STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 9. července 2009 1(1)
Věc C‑226/08
Stadt Papenburg
proti
Bundesrepublik Deutschland
(žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Verwaltungsgericht Oldenburg)
„Ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin – Rozhodnutí členského státu udělit souhlas s návrhem seznamu lokalit významných pro Společenství vypracovaným Komisí – Zohledňované zájmy – Legitimní očekávání“
1. Papenburg („Stadt Papenburg“) je přístavní město na řece Emži v německém Dolním Sasku. Je známé svými rozsáhlými loděnicemi Meyer-Werft, které byly založeny v roce 1795 a v současné době se specializují na výrobu výletních lodí pro okružní plavby(2).
2. Pokaždé, kdy má loď s velkým ponorem vyplout z loděnic do Severního moře, musí být nejprve provedeny speciální bagrovací práce. Na základě rozhodnutí o schválení plánu ze dne 31. května 1994 vydaného Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nordwest (ředitelství povodí a plavby Severozápad) získaly město Papenburg, Landkreis Emsland (zemský kraj Emsland) a Wasser- und Schiffahrtsamt Emden (správa povodí a plavby Emden) povolení k bagrování dna řeky Emže tam, kde to bylo nezbytné. Řeka je přirozeně vhodná pouze pro lodě s ponorem do 6,3 metrů. Účelem bagrovacích prací je umožnit lodím s ponorem 7,3 metrů vyplout na moře.
3. Toto rozhodnutí o schválení plánu nahrazuje veškerá další potřebná povolení vyžadovaná podle německého práva a nelze je právně napadnout(3). K samotnému bagrování již tedy v každém konkrétním případě není třeba dalšího souhlasu nebo povolení.
4. Německo dne 17. února 2006 nahlásilo Komisi některé úseky řeky směrem po proudu od území města Papenburgu pod označením „Dolní tok Emže a Vnější Emže (DE 2507-331)“ jako možnou lokalitu významnou pro Společenství ve smyslu směrnice 92/43/EHS („směrnice o ochraně přírodních stanovišť“)(4).
5. Komise tuto lokalitu zařadila do svého návrhu seznamu lokalit významných pro Společenství v atlantské oblasti a požádala spolkovou vládu, aby k tomu udělila souhlas v souladu s čl. 4 odst. 2 prvním pododstavcem směrnice o ochraně přírodních stanovišť. Německo má v úmyslu souhlas udělit. Město Papenburg se obává, že budou-li Dolní tok Emže a Vnější Emže zařazeny na seznam lokalit významných pro Společenství, bude pak v budoucnu před každým bagrováním vyžadováno posouzení podle čl. 6 odst. 3 a 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť. Výsledek takového posouzení by byl zcela nejistý a související výdaje a náklady by podstatně vzrostly.
6. Dne 20. února 2008 podalo město Papenburg k Verwaltungsgericht Oldenburg (správní soud Oldenburg) žalobu, jíž se domáhalo, aby Bundesrepublik Deutschland („spolkové vládě“) bylo uloženo tento souhlas neudělit. V projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce Verwaltungsgericht Oldenburg žádá Soudní dvůr, aby vyjasnil výklad čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 2 a čl. 6 odst. 3 a 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť(5).
Právní rámec
Směrnice o ochraně přírodních stanovišť
7. Třetí bod odůvodnění směrnice o ochraně přírodních stanovišť zní:
„vzhledem k tomu, že hlavním cílem této směrnice je podpořit ochranu biologické rozmanitosti s ohledem na hospodářské, sociální, kulturní a regionální požadavky, představuje tato směrnice příspěvek k obecnému cíli udržitelného rozvoje; […] zachování biologické rozmanitosti může v určitých případech vyžadovat udržování nebo přímo podporu určitých lidských činností“.
8. Článek 1 obsahuje několik definic:
„Pro účely této směrnice se:
[…]
(k) ‚lokalitou významnou pro Společenství‘ [,LVS‘] rozumí lokalita, která v biogeografické oblasti nebo oblastech, k nimž náleží, významně přispívá k udržení nebo obnově stavu přírodního stanoviště uvedeného v příloze I nebo druhu uvedeného v příloze II z hlediska jejich ochrany a může též významně přispívat k soudržnosti sítě NATURA 2000 uvedené v článku 3 a/nebo významně přispívá k udržení biologické rozmanitosti příslušné biogeografické oblasti nebo oblastí.
[…];
(l) ,zvláštní oblastí ochrany‘ [,ZOO‘] rozumí lokalita významná pro Společenství a vyhlášená členskými státy prostřednictvím právního, správního a/nebo smluvního aktu, u které jsou pro přírodní stanoviště a/nebo populace druhů, pro něž je lokalita určena, uplatněna ochranná opatření nezbytná k jejich zachování nebo obnově ve stavu z hlediska jejich ochrany příznivém;
[…]“
9. Článek 2 odst. 3 stanoví:
„Opatření přijímaná na základě této směrnice musí brát v úvahu hospodářské, sociální a kulturní požadavky a regionální a místní charakteristiky.“
10. Článek 3 stanoví:
„1. Pod názvem NATURA 2000 bude vytvořena spojitá evropská ekologická síť zvláštních oblastí ochrany. Tato síť složená z lokalit s přírodními stanovišti uvedenými v příloze I a stanovišti druhů uvedenými v příloze II umožní zachovat příslušné typy přírodních stanovišť a stanoviště druhů v jejich přirozeném areálu rozšíření ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany nebo popřípadě umožní tento stav obnovit.
Síť NATURA 2000 zahrne i zvláště chráněná území označená členskými státy podle směrnice 79/409/EHS.
2. Každý členský stát přispěje k vytvoření sítě NATURA 2000 v poměru, který odpovídá zastoupení typů přírodních stanovišť a stanovišť druhů uvedených v odstavci 1 na jeho území. Za tímto účelem vymezí každý členský stát v souladu s článkem 4 lokality jako zvláštní oblasti ochrany se zřetelem k cílům stanoveným v odstavci 1.
[…]“
11. Článek 4 stanoví:
„1. Na základě kritérií stanovených v příloze III (etapa 1) a na základě příslušných vědeckých informací navrhne každý členský stát seznam lokalit, v němž bude uvedeno, jaké typy přírodních stanovišť z přílohy I a jaké druhy z přílohy II, původní pro toto území, se na jednotlivých lokalitách vyskytují.
[…]
Seznam spolu s informacemi o každé lokalitě musí být do tří let po zveřejnění této směrnice předložen Komisi.
[…]
2. Na základě kritérií stanovených v příloze III (etapa 2) a v rámci jak každé ze sedmi biogeografických oblastí uvedených v čl. 1 písm. c) bod iii), tak celého území uvedeného v čl. 2 odst. 1 vypracuje Komise po dohodě s každým členským státem návrh seznamu [LVS], které vybere ze seznamů členských států, na nichž se vyskytuje jeden nebo více prioritních typů přírodních stanovišť nebo prioritních druhů.
Členské státy, kde lokality s výskytem jednoho nebo více typů prioritních přírodních stanovišť a prioritních druhů představují více než 5 % rozlohy jejich území, mohou po dohodě s Komisí požádat, aby kritéria uvedená v příloze III (etapa 2) byla pro jejich území při výběru všech [LVS] uplatněna poněkud pružněji.
Seznam lokalit vybraných jako [LVS], na nichž se vyskytuje jeden nebo více typů prioritních přírodních stanovišť nebo prioritních druhů, přijme Komise postupem podle článku 21(6).
[…]
4. Jakmile je lokalita významná pro Společenství přijata postupem podle odstavce 2, vyhlásí příslušný členský stát co nejdříve a nejpozději do šesti let tuto lokalitu jako [ZOO] a podle významu lokality stanoví priority pro uchování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany u typu přírodního stanoviště uvedeného v příloze I nebo druhu uvedeného v příloze II a pro ekologickou soudržnost sítě NATURA 2000 a také podle toho, jak jsou tyto lokality ohroženy postupným znehodnocováním nebo zničením.
5. Jakmile je některá lokalita zařazena do seznamu uvedeného v třetím pododstavci odstavce 2, vztahuje se na ni ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4.“
12. Článek 6 zní:
„1. Pro [ZOO] stanoví členské státy nezbytná ochranná opatření zahrnující v případě potřeby odpovídající plány péče vypracované speciálně pro dané lokality nebo integrované do jiných plánů rozvoje a vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na těchto lokalitách vyskytují.
2. Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v [ZOO] vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů[, jakož i] vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.
3. Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.
4. Pokud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, přesto uskutečněn a není-li k dispozici žádné alternativní řešení, zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě NATURA 2000. O přijatých kompenzačních opatřeních uvědomí Komisi.
Jestliže se na dotyčné lokalitě vyskytují prioritní typy přírodních stanovišť a/nebo prioritní druhy, pak mohou být uplatněny pouze důvody související s ochranou lidského zdraví a veřejné bezpečnosti s nesporně příznivými důsledky mimořádného významu pro životní prostředí nebo jiné naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu podle stanoviska Komise.“
13. Etapa 2 přílohy III nadepsaná „Zhodnocení lokalit významných pro Společenství a začleněných do státních seznamů“ stanoví:
„1. Všechny lokality určené členskými státy v první etapě, které jsou místem výskytu prioritních přírodních stanovišť nebo druhů, budou pokládány za [LVS].
2. Hodnocení ostatních lokalit uvedených v seznamech členských států jako významné pro Společenství, tj. jejich příspěvek k zachování nebo obnovení příznivého stavu ochrany přírodního stanoviště z přílohy I nebo druhu z přílohy II a/nebo jejich příspěvek k celistvosti soustavy NATURA 2000 vezme v úvahu následující kritéria:
(a) relativní význam lokality na úrovni členského [státu];
(b) zeměpisná poloha lokality vzhledem k migračním trasám druhů uvedených v příloze II a skutečnost, zda lokalita patří k souvislému ekosystému na obou stranách jedné nebo více vnitřních hranic Společenství;
(c) celková rozloha lokality;
(d) počet typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, které se v dané lokalitě vyskytují;
(e) globální ekologický význam lokality pro příslušné biogeografické oblasti a/nebo pro celé území zmíněné v článku 2 jak z hlediska jeho typických či ojedinělých rysů, tak z hlediska způsobů kombinace těchto rysů.“
Německá ústava
14. Článek 28 odst. 2 Grundgesetz (Základní zákon nebo také „GG“) zní:(7)
„Obcím musí být zaručeno právo upravovat veškeré místní záležitosti na vlastní odpovědnost v mezích zákona. V mezích své působnosti stanovené zákonem mají i sdružení obcí právo na samosprávu v souladu se zákonem. Záruka samosprávy se vztahuje i na základy finanční nezávislosti; tyto základy zahrnují právo obcí na příjem z daní založený na ekonomických schopnostech a právo stanovit sazbu těchto daní.“
15. Právo na samosprávu zaručené tímto ustanovením, tak jak je vykládá předkládající soud, zahrnuje též právo obcí na to, aby jejich zájmy byly zohledněny tam, kde opatření překračující místní význam mají trvalé důsledky pro rozvoj obce nebo trvale narušují plány obce, které jsou dostatečně konkrétní a pevně stanovené. Totéž platí i pro opatření prováděná mimo území obce, mají-li i přes svou zeměpisnou vzdálenost jednoznačně významný vliv na obec.
Původní řízení a předběžné otázky
16. Město Papenburg před předkládajícím soudem tvrdilo, že jeho právo na samosprávu chráněné podle čl. 28 odst. 2 GG by bylo porušeno, kdyby Německo na základě čl. 4 odst. 2 prvního pododstavce směrnice o ochraně přírodních stanovišť udělilo souhlas s návrhem seznamu LVS v atlantské oblasti, který byl vypracován Komisí.
17. Město Papenburg uvedlo, že jeho plánování a investice i jeho hospodářský rozvoj coby přímořského přístavu a loděnic závisí na zajištění splavnosti řeky Emže pro velké zaoceánské lodě.
18. Spolková vláda navrhuje, aby žaloba byla zamítnuta. Spolková vláda je toho názoru, že kdyby při rozhodování o tom, zda udělí souhlas s návrhem seznamu LVS, měla zohlednit zájmy, na něž žalobce poukazuje, bylo by to v rozporu s právem Společenství. Podle čl. 4 odst. 2 prvního pododstavce směrnice o ochraně přírodních stanovišť smí členský stát rozhodnout, zda souhlas udělí, či nikoli, pouze z důvodů ochrany přírody. Spolková vláda podpůrně tvrdí, že kdyby směrnice o ochraně přírodních stanovišť dovolovala zohlednit zájmy obcí, žalobce by se mohl i po přijetí seznamu obrátit na soud a namítat, že jeho zájmy zůstaly nezohledněny. Nebylo by pak nutné spolkové vládě „preventivně“ zakazovat, aby s návrhem seznamu udělila souhlas.
19. Rozhodnutím ze dne 31. března 2008 nařídil Verwaltungsgericht Oldenburg na návrh města Papenburgu předběžné opatření. Spolková vláda tak nesmí souhlas udělit, dokud nebude v hlavním řízení vydán rozsudek.
20. Verwaltungsgericht Oldenburg se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1. Umožňuje čl. 4 odst. 2 první pododstavec [směrnice o ochraně přírodních stanovišť] členskému státu, aby u jedné nebo více lokalit odepřel svůj souhlas s návrhem seznamu lokalit vybraných jako [LVS], který vypracovala Komise, z jiných důvodů, než jsou důvody ochrany přírody?
2. V případě, že je třeba na první otázku odpovědět kladně: patří k těmto důvodům také zájmy obcí a sdružení obcí, zejména jejich plány, záměry a jiné zájmy s ohledem na další rozvoj vlastního území?
3. V případě, že je třeba na první a druhou otázku odpovědět kladně: vyžadují dokonce třetí bod odůvodnění směrnice 92/43/EHS nebo čl. 2 odst. 3 této směrnice nebo jiné požadavky práva Společenství, aby členské státy a Komise zohlednily takové důvody při udělování souhlasu a při vytváření seznamu lokalit vybraných jako [LVS]?
4. V případě, že je třeba na třetí otázku odpovědět kladně: mohla by z hlediska práva Společenství obec dotčená zařazením určité lokality do seznamu uplatňovat po jeho konečném sestavení v rámci soudního řízení, že seznam porušuje právo Společenství, neboť její zájmy nebyly zohledněny nebo nebyly zohledněny dostatečně?
5. Je třeba v případě průběžných prací na údržbě plavebních drah ústí řek do moře, které byly podle vnitrostátního práva s konečnou platností schváleny ještě před uplynutím lhůty k provedení směrnice 92/43/EHS, provést posouzení jejich důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 resp. 4 směrnice, pokračují-li tyto práce i po zařazení lokality do seznamu lokalit vybraných jako [LVS]?“
21. Město Papenburg a Komise předložily písemná vyjádření.
22. Dne 26. března 2009 se konalo jednání, na němž město Papenburg, spolková vláda a Komise učinily ústní vyjádření.
Analýza
První otázka
23. Článek 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť upravuje postup pro klasifikaci přírodních stanovišť jako ZOO, který je rozdělen do několika etap s příslušnými právními účinky a jehož cílem je zejména umožnit realizaci sítě NATURA 2000 v souladu s čl. 3 odst. 2 směrnice.(8)
24. V rámci etapy 1 tohoto postupu každý členský stát navrhne a předloží Komisi na základě příslušných kritérií stanovených v příloze III směrnice o ochraně přírodních stanovišť a na základě příslušných vědeckých informací seznam lokalit, v němž bude uvedeno, jaké typy přírodních stanovišť z přílohy I a jaké původní druhy z přílohy II se tam vyskytují (čl. 4 odst. 1). V rámci etapy 2 Komise vypracuje na základě příslušných kritérií stanovených v příloze III po dohodě s každým členským státem návrh seznamu LVS, které vybere ze seznamů členských států. Komise přijme seznam lokalit vybraných jako LVS, na nichž se vyskytuje jeden nebo více prioritních typů přírodních stanovišť nebo prioritních druhů (čl. 4 odst. 2). Jakmile je LVS přijata, vyhlásí příslušný členský stát tuto lokalitu jako ZOO (čl. 4 odst. 4). Jakmile je některá lokalita zařazena do seznamu přijatého Komisí v souladu s čl. 4 odst. 2 třetím pododstavcem, vztahuje se na ni ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4 (čl. 4 odst. 5).
25. Předmětem první otázky je, zda Německo může v rámci etapy 2 uvedeného postupu odepřít svůj souhlas s návrhem seznamu LVS, který vypracovala Komise, i z jiných důvodů, než jsou důvody ochrany přírody.
26. Ve věci First Corporate Shipping(9) byl Soudní dvůr tázán, zda je členský stát oprávněn nebo povinen při rozhodování o tom, které lokality Komisi navrhne v rámci etapy 1, zohlednit hospodářské, sociální a kulturní požadavky a regionální a místní charakteristiky. Soudní dvůr poznamenal, že kritéria týkající se etapy 1 stanovená v příloze III jsou „vymezena výlučně ve vztahu k cíli, kterým je ochrana přírodních stanovišť nebo volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin uvedených v přílohách I a II. Z toho vyplývá, že čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně přírodních stanovišť sám o sobě nestanoví, že by při výběru lokalit navrhovaných Komisi k zařazení jako [ZOO] a při vymezování jejich hranic měly být zohledňovány i jiné požadavky, než které se vztahují k ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin“(10).
27. Soudní dvůr dále rozhodl, že k vypracování návrhu seznamu LVS, který by mohl vést k vytvoření spojité evropské ekologické sítě ZOO, musí mít Komise k dispozici „vyčerpávající seznam lokalit, které mají na vnitrostátní úrovni ekologický význam relevantní z hlediska cíle uvedeného ve směrnici o ochraně přírodních stanovišť, kterým je ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin. Za tím účelem se uvedený seznam vypracovává na základě kritérií stanovených v příloze III (etapa 1) této směrnice.“ Soudní dvůr zdůraznil, že pouze takto „je možné uskutečnit cíl uvedený v čl. 3 odst. 1 prvním pododstavci směrnice o ochraně přírodních stanovišť, tj. zachování a obnovu příslušných typů přírodních stanovišť a stanovišť druhů ve stavu příznivém z hlediska jejich ochrany v jejich přirozeném areálu rozšíření, který se může rozkládat po obou stranách jedné nebo více hranic uvnitř Společenství“. Při vypracování národního seznamu lokalit není členský stát schopen přesně a podrobně se seznámit se stavem stanovišť v ostatních členských státech. Nemůže tedy „sám od sebe, ať již z důvodu hospodářských, sociálních nebo kulturních požadavků, nebo z důvodu regionálních nebo místních charakteristik vyloučit lokality, které mají na vnitrostátní úrovni ekologický význam relevantní z hlediska cíle ochrany, jinak by ohrozil uskutečňování tohoto cíle na úrovni Společenství“. Kdyby bylo členským státům dovoleno takto postupovat, „Komise by si nemohla být jistá, zda má k dispozici vyčerpávající seznam lokalit přicházejících v úvahu jako ZOO, a hrozilo by, že cíle spočívajícího v jejich sloučení do spojité evropské ekologické sítě nebude dosaženo“(11).
28. Soudní dvůr proto dospěl k závěru, že „čl. 4 odst. 1 směrnice o ochraně přírodních stanovišť je třeba vykládat v tom smyslu, že členský stát nemůže při výběru lokalit navrhovaných Komisi k zařazení jako [ZOO] a při vymezování jejich hranic zohledňovat hospodářské, sociální a kulturní požadavky nebo regionální a místní charakteristiky uvedené v čl. 2 odst. 3 uvedené směrnice“(12).
29. Lze tytéž úvahy použít i na 2. etapu postupu?
30. Generální advokát Léger ve svém stanovisku ve věci First Corporate Shipping uvedl, „že není vyloučeno, že v průběhu druhé etapy, tj. v okamžiku vyjednávání mezi členskými státy a Komisí o výběru LVS, mohou být hospodářské a sociální požadavky důvodem k tomu, aby určitá lokalita s některým typem přírodních stanovišť z přílohy I nebo s původními druhy z přílohy II nebyla vybrána jako LVS, a tím pádem ani nebyla určena jako ZOO“(13).
31. Na rozdíl od toho, co tvrdí město Papenburg, se nedomnívám, že by byl tento názor v rozsudku First Corporate Shipping přijat(14). Otázkou každopádně zůstává, zda to, co Soudní dvůr rozhodl ve vztahu k etapě 1, platí stejně tak i pro etapu 2.
32. Dle mého názoru tomu tak je.
33. Pokud jde o etapu 2 postupu, čl. 4 odst. 2 směrnice o ochraně přírodních stanovišť stanoví, že Komise vypracuje po dohodě s každým členským státem návrh seznamu LVS na základě kritérií stanovených v příloze III (etapa 2). Hodnotící kritéria stanovená pro etapu 2 jsou stejně jako kritéria stanovená pro etapu 1 vymezena výlučně ve vztahu k cíli, kterým je ochrana přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin uvedených v přílohách I a II.(15) Jedinou výjimkou obsaženou ve směrnici o ochraně přírodních stanovišť je, že členské státy, kde lokality s výskytem jednoho nebo více typů prioritních přírodních stanovišť a prioritních druhů představují více než 5 % rozlohy jejich území, mohou po dohodě s Komisí požádat, aby kritéria uvedená v příloze III (etapa 2) byla pro jejich území při výběru všech LVS uplatněna poněkud pružněji (čl. 4 odst. 2 druhý pododstavec). Této výjimky se v projednávané věci nikdo nedovolával. I kdyby se navíc některý členský stát do této kategorie zařadil, směrnice o ochraně přírodních stanovišť beztak nestanoví další kritéria (například hospodářská a sociální), která by se měla v této etapě uplatnit. Pouze stanoví, že čistě ekologická kritéria podle přílohy III se mají uplatnit poněkud pružněji.
34. V tomto ohledu lze také učinit paralelu se směrnicí 79/409/EHS („směrnice o ochraně ptáků“)(16). Článek 4 odst. 1 a 2 této směrnice požaduje, aby členské státy přijaly pro určité druhy zvláštní ochranná opatření a zejména aby nejvhodnější území pro jejich ochranu označily za zvláště chráněné oblasti („ZCHO“). Článek 3 odst. 1 směrnice o ochraně přírodních stanovišť stanoví, že pod názvem NATURA 2000 bude vytvořena spojitá evropská ekologická síť ZOO, která bude zahrnovat i ZCHO označené členskými státy podle směrnice o ochraně ptáků. Mezi těmito dvěma směrnicemi tedy existuje těsný vztah(17).
35. Ve věci Royal Society for the Protection of Birds(18) byl Soudní dvůr tázán, zda je třeba tato ustanovení vykládat tak, že při určování ZCHO a vymezování jejích hranic může členský stát zohlednit hospodářské požadavky do té míry, že budou odrážet takové naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu, jaké jsou uvedeny v čl. 6 odst. 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť. Soudní dvůr rozhodl, že naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu, které by mohly podle čl. 6 odst. 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť odůvodňovat uskutečnění plánu nebo projektu s podstatným dopadem na ZCHO, mohou zahrnovat, je-li to třeba, i důvody sociální a hospodářské povahy. Soudní dvůr však poukázal na to, že ačkoli čl. 6 odst. 3 a 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť, v rozsahu, v němž mění první větu čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně ptáků, upravil postup umožňující členským státům přijmout z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu a za určitých podmínek plán nebo projekt s nepříznivým dopadem na ZCHO, a umožnil tak, aby rozhodnutí o zařazení takové oblasti bylo přehodnoceno a rozloha oblasti zredukována, neobsahoval nicméně žádné změny ohledně úvodní etapy klasifikace určité oblasti jako ZCHO podle čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků. Z toho vyplývá, že i v rámci směrnice o ochraně přírodních stanovišť musí být označování lokalit jako ZCHO za každých okolností prováděno v souladu v kritérii, která připouští čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků, a že hospodářské požadavky, coby naléhavý důvod převažujícího veřejného zájmu dovolující odchylku od povinnosti označit určitou lokalitu v závislosti na její ekologické hodnotě, nemohou být v této etapě zohledněny(19).
36. Jak směrnice o ochraně přírodních stanovišť, tak směrnice o ochraně ptáků jsou součástí systému zavedeného ve snaze přispět k vytvoření sítě NATURA 2000. Mám za to, že by bylo nekonsistentní a v rozporu s cílem směrnice o ochraně přírodních stanovišť, kdyby bylo členskému státu dovoleno odepřít na základě hospodářských kritérií souhlas s návrhem seznamu LVS podle samotné směrnice o ochraně přírodních stanovišť, když Soudní dvůr jasně uvedl, že při výběru lokalit podle čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků, ve znění směrnice o ochraně přírodních stanovišť, taková kritéria nemohou být zohledněna.
37. Jak navíc Soudní dvůr rozhodl v rozsudku Royal Society for the Protection of Birds, čl. 6 odst. 3 a 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť stanoví, že takové zájmy budou zohledněny v pozdější etapě(20). Na to již pamatuje čl. 2 odst. 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť, který stanoví, že opatření přijímaná na základě uvedené směrnice musí brát v úvahu hospodářské, sociální a kulturní požadavky a regionální a místní charakteristiky.
38. Komise však právem poukazuje na to, že čl. 2 odst. 3 není obecnou výjimkou z pravidel směrnice o ochraně přírodních stanovišť. Podobné znění lze nalézt v článku 2 směrnice o ochraně ptáků(21). Soudní dvůr rozhodl, že toto ustanovení není autonomní výjimkou z obecného systému ochrany podle směrnice o ochraně ptáků, ukazuje ale, že směrnice bere v úvahu jak potřebu účinné ochrany ptáků, tak i mimo jiné hospodářské požadavky(22). Domnívám se, že toto konstatování lze použít mutatis mutandis i na čl. 2 odst. 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť.
39. Ustanovením směrnice o ochraně přírodních stanovišť, které umožňuje zohlednit hospodářské zájmy, je tedy z věcného hlediska čl. 6 odst. 4.
40. Článek 6 směrnice o ochraně přírodních stanovišť zakotvuje povinnost členských států stanovit pro ZOO nezbytná ochranná opatření (čl. 6 odst. 1), aby v ZOO vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů a vyrušování klasifikovaných druhů (čl. 6 odst. 2), a zajistit, aby „jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv“, podléhal předchozímu posouzení jeho možného dopadu na ZOO (čl. 6 odst. 3). Článek 6 odst. 4 vymezuje členským státům (omezený) prostor, v němž mohou dotyčný plán nebo projekt schválit i přes předchozí negativní výsledek posouzení, a to pro naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru. V takovém případě se však požaduje, aby členský stát přijal kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě NATURA 2000 a o těchto opatřeních uvědomil Komisi(23).
41. Článek 6 odst. 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť tedy výslovně určuje v celém procesu okamžik, kdy mohou být hospodářské zájmy zohledněny. Aby nedošlo k ohrožení cíle směrnice o ochraně přírodních stanovišť, je dle mého názoru zcela nezbytné zohledňovat při výběru LVS pouze kritéria ochrany přírody. Po sestavení úplného seznamu LVS v souladu s těmito kritérii pak mohou být zohledněny i takové hospodářské zájmy jako například ten, o nějž se jedná v původním řízení. Výjimečně to může znamenat, že plán nebo projekt, který mohl mít na lokalitu potenciálně nepříznivý dopad, bude přece jen uskutečněn.
42. Dospívám tedy k závěru, že čl. 4 odst. 2 první pododstavec směrnice o ochraně přírodních stanovišť členskému státu nedovoluje odepřít souhlas s návrhem seznamu LVS, který vypracovala Komise, z jiných důvodů, než jsou důvody ochrany přírody.
43. Druhá, třetí a čtvrtá otázka položené vnitrostátním soudem jsou všechny založeny na předpokladu kladné odpovědi na první otázku. S ohledem na můj názor na to, jak by měl Soudní dvůr na první otázku odpovědět, není třeba se druhou, třetí a čtvrtou otázkou zabývat.
Pátá otázka
44. Svou pátou otázkou se předkládající soud táže, zda v případě průběžných prací na údržbě plavebních drah ústí řek do moře, které byly podle vnitrostátního práva s konečnou platností schváleny ještě před uplynutím lhůty k provedení směrnice o ochraně přírodních stanovišť(24), je třeba provést posouzení jejich důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 resp. 4 směrnice, pokračují-li tyto práce i po zařazení lokality, na niž by potenciálně měly dopad, do seznamu LVS.
45. Odpověď na tuto otázku závisí na tom, zda bagrovací práce, o které se ve věci v původním řízení jedná, jsou „plánem nebo projektem, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv“. Existují dva rozsudky, které mohou v tomto směru poskytnout užitečné údaje.
46. Ve věci Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging(25) byl Soudní dvůr tázán, zda se pojem „plán“ nebo „projekt“ ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť vztahuje na mechanický lov srdcovky jedlé, který je vykonáván již mnoho let, ale k němuž je vydávána každý rok koncese na omezené období (přičemž tato koncese pokaždé předpokládá nové posouzení jak možnosti vykonávat tuto činnost, tak i lokality, kde může být vykonávána). Soudní dvůr podotkl, že směrnice o ochraně přírodních stanovišť nedefinuje pojmy „plán“ nebo „projekt“, a odkázal na definici „záměru“ obsaženou v čl. 1 odst. 2 směrnice o posuzování vlivů na životní prostředí(26), načež rozhodl, že se tato definice na mechanický lov srdcovky jedlé vztahuje. Soudní dvůr rozhodl, že definice „záměru“ obsažená ve směrnici o posuzování vlivů na životní prostředí je rozhodná pro vymezení pojmů „plán nebo projekt“ ve směrnici o ochraně přírodních stanovišť, neboť obě tyto směrnice mají za cíl vyloučit, aby činnosti, které mohou mít vliv na životní prostředí, byly povoleny bez předchozího posouzení jejich vlivů na životní prostředí. Na takovou činnost, jakou je mechanický lov srdcovky jedlé, se tedy pojem „plán nebo projekt“ obsažený v čl. 6 odst. 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť vztahuje.
47. Soudní dvůr dále rozhodl, že skutečnost, že zmíněná činnost je vykonávána pravidelně již mnoho let v dotčené lokalitě a že pro její výkon je nutné obdržet každý rok koncesi, jejíž vydání pokaždé vyžaduje nové posouzení jak možnosti vykonávat tuto činnost, tak i lokality, kde může být vykonávána, nepředstavuje sama o sobě překážku, aby tato činnost mohla být při každé žádosti považována za odlišný plán nebo projekt ve smyslu směrnice o ochraně přírodních stanovišť(27).
48. V řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti státem, vedeném proti Irsku, Komise tvrdila, že Irsko v rozporu s ustanoveními čl. 6 odst. 3 a 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť povolilo drenážní projekt, který mohl mít významný dopad na ZCHO Glen Lough, aniž by si předtím vyžádalo odpovídající posouzení tohoto projektu a aniž by byl dodržen odpovídající rozhodovací postup(28). Generální advokátka Kokott ve svém stanovisku v dotyčné věci připomněla, že Soudní dvůr již v rozsudku Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging(29) vycházel při vymezování pojmu „projekt“ z definice obsažené v čl. 1 odst. 2 směrnice o posuzování vlivů na životní prostředí. Generální advokátka proto dospěla k názoru, že i údržbové práce mohou být zásahem do přírody a krajiny, zvláště když vedou ke zhoršení stanoviště, které je nejvhodnější pro ochranu ptáků(30). Soudní dvůr zaujal tentýž přístup(31).
49. Ve světle těchto rozsudků se domnívám, že definice „plánu nebo projektu“ ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť se jednoznačně vztahuje i na bagrovací práce, o které jde ve věci v původním řízení. Zdá se, že při definování rozsahu působnosti čl. 6 odst. 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť je Soudní dvůr zastáncem „širokého záběru“(32).
50. V žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se nicméně uvádí, že bagrovací práce byly místními úřady definitivně schváleny před uplynutím lhůty k provedení směrnice o ochraně přírodních stanovišť a že již do budoucna nepotřebují žádné další povolení. Znamená to, že veškeré bagrovací práce na řece Emži (minulé i budoucí) je třeba považovat za jediný „plán nebo projekt“, který byl definitivně schválen před uplynutím lhůty k provedení směrnice o ochraně přírodních stanovišť, a na který se proto čl. 6 odst. 3 nevztahuje?
51. Je zřejmé, že čl. 6 odst. 3 a 4 směrnice o ochraně přírodních stanovišť logicky nelze použít se zpětným účinkem. Proto pokud jde o bagrovací práce, které již byly jak schváleny, tak i provedeny před uplynutím lhůty k provedení směrnice o ochraně přírodních stanovišť, nebylo již možné požadovat žádné předchozí posouzení(33).
52. Jak jsem však naznačila ve svém stanovisku ve věci Valloni e steppe pedegarganiche, mám za to, že „[p]okud, a v rozsahu, v jakém existují další projekty nebo v jakém lze přirozeně rozlišit další fáze téhož celkového projektu od jeho dřívějších fází, podléhají tyto projekty povinnosti podle čl. 6 odst. 3. Rovněž by se na ně (případně) mohla vztahovat ustanovení o převažujícím veřejném zájmu podle čl. 6 odst. 4“(34).
53. Jsem proto toho názoru, že veškeré další bagrovací nebo údržbové práce na řece Emži musejí být předmětem předchozího posouzení podle čl. 6 odst. 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť.
54. Generální advokátka Kokott ve svém stanovisku ve věci Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, uvedla, že k tomu, aby bylo neúmyslné poškozování lokalit Natura 2000 efektivně vyloučeno, budou veškerá opatření s potenciálně škodlivými důsledky pokud možno podrobena postupu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť; pojmy „plán“ nebo „projekt“ je tudíž třeba vykládat ne v úzkém, ale v širokém slova smyslu. Generální advokátka přihlédla k tomu, že lov srdcovky jedlé je provozován v současné podobě již mnoho let, dospěla však k názoru, že ani pojem „plán“, ani pojem „projekt“ by nezabránil tomu, aby opatření obnovované v pravidelných intervalech nebylo vždy považováno za samostatný plán nebo projekt. Důležitou skutečností je, že generální advokátka Kokott uvedla, že právě proto, že předmětná opatření jsou opakovaná, nemá takovýto výklad pojmů „plán“ a „projekt“ za důsledek neúměrné zatížení. U opatření, jehož důsledky zůstávají každý rok stejné, lze při následném posouzení s odvoláním na posouzení z předchozích let snadno zjistit, že není třeba očekávat významný vliv na lokalitu. Tam, kde dochází ke změně okolností, nemůže být naopak vyloučena potřeba provést nové širší posouzení a je navíc odůvodněné takovéto posouzení provést(35).
55. Tento přístup je racionální.
56. Dodám, že definice „plánu nebo projektu“ podle čl. 6 odst. 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť musí být podle mého názoru autonomní definicí Společenství. Tato definice nemůže záviset na charakteru správního rozhodnutí, kterým se povoluje činnost podle vnitrostátního práva, jinak by byl ohrožen cíl uvedené směrnice. Předpokládejme například, že některý členský stát vydá dlouho před uplynutím lhůty k provedení směrnice o ochraně přírodních stanovišť konečné správní rozhodnutí, na jehož základě bude jeho občanům dovoleno volně střílet vlky(36). Takové obecné oprávnění usmrcovat vlky by nemohlo uniknout kontrole z hlediska směrnice o ochraně přírodních stanovišť jen kvůli tomu, že vnitrostátní správní rozhodnutí je konečné.
57. Komise uvádí, že ochrana legitimního očekávání a nabytých práv brání tomu, aby byla procesní pravidla použita na situace, kde již bylo povolení vydáno, a že město Papenburg a společnost Meyer-Werft chovají legitimní očekávání, pokud jde o splavnost řeky Emže. Komise proto vyslovuje závěr, že se předchozí posouzení podle čl. 6 odst. 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť nemůže vztahovat na bagrovací práce, které spadají do rámce původního povolení vydaného podle německého správního práva. Komise má za to, že čl. 6 odst. 2 směrnice o ochraně přírodních stanovišť, podle nějž mají členské státy přijmout vhodná opatření, aby v ZOO vyloučily poškozování přírodních stanovišť a významné vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, zajišťuje vhodnou ochranu životního prostředí.
58. Město Papenburg obdobně poukazuje na rozsudek ve věci Kühne & Hertz(37), v němž Soudní dvůr rozhodl, že zásada spolupráce vyplývající z článku 10 ES ukládá správnímu orgánu (při splnění určitých podmínek)(38) povinnost přezkoumat konečné správní rozhodnutí, je-li mu podán návrh na takový přezkum, aby tak byl zohledněn výklad příslušného ustanovení, který mezitím provedl Soudní dvůr.
59. Podle mého názoru tento přístup není správný.
60. V projednávané věci nejde o to, aby správní orgán, který vydal rozhodnutí povolující bagrovací práce, toto rozhodnutí přezkoumal. Otázkou spíše je, zda právní předpis Společenství – v daném případě směrnice – může změnit právní situaci založenou správním rozhodnutím podle vnitrostátního práva, které bylo vydáno před uplynutím lhůty k provedení směrnice a které má nadále právní účinky.
61. Jak již Soudní dvůr zdůraznil v rozsudku VEMW a další, ochrana legitimního očekávání patří nesporně mezi základní zásady Společenství a možnost dovolávat se této zásady je otevřena každému hospodářskému subjektu, u kterého vzbudil orgán podložené naděje(39). V projednávané věci však orgány Společenství neučinily nic, co by naznačovalo, že právní stav platný před přijetím směrnice o ochraně přírodních stanovišť bude platit navždy.
62. Je pravda, že německé místní orgány skutečně přijaly opatření povolující budoucí bagrovací práce na řece Emži. Toto rozhodnutí bylo nicméně vydáno 31. května 1994(40), tedy více než dva roky po přijetí směrnice o ochraně přírodních stanovišť (21. května 1992), avšak 10 dní před uplynutím lhůty k provedení této směrnice (10. června 1994)(41). Soudní dvůr jasně uvedl, že pokud opatrný a obezřetný hospodářský subjekt mohl předvídat přijetí opatření Společenství, které se může nepříznivě dotknout jeho zájmů, nemůže se dovolávat takovéto zásady, pokud je toto opatření přijato. V tomto případě již bylo předmětné opatření přijato. Členský stát navíc nemůže zavazovat Společenství takovým způsobem, že by nemohlo zahájit nebo nadále provádět svou politiku v oblasti životního prostředí a své poslání podporovat vysokou úroveň ochrany a zlepšování kvality životního prostředí podle článku 2 ES(42).
63. Zásada právní jistoty zejména vyžaduje, aby právní úprava, která vyvolává nepříznivé důsledky pro jednotlivce, byla jasná a přesná a její použití bylo pro procesní subjekty předvídatelné. Není však možno důvěřovat v neexistenci jakýchkoliv legislativních změn, nýbrž je pouze možné zpochybnit způsob provedení takové změny. Stejně tak zásada právní jistoty nevyžaduje, aby nedošlo k legislativním změnám. Spíše vyžaduje, aby zákonodárce přihlédnul ke zvláštní situaci hospodářských subjektů a případně stanovil přizpůsobení při použití nových právních pravidel(43).
64. Podle ustálené judikatury navíc platí, že neexistují-li přechodná ustanovení, použije se nová norma přímo na budoucí následky situace, jež nastala za účinnosti předchozí normy(44), a že rozsah působnosti zásady ochrany legitimního očekávání nemůže být natolik rozšířen, aby obecně bránil použití nové normy na budoucí účinky situací, které vznikly za účinnosti dřívější normy(45).
65. Samozřejmě vnímám legitimní zájem města Papenburgu a tamních loděnic na zachování splavnosti řeky Emže, aby lodě, které vyrábějí, mohly vyplout na moře. Je však důležité zdůraznit, že směrnice o ochraně přírodních stanovišť obsahuje ustanovení, která umožňují zohlednit zvláštní situace takových měst, jako je Papenburg, pomocí výjimky stanovené v čl. 6 odst. 4(46).
66. Zájmy města Papenburgu a tamních loděnic tak lze ochránit i bez toho, aby čl. 6 odst. 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť byl vykládán příliš restriktivně a způsobem, který může ohrozit její cíl, tedy ochranu přírody.
67. Pakliže jsou při bagrovacích pracích na řece Emži v podstatě opakovaně prováděny stále stejné činnosti, lze se důvodně domnívat, že předchozí posouzení podle čl. 6 odst. 3 nebude představovat přílišnou zátěž. Pokud by nezbytné bagrovací práce v určitém konkrétním případě meze takovýchto opakujících se prací překročily, muselo by se provést důkladnější posouzení(47). Kdyby i přes negativní výsledek posouzení důsledků pro lokalitu musely být bagrovací práce přesto provedeny(48), čl. 6 odst. 4 Německu umožňuje takového předchozího negativního výsledku posouzení nedbat a bagrovací práce povolit. V takovém případě by však Německo muselo zajistit kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě NATURA 2000 a o přijatých opatřeních by muselo uvědomit Komisi.
68. Podle Komise by se měl použít pouze čl. 6 odst. 2. Připomínám však, že odstavce 2 a 3 článku 6 plní v rámci směrnice o ochraně přírodních stanovišť odlišné funkce. Jak již Soudní dvůr rozhodl v rozsudku Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging(49), skutečnost, že plán nebo projekt byl povolen postupem podle čl. 6 odst. 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť, činí zbytečným současné použití normy všeobecné ochrany uvedené v odstavci 2 tohoto článku. To proto, že povolení plánu nebo projektu udělené na základě čl. 6 odst. 3 nutně znamená, že se na tento plán nebo projekt pohlíží tak, že nemůže mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a proto nemůže způsobit poškozování nebo významné vyrušování ve smyslu čl. 6 odst. 2.
69. Soudní dvůr nicméně dodal, že „nemůže být vyloučeno, že se takový plán nebo projekt následně stane způsobilým přivodit takové poškození nebo vyrušení, i když se příslušné vnitrostátní orgány nedopustily žádného nesprávného posouzení“. Za těchto podmínek lze použitím čl. 6 odst. 2 uspokojit základní cíl zachování a ochrany kvality životního prostředí, včetně ochrany přírodních stanovišť, volně žijících zvířat a planě rostoucích rostlin(50).
70. Mám tedy za to, že budoucí bagrovací práce na řece Emži musí být podrobeny předchozímu posouzení podle čl. 6 odst. 3 směrnice o ochraně přírodních stanovišť. Článek 6 odst. 2 má mít jen omezený význam, i když jde o význam komplementární, a současně v konečném důsledku důležitý.
71. Dospívám tedy k závěru, že v případě průběžných prací na údržbě plavebních drah ústí řek do moře, které byly podle vnitrostátního práva s konečnou platností schváleny ještě před uplynutím lhůty k provedení směrnice o ochraně přírodních stanovišť, musí být provedeno posouzení jejich důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 respektive 4 směrnice, pokračují-li tyto práce i po zařazení lokality do seznamu LVS.
Závěry
72. Z výše uvedených důvodů jsem toho názoru, že na otázky předložené Verwaltungsgericht Oldenburg je třeba odpovědět následovně:
– Článek 4 odst. 2 první pododstavec směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin členskému státu nedovoluje odepřít souhlas s návrhem seznamu lokalit významných pro Společenství, který vypracovala Komise, z jiných důvodů, než jsou důvody ochrany přírody.
– V případě průběžných prací na údržbě plavebních drah ústí řek do moře, které byly podle vnitrostátního práva s konečnou platností schváleny ještě před uplynutím lhůty k provedení směrnice 92/43, musí být provedeno posouzení jejich důsledků pro lokalitu podle čl. 6 odst. 3 respektive 4 směrnice, pokračují-li tyto práce i po zařazení lokality do seznamu lokalit významných pro Společenství.