JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
L. A. GEELHOED
26 päivänä tammikuuta 2006 1(1)
Yhdistetyt asiat C‑295/04, C‑296/04, C‑297/04 ja C‑298/04
Vincenzo Manfredi (C‑295/04)
vastaan
Lloyd Adriatico Assicurazioni SpA,
Antonio Cannito (C‑296/04)
vastaan
Fondiaria Sai SpA
sekä
Nicolò Tricarico (C‑297/04) ja
Pasqualina Murgolo (C‑298/04)
vastaan
Assitalia SpA
(Giudice di pace di Botonton (Italia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
EY 81 artiklan tulkinta – Italialaisten ja Italiaan sijoittautuneiden ulkomaisten vakuutusyhtiöiden yhdenmukaistettu menettelytapa, joka koskee autoja ja mopoja koskevia vakuutussopimuksia – Vakuutusmaksuja koskevien tietojen vaihtaminen ajoneuvoja koskevien liikennevakuutusmaksujen korottamiseksi ilman että se olisi markkinaolosuhteilla perusteltua
I Johdanto
1. Esillä oleva asia koskee neljää ennakkoratkaisupyyntöä, joissa Giudice di Pace di Bitonto (Italia) esittää viisi kysymystä EY 81 artiklan tulkinnasta. Kysymykset liittyvät eräitä vakuutusyhtiöitä vastaan nostettuihin kanteisiin, joilla vaaditaan liikaa maksettuja vakuutusmaksuja takaisin maksettavaksi. Kanteet on nostettu sen jälkeen kun Italian kilpailuviranomainen totesi, että vakuutusyhtiöt olivat toimineet kilpailulainsäädännön vastaisesti.
2. Kysymykset on esitetty asioissa Manfredi vastaan Lloyd Adriatico Assicurazioni SpA (asia C‑295/04), Cannito vastaan Fondiaria Sai SpA (asia C‑296/04), Tricarico vastaan Assitalia SpA (asia C‑297/04) ja Murgolo vastaan Assitalia SpA (asia C‑298/04).
II Kansallinen lainsäädäntö
3. Italian kilpailulain 287/90, joka on annettu 10.10.1990,(2) 2 §:n 2 momentissa kielletään yritysten väliset kartellisopimukset, joiden tavoitteena tai seurauksena on kilpailun estyminen, rajoittuminen tai vääristyminen kansallisilla markkinoilla tai jollakin niiden osalla.
4. Lain 2 §:n 1 momentin mukaan kartellisopimuksilla tarkoitetaan yritysten välisiä sopimuksia tai yhdenmukaistettuja menettelytapoja ja konsortioiden, yritysten yhdistysten ja muiden vastaavien yhteenliittymien päätöksiä myös silloin, kun ne on tehty säädösten tai määräysten nojalla.
5. Säännöksen 3 momentin nojalla tällaiset kielletyt sopimukset ovat automaattisesti mitättömiä.
6. Italian kilpailulain 33 §:ssä säädetään lisäksi, että mitätöintimenettelyt, vahingonkorvausvaatimukset ja lain I–IV osaston säännösten, 2 §:n säännökset mukaan luettuina, rikkomista koskevat välitoimet kuuluvat alueellisesti toimivaltaisen Corte d’appellon (muutoksenhakutuomioistuin) tehtäviin.
III Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
7. Kansallinen tuomioistuin kuvailee pääasioiden taustaa seuraavasti.
8. Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Italian kilpailuviranomainen) päätti 8.9.1999, 10.11.1999 ja 3.2.2000 antamillaan päätöksillä aloittaa Italian kilpailulain (laki nro 287/90) 2 §:n rikkomista koskevan menettelyn useita vakuutusyhtiöitä vastaan, pääasioiden kolme vastaajaa mukaan luettuina. Asianomaisten vakuutusyhtiöiden väitettiin tehneen kyseisen säännöksen vastaisen sopimuksen, joka koski eri tuotteiden sidontaa ja kilpailevien yritysten välistä tietojenvaihtoa. Esillä olevat asiat koskevat pelkästään jälkimmäistä seikkaa.
9. Kilpailuviranomainen on todennut, että vuosien 1994 ja 1999 välisenä ajanjaksona Italiassa, toisin kuin muualla Euroopassa, moottoriajoneuvoja koskevat liikennevakuutusmaksut nousivat epätavallisesti. Näiden vakuutusten kysyntä on joustamatonta, sillä kyseessä on pakollinen vakuutus. Näiden hinnannousujen osalta kuluttajilla on ollut kaksi vaihtoehtoa: joko luopua autosta tai maksaa korkeampi vakuutusmaksu.
10. Kilpailuviranomainen on lisäksi huomauttanut, että liikennevakuutussopimusten markkinoille pääsylle on huomattavia esteitä ennen kaikkea siksi, että on ollut tarpeen perustaa tehokas jakeluverkosto ja maksukeskukset, joiden tehtävänä on korvata vahingot koko maan alueella.
11. Niistä lukuisista asiakirjoista, jotka kilpailuviranomainen sai menettelyn aikana, ilmenee lukuisten liikennevakuutuksia myyvien vakuutusyhtiöiden välinen laaja tietojenvaihto, joka käsittää kaikki vakuutustoimintaan liittyvät seikat, kuten hinnat, alennukset, tuotot, vahinkokustannukset ja jakelukustannukset.
12. Tutkinta päättyi 28.7.2000(3) annettuun päätökseen. Italian kilpailuviranomainen totesi kyseisessä päätöksessä, että asianomaiset vakuutusyhtiöt olivat tehneet kielletyn, kartellisääntöjen vastaisen sopimuksen vakuutusalaa koskevien tietojen vaihdosta. Sopimuksen avulla vakuutusyhtiöt saivat mahdollisuuden sovittaa yhteen ja vahvistaa ajoneuvoja koskevan liikennevakuutuksen maksut ja korottaa kuluttajien vakuutusmaksuja yhtenäisesti tavalla, joka ei ollut perusteltua markkinaolosuhteilla ja jolta kuluttajat eivät voineet välttyä.
13. Vakuutusyhtiöt ovat riitauttaneet kilpailuviranomaisen päätöksen. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ja Consiglio di Stato ovat kuitenkin vahvistaneet päätöksen valitusmenettelyjen yhteydessä.
14. Pääasian kantajat ovat nostaneet Giudici di pace di Bitontossa kanteen asianomaisia vakuutusyhtiöitä vastaan ja vaatineet niiden velvoittamista palauttamaan vakuutusmaksukorotukset, jotka johtuivat kilpailuviranomaisen toteamasta kielletystä kilpailun rajoittamisesta. Ennakkoratkaisupyyntöä koskevan päätöksen mukaan palauttamista vaaditaan syntyneiden vahinkojen vuoksi vuosien 1997 ja 2001 väliseltä ajalta.
15. Oikeudenkäyntiasiakirjoista käy ilmi, että vakuutusmaksut olivat keskimäärin 20 prosenttia korkeammat kuin ne olisivat olleet ilman vakuutusyhtiöiden välistä sopimusta.
16. Vakuutusyhtiöt ovat väittäneet kansallisessa oikeudenkäyntimenettelyssä, ettei Giudice di pace ole Italian kilpailulain 33 §:n nojalla toimivaltainen ja että palautusta ja/tai vahingonkorvausta koskeva kanneoikeus on vanhentunut.
17. Koska kilpailuviranomaisen kielletyksi toteamaan sopimukseen osallistui myös toisten jäsenvaltioiden vakuutusyhtiöitä, jotka harjoittavat toimintaansa myös Italiassa, kansallinen tuomioistuin katsoo, että riidanalaisella kilpailusäädöksen rikkomisella rikotaan myös EY 81 artiklaa. Tällaiset sopimukset ovat EY 81 artiklan 2 kohdan nojalla mitättömiä.
18. Kansallinen tuomioistuin katsoo, että kaikki kolmannet henkilöt, muun muassa palvelun kuluttaja ja loppukäyttäjä, voivat katsoa itsellään olevan oikeuden vedota EY 81 artiklan 1 kohdassa kielletyn kartellisopimuksen mitättömyyteen ja vaatia vahingonkorvausta, jos kärsityn vahingon ja kielletyn yhteistoimintajärjestelyn välillä on syy-yhteys.
19. Mikäli asianlaita on tällä tavoin, Italian kilpailulain 33 §:n kaltaisen säännöksen voitaisiin katsoa olevan yhteisön oikeuden vastainen. Corte d’appellossa nimittäin oikeudenkäynnin kesto on huomattavasti pidempi ja oikeudenkäyntikulut korkeammat kuin Giudice di pacen luona. Tämä saattaisi heikentää EY 81 artiklan tehokkuutta.
20. Kansallisella tuomioistuimella on lisäksi epäilyjä sen suhteen, ovatko kansallisessa oikeudessa vahvistetut vahingonkorvauskanteen vanhentumismääräajat ja vahingonkorvauksen suuruudet EY 81 artiklan mukaisia.
21. Edellä esitetyn perusteella Giudice di pace on päättänyt esittää seuraavat kysymykset:
”– Onko EY 81 artiklaa tulkittava siten, että siinä todetaan mitättömäksi vakuutusyhtiöiden yhteistoimintajärjestely tai yhdenmukaistettu menettelytapa, joka käsittää sellaisen vastavuoroisen tietojenvaihdon, jonka avulla voidaan korottaa ajoneuvoja koskevia liikennevakuutusmaksuja, mitä ei voida perustella markkinaolosuhteilla, ja kun otetaan huomioon myös se, että sopimukseen tai yhdenmukaistettuun menettelytapaan osallistuu yrityksiä, jotka kuuluvat eri jäsenvaltioihin?(4)
– Onko EY 81 artiklaa tulkittava siten, että siinä kielletään sellaisen, sisällöltään Italian lain nro 287/1990 33 §:n kaltaisen kansallisen säännön soveltaminen, jonka mukaan kolmansien henkilöiden on myös esitettävä kilpailua rajoittavia yhteistoimintajärjestelyjä koskevien yhteisön tai kansallisten säännösten rikkomiseen perustuva vahingonkorvausvaatimus muussa kuin siinä tuomioistuimessa, joka on tavallisesti toimivaltainen samantasoisten vaatimusten osalta, mikä lisää huomattavasti kuluja ja tuomion antamiseksi tarvittavaa aikaa?(5)
– Onko EY 81 artiklaa tulkittava siten, että kolmannet henkilöt, joilla on oikeudellisesti asiaankuuluva intressi, voivat tämän yhteisön määräyksen perusteella vedota siinä kielletyn yhteistoimintajärjestelyn tai menettelytavan mitättömyyteen ja vaatia vahingonkorvausta, jos kärsityn vahingon ja yhteistoimintajärjestelyn tai yhdenmukaistetun menettelytavan välillä on syy-yhteys?(6)
– Onko EY 81 artiklaa tulkittava siten, että tähän artiklaan perustuvan vahingonkorvausvaatimuksen vanhentumisaika alkaa kulua siitä päivästä, jona yhteistoimintamenettely tai yhdenmukaistettu menettelytapa otettiin käyttöön, vai siitä päivästä, jona yhteistoimintamenettelystä tai yhdenmukaistetusta menettelytavasta luovuttiin?(7)
– Onko EY 81 artiklaa tulkittava siten, että kun kansallinen tuomioistuin havaitsee, että vahingonkorvaus, jota kansallisen oikeuden mukaan voidaan maksaa, on joka tapauksessa pienempi kuin vahingon aiheuttaneen, kiellettyyn yhteistoimintamenettelyyn tai yhdenmukaistettuun menettelytapaan osallistuneen yrityksen saama taloudellinen etu, sen on myös viran puolesta velvoitettava maksamaan vahinkoa kärsineelle kolmannelle henkilölle seuraamusluonteista vahingonkorvausta, jotta korvattavasta vahingosta tulee suurempi kuin yrityksen saama etu, ja näin on tehtävä EY 81 artiklassa kiellettyjen yhteistoimintajärjestelyjen ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ehkäisemiseksi?(8)”
22. Assitalia, Italian hallitus, Saksan hallitus, Itävallan hallitus ja komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Istunto pidettiin 11.11.2005. Assitalia ja komissio selvensivät kantaansa istunnossa.
IV Asian arviointi
A Tutkittavaksi ottaminen
23. Assitalia on väittänyt, ettei ennakkoratkaisukysymyksiä voida ottaa tutkittavaksi. Myös komissiolla oli alun perin samansuuntaisia epäilyksiä, mutta se muutti kantaansa istunnon aikana. Komissio huomautti tältä osin, että ennakkoratkaisua koskevan pyynnön tiedot ovat kylläkin rajalliset, mutta eivät kuitenkaan niin vähäiset, etteivät muut ennakkoratkaisumenettelyn osapuolet ole pystyneet muodostamaan käsitystä esitetyistä kysymyksistä. Olen tästä samaa mieltä. Ennakkoratkaisupäätöksen tiedot pääasian osapuolten antamilla tiedoilla täydennettyinä antavat riittävät tiedot hyödyllisen vastauksen antamiseksi kansalliselle tuomioistuimelle.
24. Viittaan tältä osin myös jälleen kerran vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, josta käy ilmi, että yhteisöjen tuomioistuimella on periaatteessa velvollisuus vastata kysymyksiin, jotka koskevat yhteisön oikeuden tulkintaa. Se voi kieltäytyä vastaamasta kansallisen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen vain, jos on ilmeistä, että yhteisön oikeuden tulkitsemisella, jota kansallinen tuomioistuin on pyytänyt, ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen tai jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos yhteisöjen tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen kysymykseen vastaamiseksi.(9)
25. Toisin kuin Assitalia väittää, yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä ei ole myöskään arvioida, onko kansallinen tuomioistuin ylittänyt riidan kohteesta johtuvat rajat tai missä määrin se on mahdollisesti niin tehnyt.(10)
B Alustavia huomautuksia
26. Esitän ennen kysymysten käsittelyn aloittamista muutamia yleisiä huomautuksia.
27. Kuten jäljempänä esitetystä käy ilmi, useimpiin kysymyksiin voidaan vastata olemassa olevan oikeuskäytännön nojalla. Esitetyillä kysymyksillä on kuitenkin merkitystä jo pelkästään siitäkin syystä, että varsinkin asetuksen N:o 1/2003(11) voimaantulon jälkeen yksityisten kanteisiin perustuvalla valvonnalla on yhä enemmän merkitystä.
28. Yhteisöjen tuomioistuin totesi jo pian ETY:n perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen, että EY 81 ja EY 82 artiklan kieltomääräyksillä on välitön oikeusvaikutus, joten kansallisen tuomioistuimen on suojeltava yksityisten näihin määräyksiin perustuvia oikeuksia.
29. Yksityisoikeudellinen valvonta on tästä oikeuskäytännöstä huolimatta Euroopassa vielä alkuvaiheessa. Se ei selvästikään ole vielä saavuttanut sitä laajuutta, mikä tunnetaan muista oikeusjärjestyksistä ja etenkin Yhdysvalloista, joissa noin 90 prosenttia kartellimenettelyistä käynnistyy yksityisten osapuolten aloitteesta. Euroopan unionissa painopiste on perinteisesti ollut julkisoikeudellisessa valvonnassa, jota ovat tehneet sekä Euroopan komissio että kansalliset viranomaiset.
30. Asetuksen N:o 1/2003 mukainen uusi järjestelmä voi tarjota enemmän tilaa ja mahdollisuuksia myös yksityisoikeudelliselle valvonnalle julkisoikeudellisen valvonnan rinnalla. Ainakin komissio kannattaa tällaista kehitystä voimakkaasti. Mallin etuja ja/tai toivottavuutta on painotettu useissa kilpailupolitiikkaa koskevissa muistioissa, tiedonannoissa ja puheissa.(12) Tässä yhteydessä mainitaan usein etuna, että EY 81 artiklan 2 kohdan mitättömyyssanktion lisäksi kansalliset tuomioistuimet voivat määrätä maksettavaksi vahingonkorvauksia. Tuomioistuimen on myös annettava päätös jokaisesta sen käsiteltäväksi tulevasta kiistasta; sen on suojeltava yksityisten yksilöllisiä oikeuksia. Julkisoikeudelliset tahot toimivat sen sijaan yleisen edun nimissä, ja niillä on tästä syystä usein tiettyjä prioriteetteja, jolloin jokaisen niille tehdyn kantelun sisältöä ei voida käsitellä yksilöllisesti. Lisäksi siviilikanteet voivat toimia kartellikiellon (mahdollisten) rikkojien kannalta myös pelotteina ja näin osaltaan edistää kiellon noudattamista ja markkinaosapuolten kilpailukulttuurin kehittymistä.
31. Yksityisoikeudellisten toimien aloitteiden on tultava ensisijaisesti niiltä, joiden etua kilpailulainsäädäntö suojelee. Näitä osapuolia ovat myös kuluttajat, kuten esillä olevissa pääasioissa. Itse menettelyjä ohjaa eräiden yhteisön oikeuden asettamien reunaehtojen sisällä kansallinen prosessi- ja yksityisoikeus.(13) Asia Courage,(14) jota käsitellään myöhemmin tässä ratkaisuehdotuksessa, saattaa antaa impulssin EY 81 ja EY 82 artiklan tehokkuuden parantamiseksi siviilioikeutta soveltamalla. Yksityisoikeudellisen valvonnan lisääntyminen voi kuitenkin vaihdella eri jäsenvaltioiden kesken jäsenvaltion oikeudenkäyntikulttuurin, kanneoikeutta koskevien rajoitusten, todistustaakkasäännösten, ryhmäkannemahdollisuuden ja muiden seikkojen mukaan. Valvonnan tehokkuus määräytyy viime kädessä myös kansalliseen tuomioistuimeen pääsyn mukaan. Myös tällä seikalla on merkitystä esillä olevassa asiassa.
C Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys (asioissa C‑295/04–C‑298/04)
32. Ensimmäinen kysymys koskee sitä, rikkovatko vakuutusyhtiöiden väliset yhteistoimintajärjestelyt Italian kilpailulain 2 §:n lisäksi myös EY 81 artiklaa.
33. Kuten tunnettua, kansallista ja yhteisön kilpailulainsäädäntöä voidaan soveltaa rinnakkain, eikä kansallinen kilpailulainsäädäntö saa olla yhteisön lainsäädännön vastaista. Italian kilpailulain 2 §:ssä kielletään kartellit, jotka rajoittavat kilpailua Italian markkinoilla tai jollakin niiden osalla. Vastaava kielto on myös EY 81 artiklassa, mikäli tilanne vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. EY:n kilpailulainsäädännön soveltamisen kannalta ratkaisevaa on siis ”vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
34. Yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, että sopimuksen mahdollisen vaikutuksen osoittaminen riittää. Näin ollen ei ole tarpeen näyttää toteen, että sopimus olisi todellisuudessa vaikuttanut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.(15) Oikeuskäytännöstä käy samoin ilmi, että jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttamista koskeva edellytys täyttyy, jos objektiivisten oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella on riittävän todennäköistä, että sopimus voi tosiasiallisesti tai mahdollisesti vaikuttaa jäsenvaltioiden välisiin kauppavirtoihin suoraan tai välillisesti.(16) Lisäksi vaaditaan, ettei tämä vaikutus ole merkityksetön.(17)
35. Pelkästään se, että yritysten välinen sopimus koskee vain yhden jäsenvaltion toimijoita, ei tarkoita, ettei se voisi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.(18) Se voi päinvastoin olla vahva osoitus siitä, että vaikutus on olemassa. Yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin useita kertoja muistuttanut, että yritysten välinen yhteisjärjestely, joka ulottuu yhden jäsenvaltion koko alueelle, on jo luonteeltaan sellainen, että se lujittaa kansallista markkinoiden eristämistä ja haittaa näin perustamissopimuksessa tavoiteltua taloudellista vuorovaikutusta.(19)
36. Tuomioistuimen on näin ollen selvitettävä asiaan vaikuttavien tekijöiden perusteella, joiden erikseen tutkittuina ei välttämättä tarvitse olla ratkaisevia, täyttyykö jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttamista koskeva edellytys. Menettelytapaan sovelletaan pelkästään Italian kilpailulainsäädäntöä ainoastaan siinä tapauksessa, ettei tämä edellytys täyty.
37. Kansallinen tuomioistuin huomauttaa ennakkoratkaisupyyntöä koskevassa päätöksessään, että kiellettyyn sopimukseen osallistui myös eräitä muissa jäsenvaltioissa toimivia vakuutusyhtiöitä. Se tosiseikka, että osallistujien joukossa on myös ulkomaisia yrityksiä, on yksi osa arviointia (ja arvioinnissa huomioon otettava seikka), mutta se ei yksinään tarkasteltuna ole ratkaiseva sen johtopäätöksen tekemiseksi, että jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttamista koskeva edellytys täyttyisi.
38. Oikeudenkäyntiasiakirjoista ja etenkin Assitalian esittämistä asiakirjoista käy ilmi, että kiellettyyn järjestelyyn olivat osallistuneet lähes kaikki Italiassa toimivat yritykset, tarkemmin sanottuna 87 prosenttia yrityksistä. Edellä mainitun oikeuskäytännön valossa tarkasteltuna tämä seikka on vahva viittaus siihen suuntaan, että kyseessä voi olla jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttaminen, varsinkin kun otetaan huomioon, että sopimuksiin osallistui myös muita kuin italialaisia yrityksiä.
D Toinen kysymys: asian C‑298/04 toinen ennakkoratkaisukysymys
39. Kansallinen tuomioistuin haluaa tämän kysymyksen avulla selvittää, estääkö EY:n lainsäädäntö Italian kilpailulain 33 §:n 2 momentin kaltaisen kansallisen säännöksen. Kyseisen kansallisen säännöksen mukaan kilpailulainsäädännön rikkomiseen liittyvä vahingonkorvausvaatimus on tehtävä toisessa tuomioistuimessa kuin siinä tuomioistuimessa, joka yleensä on toimivaltainen. Tämä tavanomaisista toimivaltaisuussäännöistä poikkeava menettely on kansallisen tuomioistuimen mukaan kestoltaan pidempi, ja siitä aiheutuu suuremmat kustannukset. Kansallisen tuomioistuimen mukaan seurauksena voi olla, että kolmannet voitaisiin saada luopumaan vahingonkorvausvaatimuksen esittämisestä.
40. Sekä komissio, Assitalia että Italian hallitus huomauttavat, että jäsenvaltiolla on oikeus määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa oikeudenkäyntejä koskevat menettelysäännöt, kunhan vastaavuusperiaate ja tehokkuusperiaate otetaan huomioon.
41. Komissio huomauttaa lisäksi, että kansallisen tuomioistuimen kanta perustuu Italian kilpailulain 33 §:n 2 momentin virheelliseen tulkintaan. Kyseisessä pykälässä säädetään ainoastaan, että Italian kilpailulakiin perustuvien mitättömyyskanteiden, vahingonkorvauskanteiden ja välitoimenpiteiden osalta ainoa toimivaltainen viranomainen on alueellisesti toimivaltainen Corte d’appello. Yhteisön kilpailulainsäädännön rikkomiseen perustuviin toimenpiteisiin on komission mukaan sovellettava tavanomaisia toimivaltaisuussäännöksiä. Myös Assitalia jakaa tämän näkemyksen.
42. Komissio ja Assitalia väittävät, vaikkakin erilaisin perustein, ettei vastaavuusperiaatetta ole loukattu ja että EY 81 artiklan loukkaukseen perustuvien yksityisoikeudellisten menettelyjen osapuolet ovat olennaisesti paremmassa asemassa. Komissio perustaa kantansa oletukseen siitä, että oikeudenkäynnit Corte d’appellossa tosiaankin kestäisivät pidempään ja niistä aiheutuisi suuremmat kustannukset. Assitalia huomauttaa, että EY 81 artiklaan perustuvissa kanteissa on mahdollista nostaa kanne kahdessa tuomioistuimessa.(20)
43. Assitalia viittasi istunnossa 4.2.2005 annettuun Corte di cassazionen päätökseen.(21) Siinä vahvistetaan olennaisin osin komission kanta.
44. Kyseinen tuomioistuin on aiemmassa ratkaisussaan(22) tulkinnut Italian kilpailulain 33 §:n 2 momenttia siten, ettei yksityisillä/kuluttajilla ollut oikeutta nostaa kyseiseen pykälään perustuvaa vahingonkorvauskannetta Corte d’appellossa. Tätä kantaa on kuitenkin aiemmin mainitun päätöksen mukaan muutettu.
45. Corte di cassazione katsoi 4.2.2005 antamassaan tuomiossa, että yritysten lisäksi myös kuluttajat voivat nostaa Corte d’appellossa Italian kilpailulainsäädännön rikkomiseen perustuvan vahingonkorvauskanteen.
46. Tämä tarkoittaisi, että yksityisen, joka haluaa nostaa Italian kilpailulain rikkomiseen perustuvan vahingonkorvauskanteen, olisi käännyttävä Corte d’appellon puoleen, sillä se on Italian lainsäädännön mukaan toimivaltainen tuomioistuin.
47. Oli miten oli, tämä erityinen toimivaltaa koskeva säännös koskee vain Italian kilpailulainsäädännön rikkomiseen perustuvia vahingonkorvausvaatimuksia. Siltä osin kuin kyseessä ovat EY 81 tai EY 82 artiklan rikkomiseen perustuvat vahingonkorvausvaatimukset, on aina niin, että toisenlaisen säännöksen puuttuessa riidan voi ottaa tutkittavaksi se tuomioistuin, joka olisi toimivaltainen tavanomaisten toimivaltasäännösten perusteella.
48. Huomautan lisäksi, että koska asetuksen N:o 1/2003 voimaantulon jälkeen kansallisten tuomioistuinten, siis myös Corte d’appellon, tehtäviin kuuluu kansallisen kilpailulainsäädännön soveltaminen, niiden on sovellettava myös EY 81 artiklaa, mikäli edellytys jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttamisesta täyttyy. Tästä voidaan päätellä, että kyseinen tuomioistuin on toimivaltainen myös silloin, kun kyseessä on myös EY 81 artiklan rikkomiseen perustuva kanne. Teoriassa oikeussubjektilla olisi näin ollen jonkin verran valinnanvaraa sen mukaan, perustuuko kanne ainoastaan yhteisön kilpailulainsäädännön rikkomiseen (jolloin toimivaltainen tuomioistuin on Giudice di pace tai Tribunale) vai perustuuko se myös kyseisen lainsäädännön rikkomiseen (jolloin toimivaltainen tuomioistuin on Corte d’appello, koska sillä on yksinoikeus ratkaista vahingonkorvausvaatimukset, jotka perustuvat kansallisen kilpailulainsäädännön rikkomiseen).
49. Edellä esitetyllä ei kuitenkaan ole merkitystä kysymykseen vastaamisen kannalta. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun kysymystä koskevia yhteisön säännöksiä ei ole olemassa, kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä voidaan määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet ja antaa menettelysäännöt sellaisia oikeussuojakeinoja varten, joilla pyritään turvaamaan yhteisön oikeuden välittömään oikeusvaikutukseen perustuvat yksityisten oikeudet; edellytyksenä tältä osin on kuitenkin se, että nämä menettelysäännöt ovat vastaavuusperiaatteen ja tehokkuusperiaatteen mukaisia.(23)
50. Vastaavuusperiaate tarkoittaa, että yhteisön oikeuteen perustuviin vaatimuksiin sovellettavat säännöt eivät saa olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia. Näin ei näyttäisikään olevan, koska vahingonkorvausvaatimus voidaan esittää joko Giudice di pacessa (jolloin kyseessä voi olla jopa edullisempi tilanne) tai Corte d’appellossa(24) (jolloin yhteisön oikeuteen perustuva vaatimus käsitellään samaan tapaan kuin kansalliseen lainsäädäntöön perustuva vaatimus).
51. Jos Giudice di pace on toimivaltainen tuomioistuin, kun kyseessä on yhteisön kilpailulainsäädännön rikkomiseen perustuva vahingonkorvausvaatimus, kuten esillä olevassa asiassa näyttäisi olevan, mahdolliset oikeudenkäyntimenettelyn kestoon ja kustannuksiin liittyvät kysymykset ja näin ollen myös kysymys siitä, loukataanko tehokkuusperiaatetta, ovat merkityksettömiä. Huomautan lisäksi, että keston ja kustannusten olisi oltava suhteettomia, jotta yhteisön oikeuteen perustuvien oikeuksien harjoittaminen estyisi.
E Kolmas kysymys: asioiden C‑295/04–C‑297/04 toinen ja asian C‑298/04 kolmas ennakkoratkaisukysymys
52. Kysymys koskee sitä, voivatko kolmannet henkilöt, joilla on oikeudellisesti asiaankuuluva intressi, vedota kielletyn sopimuksen mitättömyyteen ja vaatia vahingonkorvauksia, jos sopimuksen tai toiminnan ja vahingon välillä on syy-yhteys.
53. Kysymyksen vastaus voidaan päätellä olemassa olevan oikeuskäytännön perusteella. Erotan tässä yhteydessä perustamissopimuksesta suoraan johtuvat siviilioikeudelliset seuraukset (mitättömyysnäkökulma) ja muut siviilioikeudelliset seuraukset (kuten vahingonkorvausnäkökulma).
54. Hallinto-oikeudellisen valvonnan rinnalla yksityisoikeudellisen valvonnan merkitys on aivan yhtä suuri tai ainakin se voisi olla, kun otetaan huomioon, mitä siviilioikeudellisia seurauksia EY 81 ja EY 82 artiklan kieltojen rikkomisella on. Kansallisella tuomioistuimella on tässä yhteydessä oma tehtävänsä. Yhteisöjen tuomioistuin totesi jo yli 30 vuotta sitten, että (nykyisten) EY 81 ja EY 82 artiklan kielloilla on välittömiä vaikutuksia yksityisten välisiin suhteisiin, ja oikeussubjekteilla on niihin perustuvia oikeuksia, joita kansallisen tuomioistuimen on suojeltava.(25) EY 81 artiklan 1 kohdan kiellon noudattamisen merkitystä korostaa se, että tämän määräyksen nojalla kielletyt sopimukset tai päätökset ovat EY 81 artiklan 2 kohdan nojalla automaattisesti mitättömiä.(26) Yhteisöjen tuomioistuin on muistuttanut tästä ja myös tarkentanut kantaansa useissa tuomioissa.(27) Mitättömyys on absoluuttista, ja siihen voi vedota kuka tahansa.
55. Näin ollen onkin ilmeistä, että kysymyksen tähän osaan voidaan vastata myöntävästi. Assitalia väitti istunnossa, että esillä olevassa asiassa on kyseessä yhdenmukaistettu menettelytapa, ei sopimus tai päätös. Näin ollen mitättömyysnäkökohta olisi sen mukaan merkityksetön. Niin voi ollakin, mutta tämän kysymyksen merkitys liittyy erityisesti EY 81 artiklan nojalla kiellettyjen toimien kolmansille syntyviin siviilioikeudellisiin seurauksiin. Yksi niistä on mitättömyys, toinen on oikeus vahingonkorvauksen vaatimiseen.
56. Jälkimmäistä asiaa käsitellään perustamissopimuksessa mitättömyysnäkökulmaa vähemmän. Periaatteessa apua onkin etsittävä kansallisesta lainsäädännöstä. Voimassa on kuitenkin eräitä reunaehtoja. Ne on löydettävissä asiassa Courage annetusta tuomiosta, jossa yhteisöjen tuomioistuin käsitteli vahingonkorvausten vaatimisen mahdollisuutta. Yhteisöjen tuomioistuin toteaa ensinnäkin seuraavaa: ”Mahdollisuudesta vaatia korvausta vahingosta, joka on aiheutunut kilpailua rajoittavasta tai vääristävästä sopimuksesta tai menettelytavasta, on todettava aluksi, että kuten vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, kansallisten tuomioistuinten, joiden tehtävänä on toimivaltansa rajoissa soveltaa yhteisön oikeussääntöjä, on varmistettava, että nämä oikeussäännöt saavat täysimääräisesti aikaan vaikutuksensa, ja suojeltava niitä oikeuksia, joita niissä annetaan yksityisille (ks. erityisesti asia 106/77, Simmenthal, tuomio 9.3.1978, Kok. 1978, s. 629, Kok. Ep. IV, s. 73, 16 kohta ja asia C‑213/89, Factortame ym., tuomio 19.6.1990, Kok. 1990, s. I-2433, Kok. Ep. X, s. 453, 19 kohta).”(28)
57. Sen jälkeen yhteisöjen tuomioistuin toteaa seuraavaa: ”Perustamissopimuksen [81] artiklan täysi tehokkuus ja erityisesti tämän määräyksen 1 kohdassa esitetyn kiellon tehokas vaikutus vaarantuisivat, jos kaikki henkilöt eivät voisi vaatia sellaisen vahingon korvaamista, joka on aiheutunut kilpailua rajoittavasta tai vääristävästä sopimuksesta tai menettelytavasta.” Edelleen se toteaa seuraavaa: ”Tällainen oikeus vahvistaa yhteisön kilpailusääntöjen operatiivista luonnetta ja tekee kilpailua rajoittavien tai vääristävien, usein peiteltyjen sopimusten tai menettelytapojen käytöstä vähemmän houkuttelevaa. Tältä osin kansallisissa tuomioistuimissa vireillä olevat vahingonkorvauskanteet edistävät huomattavasti toimivan kilpailun ylläpitämistä yhteisössä.”(29)
58. Tästä käy ilmi, että myös kysymyksen tähän osaan voidaan vastata myöntävästi.
F Neljäs kysymys: asioiden C‑295/04–C‑297/04 kolmas ja asian C‑298/04 neljäs kysymys
59. Tämän kysymyksen kannalta keskeistä on vahingonkorvausvaatimuksen vanhentumisaika: alkaako vanhentumisaika kulua siitä päivästä, jona yhteistoimintamenettely tai yhdenmukaistettu menettelytapa otettiin käyttöön, vai siitä päivästä, jona siitä luovuttiin?
60. Aluksi on syytä huomauttaa, että asiasta ei ole olemassa yhteisön säännöksiä. Ainoat säädetyt määräajat on säädetty asetuksissa N:o 1/2003 ja N:o 2988/74,(30) mutta ne koskevat vain komission harjoittamaa hallinto-oikeudellista valvontaa. Niillä ei ole merkitystä kansallisessa tuomioistuimessa nostettavien siviilioikeudellisten vahingonkorvauskanteiden kannalta.
61. Koska asiaa koskeva yhteisön sääntely puuttuu, kysymykseen on vastattava edellisten kysymysten tavoin, että kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä on määritettävä toimivaltaiset tuomioistuimet ja annettava menettelysäännöt, kuitenkin siten, että vastaavuusperiaate ja tehokkuusperiaate otetaan huomioon. Tämä tarkoittaa, että yhteisön kilpailusääntöjen rikkomiseen perustuvien vahingonkorvausvaatimusten vanhentumisajat eivät saa olla vähemmän edullisia kuin vastaavissa kansallisissa kanteissa, eivätkä ne missään tapauksessa saa olla sellaisia, että niiden oikeuksien käyttäminen, joita kansallisen tuomioistuimen käytännössä on suojeltava, tulee käytännössä mahdottomaksi.
G Viides kysymys: asioiden C‑295/04–C‑297/04 neljäs ja asian C‑298/04 viides kysymys
62. Tässä kysymyksessä käsitellään mahdollisuutta seuraamusluonteisen vahingonkorvauksen määräämiseksi viran puolesta.
63. Myös tätä kysymystä on arvioitava vastaavuuden ja tehokkuuden periaatteiden kannalta. Yhteisöjen tuomioistuin on EY 81 artiklan 1 kohdan tehokkuuden valossa katsonut, että jokaisen henkilön on pystyttävä vaatimaan vahingonkorvausta, jos hänelle on aiheutunut haittaa kilpailua rajoittavasta toiminnasta. Asiaa koskevat järjestelyt (tuomioistuin, menettelysäännöt jne.) voidaan määrittää jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä, kunhan edellä mainitut kaksi edellytystä täyttyvät.
64. Yksityisoikeudellinen ja julkisoikeudellinen valvonta toimivat rinnakkain ja toisistaan riippumatta. Niillä on periaatteessa eri tavoitteet, mutta ne voivat täydentää toisiaan. Komission (tai kansallisten kilpailuviranomaisten) valta määrätä sakkoja kartellikiellon rikkomisesta on toisaalta rangaistus, toisaalta yleistä politiikkaa, jolla pyritään ohjaamaan yritysten käyttäytymistä.(31) Tarkoituksena on, että määrätty sakko vaikuttaa riittävän pelottavasti eli ennalta ehkäisevästi. Komissio voi ottaa sakon määräämisessä muiden (sakkoa lisäävien ja pienentävien) tekijöiden lisäksi huomioon myös saadun voiton eli taloudellisen hyödyn.(32) Ensisijaisena tavoitteena on yleinen etu, eivätkä mahdolliset siviilioikeudelliset vahingonkorvausvaatimukset ja/tai toiveet yksityisoikeudellisen valvonnan lisääntymisestä tai sen tehokkuus vaikuta asiaan.
65. Mahdollinen yksityisoikeudellinen vahingonkorvausvaatimus voi sakon lisäksi tai siitä riippumatta kuitenkin lisätä pelotevaikutusta. Esimerkiksi Yhdysvaltojen liittovaltion kartellilainsäädännössä säädetään mahdollisuudesta vaatia korvattavaksi todellisten vahinkojen määrä kolminkertaisena (”treble damages”). On ilmeistä, että kun aiheutuneita vahinkoja voi vaatia korvattavaksi kolminkertaisena, vahingonkorvauskanteisiin liittyvät summat voivat olla varsin suuria. Yhdysvaltojen lainsäätäjän tavoitteena onkin tähän perustuva pelotevaikutus.
66. Yhteisön oikeudessa ei ole vastaavaa säännöstä.(33)
67. Useimmissa jäsenvaltioissa ei ole erityisiä säännöksiä kilpailulainsäädännössä kielletyn toiminnan aiheuttaman vahingon korvaamista koskevista vaatimuksista, vaan niissä sovelletaan kansallisen lainsäädännön tavanomaisia säännöksiä. Myös niissä jäsenvaltioissa, joiden kilpailulainsäädännössä mainitaan erityisesti vahingonkorvauksen mahdollisuus, säännökset rajoittuvat pääsääntöisesti tietyn tuomioistuimen määrittämiseen vahingonkorvauskanteiden käsittelijäksi. Vain muutamissa jäsenvaltioissa mainitaan vahingonkorvauskanteiden yhteydessä myös rangaistusluonteisten tai esimerkinomaisten sanktioiden mahdollisuus.(34) Italia ei kuulu näihin jäsenvaltioihin.
68. Useimpien jäsenvaltioiden kanta on, että vahingonkorvauskanteen ensisijainen tarkoitus on korvata kielletystä kartellitoiminnasta aiheutunut vahinko, ei antaa vahingonkärsijälle taloudellista etua. Kuten Saksan hallitus on huomauttanut, yhteisön oikeus ei estä tätä.
69. Yhteisön oikeuden kannalta tarkasteltuna yhteisön oikeuden rikkomisen vuoksi syntyneestä vahingosta maksettavan vahingonkorvauksen määrän on oltava vahinkoon nähden riittävä. Koska yhteisön oikeudessa ei ole säädetty tästä asiasta, jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä on vahvistettava perusteet korvattavan vahingon määrittämiseksi, kunhan nämä perusteet eivät ole epäedullisempia kuin perusteet, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia, ja kunhan niillä ei tehdä korvauksen saamista käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.(35)
70. EY 81 artiklan 1 kohdan tehokkaan vaikutuksen varmistaminen ei mielestäni pakota määräämään maksettavaksi syntynyttä vahinkoa suurempaa korvausta. Jos kansallisen kilpailulainsäädännön nojalla voidaan myöntää erityisiä vahingonkorvauksia, niiden on oltava käytettävissä myös silloin, kun kanne perustuu yhteisön kilpailulainsäädännön rikkomiseen.
V Ratkaisuehdotus
71. Edellä tarkasteltujen näkökohtien perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi sille esitettyihin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
– EY 81 artiklaa on tulkittava siten, että siinä kielletään sopimus tai yhdenmukaistettu menettelytapa, jos se rajoittaa kilpailua ja jos objektiivisten oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella on riittävän todennäköistä, että sopimus voi tosiasiallisesti tai mahdollisesti vaikuttaa jäsenvaltioiden välisiin kauppavirtoihin suoraan tai välillisesti. Kun otetaan huomioon, että pääasioissa kyseessä oleva toiminta kattaa jäsenvaltion koko alueen ja että kilpailua rajoittavaan toimintaan osallistui valtaosa jäsenvaltiossa toimivista vakuutusyhtiöistä sekä se, että yritysten joukossa oli myös ulkomaisia yrityksiä, on kokonaisuutena arvioituna syytä epäillä, että toiminta voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
– EY 81 artiklaa on tulkittava siten, että kolmannet henkilöt, joilla on oikeudellisesti asiaankuuluva intressi, voivat tämän yhteisön määräyksen perusteella vedota siinä kielletyn sopimuksen mitättömyyteen ja vaatia vahingonkorvausta, jos kärsityn vahingon ja kielletyn sopimuksen tai yhdenmukaistetun menettelytavan välillä on syy-yhteys.
– Silloin, kun kysymystä koskevia yhteisön säännöksiä ei ole olemassa, kunkin jäsenvaltion sisäisessä oikeusjärjestyksessä voidaan määrittää toimivaltaiset tuomioistuimet, vahingonkorvauskanteiden vanhentumisajat ja vahvistaa perusteet vahingonkorvauksen määrän määrittämiseksi, kunhan nämä perusteet eivät ole epäedullisempia kuin perusteet, jotka koskevat samankaltaisia jäsenvaltion sisäiseen oikeuteen perustuvia vaatimuksia, ja kunhan niillä ei tehdä korvauksen saamista käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi.