschaffen worden ist. In diesem Fall muss die Beurteilung der Ursprungseigenschaft der Waren durch die Kommission im Rahmen einer Ermittlungsmission der Gemeinschaft der Beurteilung durch die Zollbehörden des Ausfuhrdrittstaats vorgehen(41).
81. Zum Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei(42) hat der Gerichtshof festgestellt, dass es den Behörden des Einfuhrstaats freisteht, aufgrund der Ergebnisse der von der Kommission nach den Einfuhren durchgeführten Kontrollen eine Nacherhebung vorzunehmen, und dass sie nicht verpflichtet sind, das Streitbeilegungsverfahren nach diesem Abkommen durchzuführen(43).
82. Demnach sind die Zollbehörden des Einfuhrstaats nur dann nicht zur Anerkennung der Entscheidungen der Zollbehörden des Ausfuhrstaats verpflichtet, wenn die Zollbehörden des Ausfuhrstaats nicht ihren Verpflichtungen nachkommen oder wenn es sich um einen autonomen Rechtsakt der Gemeinschaft handelt.
83. Es besteht nämlich eine Vermutung, dass die Zollbehörden des Ausfuhrstaats am besten in der Lage sind, die für den Ursprung maßgebenden Tatsachen unmittelbar festzustellen(44).
84. Die Zollbehörden des Einfuhrstaats sind demnach grundsätzlich an das Ergebnis der von den Zollbehörden des Ausfuhrstaats nachträglich durchgeführten Prüfung gebunden.
85. Allerdings bin ich der Ansicht, dass sich die vorliegende Rechtssache von den Fällen unterscheidet, die der Gerichtshof bisher entschieden hat.
86. Im Ausgangsverfahren geht es nämlich nicht darum, die Richtigkeit der Angaben zum Ursprung eines Erzeugnisses zu überprüfen, der einen Anspruch auf Präferenzbehandlung verleiht, denn der Ursprung ist bekannt und unstreitig. In Wirklichkeit geht es darum, ob dieser Ursprung in den Anwendungsbereich des Abkommens EG–Israel fällt.
87. Wie ich bereits ausgeführt habe(45), wurde der Streit zwischen den Zollbehörden des Einfuhrstaats und denen des Ausfuhrstaats auf der zweiten Tagung des Assoziationsrats EU-Israel vom 20. November 2001 bereits vorgetragen. Der Assoziationsrat ist nach Art. 75 des Abkommens EG–Israel dafür zuständig, Rechtsstreitigkeiten über die Anwendung oder die Auslegung dieses Abkommens zu entscheiden.
88. Auf dieser Tagung hat die Kommission als Mitglied des Assoziationsrats(46) den Streit über die Ursprungsregelung sowie die folglich damit verbundene Schwierigkeit angesprochen, das Abkommen EG–Israel anzuwenden, und angekündigt, dass sie daher Maßnahmen ergreifen werde. Sie bedauerte das Fortbestehen der Auslegungsunterschiede hinsichtlich des räumlichen Geltungsbereichs dieses Abkommens und kündigte an, einen neuen Hinweis an die Einführer im Amtsblatt der Europäischen Union zu veröffentlichen, der den Hinweis von 1997 konkretisieren und ersetzen werde.
89. Der Streit zwischen der Gemeinschaft und dem Staat Israel ist bis heute nicht gelöst.
90. Das vorlegende Gericht ist nun im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen einer deutschen Gesellschaft, die Erzeugnisse mit Ursprung in den besetzten Gebieten einführt, und den deutschen Behörden mit diesem Problem konfrontiert. Aus diesem Grund wendet es sich jetzt an den Gerichtshof, damit dieser eine Lösung für dieses Problem findet.
91. Der Streit zwischen der Gemeinschaft und dem Staat Israel besteht nämlich seit vielen Jahren und lässt die Wirtschaftsteilnehmer in einer rechtlichen Ungewissheit über die eventuelle Geltung des Abkommens EG–Israel für Erzeugnisse mit Ursprung in den besetzten Gebieten.
92. Wenn man den Zollbehörden einer der Vertragsparteien oder ihren Gerichten zugestände, einseitig auszulegen, ob das Abkommen für Erzeugnisse mit Ursprung in den besetzten Gebieten gilt, führte dies zudem zweifellos zu einer uneinheitlichen Auslegung des Abkommens EG–Israel, das einen integralen Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung bildet.
93. Das hätte konkret zur Folge, dass Erzeugnisse aus den besetzten Gebieten bei der Ausfuhr in einen Mitgliedstaat unter die durch das Abkommen EG–Israel eingeführte Präferenzbehandlung fielen, während den gleichen Erzeugnissen, wenn sie in einen anderen Mitgliedstaat ausgeführt würden, diese Präferenzbehandlung nicht gewährt würde.
94. Meiner Meinung nach kann daher die Vermutung hinsichtlich der Überprüfung der Richtigkeit von Tatsachen durch die Zollbehörden des Ausfuhrstaats in einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens keine Rolle spielen, da keine Partei des Abkommens EG–Israel hier am besten in der Lage ist, eine einseitige Auslegung des Geltungsbereichs dieses Abkommens vorzunehmen.
95. Folglich ist mir nicht ersichtlich, inwiefern die deutschen Zollbehörden an das Ergebnis der von den israelischen Zollbehörden nachträglich durchgeführten Prüfung gebunden sein sollten.
96. In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen meine ich, dass die Zollbehörden des Einfuhrstaats im Hinblick darauf, dass der Streit zwischen den Zollbehörden der Staaten, die Parteien des Abkommens EG–Israel sind, keine Tatsachenfrage, sondern den räumlichen Geltungsbereich dieses Abkommens betrifft, nicht an das Ergebnis der von den Zollbehörden des Ausfuhrstaats im Rahmen des Prüfungsverfahrens nach Art. 32 des Protokolls Nr. 4 dieses Abkommens nachträglich durchgeführten Prüfung gebunden sind.
B – Zur Pflicht zur Befassung des Ausschusses für Zusammenarbeit im Zollwesen
97. Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die deutschen Zollbehörden vor Erlass des Bescheids über die Nacherhebung von Zöllen gemäß Art. 33 Abs. 1 des Protokolls Nr. 4 zum Abkommen EG–Israel, wonach Streitigkeiten in Verbindung mit nachträglichen Prüfungen oder Fragen zur Auslegung dieses Protokolls dem Ausschuss für die Zusammenarbeit im Zollwesen vorzulegen sind, den Ausschuss für Zusammenarbeit im Zollwesen befassen mussten.
98. In Wirklichkeit geht es darum, ob die deutschen Zollbehörden zu Recht eine einseitige Maßnahme ergreifen konnten, nämlich die Nacherhebung von Zöllen, ohne vorher den Ausschuss für Zusammenarbeit im Zollwesen damit zu befassen.
99. Das Verfahren nach Art. 33 Abs. 1 dieses Protokolls ist meiner Ansicht nach nicht der geeignete Rahmen, um einen Streit über den Geltungsbereich des Abkommens EG–Israel zu klären.
100. Dieses Verfahren ist vorgesehen, wenn eine Streitigkeit in Folge einer nach Art. 32 des Protokolls Nr. 4 dieses Abkommens durchgeführten nachträglichen Prüfung entsteht, mit der die Richtigkeit der Angaben über den Ursprung eines Erzeugnisses überprüft werden kann(47).
101. Ich denke aber, dass der Streit zwischen den Zollbehörden des Einfuhrstaats und den Zollbehörden des Ausfuhrstaats nicht die für den Ursprung der im Ausgangsverfahren streitigen Erzeugnisse maßgebenden Tatsachen, sondern die Auslegung des Geltungsbereichs dieses Abkommens betrifft.
102. Meiner Meinung nach ist in einem Streitfall wie dem des Ausgangsverfahrens das Verfahren nach Art. 75 Abs. 1 des Abkommens EG–Israel anzuwenden, was im Übrigen auch geschah.
103. Nach dieser Bestimmung „[kann j]ede Vertragspartei den Assoziationsrat mit jeder Streitigkeit über die Anwendung oder die Auslegung dieses Abkommens befassen“. Denn der Assoziationsrat prüft nach Art. 67 des Abkommens alle wichtigen Fragen, die sich aus diesem Abkommen ergeben, sowie alle anderen bilateralen oder internationalen Fragen von gemeinsamem Interesse.
104. Folglich bin ich der Ansicht, dass die deutschen Zollbehörden nicht verpflichtet waren, ihren Streit mit den israelischen Zollbehörden dem Ausschuss für Zusammenarbeit im Zollwesen vorzulegen.
C – Zur Möglichkeit, eine Wahlfeststellung vorzunehmen
105. Mit der ersten und der vierten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Waren mit israelischem Ursprungsnachweis, von denen sich jedoch herausstellt, dass sie ihren Ursprung in den besetzten Gebieten, genauer im Westjordanland, haben, wahlweise unter die Präferenzbehandlung nach dem Abkommen EG–Israel oder die des Abkommens EG–PLO fallen können.
106. Das vorlegende Gericht ist nämlich der Ansicht, dass es letztlich unerheblich sei, welche Zollbehörden für die Ausstellung einer Bescheinigung EUR.1 zuständig seien, und dass die Präferenzbehandlung für die Erzeugnisse aus den besetzten Gebieten auf jeden Fall zu gewähren sei, da sowohl das Abkommen EG–Israel als auch das Abkommen EG–PLO diese Präferenzbehandlung vorsähen.
107. Ich teile diese Ansicht nicht.
108. Zunächst möchte ich daran erinnern, dass das Abkommen EG–Israel nach seinem Art. 83 „für das Gebiet des Staates Israel gilt“.
109. Die Grenzen des Staats Israel wurden durch den von Unscop(48) ausgearbeiteten Teilungsplan für Palästina festgelegt, der am 29. November 1947 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen mit der Resolution 181 angenommen wurde. Am 14. Mai 1948 verkündete das Oberhaupt der provisorischen Regierung des Staats Israel die Gründung dieses Staats auf der Grundlage der Grenzen, die in dem Teilungsplan für Palästina festgelegt worden waren(49).
110. Außerdem heißt es in der Präambel des Abkommens EG–Israel:
„in Anbetracht der Bedeutung, welche die Vertragsparteien dem Grundsatz der wirtschaftlichen Freiheit und den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen und insbesondere der Achtung der Menschenrechte und der Demokratie beimessen, welche die eigentliche Grundlage der Assoziation bilden“.
111. Nach der in der Präambel des Abkommens EG–PLO angeführten Resolution 242 des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen vom 22. November 1967 wurde von den israelischen Truppen der Rückzug aus den besetzten Gebieten, die Beendigung jeder Geltendmachung des Kriegszustands bzw. jedes Kriegszustands sowie die Achtung der Souveränität, der territorialen Unversehrtheit und der politischen Unabhängigkeit eines jeden Staates in der Region verlangt. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen forderte die Durchführung dieser Resolution in einer anderen Resolution, und zwar der Resolution 338 vom 22. Oktober 1973.
112. In Anbetracht des Vorstehenden kann der Gerichtshof meiner Meinung nach nicht umhin, festzustellen, dass die Gebiete Westjordanland und Gazastreifen kein Teil des Gebiets des Staats Israel sind.
113. Außerdem hat der Rat auf die schriftliche Anfrage P‑2747/00 des Europaabgeordneten Lipietz(50) zum räumlichen Geltungsbereich des Abkommens EG–Israel ausgeführt: „Was den territorialen Geltungsbereich [dieses Abkommens] betrifft, so bezieht sich Artikel 83 lediglich auf ‚das Gebiet des Staates Israel‘. Der Begriff ‚Israel‘ umfasst die Israel umgebenden Hoheitsgewässer und unter bestimmten Umständen auch einige Hochseeschiffe. Das Abkommen [EG–Israel] enthält keine weitere Definition. Die [Gemeinschaft] ist der Auffassung, dass das Abkommen in Übereinstimmung mit den einschlägigen Resolutionen des VN-Sicherheitsrates nur für das Territorium des Staates Israel innerhalb der international anerkannten Grenzen gilt.“(51)
114. Im Übrigen betrachten sowohl der Staat Israel als auch die PLO nach Art. XI Abs. 1 des Israelisch-Palästinensischen Abkommens das Westjordanland und den Gazastreifen als eine einzige Gebietseinheit.
115. Demnach erscheint es mir schwierig, festzustellen, dass ein Erzeugnis mit Ursprung im Westjordanland, und allgemeiner in den besetzten Gebieten, nach dem Abkommen EG–Israel unter die Präferenzbehandlung fallen kann.
116. Die Spannungen im Verhältnis zwischen dem Staat Israel und der PLO sollten zwar die Erzeuger dieser Gebiete nicht benachteiligen und ihnen die Gewährung einer Präferenzbehandlung nicht versagen.
117. So pragmatisch die vom vorlegenden Gericht in Betracht gezogene Lösung auch sei, ist sie meiner Meinung nach aus den folgenden Gründen doch nicht zufriedenstellend.
118. Zunächst hat der Gerichtshof entschieden, dass die Präferenzregelung auf dem Grundsatz der einseitigen Gewährung von Zollermäßigungen durch die Gemeinschaft zugunsten von Waren mit Ursprung in bestimmten Entwicklungsländern beruht, wodurch die Handelsströme aus diesen Ländern erleichtert werden sollen. Die Anwendung dieser Präferenzregelung knüpft daher an den Ursprung der Ware an, und folglich ist die Überprüfung des Warenursprungs ein notwendiger Bestandteil dieses Systems(52).
119. Mit der von den Zollbehörden des Ausfuhrstaats ausgestellten Bescheinigung muss also unmissverständlich nachgewiesen werden können, dass das fragliche Erzeugnis tatsächlich aus einem bestimmten Staat stammt, damit die Präferenzregelung, die für diesen Staat gilt, auf dieses Erzeugnis angewendet werden kann.
120. Es kann daher meiner Meinung nach nicht zulässig sein, die Präferenzregelung nach dem Abkommen EG–Israel auf ein Erzeugnis anzuwenden, das seinen Ursprung im Westjordanland hat.
121. Weiter scheint mir, dass die Gemeinschaft, wenn sie Jahre nach Abschluss des Abkommens EG–Israel und nach der Angliederung der besetzten Gebiete im Jahr 1967 Sorge getragen hat, dass das Abkommen EG–PLO zur Gewährung einer Präferenzbehandlung für Waren mit Ursprung im Westjordanland und dem Gazastreifen geschlossen wird, der Ansicht war, dass diesen Erzeugnissen eine solche Präferenzbehandlung nach dem Abkommen EG–Israel nicht gewährt werden konnte.
122. Außerdem geht aus dem Vermerk der Arbeitsgruppe „Maschrik/Maghreb“ des Rates zur Festlegung des Standpunkts der Europäischen Union angesichts des fünften Treffens des Assoziationsrats EU-Israel klar hervor, dass die israelischen Zollbehörden nach einer zwischen dem Staat Israel und der Kommission ausgehandelten technischen Vereinbarung für die Erzeugnisse, denen die Präferenzbehandlung gewährt wird und die in die Union ausgeführt werden, auf allen in Israel ausgestellten Ursprungsbescheinigungen den Erzeugungsort angeben müssen. Damit soll die Unterscheidung zwischen Waren mit Ursprung in Israel, denen eine Präferenzbehandlung nach dem Abkommen EG–Israel gewährt werden kann, und den Waren, die aus den Siedlungsgebieten stammen und davon nicht profitieren können, ermöglicht werden(53).
123. Außerdem ist es offensichtlich, dass die Gemeinschaft versuchte, durch den Abschluss des Abkommens EG–PLO die Handelsströme aus und in das Westjordanland und in den Gazastreifen zu steigern. Nach Art. 1 dieses Abkommens ist es nämlich u. a. das Ziel des Abkommens, einen Beitrag zur sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung des Westjordanlands und des Gazastreifens zu leisten und die regionale Zusammenarbeit zu fördern, um die friedliche Koexistenz und die wirtschaftliche und politische Stabilität zu festigen.
124. In ihrer Mitteilung vom 12. Mai 1998(54) erinnerte die Kommission daran, dass die Einführung einer Präferenzregelung für die Gebiete Westjordanland und Gazastreifen eine Anomalie korrigieren sollte, nämlich dass den Nachbarstaaten dieser Gebiete eine solche Regelung bereits gewährt wurde, während es so etwas für das Westjordanland und den Gazastreifen nicht gab(55).
125. Im Jahr 2007 nahmen das Westjordanland und der Gazastreifen nur den 168. Platz in der Rangliste der einführenden Handelspartner der Europäischen Union ein(56). Das Abkommen EG–PLO hat genau den Zweck, den Austausch zwischen diesen Gebieten und der Union anzukurbeln. Es würde dem Abkommen EG–PLO einen Teil seiner praktischen Wirksamkeit nehmen, wenn man zuließe, dass den Erzeugnissen mit Ursprung in diesen Gebieten die Präferenzbehandlung EG–Israel gewährt wird und sie damit als israelische Ursprungserzeugnisse betrachtet würden.
126. Brita ist schließlich der Ansicht, dass die palästinensischen Zollbehörden jedenfalls nicht in der Lage waren, Bescheinigungen EUR.1 für die aus dem Westjordanland stammenden Erzeugnisse auszustellen. Es ist richtig, dass es unter Berücksichtigung der Lage in den besetzten Gebieten den Ausführern schwierig erscheinen mag, in diesen Gebieten die Bescheinigungen von den Behörden des Westjordanlands und des Gazastreifens zu erhalten. Man könnte deshalb, wie es das vorlegende Gericht zu befürworten scheint, zulassen, dass die israelischen Zollbehörden diese Bescheinigungen ausstellen und dass den Ausführern von Erzeugnissen mit Ursprung in diesen Gebieten die mit dem Abkommen EG–PLO eingeführte Präferenzregelung gewährt wird.
127. Nach Art. 16 Abs. 4 des Protokolls Nr. 3 zum Abkommen EG–PLO sind aber die Zollbehörden des Westjordanlands und des Gazastreifens dafür zuständig, die Bescheinigung EUR.1 auszustellen.
128. Aus Anhang V des Israelisch-palästinensischen Abkommens über die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen diesen beiden Parteien geht hervor, dass es den palästinensischen Behörden nicht völlig an Befugnissen und Verantwortlichkeiten für den Handel und den Zollbereich fehlt(57).
129. Nach Anhang V Art. VIII Abs. 11 und Art. IX Abs. 6 müssen die Palästinenser in der Lage sein, ihre landwirtschaftlichen und industriellen Erzeugnisse auf der Grundlage von Ursprungsbescheinigungen, die von den palästinensischen Behörden ausgestellt werden, ohne Einschränkungen auszuführen(58).
130. Es gibt also sehr wohl Behörden, die für die Ausstellung von Bescheinigungen EUR.1 für Erzeugnisse mit Ursprung im Westjordanland und im Gazastreifen zuständig sind. Es scheint sogar so zu sein, dass der Wirtschaftsteilnehmer diese Bescheinigungen bei der palästinensischen Handelskammer beantragen kann(59).
131. Folglich bin ich der Meinung, dass die Bescheinigungen EUR.1, die den Ursprung der Waren nachweisen, für die Gewährung der durch das Abkommen EG–PLO geschaffenen Präferenzregelung nur von den palästinensischen Zollbehörden ausgestellt werden dürfen. Es wäre nicht stimmig, die mit diesem Abkommen eingeführte Präferenzregelung auf ein Erzeugnis anzuwenden, für das eine Bescheinigung EUR.1 von anderen Behörden als den palästinensischen ausgestellt wurde.
132. Ich bin im Übrigen der Meinung, dass dieses Ergebnis durch das Urteil vom 5. Juli 1994, Anastasiou u. a.(60), bestätigt wird, in dem der Gerichtshof über einen Fall zu entscheiden hatte, der dem vorliegenden Fall des Ausgangsverfahrens meines Erachtens ähnelt.
133. In dieser Rechtssache, die das Abkommen vom 19. Dezember 1972 zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Republik Zypern(61) betraf, dessen Mechanismus zur Prüfung der Ursprungseigenschaft einer Ware der durch das Abkommen EG–Israel und durch das Abkommen EG–PLO eingeführten Methode entspricht, musste der Gerichtshof darüber entscheiden, ob das Abkommen EWG–Zypern der Anerkennung von Bescheinigungen EUR.1, die von anderen als den zuständigen Behörden der Republik Zypern ausgestellt worden waren, durch die Zollbehörden des Einfuhrstaats entgegensteht oder ob dieses Abkommen die Anerkennung im Gegenteil fordert und ob etwa anderes gelten würde, wenn bestimmte, die besondere Situation der Republik Zypern betreffende Umstände als gegeben oder nicht gegeben anzusehen wären.
134. Es handelte sich um folgende Situation: Erzeuger und Ausführer von Zitrusfrüchten, die im Nordteil Zyperns ansässig waren, führten ihre Erzeugnisse in das Vereinigte Königreich aus. Die diesen Erzeugnissen beigefügten Bescheinigungen EUR.1 wurden von anderen Behörden als denen der Republik Zypern ausgestellt.
135. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass „[e]s … zwar richtig [ist], dass die De-facto-Teilung des zypriotischen Hoheitsgebiets infolge des Eingreifens der türkischen Armee im Jahr 1974 in eine Zone, in der die Behörden der Republik Zypern ihre Befugnisse weiterhin in vollem Umfang ausüben, und eine Zone, in der sie sie de facto nicht ausüben können, im Rahmen der Anwendung des [Abkommens EWG–Zypern] auf ganz Zypern schwer lösbare Probleme aufwirft; daraus folgt jedoch nicht, dass man von den klaren, eindeutigen und unbedingten Bestimmungen des Protokolls [über die Bestimmung des Begriffs ‚Waren mit Ursprung in …‘ oder ‚Ursprungswaren‘ und über die Methoden der Zusammenarbeit der Verwaltungen von 1977](62) abweichen dürfte“(63).
136. Weiter hat er ausgeführt, dass „[d]ie Anerkennung der Bescheinigungen durch die Zollbehörden des Einfuhrstaats zeigt, dass diese vollständiges Vertrauen in das von den zuständigen Behörden des Ausfuhrstaats angewandte System der Prüfung des Warenursprungs haben. Sie zeigt auch, dass der Einfuhrstaat keine Zweifel daran hat, dass die nachträgliche Prüfung, die Konsultationen und die Lösung etwaiger Streitigkeiten über den Ursprung der Waren oder das Vorliegen von Betrügereien dank der Zusammenarbeit zwischen den betreffenden Verwaltungen in wirksamer Weise erfolgen können.“(64)
137. Eine solche Zusammenarbeit ist nach Ansicht des Gerichtshofs „jedoch ausgeschlossen mit den Behörden eines Gebildes, wie es im Nordteil Zyperns besteht und das weder von der Gemeinschaft noch von den Mitgliedstaaten anerkannt wird, da diese keinen anderen zyprischen Staat als die Republik Zypern anerkennen“(65). Weiter würde „die Zulassung von [Ursprungs]bescheinigungen, die nicht von der Republik Zypern ausgestellt wurden, mangels einer Möglichkeit zur Prüfung und zur Zusammenarbeit geradezu die Negation des Gegenstands und des Zwecks des durch das Protokoll von 1977 geschaffenen Systems darstellen“(66).
138. In Anbetracht der Analyse des Gerichtshofs im Urteil Anastasiou u. a. ist klar, dass man die Gültigkeit von Bescheinigungen, die von anderen Behörden als den namentlich in einem Assoziationsabkommen bestimmten ausgestellt wurden, nicht akzeptieren kann. Es ist zwar richtig, dass die schwierige Lage in Gebieten wie dem Nordteil Zyperns oder dem Westjordanland und dem Gazastreifen für eine Lösung sprechen könnte, wie sie das vorlegende Gericht vorschlägt, doch glaube ich, dass eine Entscheidung für diesen Weg letztlich dazu führen würde, die Anstrengungen zunichte zu machen, die unternommen wurden, um ein System der Zusammenarbeit der Verwaltungen zwischen den Zollbehörden der Mitgliedstaaten und denen des Westjordanlands und des Gazastreifens aufzubauen und den Handel mit diesen Gebieten zu fördern.
139. Deshalb bin ich der Ansicht, dass Waren, die die israelischen Zollbehörden mit einem israelischen Ursprungsnachweis versehen haben, von denen sich jedoch herausstellt, dass sie aus den besetzten Gebieten, genauer aus dem Westjordanland, stammen, weder die Präferenzbehandlung nach dem Abkommen EG–Israel noch die nach dem Abkommen EG–PLO gewährt werden kann.
V – Ergebnis
140. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof folgende Antwort an das Finanzgericht Hamburg vor:
1. Die Zollbehörden des Einfuhrstaats sind nicht an das Ergebnis der von den Zollbehörden des Ausfuhrstaats im Rahmen des Prüfungsverfahrens nach Art. 32 des Protokolls Nr. 4 des Europa–Mittelmeer‑Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und dem Staat Israel andererseits nachträglich durchgeführten Prüfung gebunden, wenn der Streit zwischen den Zollbehörden der Staaten, die Parteien dieses Abkommens sind, den räumlichen Geltungsbereich des Abkommens betrifft.
2. Außerdem waren die deutschen Zollbehörden nicht verpflichtet, ihren Streit mit den israelischen Zollbehörden dem Ausschuss für Zusammenarbeit im Zollwesen vorzulegen.
3. Waren, die die israelischen Zollbehörden mit einem israelischen Ursprungsnachweis versehen haben, von denen sich jedoch herausstellt, dass sie aus den besetzten Gebieten, genauer aus dem Westjordanland, stammen, kann weder die Präferenzbehandlung nach dem Europa–Mittelmeer‑Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten einerseits und dem Staat Israel andererseits noch die Präferenzbehandlung nach dem Europa–Mittelmeer-Interimsassoziationsabkommen über Handel und Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Gemeinschaft einerseits und der Palästinensischen Befreiungsorganisation (PLO) zugunsten der Palästinensischen Behörde für das Westjordanland und den Gaza-Streifen andererseits gewährt werden.