SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 17. januarja 2013(1)
Zadeva C‑583/11 P
Inuit Tapiriit Kanatami in drugi
proti
Evropskemu parlamentu
in
Svetu Evropske unije
„Pritožba – Uredba (ES) št. 1007/2009 – Trgovina z izdelki iz tjulnjev – Prepoved dajanja na trg v Evropski uniji – Izjeme za skupnosti Eskimov – Procesno upravičenje fizičnih in pravnih oseb v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU – Pojem ‚predpis‘ in razmejitev od ‚zakonodajnega akta‘ – Neobstoj neposrednega ali posamičnega nanašanja“
I – Uvod
1. Možnosti pravnega varstva, ki jih imajo posamezniki zoper splošne akte Unije, že dolgo časa spadajo med najspornejša vprašanja evropskega prava. Na podlagi sodbe Plaumann(2) je Sodišče v ustaljeni sodni praksi najprej v zvezi s členom 173 Pogodbe E(G)S in pozneje v zvezi s členom 230 ES pokazalo razmeroma ozko razumevanje neposrednega procesnega upravičenja fizičnih in pravnih oseb. Sodišče je do nedavnega kljub nekaterim kritikam vztrajalo pri tej sodni praksi in jo potrdilo zlasti v sodbah Unión de Pequeños Agricultores(3) in Jégo-Quéré(4).
2. Kot odziv na to sodno prakso je ne nazadnje prišlo do nove ureditve procesnega upravičenja posameznikov v Lizbonski pogodbi, ki je začela veljati 1. decembra 2009. Odtlej člen 263, četrti odstavek, PDEU fizičnim in pravnim osebam tudi omogoča, da vložijo ničnostne tožbe „zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov“.
3. Vendar pa se do danes burno razpravlja o tem, kako zelo se je s to novo ureditvijo razširilo procesno upravičenje posameznikov. V tem pritožbenem postopku je Sodišče pozvano, da odloči ravno o tem spornem vprašanju in da se pri tem izreče predvsem o razlagi pojma „predpis“.(5) V zvezi s tem je treba predvsem pojasniti, ali je mogoče v kategorijo predpisov uvrstiti tudi zakonodajne akte Evropske unije.
4. Ta spor je sprožila Uredba (ES) št. 1007/2009 o trgovini z izdelki iz tjulnjev, ki sta jo 16. septembra 2009 skupaj sprejela Evropski parlament in Svet Evropske unije.(6) S to uredbo je na evropskem notranjem trgu začela veljati prepoved dajanja na trg izdelkov iz tjulnjev, zoper katero zdaj Inuit Tapiriit Kanatami kot zastopnik interesov kanadskih Eskimov(7) ter številni drugi udeleženci – predvsem proizvajalci in trgovci z izdelki iz tjulnjev – iščejo pravno varstvo pred sodišči Unije.
5. Inuit Tapiriit Kanatami in sosporniki na prvi stopnji niso uspeli s svojimi zahtevki. Splošno sodišče Evropske unije je njihovo ničnostno tožbo s sklepom z dne 6. septembra 2011(8) (v nadaljevanju: tudi: izpodbijani sklep) zavrglo kot nedopustno. Kot obrazložitev je Splošno sodišče ne nazadnje navedlo, da gre pri Uredbi št. 1007/2009 za zakonodajni akt, ki ga ni mogoče šteti za predpis v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Inuit Tapiriit Kanatami in sosporniki (v nadaljevanju: tudi: pritožniki) – razen enega(9) – to s pritožbo zdaj izpodbijajo.
II – Predpisi prava Unije o dajanju na trg izdelkov iz tjulnjev
6. Predpisi prava Unije o dajanju izdelkov iz tjulnjev na evropski notranji trg so vsebovani deloma v osnovni uredbi, ki sta jo sprejela Parlament in Svet leta 2009 (Uredba št. 1007/2009), deloma v izvedbeni uredbi Komisije, sprejeti leta 2010 (Uredba št. 737/2010). V tem postopku je sporno samo upravičenje Inuit Tapiriit Kanatami in njegovih sospornikov za vložitev tožbe zoper osnovno uredbo, medtem ko je izvedbena uredba predmet ločene, še nerešene tožbe istih strank pri Splošnem sodišču.(10)
A – Osnovna uredba (Uredba št. 1007/2009)
7. Predmet Uredbe št. 1007/2009 je v členu 1 določen tako:
„Ta uredba vzpostavlja usklajena pravila o dajanju na trg izdelkov iz tjulnjev.“
8. Člen 3 Uredbe št. 1007/2009, naslovljen „Pogoji za dajanje na trg“, določa naslednje:
„1. Dajanje na trg izdelkov iz tjulnjev je dovoljeno samo, če so pridobljeni z lovom, ki ga po tradiciji izvajajo Eskimi in druge avtohtone skupnosti in pomeni sredstvo za njihovo preživljanje. Navedeni pogoji za uvožene izdelke veljajo v trenutku uvoza izdelkov ali na kraju njihovega uvoza.
2. Z odstopanjem od odstavka 1:
(a) se uvoz izdelkov iz tjulnjev dovoli tudi, kadar je priložnostne narave in je sestavljen izključno iz izdelkov za osebno uporabo potnikov ali njihovih družin. Narava in količina tega blaga ne dopuščata domneve, da se blago uvaža za komercialne namene;
(b) se dajanje na trg dovoli tudi za izdelke iz tjulnjev, ki izhajajo iz stranskih izdelkov, pridobljenih z lovom, ki ga ureja nacionalna zakonodaja in katerega izključni namen je trajnostno upravljanje morskih virov. Tako dajanje na trg se dovoli le na nepridobitni osnovi. Narava in količina teh izdelkov ne dopuščata domneve, da se izdelki dajejo na trg za komercialne namene.
Uporaba tega odstavka ne sme spodkopati izpolnitve cilja te uredbe.
3. Komisija v skladu z upravljalnim postopkom […] izda tehnična navodila z okvirnim seznamom oznak kombinirane nomenklature, ki lahko zajemajo izdelke iz tjulnjev, za katere velja ta člen.
4. Brez poseganja v odstavek 3 se ukrepi za izvajanje tega člena, namenjeni spreminjanju nebistvenih določb te uredbe z njenim dopolnjevanjem, sprejmejo v skladu z regulativnim postopkom s pregledom […].“
9. Člen 2, točka (4), Uredbe št. 1007/2009 poleg tega tako opredeljuje pojem „Eskim“:
„pomeni avtohtonega člana eskimskega ozemlja, in sicer arktičnega in subarktičnega področja, kjer imajo Eskimi sedaj ali po tradiciji domačinske pravice in interese, ki ga Eskimi priznavajo za člana njihovega ljudstva in vključuje Inupiate, Jupike (Aljaska), Inuite, Inuvialuite (Kanada), Kalaalite (Grenlandija) in Jupike (Rusija)“.
B – Izvedbena uredba (Uredba št. 737/2010)
10. Komisija je na podlagi člena 3(4) Uredbe št. 1007/2009 10. avgusta 2010 sprejela izvedbene predpise o trgovini z izdelki iz tjulnjev v obliki Uredbe (EU) št. 737/2010(11) (v nadaljevanju: tudi: izvedbena uredba).
11. Člen 1 Uredbe št. 737/2010 določa:
„Ta uredba določa podrobna pravila za dajanje na trg izdelkov iz tjulnjev v skladu s členom 3 Uredbe (ES) št. 1007/2009.“
12. V členu 3 Uredbe št. 737/2010 je določeno, kateri pogoji morajo biti izpolnjeni, da se lahko izdelki iz tjulnjev, ki izvirajo iz lova s strani Eskimov ali drugih avtohtonih skupnosti, dajo na trg.
13. Člen 4 Uredbe št. 737/2010 določa, pod katerimi pogoji se lahko uvozijo izdelki iz tjulnjev za osebno uporabo potnikov ali njihovih družin.
14. Pod katerimi pogoji se lahko izdelki iz tjulnjev dajo na trg, ki izvirajo iz upravljanja morskih virov, je nazadnje določeno v členu 5 Uredbe št. 737/2010.
III – Postopek pred Sodiščem
15. Inuit Tapiriit Kanatami in njegovi sosporniki so 21. novembra 2011 vložili to pritožbo. Sodišču predlagajo, naj
– razveljavi izpodbijani sklep Splošnega sodišča in tožbo za razglasitev ničnosti razglasi za dopustno, če bi menilo, da so podani vsi potrebni podatki za odločitev o dopustnosti tožbe za razglasitev ničnosti sporne Uredbe,
– podredno, razveljavi izpodbijani sklep in zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču,
– Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije naloži plačilo stroškov pritožnikov, in
– odloči, da Evropska komisija in Kraljevina Nizozemska nosita svoje stroške.
16. Parlament Sodišču predlaga, naj
– zavrne pritožbo in
– pritožnikom naloži plačilo stroškov.
17. Svet Sodišču predlaga, naj
– zavrne pritožbo in
– pritožnikom solidarno naloži plačilo stroškov.
18. Tudi Komisija, ki je že na prvi stopnji podprla Parlament in Svet kot intervenientka, Sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in pritožnikom naloži plačilo stroškov.
19. Kraljevina Nizozemska, ki je na prvi stopnji tudi sodelovala kot intervenientka v podporo Parlamentu in Svetu, se postopka pred Sodiščem ni udeležila.
20. V zvezi s pritožbo je pred Sodiščem potekal pisni postopek in 20. novembra 2012 obravnava.
IV – Presoja
21. Razlaga in uporaba procesnega upravičenja fizičnih in pravnih oseb v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU je temeljnega pomena za uresničevanje učinkovitega sodnega varstva. Ima pa tudi pomembne učinke na razmejitev pristojnosti in nalog sodišč Unije in nacionalnih sodišč. Povsem na splošno ima za celoten sistem pravnega varstva, kakor je zasnovan v evropskih pogodbah, pomen, ki se ga ne sme podcenjevati.
22. Vsi udeleženci tega pritožbenega postopka se strinjajo, da se je s členom 263, četrti odstavek, PDEU procesno upravičenje fizičnih in pravnih oseb razširilo. Vendar pa je med njimi najbolj sporno, v kolikšnem obsegu se je to zgodilo. Temu primerno se mnenja strank o tem, kako je treba pravilno razumeti člen 263, četrti odstavek, PDEU, zelo razhajajo.
23. Medtem ko tri v postopku udeležene institucije Unije – Parlament, Svet in Komisija – enoglasno in v glavnem z enakimi argumenti branijo izpodbijani sklep Splošnega sodišča, pa imajo pritožniki popolnoma nasprotno stališče; menijo, da je Splošno sodišče člen 263, četrti odstavek, PDEU razlagalo preozko in pri tem zanemarilo zahteve po učinkovitem sodnem varstvu.
24. Natančneje, pritožniki izpodbijajo sklep Splošnega sodišča s skupno tremi pritožbenimi razlogi, od katerih se prvi nanaša na določbo člena 263, četrti odstavek, PDEU kot tako (glej v zvezi s tem oddelek A), drugi na temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva (glej v zvezi s tem oddelek B), tretji pa obravnava vprašanje, ali je Splošno sodišče trditve tožečih strank na prvi stopnji pravilno razumelo (glej v zvezi s tem oddelek C).
A – Prvi pritožbeni razlog
25. Prvi pritožbeni razlog je osrednja točka tega spora. V okviru tega pritožbenega razloga se udeleženci postopka prepirajo o pravilni razlagi in uporabi člena 263, četrti odstavek, PDEU, ki v trenutno veljavni različici temelji na Lizbonski pogodbi in določa:
„Fizične ali pravne osebe lahko pod pogoji iz prvega in drugega odstavka vložijo tožbe zoper nanje naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov.“
1. Izraz „predpisi“ (prvi del prvega pritožbenega razloga)
26. Pritožniki s prvim delom prvega pritožbenega razloga, ki se nanaša na točke od 38 do 56 izpodbijanega sklepa, Splošnemu sodišču očitajo nepravilno razlago in uporabo izraza „predpisi“ v tretji možnosti v členu 263, četrti odstavek, PDEU.
27. Za Inuit Tapiriit Kanatami in njegove sospornike je kamen spotike okoliščina, da Splošno sodišče v svojem sklepu zakonodajnih aktov v smislu člena 289(3) PDEU,(12) med katere spada tudi sporna Uredba št. 1007/2009, ne obravnava kot predpise. Pravno mnenje, ki ga pritožniki kritizirajo, je na kratko navedeno v točki 56 izpodbijanega sklepa, v kateri je Splošno sodišče navedlo,
„da je treba pojem ‚predpis‘ v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU razumeti tako, da se nanaša na vse splošne akte, razen na zakonodajne akte. Zato je zakonodajni akt lahko predmet ničnostne tožbe fizične ali pravne osebe samo, če se nanjo neposredno in posamično nanaša.“
Pritožniki v tem vidijo preveč restriktivno obravnavo možnosti tožbe s strani posameznikov. Menijo, da je razlikovanje med zakonodajnimi akti in nezakonodajnimi akti pretirano formalistično. Nasprotno v postopku udeležene institucije Unije, Parlament, Svet in Komisija, štejejo rešitev Splošnega sodišča za pravilno in jo na vso moč zagovarjajo.
28. Tudi v pravni strokovni literaturi se zelo polemično razpravlja o razlagi nove tretje možnosti v členu 263, četrti odstavek, PDEU. Zdi se mi, da so si zagovorniki vključitve zakonodajnih aktov v kategorijo predpisov in njeni nasprotniki približno enakovredni.(13)
29. Kot bom predstavila v nadaljevanju, je razlaga izraza „predpisi“, kakor jo je podalo Splošno sodišče, pravilna (glej v zvezi s tem oddelek (a), ki sledi), medtem ko nasprotni argumenti pritožnikov niso prepričljivi (glej v zvezi s tem oddelek (b) spodaj).
a) Razlaga izraza „predpisi“, kakor jo je podalo Splošno sodišče
30. V Pogodbah izraz „predpisi“ ni nikjer opredeljen. Zagotovo morajo biti s tem vedno mišljeni splošni akte Unije, kot je Splošno sodišče pravilno poudarilo.(14) Vendar to ne pomeni nujno, da so vsi splošni akti Unije tudi predpisi.
31. Predvsem bi bilo prenagljeno domnevati, da so vse uredbe hkrati predpisi, ne glede na to, ali gre za zakonodajne akte ali ne. V nekaterih jezikovnih različicah Pogodb sicer ni mogoče zanikati določene podobnosti med pojmom „uredba“ v smislu člena 288, drugi odstavek, PDEU in izrazom „predpis“, kot se uporabi v členu 263, četrti odstavek, PDEU.(15) Če bi se izenačilo izraza „uredba“ in „predpis“ na selektivni podlagi nekaterih jezikovnih različic Pogodbe PEU, bi se vendarle zanemarilo dejstvo, da so evropske pogodbe enako zavezujoče trenutno v 23 različnih jezikih (člen 55(1) PEU in člen 358 PDEU). V številnih uradnih jezikih Unije ni mogoče govoriti o etimološki sorodnosti med pojmoma „uredba“ in „predpis“.(16)
32. Glede na to je treba izhajati iz tega, da gre pri izrazu „predpis“ za pojem sui generis prava Unije, pri njegovi razlagi pa je treba upoštevati tako cilj sporne določbe Pogodbe kot tudi kontekst, v katerega je umeščena,(17) in njeno zgodovino nastanka. Zgodovina nastanka pri razlagi primarnega prava sicer do zdaj konkretno ni imela nobene vloge, saj „travaux préparatoires“ k ustanovitvenim pogodbam večinoma niso bila razpoložljiva. Do temeljne spremembe na tem področju pa je pripeljala praksa uvedbe konvencij za pripravo sprememb Pogodbe ter praksa objave mandatov medvladnih konferenc. Večja preglednost pri pripravi sprememb Pogodbe odpira nove možnosti za razlago Pogodbe, ki se jih kot dopolnilnega razlagalnega sredstva ne bi smelo pustiti neuporabljene, če – tako kot tu – pomen določbe ob upoštevanju njenega besedila, pravnega okvira in zasledovanih ciljev ostaja nejasen.(18)
33. Namen nove različice prejšnjega člena 230, četrti odstavek, ES, zdaj člen 263, četrti odstavek, PDEU, je bil nedvomno okrepitev pravnega varstva posameznikov z razširitvijo možnosti tožbe fizičnih in pravnih oseb zoper splošne akte Unije.(19) Ta cilj že sam po sebi podpira široko razlago izraza „predpisi“.(20)
34. Vsekakor je treba upoštevati, da avtorji Lizbonske pogodbe niso uresničili cilja okrepitve pravnega varstva posameznikov samo z razširitvijo možnosti direktne tožbe fizičnih in pravnih oseb v skladu s tretjo možnostjo v členu 263, četrti odstavek, PDEU, ampak so poleg tega nameravali s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU na področjih, ki jih zajema pravo Unije, okrepiti tudi pravno varstvo posameznikov pred nacionalnimi sodišči.
35. Iz soobstoja člena 263, četrti odstavek, PDEU in člena 19(1), drugi pododstavek, PEU je mogoče sklepati, da ni nujno, da imajo posamezniki v vsakem primeru možnost pravnega varstva zoper splošne akte Unije na podlagi direktne tožbe pred sodišči Unije.
36. To, da obstajajo razlike zlasti pri pogojih dopustnosti ničnostne tožbe glede na to, ali je predmet take tožbe zakonodajni akt ali predpis, izhaja na splošno iz součinkovanja različnih odstavkov člena 263 PDEU. Medtem ko se v prvem odstavku omenja „zakonodajne akte“, se v tu upoštevnem četrtem odstavku sklicuje na „predpise“. Teh razlik v izbiri besed ni mogoče obravnavati kot naključnih. Nasprotno, so izraz tega, da imajo različne kategorije tožečih strank v skladu s členom 263 PDEU od nekdaj različno široke možnosti direktne tožbe.
37. Medtem ko lahko privilegirani upravičenci do tožbe v skladu s členom 263, drugi odstavek, PDEU in deloma privilegirani upravičenci do tožbe v skladu s členom 263, tretji odstavek, PDEU vložijo tožbo zoper vse v prvem odstavku omenjene vrste aktov Unije, tudi zoper zakonodajne akte, pa je neposredno procesno upravičenje fizičnih in pravnih oseb v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU od nekdaj omejeno na določene vrste aktov Unije. Tretja možnost v členu 263, četrti odstavek, PDEU jim daje lažjo možnost tožbe samo zoper predpise, ne pa zoper zakonodajne akte. Kot Splošno sodišče pravilno poudarja, lahko posamezniki tudi v prihodnje le izjemoma vložijo direktno tožbo zoper zakonodajne akte v okviru druge možnosti v členu 263, četrti odstavek, PDEU, in sicer samo, če se ti akti neposredno in posamično nanašajo na konkretno tožečo stranko.(21)
38. Neobstoj lažje možnosti direktne tožbe posameznikov zoper zakonodajne akte je mogoče pojasniti predvsem s posebej visoko demokratično legitimacijo parlamentarne zakonodaje. Temu primerno razlikovanja med zakonodajnimi akti in nezakonodajnimi akti glede na pravno varstvo ni mogoče odpraviti kot zgolj formalizem; nasprotno, temelji na kvalitativni razliki. V številnih nacionalnih pravnih sistemih nimajo posamezniki nobene možnosti direktne tožbe zoper parlamentarne zakone oziroma je ta omejena.
39. Da posamezniki niti v sistemu evropskih pogodb še naprej nimajo nobene pravice do lažjih možnosti tožbe zoper zakonodajne akte, se potrdi, če se v razmišljanje vključi zgodovino nastanka člena 263, četrti odstavek, PDEU. Ta določba je bila prvotno mišljena kot člen III‑365(4) Pogodbe o Ustavi za Evropo(22) (v nadaljevanju: Pogodba o ustavi) in izvira iz del o Evropski konvenciji.
40. Pogodba o ustavi je v skladu z njenimi členi od I‑33 do I‑37 temeljila na jasnem razlikovanju med zakonodajnimi akti in akti, ki nimajo narave zakona, in na njihovi hierarhiji, pri čemer je bilo treba „evropsko uredbo“ kot „akt, ki nima narave zakona in se splošno uporablja“ uvrstiti izključno v zadnjo kategorijo (člen I‑33(1), četrti pododstavek, prvi stavek, Pogodbe o ustavi). Ko se je v členu III‑365(4) Pogodbe o ustavi navajala možnost tožbe fizičnih in pravnih oseb zoper „izvršilne akte“, se je ta očitna nanašala samo na akte, ki nimajo narave zakona. To potrjujejo tudi gradiva Evropske konvencije k členu III‑270(4) osnutka Pogodbe o Ustavi za Evropo,(23) to je določba, ki se je pozneje znašla kot člen III‑365(4) v Pogodbi o ustavi; v skladu s tem se je na konvenciji o izrazu „akti, ki se splošno uporabljajo“ sicer razpravljalo, ampak se ga je nazadnje zavrnilo in nadomestilo z manj širokim izrazom „izvršilni akti“, ki naj bi odražal razliko med zakonodajnimi akti in akti, ki nimajo narave zakona.(24)
41. To, da so skoraj vse jezikovne različice(25) dobesedno prevzele vsebino člena III‑365(4) iz Pogodbe o ustavi v Lizbonsko pogodbo, napeljuje k sklepu, da tudi v današnjem členu 263, četrti odstavek, PDEU niso mišljeni zakonodajni akti, če so tam navedeni predpisi. To še posebej jasno izražajo številne jezikovne različice Pogodbe PEU, v katerih se za označbo „predpisov“ uporabijo pojmi, ki bolj kot na normativno pristojnost zakonodajne veje oblasti spominjajo na normativno pristojnost izvršilne veje oblasti.(26)
42. Lizbonska pogodba zagotovo nima sistematike in hierarhije aktov Unije, ki bi bili primerljivi s tistima v Pogodbi o ustavi. Tudi zakonodajni akti lahko v sistemu Pogodbe EU in Pogodbe DEU prevzamejo obliko uredbe v smislu člena 288, drugi odstavek, PDEU. Razlika med zakonodajnimi akti in nezakonodajnimi akti ima danes večinoma postopkovni pomen, kot na primer v členih 290(1) PDEU in 297 PDEU.
43. Glede na te razlike med Pogodbo o ustavi in sedaj veljavnima Pogodbama bi si bilo mogoče teoretično predstavljati, da se da izrazu „predpisi“ iz člena 263, četrti odstavek, PDEU – v skladu s predlogom pritožnikov – drugačen pomen in da se ga še naprej razume tako, kot so to nameravali Evropska konvencija in avtorji Pogodbe o ustavi, in sicer, da bi se samo zakonodajne akte štelo za predpise.
44. Vendar bi bila tako široka razlaga izraza „predpisi“ le stežka združljiva z mandatom medvladne konference 2007, ki se je pogajala o Lizbonski pogodbi. Ta medvladna konferenca je imela nalogo, da opusti koncept ustave, na katerem je temeljila Pogodba o ustavi,(27) vendar pa tega, kar je bilo doseženo s podpisom Pogodbe o ustavi, ne postavlja pod vprašaj.(28) „Končni izid“ medvladne konference naj bi bil torej kolikor mogoče vsebinsko enak neuspešni Pogodbi o ustavi, opustile naj bi se samo nekatere, še posebej simbolične točke.(29)
45. Za namene tega postopka je treba še posebej poudariti, da naj bi se v skladu z mandatom medvladne konference 2007 „ohranila razlika med zakonodajnimi akti in akti, ki nimajo narave zakona, ter posledice, ki iz tega izhajajo“.(30)
46. Glede na to je zelo malo verjetno, da je hotela medvladna konferenca ravno s členom 263, četrti odstavek, PDEU preseči Pogodbo o ustavi, prav tako za to ne obstajajo nikakršne konkretne oporne točke. Poleg tega bi bilo za pričakovati, da bi avtorji Lizbonske pogodbe morebitno razširitev možnosti tožbe posameznikov v primerjavi s členom III‑365(4) Pogodbe o ustavi nakazali v besedilu vseh jezikovnih različic člena 263, četrti odstavek, PDEU,(31) na primer z uporabo izraza „akti, ki se splošno uporabljajo“, o katerem se je v Evropski konvenciji razpravljalo, vendar se ga je nazadnje zavrnilo.(32) To velja še toliko bolj, ker je zadnji izraz drugje v Pogodbi DEU povsem običajen (glej člene 277 PDEU, 288, drugi odstavek, prvi stavek, PDEU in 290(1) PDEU).
47. V celoti je torej Splošno sodišče popolnoma pravilno razlagalo izraz „predpisi“ tako, da zajema vse splošne akte Unije, razen zakonodajnih aktov.
b) Nasprotni argumenti, ki so jih navedli pritožniki
48. Drugače kot menijo pritožniki, razlaga in uporaba tretje možnosti v členu 263, četrti odstavek, PDEU, kakor jo je podalo Splošno sodišče v tem primeru, nikakor ne pripelje do tega, da je procesno upravičenje fizičnih in pravnih oseb glede predpisov brezpredmetno in je tako novost, ki je bila uvedena z Lizbonsko pogodbo, oropana svojega raison d'être. Nasprotno, sama argumentacija pritožnikov je zelo pomanjkljiva, saj temelji, prvič, na napačnem razumevanju izpodbijanega sklepa in, drugič, na temeljnem nerazumevanju pravnih aktov in postopkov, določenih v Pogodbah.
– Niso vse uredbe, direktive in sklepi zakonodajni akti
49. Prvič, pritožniki Splošnemu sodišču očitajo, da so v skladu z razlago člena 263, četrti odstavek, PDEU, ki ji to sodišče daje prednost, s pojmom predpisov zajeta samo priporočila in mnenja v smislu člena 288, peti odstavek, PDEU, ki jih tako ali tako ni mogoče izpodbijati, saj so vse uredbe, direktive in sklepi, ki jih sprejmeta Parlament in Svet, zakonodajni akti.
50. Ta trditev je napačna. Seveda je mogoče tudi druge akte Unije kot priporočila in mnenja uvrstiti med predpise, zlasti številne uredbe v smislu člena 288, drugi odstavek, PDEU in številne sklepe v smislu člena 288, četrti odstavek, PDEU. V praksi gre celo za veliko večino primerov, kot sta pravilno pripomnila Svet in Komisija.
51. Poleg direktiv spadajo tudi uredbe in sklepi k vrstam pravnih aktov, ki se jih lahko sprejme po zakonodajnem postopku (člen 289(1) in (2) PDEU). Pritožniki pa prezrejo, da še zdaleč niso vse uredbe, direktive in sklepi prava Unije sprejeti v takem zakonodajnem postopku. Tudi nezakonodajni akti imajo lahko obliko uredbe, direktive ali sklepa (člen 297(2) PDEU).
52. Svet ali Komisija uredbe zlasti sprejemata v številnih primerih kot izvedbene uredbe k zakonodajnim aktom ali pa kot uredbe v postopku sui generis.(33) Sklepi se celo običajno sprejemajo v drugih postopkih kot zakonodajnih, večinoma s strani Sveta ali Komisije, in jih je mogoče takrat šteti tudi za predpise, zlasti če se ne nanašajo na določene naslovnike (člen 288, četrti odstavek, drugi stavek, PDEU a contrario).
– Niso vsi nezakonodajni akti delegirani akti
53. Drugič, pritožniki navajajo, da bi avtorji Lizbonske pogodbe govorili o „delegiranih aktih“ v smislu člena 290 PDEU in ne o „predpisih“, če bi bil njihov namen, da v členu 263, četrti odstavek, PDEU razmejijo zakonodajne in nezakonodajne akte. Uporaba izraza „predpisi“ naj bi nakazovala, da so mišljeni drugi akti in ne nezakonodajni akti.
54. Tudi ta argument ne prepriča. Pritožniki se ne zavedajo, da niso nujno vsi nezakonodajni akti delegirani akti v smislu člena 290 PDEU. Nezakonodajni akti lahko prevzamejo tudi obliko izvedbenih aktov v smislu člena 291 PDEU ali pa se jih sprejme po postopku sui generis.(34)
– Tudi izvedbeni akti so lahko predpisi
55. Tretjič, pritožniki navajajo, da kategorije izvedbenih aktov v smislu člena 291 PDEU glede na razlikovanje med zakonodajnimi in nezakonodajnimi akti, ki ga je uvedlo Splošno sodišče, naj ne bi bilo mogoče razvrstiti.
56. Ta trditev je prav tako napačna. Izvedbene akte v smislu člena 291 PDEU je mogoče, kot je bilo ravnokar nakazano,(35) brez težav uvrstiti v kategorijo nezakonodajnih aktov. Če se taki izvedbeni akti splošno uporabljajo, za kar bo običajno pri izvedbenih uredbah in pogosto pri izvedbenih sklepih šlo, jih je treba obravnavati kot predpise.
– Učinki člena 263, četrti odstavek, PDEU na primere, kot sta Unión de Pequeños Agricultores in Jégo-Quéré
57. Nazadnje pritožniki trdijo, da razlaga in uporaba procesnega upravičenja, kot ju podaja Splošno sodišče, nista primerni, da bi zapolnili „vrzel v pravnem varstvu“, ki je bila ugotovljena v zadevah Unión de Pequeños Agricultores(36) in Jégo-Quéré(37).
58. Tudi ta trditev je zmotna.
59. V zadevi Jégo-Quéré je bil predmet ničnostne tožbe izvedbena uredba Komisije na področju ribištva. Tak pravni akt bi se danes, ko velja člen 263, četrti odstavek, PDEU, obravnaval kot predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov.
60. Predmet tožbe v zadevi Unión de Pequeños Agricultores pa je bila skupna ureditev trga na področju kmetijske politike. Taka uredba bi se danes sprejela po rednem zakonodajnem postopku (člen 43(2) PDEU) in bi bila torej zakonodajni akt (člen 289(3) PDEU). Zato fizične in pravne osebe ne bi imele nobene možnosti, da zoper njo vložijo direktno tožbo pred sodišči Unije, niti v skladu s členom 263, četrti odstavek, PDEU, razen če bi se uredba nanje neposredno in predvsem posamično nanašala (druga možnost v členu 263, četrti odstavek, PDEU). Vendar pa to ne pomeni, da posamezniki ne morejo dobiti nobenega učinkovitega pravnega varstva pred določbami v skupnih ureditvah trga. Nasprotno, imajo na izbiro, da morebitno nezakonitost skupne ureditve trga izpodbijajo posredno, in sicer glede na dejanski položaj bodisi v okviru ničnostnih tožb pred sodišči Unije zoper izvedbene ukrepe Komisije bodisi v okviru pravnih sredstev pred nacionalnimi sodišči zoper izvedbene ukrepe nacionalnih organov.(38)
61. Samo postransko naj pripomnim, da tudi v obravnavanem primeru Inuit Tapiriit Kanatami in njegovi sosporniki niso brez pravnega varstva zaradi razlage izraza „predpisi“ iz tretje možnosti v členu 263, četrti odstavek, PDEU, kakor jo je uporabilo Splošno sodišče. Nasprotno, zanje obstaja možnost, da domnevno nezakonitost Uredbe št. 1007/2009 izpodbijajo posredno, in sicer v okviru morebitnih sporov zoper izvedbene ukrepe k omenjeni uredbi. Ravno to je večina od njih tudi storila pred Splošnim sodiščem Evropske unije v okviru še nerešene tožbe zoper Izvedbeno uredbo Komisije št. 737/2010.(39)
62. Ob upoštevanju vsega zgoraj navedenega je torej prvi del prvega pritožbenega razloga neutemeljen.
2. Vprašanje neposrednega in posamičnega nanašanja na pritožnike (drugi del prvega pritožbenega razloga)
63. Ker glede na rešitev, ki sem jo predlagala, prvi del prvega pritožbenega razloga nima možnosti za uspeh, je treba zdaj obravnavati drugi del tega pritožbenega razloga, ki se uveljavlja podredno. Z njim pritožniki Splošnemu sodišču očitajo, da je napačno razlagalo in uporabilo pogoj dopustnosti „neposrednega in posamičnega nanašanja“.
64. Namen merila neposrednega in posamičnega nanašanja (druga možnost v členu 263, četrti odstavek, PDEU) je, da se fizičnim in pravnim osebam zagotovi učinkovito pravno varstvo zoper pravne akte Unije, ki nanje niso naslovljeni, ne da bi se področje uporabe ničnostne tožbe obenem razširilo na vrsto popularne tožbe (actio popularis).
65. Splošno sodišče se je v točkah od 68 do 93 izpodbijanega sklepa obrnilo k omenjenemu merilu, potem ko je prišlo do ugotovitve, da Inuit Tapiriit Kanatami in njegovi sosporniki ne morejo izpodbijati Uredbe št. 1007/2009, ki je zakonodajni akt v smislu člena 289(3) PDEU, pod lažjimi pogoji, ki veljajo za predpise (tretja možnost v členu 263, četrti odstavek, PDEU).
a) Neposredno nanašanje na pritožnike
66. Pritožniki najprej prerekajo mnenje Splošnega sodišča, da se sporna uredba neposredno nanaša samo na štiri od njih, in sicer na Ta Ma Su Seal Products, NuTan Furs, GC Rieber Skinn in Canadian Seal Marketing Group;(40) glede na dejstva, ki jih je ugotovilo Splošno sodišče, gre pri njih za tri podjetja in za eno združenje podjetij, ki se ukvarjajo s trženjem izdelkov iz tjulnjev, med drugim na evropskem notranjem trgu.
67. Pritožniki Splošnemu sodišču očitajo, da je na ta način preozko razlagalo merilo neposrednega nanašanja. Po njihovem mnenju je treba šteti, da se sporna uredba neposredno nanaša ne le na tiste med njimi, ki so dejavni samo pri pripravi trženja izdelkov iz tjulnjev na evropskem notranjem trgu, namreč lovci in lovci s pastmi ter njihova interesna združenja, temveč tudi na pritožnico Karliin Aariak, ki se ukvarja z oblikovanjem in prodajo oblek iz tjulnjeve kože.
– Uvodne opombe
68. Uvodoma je treba ugotoviti, da se v členu 263, četrti odstavek, PDEU vsebovanega merila neposrednega nanašanja ne sme razlagati ožje od enakega merila v predhodnih določbah iz člena 173(4) Pogodbe E(G)S in člena 230, četrti odstavek, ES.(41) Pritožniki so na to pravilno opozorili. Tudi institucije, udeležene v postopku, niso dvomile v to.
69. Pojem neposrednega nanašanja je enak v drugi in tretji možnosti v členu 263, četrti odstavek, PDEU. Temu primerno veljajo naslednje navedbe tudi, če bi Sodišče v nasprotju z mojim predlogom sporno uredbo uvrstilo med predpise.(42)
70. Za opredelitev pravnih zahtev glede neposrednega nanašanja v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU se je Splošno sodišče oprlo na formulo, ki se je v novejši sodni praksi sodišč Unije pogosto uporabljala.(43) V skladu z njo je pogoj, da se mora pravni akt Unije neposredno nanašati na fizično ali pravno osebo, izpolnjen samo, če izpodbijani akt neposredno učinkuje na pravni položaj te osebe in če naslovnikom tega akta, ki so zadolženi za njegovo izvajanje, ni dopuščena nobena diskrecijska pravica, saj je izvajanje popolnoma samodejno in izhaja izključno iz ureditve Unije brez uporabe drugih izvedbenih predpisov.(44)
71. Imam določene pomisleke o tem, ali je ta formula res primerna, da dokončno opiše merilo neposrednega nanašanja v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Prvič, v sodni praksi se – popolnoma pravilno – namreč vedno znova dopuščajo ničnostne tožbe posameznikov zoper akte Unije, katerih učinki na konkretne tožeče stranke niso pravni, temveč samo dejanski, ker so morda kot udeleženci na trgu v konkurenci z drugimi udeleženci neposredno prizadeti.(45) Drugič, v sodni praksi so znani primeri, v katerih se je neposredno nanašanje na osebo priznalo samo pri obstoju določene diskrecijske pravice organa, pristojnega za izvajanje akta Unije, če je bilo mogoče z zadostno verjetnostjo predvideti, da se bo ta diskrecija izvajala na določen način.(46)
72. Ti odtenki v oblikovanju merila neposrednega nanašanja za obravnavani primer vsekakor ne pomenijo nobene razlike. Tudi če se namreč izhaja iz tega, da v okviru druge možnosti v členu 263, četrti odstavek, PDEU ni treba upoštevati samo učinkov pravnega akta Unije na pravni položaj osebe, ampak tudi njegove učinke na dejanski položaj te osebe, potem morajo biti taki učinki vendarle več kot samo posredni. To je treba konkretno določiti v vsakem posameznem primeru glede na vsebino urejanja konkretnega spornega pravnega akta Unije.
– Položaj oseb, ki so dejavne na predhodnih stopnjah trgovanja
73. V obravnavanem primeru Uredba št. 1007/2009 glede na njen člen 1 vsebuje „pravila o dajanju na trg izdelkov iz tjulnjev“ v Evropski uniji. Ta uredba pa nikakor ne ureja lova na tjulnje, proizvodnje izdelkov iz tjulnjev ali s tem povezanih raziskav.(47)
74. Zato je Splošno sodišče na koncu pravilno izhajalo iz tega, da se sporna uredba ne nanaša neposredno na tiste udeležence v postopku, ki so dejavni na taki stopnji trgovanja, ki je predhodna konkretnim trženjem izdelkov iz tjulnjev v Evropski uniji. To velja, prvič, za lovce in lovce s pastmi ter njihova interesna združenja in, drugič, za vse osebe in združenja, ki so v najširšem smislu povezana s predelavo materialov, pridobljenih pri lovu na tjulnje.
75. Ker vsi sami ne dajejo na trg v Evropski uniji izdelkov iz tjulnjev, učinkuje sporna uredba na njih samo posredno in ne neposredno. Mogoče je, da tudi ta krog oseb zelo občuti gospodarske posledice ureditve, ki je bila uvedena s sporno uredbo. Kot pa so pravilno poudarile v postopku udeležene institucije Unije, bi bilo merilo neposrednega nanašanja oropano svoje funkcije in svojih glavnih lastnosti, krog potencialnih tožečih strank pa bi bil neomejeno razširjen, če bi se tudi osebe, dejavne na predhodnih stopnjah trgovanja, štelo za neposredno prizadete.
– Položaj Karliin Aariak
76. Manj jasen je položaj pritožnice Karliin Aariak, ki glede na ugotovitve Splošnega sodišča pripada skupnosti Eskimov in se ukvarja z oblikovanjem in prodajo oblačil iz tjulnjeve kože. Splošno sodišče ni priznalo, da se uredba nanjo neposredno nanaša, ker „ne trdi, da se ukvarja z dajanjem na trg drugih izdelkov, kot so izdelki, ki spadajo pod zadevno izjemo[, ki velja za Eskime]“.(48)
77. V zvezi s tem je treba najprej pripomniti, da iz dejanskih ugotovitev Splošnega sodišča ni jasno, ali K. Aariak sama daje na evropski notranji trg oblačila iz tjulnje kože, ki jih oblikuje in prodaja, ali pa te izdelke zgolj prodaja posrednikom, ki jih v Evropski uniji nato tržijo v svojem imenu in za svoj račun. V zadnjem primeru bi bila K. Aariak, podobno kot že prej omenjeni lovci in lovci s pastmi, dejavna samo na eni od predhodnih stopenj trgovanja in torej ne bi bilo mogoče šteti, da se Uredba št. 1007/2009 nanjo neposredno nanaša.
78. Ker Splošno sodišče ni ugotovilo vsega potrebnega v zvezi s tem, je v svojem sklepu na tej točki napačno uporabilo pravo.
79. Če pa se domneva, kot se zdi, da je menilo Splošno sodišče, da K. Aariak dejansko sama daje na evropski notranji trg izdelke iz tjulnjev,(49) je mogoče le stežka zanikati, da se sporna uredba nanaša nanjo. Poslovna dejavnost K. Aariak je potem namreč neposredno podrejena določbam za dajanje na trg izdelkov iz tjulnjev, uvedenim z Uredbo št. 1007/2009.
80. Okoliščina, da uporaba izjeme za Eskime, ki je upoštevna za K. Aariak, potrebuje podrobnejšo določitev v obliki izvedbenih predpisov Komisije (glej člen 3(1) v povezavi s členom 3(3) in (4) Uredbe št. 1007/2009), v nasprotju z mnenjem Splošnega sodišča(50)ne izključuje neposrednega nanašanja na to pritožnico.
81. Če se namreč izvedbeni predpisi Komisije štejejo za tako bistvene – tako kot je to štelo Splošno sodišče – potem izjeme za Eskime, ki jo je predvidel zakonodajalec Unije, do njihovega sprejetja sploh ni mogoče uporabiti. Med prehodnim obdobjem do sprejetja omenjenih izvedbenih predpisov za vse izdelke iz tjulnjev velja v tem primeru enaka splošna prepoved dajanja na evropski notranji trg, kot je določeno v členu 3(1) Uredbe št. 1007/2009. S tem bi potem bile neposredno prizadete vse osebe, ki tržijo izdelke iz tjulnjev, tudi K. Aariak.
82. Če pa se izvedbeni predpisi Komisije štejejo za tako nebistvene, drugače od mnenja Splošnega sodišča, pa se lahko izjema za Eskime, ki jo je predvidel zakonodajalec Unije, uporablja tudi pred njihovim sprejetjem. Dajanje na evropski notranji trg izdelkov iz tjulnjev, pridobljenih z lovom, ki ga po tradiciji izvajajo Eskimi ali druge avtohtone skupnosti v smislu člena 3(1) Uredbe št. 1007/2009, je v tem primeru dovoljeno in ostane dovoljeno. Tudi pri takem razumevanju se ureditev nanaša neposredno na vse osebe, ki na evropskem notranjem trgu tržijo izdelke iz tjulnjev, vključno s K. Aariak.
83. Tako v enem kot v drugem primeru se ureditev prava Unije, ki se nanaša na dajanje na trg izdelkov iz tjulnjev, neposredno nanaša(51) na osebe, ki na evropskem notranjem trgu tržijo izdelke iz tjulnjev. Sivo območje, v kakršno je Splošno sodišče očitno umestilo K. Aariak, ne more nastati.
84. Glede na vse skupaj gre zato pri ugotovitvah Splošnega sodišča v zvezi z vprašanjem neposredne prizadetosti pritožnice K. Aariak za napačno uporabo prava. Vendar ta napačna uporaba prava pri uporabi merila neposrednega nanašanja s strani Splošnega sodišča sama po sebi še ne more pripeljati do razveljavitve izpodbijanega sklepa. Nasprotno, obravnavati je treba še posamično nanašanje na pritožnike kot naslednjo absolutno procesno predpostavko.(52)
b) Posamično nanašanje na pritožnike
85. Popolnoma neodvisno od vprašanja, ali se sporna uredba nanaša neposredno na nekatere pritožnike in za koliko od njih to po potrebi velja, se mora poleg tega ta uredba nanje nanašati posamično, da bi lahko vložili dopustno ničnostno tožbo na podlagi druge možnosti v členu 263, četrti odstavek, PDEU.
86. V skladu z ustaljeno sodno prakso, ki izvira iz sodbe Plaumann, je mogoče šteti, da se akt institucije Unije nanaša posamično na fizično ali pravno osebo le, če jo ta akt zadeva zaradi določenih lastnosti, ki so značilne zanjo, ali zaradi dejanskega stanja, ki jo razlikuje od katere koli druge osebe in zato individualizira enako, kot bi naslovnika.(53)
87. Uredba št. 1007/2009 nima nobenih tovrstnih učinkov na Inuit Tapiriit Kanatami in njegove sospornike. Kot je Splošno sodišče pravilno poudarilo,(54) je prepoved dajanja na trg izdelkov iz tjulnjev, določena v sporni uredbi, oblikovana splošno in se lahko uporablja enako za vse gospodarske subjekte, ki spadajo na področje uporabe te uredbe. Sporna uredba velja za objektivno določene položaje in ima pravne učinke za skupine oseb, ki so določene splošno in abstraktno. Ta uredba ne individualizira nobenega od pritožnikov podobno kot naslovnike nekega sklepa. Nasprotno, sporna uredba se nanaša na pritožnike toliko kot na vsak drug gospodarski subjekt, ki proizvaja ali daje na trg izdelke iz tjulnjev.(55)
88. Pritožniki tega ne izpodbijajo, vseeno pa menijo, da bi jih bilo treba obravnavati kot posamično prizadete. Menijo, da je z Lizbonsko pogodbo prišel čas, da Sodišče opusti sodno prakso o posamičnem nanašanju, ki izvira iz sodbe Plaumann.
89. To trditev je treba zavrniti. Nasprotno od mnenja pritožnikov začetek veljavnosti Lizbonske pogodbe ravno ne zahteva nobenega novega vrednotenja sodne prakse sodišč Unije v zvezi s posamičnim nanašanjem. Nasprotno, okoliščina, da je bil pogoj dopustnosti (neposrednega in) posamičnega nanašanja prevzet iz druge možnosti v členu 230, četrti odstavek, ES, v drugo možnost v členu 263, četrti odstavek, PDEU, kaže na ohranitev sodne prakse, ki izhaja iz sodbe Plaumann.
90. Zakonodajalec, ki je sprejel to pogodbo, se je namreč po intenzivnem razpravljanju o celotni problematiki v Evropski konvenciji odločil za to, da za okrepitev pravnega varstva posameznikov zoper splošne akte Unije ne spremeni merila posamičnega nanašanja, temveč namesto tega v člen 263, četrti odstavek, PDEU uvede popolnoma novo, tretjo možnost tožbe: že zgoraj(56) obravnavano možnost tožbe fizičnih in pravnih oseb zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov.(57)
91. Zato tudi drugega dela prvega pritožbenega razloga ni mogoče sprejeti.
3. Vmesni predlog
92. Zato je treba prvi pritožbeni razlog v celoti zavrniti.
B – Drugi pritožbeni razlog
93. Pritožniki z drugim pritožbenim razlogom navajajo, da je Splošno sodišče, prvič, pomanjkljivo obrazložilo svoj sklep in, drugič, napačno presodilo zahteve po učinkovitem sodnem varstvu.
1. Zahteve po obrazložitvi prvostopenjskega sklepa (prvi del drugega pritožbenega razloga)
94. Pritožniki v prvem delu tega drugega pritožbenega razloga izpodbijajo po njihovem mnenju nezadostno obrazložitev izpodbijanega sklepa. Očitana pomanjkljivost obrazložitve naj bi bila v tem, da Splošno sodišče ni dovolj izčrpno obravnavalo argumentov Inuit Tapiriit Kanatami in njegovih sospornikov v zvezi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah(58) ter v zvezi s členoma 6 in 13 EKČP(59), ki so jih navedli na prvi stopnji, pri čemer pritožniki posebej poudarjajo, da Splošno sodišče ni niti enkrat omenilo členov 6 in 13 EKČP.
95. Drži, da gre lahko za pomanjkljivo obrazložitev, če Splošno sodišče v prvostopenjski odločbi trditev stranke ne obravnava dovolj.(60)
96. Vendar v skladu z ustaljeno sodno prakso obveznost obrazložitve od Splošnega sodišča ne zahteva, da v svojih ugotovitvah po vrsti izčrpno obravnava vse trditve, ki jih navajajo stranke v sporu; obrazložitev je zato lahko implicitna, če zadevnim osebam omogoča, da se seznanijo z razlogi, zaradi katerih Splošno sodišče ni sprejelo njihove utemeljitve, Sodišču pa da na razpolago dovolj podatkov za izvajanje nadzora.(61)
97. Splošno sodišče je v obravnavanem primeru te zahteve izpolnilo.
98. Zadevne navedbe Inuit Tapiriit Kanatami in njegovih sospornikov v zvezi s temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva so po njihovem v točkah od 53 do 57 pisnega odgovora, ki so ga na prvi stopnji vložili na ugovor nedopustnosti Parlamenta in Sveta. Ni sporno, da je Splošno sodišče to obravnavalo v točki 51 izpodbijanega sklepa. Navedlo je, da sodišča Unije ne morejo, niti ob upoštevanju načela učinkovitega sodnega varstva, razlagati pravice posameznikov, da vložijo tožbo zoper uredbe, tako, da bi se oddaljilo od pogojev, izrecno določenih s Pogodbo.
99. Ta odgovor bi bilo mogoče šteti za skop. Izčrpnost, s katero mora Splošno sodišče obravnavati argumentacijo stranke v obrazložitvi svoje odločbe, s katero se konča postopek, je ne nazadnje odvisna od tega, kako utemeljene so te navedbe in kakšno težo imajo v primerjavi z drugimi navedbami te stranke. Glede na kratkost in površnost prvostopenjskih navedb v tožbi v zvezi s temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva,(62) je Splošnemu sodišču težko očitati, da ta problematika ni bila predmet temeljite presoje v izpodbijanem sklepu.
100. To velja še toliko bolj, ker se je Splošno sodišče pri tem lahko oprlo na ustaljeno sodno prakso sodišč Unije.(63) Na podlagi navedb Splošnega sodišča v točki 51 izpodbijanega sklepa v povezavi z navedbo upoštevne sodne prakse(64) je mogoče ugotoviti dovolj razlogov, zaradi katerih Splošno sodišče ni sledilo navedbam Inuit Tapiriit Kanatami in njegovih sospornikov v zvezi z zahtevami po učinkovitem pravnem varstvu.
101. V zvezi s tem ni sporno, da je Splošno sodišče v točki 51 izpodbijanega sklepa navedlo samo člen 47 Listine temeljnih pravic, ne pa tudi členov 6 in 13 EKČP. Splošno sodišče se je v zadevni točki namreč na splošno ukvarjalo s tožbenimi navedbami o pravici do učinkovitega pravnega sredstva in je v tej povezavi zgolj kot primer omenilo člen 47 Listine („zlasti“).(65)
102. Poleg tega pritožniki očitajo, da je protislovno, ko Splošno sodišče v točki 51 izpodbijanega sklepa v zvezi z mejami možnosti direktne tožbe posameznikov navaja pogoje dopustnosti, „ki so izrecno določeni s Pogodbo“, čeprav jih je moralo najprej šele s težavo izpeljati z razlago.
103. Vendar pa tudi ta argument ne prepriča. Seveda izraz „predpisi“ potrebuje razlago. Vendar to ne spremeni dejstva, da gre pri tem za pogoj dopustnosti za ničnostno tožbo fizičnih in pravnih oseb, ki je izrecno določen v členu 263, četrti odstavek, PDEU.
104. V celoti je Splošno sodišče torej svoje premisleke o problematiki učinkovitega sodnega varstva neprotislovno in dovolj jasno razložilo. Pritožniki imajo morda vsebinsko drugačno mnenje kot Splošno sodišče. Sama okoliščina pa ne more pomeniti pomanjkljive obrazložitve izpodbijanega sklepa,(66) temveč kvečjemu vsebinsko pomanjkljivost, kar bo treba zdaj preučiti v okviru drugega dela drugega pritožbenega razloga.
2. Očitana kršitev temeljne pravice do učinkovitega pravnega sredstva (drugi del drugega pritožbenega razloga)
105. Ker prvi del drugega pritožbenega razloga nima nobene možnosti za uspeh, je treba v nadaljevanju obravnavati drugi, podredno uveljavljani del tega pritožbenega razloga: po mnenju pritožnikov se z razlago člena 263, četrti odstavek, PDEU, na podlagi katere je Splošno sodišče razglasilo tožbo na prvi stopnji za nedopustno, krši zahteve po učinkovitem sodnem varstvu, kot izhajajo iz člena 47 Listine o temeljnih pravicah in iz členov 6 in 13 EKČP „kot splošna pravna načela prava Unije“.
106. Pravica do učinkovitega pravnega sredstva je na ravni Unije priznana kot splošno pravno načelo(67) in ima zdaj v skladu s členom 47 Listine o temeljnih pravicah status temeljne pravice Unije.
107. Nedvomno je treba to temeljno pravico – ne glede na to, ali temelji na Listini ali na splošnih pravnih načelih prava Unije – pri razlagi in uporabi pogojev dopustnosti ničnostne tožbe fizičnih in pravnih oseb ustrezno upoštevati,(68) in sicer pri vseh treh možnostih v členu 263, četrti odstavek, PDEU.
108. Sodišče je vendarle že pojasnilo, da pravica do učinkovitega pravnega sredstva ne zahteva razširitve možnosti direktne tožbe fizičnih in pravnih oseb zoper splošne akte Unije. Nasprotno z mnenjem pritožnikov iz te temeljne pravice namreč ni mogoče kar preprosto izpeljati, da morajo imeti fizične in pravne osebe pred sodišči Unije nujno na voljo možnost direktne tožbe zoper zakonodajne akte Evropske unije.(69)
109. Z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe 1. decembra 2009 se pri zahtevah v zvezi s temeljnimi pravicami ni spremenilo nič bistvenega. Ta pogodba je Listino o temeljnih pravicah sicer povzdignila na raven zavezujočega primarnega prava Unije in odredila, da ima Listina enako pravno veljavnost kot Pogodbi (člen 6(1), prvi pododstavek, PEU). Vendar pa se vsebina temeljne pravice do učinkovitega pravnega sredstva, priznane na ravni Unije, s tem nikakor ni spremenila. To je ne nazadnje razvidno iz Pojasnil,(70) ki so bila napisana kot vodilo za razlago Listine in ki jih morajo sodišča Unije in tudi sodišča držav članic ustrezno upoštevati (člen 6(1), tretji pododstavek, PEU v povezavi s členom 52(7) Listine).
110. Nič drugega ne izhaja iz skladnostne klavzule, ki je določena v členu 52(3), prvi stavek, Listine in jo je treba upoštevati v skladu s členom 6(1), tretji pododstavek, PEU pri razlagi in uporabi temeljne pravice do učinkovitega pravnega sredstva. V skladu s to klavzulo imajo temeljne pravice Listine, ki ustrezajo pravicam iz EKČP, enako vsebino in obseg, kot ju za te pravice določa EKČP. Zato je treba v zvezi s temeljno pravico Unije do učinkovitega pravnega sredstva upoštevati člena 6 in 13 EKČP, na katera se navezuje člen 47 Listine o temeljnih pravicah.(71) Drugače kot menijo pritožniki, pa ti temeljni pravici EKČP glede na to, kako ju trenutno razlaga Evropsko sodišče za človekove pravice, ne zahtevata, da je treba posameznikom nujno priznati možnost direktne tožbe zoper zakonodajne akte.(72)
111. Prav gotovo je v skladu s členom 52(3), drugi stavek, Listine mogoče, da pravo Unije preseže standard EKČP. Vsekakor je pri tem treba ustrezno upoštevati voljo avtorja Pogodbe, ki je, kot je bilo predstavljeno zgoraj,(73) po temeljiti obravnavi v okviru Evropske konvencije nazadnje zavrnil razširitev možnosti direktne tožbe fizičnih in pravnih oseb zoper zakonodajne akte.
112. Avtor Pogodbe je poleg tega razjasnil, da se z določbami Listine nikakor ne širijo pristojnosti Unije, opredeljene v Pogodbah (člen 6(1), drugi pododstavek, PEU). Glede na to temeljnih pravic Listine, namreč pravice do učinkovitega pravnega sredstva v členu 47 Listine, ni mogoče uporabiti kot podlago za vključitev zakonodajnih aktov v kategorijo predpisov (tretja možnost v členu 263, četrti odstavek, PDEU) ali za omilitev zahtev glede tega, ali se zakonodajni akti neposredno in posamično nanašajo na posameznike (druga možnost v členu 263, četrti odstavek, PDEU). Posledica take razlage bi namreč bila razširitev pristojnosti Unije, ki ne bi bila združljiva s členom 6(1), drugi pododstavek, PEU, natančneje povedano razširitev pristojnosti institucije Unije, to je Sodišča Evropske unije (člen 19(1), prvi stavek, PEU).
113. Izid je enak, če se pogleda člen 51(2) Listine, ki ga je treba v skladu s členom 6(1), tretji pododstavek, PEU upoštevati pri razlagi in uporabi pravic, svoboščin in temeljnih načel, določenih v Listini. V skladu z njim Listina ne ustvarja niti novih pristojnosti, niti nalog Unije, niti ne spreminja pristojnosti in nalog, opredeljenih v Pogodbah. Kakšen temeljni pomen pripisujejo države članice tej določbi, so ne nazadnje izrazile tudi s tem, da so njeno besedilo izrecno ponovile v skupni izjavi k Pogodbama.(74)
114. Po vsem tem sodišča Unije ne morejo razširiti tožbenega upravičenja fizičnih in pravnih oseb, določenega v tretji možnosti v členu 263, četrti odstavek, PDEU, na zakonodajne akte z razlago, temveč bi bilo treba za tako razširitev izvesti postopek za spremembo Pogodbe.(75) Enako bi veljalo, če bi se hotelo doseči temeljno spremembo zahtev po neposrednem in posamičnem nanašanju na posameznike, določenih v drugi možnosti v členu 263, četrti odstavek, PDEU, v zvezi z zakonodajnimi akti.
115. Nasprotno od mnenja pritožnikov se kljub temu ni treba bati vrzeli v možnostih pravnega varstva posameznikov pred zakonodajnimi akti Evropske unije. S sistemom pravnega varstva Pogodb je bil namreč uveden popoln sistem pravnih sredstev in postopkov, ki posameznikom v zvezi z zakonodajnimi akti poleg direktnih tožb nudijo tudi učinkovito pravno varstvo na podlagi posrednega izpodbijanja nezakonitosti.(76)
116. Kot je poleg tega razvidno iz člena 19(1) PEU, temelji sistem pravnega varstva na dveh stebrih, od katerih enega tvorijo sodišča Unije in drugega nacionalna sodišča.(77)
117. Če morajo zadevni pravni akt Unije prenesti organi Unije, lahko njegovo zakonitost posredno nadzirajo sodišča Unije v skladu s členom 277 PDEU v okviru ničnostne tožbe zoper konkretni akt o prenosu. Če pa morajo zadevni pravni akt Unije – kar je pogosto – prenesti nacionalni organi, je mogoče vprašanje o njegovi zakonitosti predložiti v presojo Sodišču v postopku za sprejetje predhodne odločbe v skladu s členom 19(3)(b) PEU v povezavi s členom 267(1)(b) PDEU,(78) po potrebi je tako vprašanje celo treba predložiti v predhodno odločanje.(79)
118. Vendar pa se včasih ugovarja, da zgolj posredno izveden preizkus zakonitosti zakonodajnega akta ni primerno nadomestilo za manjkajočo možnost direktne tožbe prizadetih posameznikov zoper ta akt. Zlasti naj posameznik ne bi smel priti v položaj, v katerem bi bil prisiljen kršiti neposredno učinkujočo zapoved ali prepoved prava Unije, samo zato da bi izsilil izvršilni akt pristojnega organa, v zvezi s katerim bi se potem branil pred sodiščem.(80)
119. Dejansko bi bilo glede na temeljno pravico Unije do učinkovitega pravnega sredstva nedopustno, če bi morala fizična ali pravna oseba najprej ravnati nezakonito in bi se pri tem morda morala izpostaviti zagroženi sankciji samo zato, da bi lahko ubrala pot sodnega preizkusa spornega pravnega akta Unije pred pristojnimi sodišči.(81) Takega položaja pa se v sistemu evropskih pogodb v povezavi z zakonodajnimi akti Unije ni treba bati.
120. V običajnem primeru – kot v primeru obravnavane prepovedi dajanja na trg izdelkov iz tjulnjev – bo v pristojnosti nacionalnih organov, da nadzirajo upoštevanje neposredno učinkujoče zapovedi ali prepovedi iz zakonodajnega akta Unije. Potem ima posameznik na izbiro, da se obrne na pristojni organ – v obravnavani zadevi na primer na pristojno nacionalno uvozno ali carinsko upravo – in zaprosi za potrditev, da zadevna zapoved ali prepoved zanj ne velja.(82) Za zavrnilni sklep tega nacionalnega organa mora biti zaradi učinkovitega pravnega varstva na voljo preizkus s strani nacionalnih sodišč, ki lahko vprašanje o veljavnosti pravnega akta Unije, ki je podlaga za to, predložijo Sodišču v predhodno odločanje, po potrebi pa celo morajo predložiti.(83)
121. Na splošno so države članice zavezane, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije.(84) Ta obveznost je od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe izrecno določena v členu 19(1), drugi pododstavek, PEU. Posledično se pogojev dopustnosti tožb pred nacionalnimi sodišči, tudi za mogoče preventivne ugotovitvene ali opustitvene tožbe, ne nazadnje ne sme uporabljati preveč restriktivno.(85)
122. Če je za nadzor upoštevanja neposredno učinkujoče zapovedi ali prepovedi prava Unije izjemoma pristojna institucija, organ, urad ali agencija Unije, ima posameznik na izbiro, da se obrne na ta organ in ga zaprosi za potrditev, da zadevna zapoved ali prepoved zanj ne velja. V skladu z načelom dobrega upravljanja bi moral zadevni organ sprejeti odločbo o tej prošnji.(86) Zavrnilni sklep tega organa bi bilo treba zaradi učinkovitega pravnega varstva šteti za sklep v smislu člena 288, četrti odstavek, PDEU, ki bi ga lahko naslovnik v skladu s prvo možnostjo v členu 263, četrti odstavek, PDEU izpodbijal z ničnostno tožbo, pri čemer bi se lahko odločil, da bo v okviru take tožbe ob sklicevanju na člen 277 PDEU posredno uveljavljal nezakonitost zakonodajnega akta Unije, ki je podlaga.
123. V nujnih primerih obstaja tako pred sodišči Unije (člena 278 PDEU in 279 PDEU) kot tudi pred nacionalnimi sodišči(87) možnost odobritve začasnih ukrepov. Svet je na obravnavi pred Sodiščem pravilno opozoril na to.
124. Nazadnje je zato treba trditve pritožnikov v zvezi z zahtevami po učinkovitem pravnem varstvu zavrniti.
3. Vmesni predlog
125. Zato je drugi pritožbeni razlog v celoti neutemeljen.
C – Tretji pritožbeni razlog
126. V tretjem pritožbenem razlogu se očita izkrivljanje dokazov. Pritožniki Splošnemu sodišču očitajo, da je njihove navedbe na prvi stopnji „nepravilno predstavilo in izkrivilo“.
127. Prvič, pritožniki menijo, da jim je Splošno sodišče v točki 47 izpodbijanega sklepa napačno pripisalo izjavo, da razlika med zakonodajnimi akti in predpisi pomeni, da je treba pojem „akti“ v prvih dveh možnostih v členu 263, četrti odstavek, PDEU razumeti kot „zakonodajne akte“.(88) S tem naj bi Splošno sodišče zamenjalo argumente tožečih strank z argumenti Parlamenta in Sveta.
128. Drugič, pritožniki Splošnemu sodišču očitajo, da jim je v točki 48 izpodbijanega sklepa pripisalo izjavo, da so države članice hotele področje uporabe zadnje možnosti v členu 263, četrti odstavek, PDEU omejiti samo na delegirane pravne akte v smislu člena 290 PDEU.
1. Dopustnost
129. V postopku udeležene institucije Unije že dopustnost tega pritožbenega razloga izpodbijajo kar z navedbo, da ne gre za dokaze, ki bi lahko bili izkrivljeni, temveč kvečjemu za pravne argumente.
130. Tega ugovora ni mogoče sprejeti. V pristojnosti Sodišča kot pritožbene instance ni samo, da preizkusi prvostopenjsko odločbo glede na to, ali je Splošno sodišče izkrivilo dejstva ali dokaze, ampak tudi glede na to, ali je izkrivilo trditve strank.(89)
131. Pritožniki so na splošno dovolj jasno opisali, v katerem delu izpodbijanega sklepa so zasledili domnevno izkrivljanje in kaj naj bi to izkrivljanje bilo.
132. Tretji pritožbeni razlog je torej dopusten.
2. Utemeljenost
133. Kot izhodišče za preizkus utemeljenosti tega pritožbenega razloga se lahko uporabi ustaljena sodna praksa o izkrivljanju dokazov. V skladu z njo je izkrivljanje podano le, če je presoja obstoječih dokazov, na da bi se uporabili novi, očitno napačna.(90)
134. Če se to prenese na trditve strank na prvi stopnji, je treba šteti, da so bile izkrivljene le, če jih je Splošno sodišče očitno narobe razumelo ali popačilo njihov smisel.(91) Ali gre v prerekanih točkah 47 in 48 izpodbijanega sklepa za to, bom preučila v nadaljevanju.
a) Točka 47 izpodbijanega sklepa
135. V ozadju točke 47 izpodbijanega sklepa je sporno vprašanje, o katerem razpravljajo udeleženci postopka, ali je mogoče fizičnim in pravnim osebam po kateri koli možnosti v členu 263, četrti odstavek, PDEU dovoliti, da vložijo tožbo zoper zakonodajne akte. Parlament in Svet sta v postopku na prvi stopnji zastopala stališče, da bi bile take tožbe lahko dopustne v skladu s prvo in drugo možnostjo v členu 263, četrti odstavek, PDEU, ne pa v skladu s tretjo možnostjo v tej določbi.(92) Na to so Inuit Tapiriit Kanatami in njegovi sosporniki tema institucijama očitali, da sta v prvi in drugi možnosti v členu 263, četrti odstavek, PDEU pojem „akti“ razumeli kot „zakonodajni akti“.(93)
136. Ta predstavitev argumentov Parlamenta in Sveta s strani Inuit Tapiriit Kanatami in njegovih sospornikov je tista, ki jo je Splošno sodišče v točki 47 izpodbijanega sklepa označilo kot „trditev tožečih strank“. Splošno sodišče torej v tem odstavku svojega sklepa ne pripiše pritožnikom, da so sami razumeli pojem „akti“ kot „zakonodajni akti“, ampak se zgolj ukvarja s tem, kakšne posledice naj bi argumenti Parlamenta in Sveta imeli v očeh pritožnikov. Splošno sodišče v točki 47 izpodbijanega sklepa zavrača samo to razlago argumentov nasprotne strani, ki so jo podali Inuit Tapiriit Kanatami in njegovi sosporniki.
137. Glede na to Splošnemu sodišču ni mogoče očitati, da je v točki 47 izpodbijanega sklepa očitno napačno razumelo ali popačilo smisel trditve pritožnikov. Nasprotno, pritožniki sami izhajajo iz očitno nepravilnega razumevanja spornega odlomka izpodbijanega sklepa.
b) Točka 48 izpodbijanega sklepa
138. Drugače je s točko 48 izpodbijanega sklepa, v kateri Splošno sodišče navaja, da „v nasprotju s trditvijo tožečih strank“ cilj držav članic ni bil omejiti področja uporabe zadnjega dela stavka četrtega odstavka člena 263 PDEU samo na delegirane akte v smislu člena 290 PDEU.
139. Splošno sodišče torej v tem odlomku svojega sklepa pripiše Inuit Tapiriit Kanatami in njegovim sospornikom, da so v postopku na prvi stopnji navedli, da je bil cilj držav članic omejiti področje uporabe zadnjega dela stavka četrtega odstavka člena 263 PDEU samo na delegirane akte v smislu člena 290 PDEU.
140. S to navedbo je Splošno sodišče očitno popačilo smisel trditve tožečih strank na prvi stopnji. Inuit Tapiriit Kanatami in njegovi sosporniki namreč v resnici niso med postopkom nikoli trdili, da je bil namen držav članic, da se z zadnjim delom stavka četrtega odstavka člena 263 PDEU zajame samo delegirane akte v smislu člena 290 PDEU. To bi tudi sicer popolnoma nasprotovalo njihovi zahtevi v obravnavanem sporu.
141. Nasprotno, pritožniki so na obeh stopnjah vseskozi zastopali stališče, da bi morala Lizbonska pogodba namesto izraza „predpisi“ uporabiti pojem „delegirani akt“ v smislu člena 290 PDEU, če bi bil njen namen, da omeji področje uporabe člena 263, četrti odstavek, PDEU na nezakonodajne akte.(94)
142. Zato je Splošno sodišče v točki 48 izpodbijanega sklepa izkrivilo trditev Inuit Tapiriit Kanatami in njegovih sospornikov.
143. Vendar pa tako izkrivljanje ne pripelje nujno do razveljavitve prvostopenjske odločbe Splošnega sodišča.(95) Parlament je na to pravilno opozoril.
144. Razveljavitev izpodbijanega sklepa se še posebej v obravnavanem primeru ne zdi primerna, saj točno določena nepravilna predstavitev trditve tožečih strank ni imela nobenih učinkov na odločitev Splošnega sodišča. Nasprotno, Splošno sodišče – kot tudi vsi udeleženci postopka – je izhajalo iz tega, da je izraz „predpisi“ širši od izraza „delegirani akt“ v smislu člena 290 PDEU.
145. To ne nazadnje pride do izraza v sporni točki 48 izpodbijanega sklepa, v kateri Splošno sodišče ob upoštevanju zadnjega dela stavka četrtega odstavka člena 263 PDEU poudari, „da cilj držav članic ni bil omejiti področja uporabe te določbe samo na delegirane akte v smislu člena 290 PDEU, ampak splošneje na predpise“.
146. Zato je očitek pritožnikov, ki se nanaša na točko 48 izpodbijanega sklepa, sicer vsebinsko pravilen, vendar na koncu brez učinka (francosko: „inopérant“).(96)
3. Vmesni predlog
147. Glede na vse navedeno je torej tudi tretji pritožbeni razlog neutemeljen.
D – Povzetek
148. Ker pritožniki z nobenim navedenim razlogom ne morejo uspeti, je treba pritožbo v celoti zavrniti.
V – Stroški
149. Če bo pritožba zavrnjena, tako kot predlagam v obravnavanem primeru, potem o stroških odloča Sodišče (člen 184(2) Poslovnika), pri čemer so podrobnosti določene v členih od 137 do 146 v povezavi s členom 184(1) tega poslovnika.(97)
150. Iz člena 138(1) in (2) v povezavi s členom 184(1) Poslovnika izhaja, da se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki; če je neuspelih strank več, Sodišče odloči o porazdelitvi stroškov. Ker sta Parlament in Svet predlagala, naj se pritožnikom naloži plačilo stroškov, in ker ti s predlogi niso uspeli, se jim naloži plačilo stroškov. Ker so skupaj vložili pritožbo, jih morajo nositi solidarno.(98)
151. Vendar je treba odločiti o stroških Komisije. Ta institucija, ki se je udeležila prvostopenjskega postopka kot intervenientka v podporo Parlamentu in Svetu, je sodelovala pri pisnem in ustnem postopku tudi na pritožbeni stopnji. Taki stranki lahko Sodišče v skladu s členom 184(4), drugi stavek, Poslovnika naloži njene stroške.
152. Glede na njegovo besedilo („lahko“) pa zadnja določba nikakor ne izključuje, da v ustreznih primerih Sodišče enkrat tudi drugače odloči in neuspelim pritožnikom naloži stroške nasprotne intervenientke na prvi stopnji, če je ta – kakor tu Komisija – v pritožbenem postopku s svojimi predlogi uspela.(99) V obravnavanem primeru pa se mi zdi primerno, da se ostane pri pravilu, določenem v členu 184(4), drugi stavek. S tem pritožbenim postopkom se je namreč razjasnilo načelno vprašanje, ki je za Komisijo pomembnega institucionalnega pomena, ki precej presega konkretni primer. V tem smislu je povsem pravično, da Komisija nosi svoje stroške.
153. Kar nazadnje zadeva Kraljevino Nizozemsko, ki se je tudi udeležila postopka na prvi stopnji kot intervenientka v podporo predlogom Parlamenta in Sveta, ji v nasprotju z zahtevo pritožnikov ni mogoče naložiti nobenih stroškov, saj se ni udeležila pritožbenega postopka (člen 184(4), prvi stavek, Poslovnika).
VI – Predlog
154. Glede na zgornje premisleke Sodišču predlagam, naj odloči tako:
1. Pritožba se zavrne.
2. Evropska komisija nosi svoje stroške.
3. Pritožniki v preostalem solidarno nosijo stroške postopka.