JULKISASIAMIEHEN KANNANOTTO
NIILO JÄÄSKINEN
2 päivänä toukokuuta 2014 1(1)
Asia C‑129/14 PPU
Zoran Spasic
(Ennakkoratkaisupyyntö – Oberlandesgericht Nürnberg (Saksa))
Kiireellinen ennakkoratkaisumenettely – Poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö rikosasioissa – Ne bis in idem -periaate – Schengenin säännöstö – Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artikla – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 artikla ja 52 artiklan 1 kohta – Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artikla – Tuomitseminen samasta teosta – Rikosseuraamuksen täytäntöönpanoehto – Kahdesta osasta koostuva rangaistus
Sisällys
I Johdanto
II Asiaa koskeva lainsäädäntö
A Euroopan ihmisoikeussopimus
B Unionin oikeus
1. Perusoikeuskirja
2. Schengenin säännöstö unionin oikeudessa
a) Schengenin sopimus
b) Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus
c) Schengenin säännöstöä koskeva pöytäkirja
III Pääasian oikeudenkäynti, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
IV Oikeudellinen arviointi
A Alustavia huomautuksia
1. Unionin tuomioistuimen toimivalta
2. Nyt käsiteltävään asiaan liittyvät erityispiirteet
B Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan ja perusoikeuskirjan 50 artiklan välistä suhdetta koskeva ensimmäinen kysymys
1. Ne bis in idem -periaate
2. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukainen täytäntöönpanoehto ja sen soveltaminen siihen liittyvillä säädöksillä ja päätöksillä
3. Seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artikla
4. Perusoikeuskirjan 50 artikla ja sen suhde seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklaan
5. Onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklassa määrätty täytäntöönpanoehto ristiriidassa perusoikeuskirjan 50 artiklan kanssa?
6. Merkitseekö täytäntöönpanoehto perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua rajoitusta tai poikkeusta?
– Onko kyseessä perusoikeuteen puuttuminen, joka merkitsee perusoikeuden loukkaamista?
– Puuttumisen perusteltavuus perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisten edellytysten kannalta
– Perusteltavuus oikeasuhteisuuden kannalta
C Toinen kysymys, joka liittyy Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukaisen täytäntöönpanoehdon tulkintaan
V Kannanotto
I Johdanto
1. Tämän oikeudenkäynnin taustalla on valitus, jonka Serbian kansalainen Spasic, joka on tällä hetkellä Saksan viranomaisten antaman pidätysmääräyksen perusteella tutkintavankeudessa Saksassa, on tehnyt kyseisen pidätysmääräyksen vaikutusten voimassapitämisestä annetusta tuomioistuinratkaisusta.(2) Spasic on tuomittu Italiassa petoksesta, joka koskee samoja tekoja kuin pidätysmääräys.
2. Oberlandesgericht Nürnberg (Saksa) esittää siis ennakkoratkaisukysymyksillään unionin tuomioistuimelle aivan uuden oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa koskevan ongelman. Unionin tuomioistuinta pyydetään tässä yhteydessä selventämään Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 50 artiklan, jossa määrätään kiellosta syyttää ja rangaista oikeudenkäynnissä kahdesti samasta rikoksesta (ne bis in idem -periaate), ja Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen(3) kyseisen periaatteen soveltamista koskevan 54 artiklan välistä suhdetta.
3. Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin tiedustelee erityisesti, voidaanko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukaista ehtoa, jonka mukaan samasta teosta syyttämistä koskevaa kieltoa sovelletaan vain sillä edellytyksellä, että ”tämä henkilö on tuomion saatuaan suorittanut rangaistuksensa tai parhaillaan suorittaa sitä taikka että sitä ei voida tuomion antaneen sopimuspuolen lain mukaan enää suorittaa” (jäljempänä täytäntöönpanoehto), (4) pitää perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna perusteltuna perusoikeuskirjan 50 artiklan rajoituksena. Unionin tuomioistuimen on tämän kysymyksen perusteella täsmennettävä ne bis in idem -periaatteen ulottuvuutta rajatylittävässä tilanteessa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen luomisen tämänhetkisen tilan kannalta. Unionin tuomioistuimelle esitetään kysymys myös Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklassa tarkoitetun täytäntöönpanoehdon tulkinnasta silloin, kun seuraamus koostuu kahdesta erillisestä osasta.
4. Koska perusoikeuskirjan 50 artikla vastaa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen seitsemännen lisäpöytäkirjan(5) 4 artiklaa, nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö merkitsee sitä, että on määritettävä kyseisen lisäpöytäkirjan vaikutukset ne bis in idem ‑periaatteen tulkintaan.
5. Korostan tässä yhteydessä heti aluksi, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukaisen täytäntöönpanoehdon mukaan sallitaan se, että jäsenvaltion B viranomaiset panevat vireille rikosoikeudellisen menettelyn tai jatkavat rikossyytteen ajamista siitä huolimatta, että on olemassa jäsenvaltion A antama lopullinen tuomio, joka koskee samaa henkilöä ja samoja tekoja. Kansallisessa asiayhteydessä tämä menettely olisi ollut kielletty sekä seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklassa, sellaisena kuin sitä on tulkittu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asioissa Zolotoukhine vastaan Venäjä(6) ja Muslija vastaan Bosnia-Herzegovina(7) antamissa tuomioissa, että perusoikeuskirjan 50 artiklassa, jonka merkitys ja ulottuvuus ovat perusoikeuskirjan selitysten mukaan samat kuin vastaavalla oikeudella, josta määrätään Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetussa ihmisoikeuksien ja perusoikeuksien suojaamiseksi tehdyssä yleissopimuksessa (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus), jos ne bis in idem -periaatetta sovelletaan jäsenvaltion sisällä. Näin ollen on asetettava myös jäsenvaltion B kansallisten viranomaisten harkintavallan rajat perusoikeuskirjasta johtuvien vaatimusten perusteella.(8)
II Asiaa koskeva lainsäädäntö
A Euroopan ihmisoikeussopimus
6. Seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklassa määrätään otsikolla ”Kielto syyttää ja rangaista kahdesti” seuraavaa:
”1. Ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti.
2. Edellisen kappaleen määräykset eivät estä ottamasta juttua uudelleen tutkittavaksi asianomaisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti, jos on näyttöä uusista tai vasta esiin tulleista tosiseikoista tai jos aiemmassa prosessissa on tapahtunut sellainen perustavaa laatua oleva virhe, joka voisi vaikuttaa lopputulokseen.
3. Tästä artiklasta ei saa poiketa [Euroopan ihmisoikeussopimuksen] 15 artiklan perusteella.”(9)
B Unionin oikeus
1. Perusoikeuskirja
7. Perusoikeuskirjan 50 artiklan otsikkona on ”Kielto syyttää ja rangaista oikeudenkäynnissä kahdesti samasta rikoksesta”, ja sen sanamuoto on seuraava:
”Ketään ei saa panna syytteeseen tai rangaista rikoksesta, josta hänet on jo unionissa lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi lain mukaisesti.”
8. Perusoikeuskirjan 52 artiklan otsikkona on ”Oikeuksien ja periaatteiden ulottuvuus ja tulkinta”, ja siinä määrätään seuraavaa:
”1. Tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.[(10)]
– –
3. Siltä osin kuin tämän perusoikeuskirjan oikeudet vastaavat ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyssä yleissopimuksessa taattuja oikeuksia, niiden merkitys ja ulottuvuus ovat samat kuin mainitussa yleissopimuksessa. Tämä määräys ei estä unionia myöntämästä tätä laajempaa suojaa.
– –
7. Unionin ja jäsenvaltioiden tuomioistuimet ottavat asianmukaisesti huomioon tämän perusoikeuskirjan tulkitsemisen ohjaamiseksi laaditut selitykset.”
2. Schengenin säännöstö unionin oikeudessa
a) Schengenin sopimus
9. Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitukset allekirjoittivat Schengenissä 14.6.1985 sopimuksen tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla.(11)
b) Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus
10. Samojen sopimuspuolten välillä tehtiin 19.6.1990 Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus, joka tuli voimaan 26.3.1995 ja jonka III jaksoon, jonka otsikkona on ”Ne bis in idem -periaatteen soveltamisesta”, kuuluvassa 54 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Henkilöä, jota koskevassa asiassa sopimuspuoli on antanut lainvoimaisen tuomion, ei voida syyttää samasta teosta toisen sopimuspuolen toimesta edellyttäen, että tämä henkilö on tuomion saatuaan suorittanut rangaistuksensa tai parhaillaan suorittaa sitä taikka että sitä ei voida tuomion antaneen sopimuspuolen lain mukaan enää suorittaa.”
11. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55 artiklassa määrätään tapauksista, joissa sopimuspuolena olevalla valtiolla on mahdollisuus selittää, että 54 artikla ei sido sitä. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 56 artiklaan sisältyy sääntö, jonka mukaan jäsenvaltiossa mahdollisesti määrättävästä rangaistuksesta vähennetään toisen sopimuspuolen alueella kärsitty vapaudenmenetysaika. Samoin otetaan kansallisen lainsäädännön sallimissa rajoissa huomioon muu jo suoritettu rangaistus kuin vapaudenmenetys. Sen 57 artikla koskee merkityksellisten tietojen vaihtoa toimivaltaisten viranomaisten kesken. Sen 58 artiklan mukaan edellä olevat määräykset eivät rajoita sellaisten pitemmälle menevien kansallisten määräysten soveltamista, jotka koskevat ulkomailla tehtyihin oikeudellisiin päätöksiin sovellettavaa ne bis in idem -periaatetta.
c) Schengenin säännöstöä koskeva pöytäkirja
12. Schengenin säännöstön sisällyttämisestä osaksi Euroopan unionia tehdyllä pöytäkirjalla (nro 2), joka on Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen liitteenä (jäljempänä Schengenin säännöstöä koskeva pöytäkirja),(12) tämä normikokoelma, joka sisältää myös Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen,(13) on otettu osaksi unionin oikeutta nimityksellä ”Schengenin säännöstö”.
13. Tämän pöytäkirjan 2 artiklan 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Amsterdamin sopimuksen voimaantulopäivästä alkaen Schengenin säännöstöä, myös Schengenin sopimuksilla perustetun toimeenpanevan komitean tähän päivään mennessä tekemiä päätöksiä, sovelletaan välittömästi 1 artiklassa[(14)] lueteltuihin kolmeentoista jäsenvaltioon, tämän kuitenkaan rajoittamatta tämän artiklan 2 kohdan määräysten soveltamista. – –
– – Neuvosto vahvistaa – – perussopimusten asiaankuuluvien määräysten mukaisesti kaikkien Schengenin säännöstöön kuuluvien määräysten ja päätösten oikeudellisen perustan.
Euroopan yhteisöjen tuomioistuin käyttää sille perussopimusten asianomaisilla ja soveltuvilla määräyksillä annettuja toimivaltuuksia näiden määräysten ja päätösten osalta neuvoston vahvistaman oikeudellisen perustan mukaisesti. – –
– –
Jollei edellä mainittuihin toimiin ole ryhdytty ja jollei 5 artiklan 2 kohdasta muuta johdu, Schengenin säännöstöön kuuluvien määräysten ja päätösten katsotaan olevan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastoon perustuvia toimia.”
14. Schengenin säännöstö on otettu osaksi Euroopan unionin toiminnasta tehtyä sopimusta pöytäkirjalla (nro 19).(15) EUT-sopimuksen liitteenä olevan siirtymämääräyksistä laaditun pöytäkirjan (nro 36)(16) 9 ja 10 artiklassa täsmennetään ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa hyväksyttyjen, Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen perustuvien unionin toimielinten, elinten ja laitosten toimien oikeusvaikutukset.
III Pääasian oikeudenkäynti, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
15. Pääasiassa Staatsanwaltschaft Regensburg (Saksa) epäilee Serbian kansalaista Spasicia järjestäytyneen rikollisryhmän jäsenenä Milanossa 20.3.2009 tehdystä petoksesta. Tämän rikoksen uhri, Saksan kansalainen Soller, oli antanut Spasicille 40 000 euron summan pieninä seteleinä vastikkeeksi 500 euron seteleistä, jotka osoittautuivat myöhemmin väärennetyiksi.
16. Kun Staatsanwaltschaft Innsbruck (Itävalta) oli antanut 27.8.2009 eurooppalaisen pidätysmääräyksen Spasicista samanlaisten Itävallassa ja Saksassa vuonna 2008 tehtyjen rikosten sarjasta, hänet pidätettiin Unkarissa 8.10.2009 ja luovutettiin myöhemmin Itävallan viranomaisille. Hänet tuomittiin Itävallassa 26.8.2010 annetulla tuomiolla, josta tuli lainvoimainen.
17. Amtsgericht Regensburg (Saksa) antoi 25.2.2010 kansallisen pidätysmääräyksen Milanossa tehtyä petosta, joka oli myöhemmin Staatanwaltschaft Regensburgin 5.3.2010 antaman eurooppalaisen pidätysmääräyksen perustana, koskevan epäilyn perustella. Amtsgericht Regensburg antoi 20.11.2013 Spasicista toisen laajennetun kansallisen pidätysmääräyksen, jonka I kohta koskee 20.3.2009 Milanossa tehtyä petosta.
18. Tribunale ordinario di Milano (Italia) tuomitsi Spasicin 18.6.2012 poissaolevana 20.3.2009 Milanossa tehdystä rikoksesta yhden vuoden vankeusrangaistukseen sekä 800 euron sakkoon. Huomautettakoon tässä yhteydessä, että Tribunale di Milanon tuomiosta tuli lainvoimainen 7.7.2012, joten Saksassa rikosoikeudellinen menettely oli vireillä osittain samaan aikaan kuin Italian oikeudenkäynti.
19. Spasic on parhaillaan tutkintavankeudessa Saksassa, jossa hän on ollut 6.12.2013 alkaen eli siitä lähtien, kun Itävallan viranomaiset luovuttivat hänet Saksan viranomaisille 5.3.2010 annetun eurooppalaisen pidätysmääräyksen täytäntöönpanemiseksi.(17) Itävallassa Spasic oli alkanut suorittaa kahdeksan vuoden vankeusrangaistusta. Koska hänet luovutettiin Saksan viranomaisille, Itävallassa annetun tuomion täytäntöönpanoa lykättiin väliaikaisesti. Asiakirja-aineistosta ei kuitenkaan ilmene selvästi, onko sovittu Spasicin palauttamisesta Itävaltaan ennen kuin hän on suorittanut Saksassa mahdollisesti määrättävän rangaistuksen tai sen jälkeen.
20. Syytetty on riitauttanut Amtsgericht Regensburgissa päätöksen, jonka perusteella häntä pidetään tällä hetkellä tutkintavankeudessa, sillä hän väittää lähinnä, että ne bis in idem -periaatteen nojalla häntä vastaan ei voida nostaa syytettä Milanossa tehdyistä rikoksista, joista Tribunale di Milano on jo antanut hänelle lainvoimaisen ja täytäntöönpanokelpoisen tuomion.
21. Koska Spasicin vaatimus hylättiin, hän esitti Landgericht Regensburgissa todisteen siitä, että hän oli maksanut 800 euron summan 23.1.2014, joten sillä oli pantu täytäntöön Tribunale di Milanon tuomiolla määrätty sakkorangaistus.
22. Landgericht Regensburg pysytti Amtsgericht Regensburgin päätöksen 28.1.2014 antamallaan päätöksellä ja täsmensi, että tutkintavankeuden täytäntöönpano saattoi nyttemmin perustua ainoastaan 20.11.2013 annetun pidätysmääräyksen I kohdassa kuvattuihin tekoihin, ja hylkäsi valituksen muilta osin.
23. Spasic vetosi ennakkoratkaisua pyytävässä tuomioistuimessa, jonka käsiteltäväksi hän saattoi asian seuraavaksi, lähinnä siihen, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan täytäntöönpanoehdolla ei voida pätevästi rajoittaa perusoikeuskirjan 50 artiklan ulottuvuutta ja että hänet pitäisi päästää vapaaksi 800 euron sakon maksulla tapahtuneen täytäntöönpanon jälkeen.
24. Näissä olosuhteissa Oberlandesgericht Nürnberg on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artikla [perusoikeuskirjan] 50 artiklan mukainen siltä osin kuin siinä asetetaan kaksoisrangaistavuuden kiellon edellytykseksi se, että henkilö on tuomion saatuaan suorittanut rangaistuksensa tai parhaillaan suorittaa sitä taikka että sitä ei voida tuomion antaneen valtion lain mukaan enää suorittaa?
2) Täyttyykö mainittu Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukainen edellytys myös siinä tapauksessa, että vain yksi osa (tässä tapauksessa sakko) tuomion antaneessa valtiossa määrätystä kahdesta erillisestä osasta (tässä tapauksessa vapaus- ja sakkorangaistus) koostuvasta rangaistuksesta on suoritettu?”
25. Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on pyytänyt välipäätöksessään kiireellisen ennakkoratkaisumenettelyn soveltamista unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artiklan mukaisesti. Kuten asiakirja-aineistosta ilmenee, Saksan oikeuden mukaan syytettyä ei voida pitää tutkintavankeudessa pidempään kuin kuusi kuukautta ilman erityistä syytä. Tämä pidentäminen riippuu selvästi unionin oikeuden tulkinnasta.
26. Toimivaltainen jaosto on päättänyt 31.3.2014 soveltaa tässä tapauksessa kiireellistä menettelyä. Asia on siirretty suuren jaoston käsiteltäväksi työjärjestyksen 113 artiklan 2 kohdan nojalla.
27. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Spasicin edustaja sekä Saksan liittotasavallan, neuvoston ja Euroopan komission asiamiehet. Näitä osapuolia sekä Ranskan tasavaltaa ja Italian tasavaltaa kuultiin 28.4.2014 pidetyssä istunnossa.
IV Oikeudellinen arviointi
A Alustavia huomautuksia
1. Unionin tuomioistuimen toimivalta
28. Katson heti aluksi, että unionin tuomioistuin on toimivaltainen vastaamaan ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen SEUT 267 artiklan ja toiseen ennakkoratkaisukysymykseen EU 35 artiklan nojalla.(18)
29. Erityisesti jälkimmäisen kysymyksen osalta Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyllä yleissopimuksella on Schengenin säännöstöä koskevan pöytäkirjan nojalla sama asema kuin EU 34 artiklassa tarkoitetuilla päätöksillä, puitepäätöksillä tai yleissopimuksilla. Näin ollen unionin toimivalta vastata jälkimmäiseen kysymykseen perustuu kyseiseen EU 35 artiklaan,(19) luettuna yhdessä neuvoston päätöksen 1999/436/EY(20) 2 artiklan ja liitteen A kanssa, minkä vahvistaa myös Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklaan liittyvä varsin runsas oikeuskäytäntö.
30. Ensimmäisen kysymyksen osalta on sitä vastoin todettava, että unionin tuomioistuimen toimivalta oli poissuljettu Amsterdamin sopimukseen perustuvan aiemman K.7 artiklan (josta on tullut EU 35 artikla) nojalla yleissopimusten pätevyyden tutkimisen osalta sekä ennakkoratkaisupyyntöjen että laillisuusvalvonnan yhteydessä. Ensimmäinen kysymys koskee kuitenkin nimenomaisesti perusoikeuskirjan ja Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen määräyksen välistä mahdollista yhteensopimattomuutta eikä viimeksi mainitun pätemättömyyttä. Korostettakoon tässä yhteydessä, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 134 artiklassa määrätään, että sen määräyksiä sovelletaan ainoastaan siltä osin kuin ne ovat yhteisön oikeuden mukaisia.(21)
31. Koska Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus on kiistatta kuulunut unionin oikeuteen siitä lähtien kun se hyväksyttiin Euroopan yhteisössä, se ei voi jäädä perusoikeuskirjan noudattamisen valvontaa koskevan vaatimuksen ulkopuolelle. Unionin tuomioistuin näet varmistaa yksinomaisen toimivaltansa perusteella SEU 19 artiklan nojalla, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia.(22) On katsottava, että sen toimivalta tulkita primäärioikeutta on näytetty toteen Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen osalta, koska se on erityislaatuinen unionin oikeuden toimi ja normihierarkiassa samalla tasolla kuin johdettu oikeus.
32. Oikeuskäytännöstä ilmenee joka tapauksessa, että unionin tuomioistuin on toimivaltainen arvioimaan suoraan sovellettavaa johdetun oikeuden toimea perusoikeuskirjan kannalta.(23)
2. Nyt käsiteltävään asiaan liittyvät erityispiirteet
33. Sillä, että Schengenin säännöstö, johon ne bis in idem -periaatetta koskeva Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artikla kuuluu, on pantu täytäntöön unionin oikeudessa, pyritään vahvistamaan Euroopan yhdentymistä ja erityisesti mahdollistamaan se, että unionista tulee nopeammin vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue, jonka ylläpitäminen ja kehittäminen kuuluvat sen tavoitteisiin. Tämän kunnianhimoisen tavoitteen esteenä on vielä tällä hetkellä rikosasioita koskevaan toimivaltaristiriitaan liittyvä ongelma, tässä tapauksessa rikospaikkana olevan Italian tasavallan ja Saksan liittotasavallan, jonka kansalainen uhri on, välillä.(24)
34. Kuten julkisasiamies Sharpston korosti asiassa M antamassaan ratkaisuehdotuksessa, ”tällä hetkellä olemassa ei ole unionin laajuisia sääntöjä rikosoikeudellisen toimivallan jaosta. Ne bis in idem -periaatetta soveltamalla ongelma voidaan ratkaista vain osittain ja toisinaan jopa mielivaltaisesti. Sillä ei voida tyydyttävällä tavalla korvata varsinaisia toimia, joilla toimivaltaristiriidat ratkaistaan sovittujen perusteiden mukaisesti”.(25)
35. Ne bis in idem -periaatteen taustalla on rajatylittävällä tasolla se, että jos rikos sisältää osatekijöitä, joilla on liittymäkohtia useisiin oikeusjärjestyksiin, on vaarana, että jokainen valtio vetoaa omaan toimivaltaansa, jolloin ne saattavat määrätä seuraamuksia päällekkäin.(26) Nyt käsiteltävässä asiassa ei tuoda esiin kysymyksiä, jotka koskisivat ne bis in idem -periaatteen soveltamiseen liittyviä ongelmia, joista on viime aikoina käyty kiihkeitä oikeustieteellisiä ja akateemisia keskusteluja sekä Euroopan tasolla että kansallisella tasolla erityisesti, kun on kyse samaa tekoa koskevasta rikos- ja hallinto-oikeudellisesta menettelystä. Näiden keskustelujen yhteydessä on lisäksi esitetty kysymys siitä, miten pitäisi määritellä saman rikoksen käsite sekä käsite lainvoimaisesti tuomittu siinä tapauksessa, että syytteitä ei ole vielä ratkaistu tuomioistuinratkaisulla.
36. Tässä tapauksessa käsiteltävä asia kuuluu kaikilta osin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan soveltamisalaan. On näet kiistatonta, että Italiassa ja Saksassa nostetut syytteet koskevat samoja tekoja(27) eli mutatis mutandis rikosnimikkeenä petosta. On kiistatonta, että molemmat menettelyt ovat rikosoikeudellisia(28) ja varsinkin että Tribunale ordinario di Milanon 18.6.2012 antama tuomio on tuomioistuinratkaisu ja lainvoimainen 7.7.2012 lähtien.(29)
37. Toisin sanoen sekä osatekijä ”bis” että osatekijä ”idem” täyttyvät tässä tapauksessa. Todellisuudessa nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön keskiössä on Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukainen täytäntöönpanoehto perusoikeuskirjan 50 artiklassa vahvistetun perusoikeuden kannalta.
38. Tässä yhteydessä on ilmeistä, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukaista täytäntöönpanoehtoa ei ole perusoikeuskirjan 50 artiklassa. Korostettakoon myös, että perusoikeuskirjan 50 artiklan ulottuvuutta ei ole vielä lopullisesti rajattu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä.
39. Ne bis in idem -periaatetta on näet sovellettava myös ns. ”perinteisen” rikosoikeuden ulkopuolella,(30) mistä tavanomaisin esimerkki on kilpailuoikeus, jonka yhteydessä periaatteen soveltamiselle on asetettu kolme ehtoa: teot ovat samat, tekijä on sama ja suojattu oikeushyvä on sama.(31) Tästä seuraa siis, että kansalliset viranomaiset ja komissio voivat aloittaa menettelyn samaa taloudellista toimijaa vastaan samaan aikaan ja määrätä seuraamuksen samoista teoista, koska näillä kahdella menettelyllä on eri tarkoitus.(32)
40. Ne bis in idem -periaatetta on sovellettava myös unionin oikeuden alan sääntöjenvastaisuuksia koskeviin tarkastuksiin ja seuraamuksiin,(33) mistä unionin tuomioistuin on muistuttanut hallinnollisten seuraamusten päällekkäisen soveltamisen osalta.(34)
41. Näin ollen katson heti aluksi, että ne bis in idem -periaatteen ulottuvuuden tarkastelun on perusoikeuskirjan kannalta nyt käsiteltävässä asiassa koskettava pelkästään perinteisen rikosoikeuden alaa, jolloin sen ulkopuolelle on siis jätettävä hallinnollisiin seuraamuksiin liittyvät kysymykset, ja huomioon on otettava kaikki seuraukset ja erityispiirteet, joita kyseinen rikosoikeuden ala saattaa sisältää.
42. Kun tiedetään vielä sekin, että perusoikeuskirjan 50 artiklan sanamuoto on sama kuin seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan ja että ainoa ero koskee niiden alueellista soveltamisalaa, on ennen kaikkea tutkittava Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tätä aihetta koskevan oikeuskäytännön vaikutuksia.
B Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan ja perusoikeuskirjan 50 artiklan välistä suhdetta koskeva ensimmäinen kysymys
1. Ne bis in idem -periaate
43. Ne bis in idem -periaate, jota unionin tuomioistuin pitää ”yleisenä kohtuullisuuden vaatimuksena”,(35) on yleisesti tunnustettu kansallisissa oikeusjärjestyksissä. Kansainvälisessä oikeudessa ei kuitenkaan velvoiteta valtioita noudattamaan tätä periaatetta, eikä sen ole katsottu kuuluvan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa vahvistetun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin käsitteen piiriin.(36)
44. Unionin oikeudessa unionin tuomioistuin on tunnustanut ne bis in idem -periaatteen sovellettavuuden(37) vuodesta 1966 asiassa Gutmann v. komissio annetusta tuomiosta lähtien.(38) Kuten unionin tuomioistuin on sittemmin todennut, kyseessä on ”yhteisön oikeuden perusperiaate [,] joka lisäksi vahvistetaan – – seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan 1 kappaleessa” ja jonka noudattamisen tuomioistuin varmistaa.(39) Se on siis erityisen runsaan oikeuskäytännön lähde varsinkin kilpailuoikeuden ja rikosoikeutta koskevan yhteistyön aloilla samoin kuin unionin taloudellisten intressien suojelun alalla, mikä mielestäni puhuu sitä vastaan, että kyseessä olisi yksi ne bis in idem -käsite, joka olisi yhtenäinen kaikilla unionin oikeuden aloilla. Kyseisen periaatteen asema perusoikeutena on tunnustettu myös perusoikeuskirjan 50 artiklassa.
45. Menemättä yksityiskohtiin haluan muistuttaa, että ne bis in idem -periaate kattaa kaksi erillistä oikeudellista näkökohtaa tai ajatusta.(40) Kyseessä on yhtäältä uuden syytteen nostamista samaa henkilöä vastaan samasta teosta koskeva kielto (”Erledigungsprinzip”) ja toisaalta huomioon ottamisen periaate (”Anrechnungsprinzip”), mikä merkitsee sitä, että jos asianomainen on jo tuomittu samasta teosta jossain toisessa maassa, uudessa ratkaisussa on otettava tämä huomioon siten, että jälkimmäistä rangaistusta pienennetään.(41) Kuten julkisasiamies Colomer on selittänyt, ensin mainittu seikka perustuu oikeusvarmuuden vaatimuksiin, kun taas jälkimmäinen heijastaa pikemminkin kohtuusperiaatetta, jonka yhtenä välineenä on oikeasuhteisuus.(42)
46. On kiistatonta, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artikla liittyy sanamuotonsa perusteella vain ensin mainittuun seikkaan eli syytteiden nostamista kahdesti koskevaan kieltoon, kun taas perusoikeuskirjan 50 artiklan ja seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan sanamuoto kattaa molemmat seikat.
2. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukainen täytäntöönpanoehto ja sen soveltaminen siihen liittyvillä säädöksillä ja päätöksillä
47. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artikla on ensimmäinen määräys, jossa vahvistetaan sitova ne bis in idem -sääntö, jota sovelletaan rajatylittävissä suhteissa rikosoikeudessa.(43) Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan määräystä olennaisilta osin vastaava määräys sisältyi jo ne bis in idem -periaatteen soveltamista koskeneeseen yleissopimukseen, mutta se ei tullut voimaan.(44) Rajatylittävällä täytäntöönpanoehdolla on ollut edeltäjiä myös rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta tehdyissä eurooppalaisissa yleissopimuksissa.(45)
48. Syyt, joiden vuoksi Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen laatijat ovat asettaneet ne bis in idem -periaatteen sovellettavuuden ehdoksi sen, että asianomainen on ”suorittanut rangaistuksensa tai parhaillaan suorittaa sitä taikka että sitä ei voida – – enää suorittaa”, ovat mielestäni ilmeisiä. Kuten Saksan hallitus ja neuvosto korostavat, tällä ehdolla pyritään takaamaan se, että asianomaista henkilöä tosiasiallisesti rangaistaan kyseisestä rikoksesta ainakin yhden kerran; tällä määräyksellä pyritään toisin sanoen estämään rankaisematta jääminen. Tarkoitus estää rankaisematta jääminen ilmenee selvästi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, erityisesti tuomioista Miraglia(46) ja Kretzinger(47).
49. Ne bis in idem -periaate, johon liittyy täytäntöönpanoehto, on sittemmin otettu puitepäätökseen 2002/584/YOS,(48) ja se kuuluu kyseisen pidätysmääräyksen täytäntöönpanon ehdottomiin kieltäytymisperusteisiin.(49) Ennen tämän puitepäätöksen tekemistä henkilöt, jotka oli tuomittu rikosoikeudellisiin seuraamuksiin, kykenivät helposti välttämään niiden täytäntöönpanon liikkumalla jäsenvaltiosta toiseen ja erityisesti palaamalla jäsenvaltioon, jonka kansalaisia he olivat. Puitepäätöksellä sekä unionin oikeuden muilla myöhemmin toteutetuilla toimilla on lisätty rikossyytteiden tehoa rajatylittävissä tilanteissa ja edistetty rikostuomioiden täytäntöönpanoa.(50)
50. Täytäntöönpanoehto, joka on laadittu saman mallin mukaisesti kuin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artikla, sisältyy myös Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta tehdyn yleissopimuksen(51) 7 artiklaan sekä sellaisen lahjonnan, jossa on osallisina Euroopan yhteisöjen virkamiehiä tai Euroopan unionin jäsenvaltioiden virkamiehiä, torjumista koskevan yleissopimuksen 10 artiklaan.(52)
51. Sitä vastoin useissa johdetun oikeuden toimissa, erityisesti puitepäätöksen 2008/909/YOS(53) 9 artiklassa, mainitaan ne bis in idem -periaate rikostuomion täytäntöönpanematta jättämisen perusteena ilman, että tähän periaatteeseen liittyisi täytäntöönpanoehtoa.(54)
52. Vaikka on myönnettävä, että pelkästään tehokkaamman yhteistoimintajärjestelyn löytyminen unionin rikosoikeuden alalla ei voi sinänsä vaikuttaa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukaisen täytäntöönpanoehdon tulkintaan, tämä kehitys ei voi olla vaikuttamatta siihen, miten arvioidaan kyseisen artiklan yhteensopivuutta perusoikeuskirjan 50 artiklan kanssa, eikä siihen, miten sitä arvioidaan perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun suhteellisuusperiaatteen kannalta. Kuten komissio on todennut edellä mainitussa vihreässä kirjassa,(55) ”tämä ehto oli perusteltu perinteisessä vastavuoroisen avun järjestelmässä, missä rangaistuksen täytäntöönpano toisessa jäsenvaltiossa osoittautui joskus vaikeaksi. Sen sijaan voidaan kysyä, tarvitaanko tällaista ehtoa enää vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella, missä rikosoikeudellisten päätösten valtioiden rajat ylittävä täytäntöönpano tapahtuu vastavuoroista tunnustamista koskevien EU:n säädösten nojalla”.(56)
3. Seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artikla
53. Toisin kuin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklaa seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklaa ei sovelleta rajatylittäviin suhteisiin, vaan sen soveltamisala on rajattu tarkasti koskemaan vain valtion sisäisiä tilanteita. Kuten olen jo korostanut, kyseiseen artiklaan ei sisälly samanlaista täytäntöönpanoehtoa kuin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklaan, vaan se kattaa sen sijaan sekä kiellon syyttää kahdesti että kiellon rangaista kahdesti.
54. Seitsemäs lisäpöytäkirja hyväksyttiin 22.11.1984, ja sen ratifioivat Euroopan neuvoston 43 jäsentä, mukaan lukien kaikki Euroopan unionin jäsenvaltiot Saksan liittotasavaltaa, Alankomaiden kuningaskuntaa sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin kuningaskuntaa lukuun ottamatta. Kuten ilmenee unionin liittymistä Euroopan ihmisoikeussopimukseen koskevasta sopimusluonnoksesta, tämä lisäpöytäkirja ei kuulu toimenpiteisiin, joihin unionin suunnitellaan liittyvän.(57) Se, että tätä lisäpöytäkirjaa ei ole mainittu ennakkoratkaisupyynnössä, saattaa siis selittyä sillä, että Saksan liittotasavalta ei ole ratifioinut sitä.(58) Se on kuitenkin esittänyt tiettyjä julistuksia saman lisäpöytäkirjan allekirjoituksen yhteydessä.(59)
55. Seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan 1 kappaleen mukaan ketään ei saa tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta kahdesti. Kyseisen artiklan 2 kappaleen mukaan juttu voidaan kuitenkin ottaa uudelleen tutkittavaksi asianomaisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti, jos on näyttöä uusista tai vasta esiin tulleista tosiseikoista tai jos aiemmassa prosessissa on tapahtunut sellainen perustavaa laatua oleva virhe, joka voisi vaikuttaa lopputulokseen. Seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan 3 kappaleessa kielletään poikkeaminen tästä artiklasta Euroopan ihmisoikeussopimuksen 15 artiklan perusteella, jossa sallitaan sodan tai muun kansakunnan elämää uhkaavan yleisen hätätilan aikana ryhtyminen toimiin, jotka merkitsevät poikkeamista Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisista velvoitteista.
56. Seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklassa taataan siis kaiken kaikkiaan suoja, joka ei ole ehdoton mutta joka on kuitenkin parempi kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräyksissä yleisesti määrätään.
57. Seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan määräykset ovat Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen runsaan ja monipuolisen oikeuskäytännön lähteenä, mutta tässä oikeuskäytännössä ei ole mielestäni täsmennetty syyttämisen tai rankaisemisen käsitteitä eikä varsinkaan rikoksen käsitteen tulkintaa.
58. Viimeksi mainitun kysymyksen osalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on asiassa Zolotoukhine v. Russie antamassaan tuomiossa tulkinnut rikoksen käsitettä siten, että sillä tarkoitetaan ”tekoja, jotka muodostavat konkreettisten tosiseikkojen kokonaisuuden, koskevat samaa syytettyä ja liittyvät erotuksetta toisiinsa ajallisesti ja paikallisesti”.(60) Se on siis lähentynyt Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklaa koskevaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä ja ottanut huomioon ”tapahtuneiden tekojen identtisyyden”, joka on ainoa merkityksellinen kriteeri kyseistä artiklaa sovellettaessa.(61)
59. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetaan yksimielisesti se, että ne bis in idem -periaate ei tarkoita ainoastaan tapausta, jossa annetaan kaksi tuomiota, vaan myös tapausta, jossa syyte nostetaan kahdesti.(62) Seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan tavoitteena on kieltää lopullisesti päätettyjen rikosoikeudellisten menettelyjen toistuminen. Ratkaisua on pidettävä lopullisena, ”jos se on saanut lainvoiman. Tilanne on tällainen silloin kun se on peruuttamaton eli kun siihen ei voida hakea muutosta varsinaisilla muutoksenhakukeinoilla tai kun asianosaiset ovat käyttäneet nämä keinot loppuun tai määräajat ovat päättyneet ilman että niitä olisi käytetty”.(63)
60. Lisäksi asiassa Muslija v. Bosnia-Herzegovina äskettäin annetusta tuomiosta ilmenee, että lisäpöytäkirjan nro 7 4 artiklassa kielletään rinnakkaisten menettelyjen jatkaminen sen jälkeen, kun jokin menettelyistä on johtanut lainvoimaiseen ratkaisuun. Tällaisessa tapauksessa muut menettelyt on päätettävä.(64)
4. Perusoikeuskirjan 50 artikla ja sen suhde seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklaan
61. Kuten olen jo korostanut, perusoikeuskirjan 50 artiklan sanamuoto on sama kuin seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan, ainoana erona ne bis in idem -periaatteen alueellinen soveltamisala, joka kattaa perusoikeuskirjassa koko unionin alueen,(65) kun se taas seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan tapauksessa kattaa ainoastaan yhden valtion alueen.
62. On kiistatonta, että perusoikeuskirjaa on tulkittava Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaavien määräysten mukaisesti. On kuitenkin pohdittava, sovelletaanko tätä lähestymistapaa myös silloin, kun Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräys ei sido kaikkia jäsenvaltioita. Erilaisia kannanottoja on jo esitetty siitä, onko Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö otettava ne bis in idem -periaatteen tulkinnassa unionin oikeudessa täysimääräisesti huomioon.(66)
63. Mielestäni se, että tietyt jäsenvaltiot eivät ole ratifioineet seitsemättä lisäpöytäkirjaa, ei voi vaikuttaa perusoikeuskirjan 50 artiklan tulkintaan, koska tämä seikka ei voi muuttaa tämän määräyksen ulottuvuutta. Päinvastaisessa tapauksessa tämä merkitsisi sitä, että jäsenvaltioille annettaisiin oikeus tulkita yksipuolisesti unionin perusoikeusjärjestelmän sisältöä. Tämä on kuitenkin poissuljettava unionin oikeuden itsenäisyyden periaatteen valossa, kun samalla otetaan huomioon unionin tuomioistuimen tehtävä varmistaa sen yhtenäinen tulkinta.
64. Näin ollen 50 artiklaa on tulkittava johdonmukaisesti seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan kanssa sillä periaatteella, että nämä kaksi määräystä ovat merkitykseltään samat niissä olevien samojen käsitteiden osalta.
5. Onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklassa määrätty täytäntöönpanoehto ristiriidassa perusoikeuskirjan 50 artiklan kanssa?
65. Koska tämä ongelma on monitahoinen, ehdotan, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan ja perusoikeuskirjan 50 artiklan välistä suhdetta tarkasteltaisiin seuraavasti. Aion ensinnäkin esittää kysymyksen, joka liittyy näiden kahden määräyksen mahdolliseen yhteensopimattomuuteen. Jos tällaista yhteensopimattomuutta ei voida todeta, ehdotan tämän jälkeen, että määritetään, onko kyseessä puuttuminen perusoikeuden – olla tulematta syytetyksi tai rangaistuksi oikeudenkäynnissä kahdesti samasta rikoksesta – käyttöön. Tässä yhteydessä on tutkittava, voiko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukainen täytäntöönpanoehto merkitä tällaista puuttumista. Lopuksi on tarkasteltava perusoikeuskirjan 52 artiklassa olevia edellytyksiä ja erityisesti asianomaisen perusoikeuden keskeisen sisällön kunnioittamista koskevaa edellytystä sekä tutkittava Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklasta perusoikeuskirjan 50 artiklan kannalta aiheutuvan puuttumisen oikeasuhteisuus.
66. On kiistatonta, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukaisella täytäntöönpanoehdolla asetetaan ne bis in idem -periaatteen soveltamiselle lisäedellytyksiä, jotka puuttuvat perusoikeuskirjan 50 artiklasta ja jotka eivät vastaa seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan 2 kappaleessa hyväksyttyjä poikkeuksia.
67. Vaikuttaa lisäksi siltä, että tämän edellytyksen soveltaminen johtaa tulokseen, joka ei ole aineellisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen edellä mainitun oikeuskäytännön mukainen, jota kuitenkin sovelletaan edelleen ja joka koskee ainoastaan valtion sisäisiä tilanteita. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukainen täytäntöönpanoehto ei näet sinänsä estä samoja tekoja koskevien syytteiden vireillepanoa tai niiden ajamisen jatkamista, vaikka toisessa jäsenvaltiossa annetusta rikostuomiosta olisi tullut lopullinen.
68. Yhteensopimattomuus Euroopan ihmisoikeussopimuksen kanssa, johon ainoastaan Spasicin edustaja vetoaa, on kuitenkin mahdollinen neljässä tilanteessa, jotka kuuluvat perusoikeuskirjan 50 artiklassa olevan ilmaisun ”unionissa” piiriin. Kyseessä ovat tilanteet, joissa on unionin viranomaisten rinnakkaisia syytteitä, kansallisten viranomaisten ja unionin viranomaisten rinnakkaisia syytteitä, kansallisella tasolla rinnakkaisia syytteitä ja rajatylittäviä rinnakkaisia syytteitä. Koska ainoastaan kahdella viimeksi mainitulla tapauksella on merkitystä rikosoikeudellisen yhteistyön alalla, sellaisena kuin se on voimassa unionin oikeuden nykytilassa, keskustelu on rajattava niihin.
69. Mielestäni seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklassa vahvistettu erityisen vahva suoja, jonka mukaan ketään ei voida syyttää kahdesti samoista teoista, sekä sellaisen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen kehittäminen, jonka sisällä rajatylittävä täytäntöönpano suoritetaan nyttemmin tuomioiden vastavuoroiseen tunnustamiseen liittyvien unionin oikeuden instrumenttien avulla, puoltaisivat perusoikeuskirjan 50 artiklan tiukkaa soveltamista. Tästä seuraisi siis ensi arviolta, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukainen täytäntöönpanoehto ja perusoikeuskirja olisivat keskenään yhteensopimattomia.
70. Tämä päätelmä saattaisi kuitenkin olla ristiriidassa perusoikeuskirjan selitysten kanssa, sillä niissä ilmeisesti erotetaan toisistaan kansalliset tilanteet ja rajatylittävät tilanteet ne bis in idem -periaatteen soveltamisen osalta.
71. Kyseisten selitysten mukaan näet ”seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitetuissa tilanteissa, eli kun periaatetta sovelletaan yhdessä jäsenvaltiossa, on tällä turvatulla oikeudella sama merkitys ja kattavuus kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaavalla oikeudella”. Perusoikeuskirjan 50 artikla vastaa siis seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklaa, mutta ”sen kattavuus laajennetaan Euroopan unionin tasoon jäsenvaltioiden tuomioistuinten välillä”. Tämä näyttää tarkoittavan sitä, että rajatylittävissä tilanteissa perusoikeuskirjan 50 artiklan merkitys ja ulottuvuus saattaisivat poiketa Euroopan ihmisoikeussopimuksesta. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että selitysten laatijat ovat pikemminkin katsoneet, että siinä mainittu unionin säännöstö merkitsee perusoikeuskirjan 50 artiklassa määrätyn perusoikeuden käytön rajoitusta sen 52 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
72. Myöskään perusoikeuskirjan 50 artiklan hieman epätarkasta sanamuodosta ei voida tehdä yksiselitteisiä ja yhtenäisiä päätelmiä, koska on useita tilanteita, joissa tätä periaatetta voitaisiin soveltaa sekä perinteisen rikosoikeuden soveltamisalalla että sen ulkopuolella nyt käsiteltävää vähemmän ilmeisissä tilanteissa.
73. Kaikista näistä syistä katson, että unionin tuomioistuin ei voi todeta täytäntöönpanoehtoa sellaisenaan yhteensopimattomaksi perusoikeuskirjan kanssa.
6. Merkitseekö täytäntöönpanoehto perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua rajoitusta tai poikkeusta?
– Onko kyseessä perusoikeuteen puuttuminen, joka merkitsee perusoikeuden loukkaamista?
74. Jos hyväksytään perusoikeuskirjan selitysten tulkinta, sellaisena kuin se on esitetty edellä, on mielestäni mahdotonta katsoa, että täytäntöönpanoehdon ja perusoikeuskirjan 50 artiklan välillä ei olisi minkäänlaista ristiriitaa. Perusoikeuden rajoitus tai perusoikeutta koskeva poikkeus voi kuitenkin olla kyseessä vain silloin, kun kyseisellä säännöllä puututaan kyseiseen perusoikeuteen.(67)
75. Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin viittaa Saksan ylimpien tuomioistuinten oikeuskäytäntöön(68) ja perusoikeuskirjan selityksiin, sellaisina kuin ne saatettiin ajan tasalle vuonna 2007,(69) ja esittää, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artikla on perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu rajoitus. Ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen mielestä kyseisten selitysten sanamuodossa ”muutamat poikkeukset, jotka näissä yleissopimuksissa mahdollistavat jäsenvaltioille ’ne bis in idem’ -säännöstä poikkeamisen”, tarkoittavat yleissopimuksia,(70) jotka sisältävät Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen mallin mukaan laaditun ne bis in idem -periaatteen, tai niiden poikkeusmääräyksiä, mukaan lukien Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54–58 artikla.
76. Unionin tuomioistuin on toki velvollinen ottamaan nämä selitykset asianmukaisesti huomioon SEU 6 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ja perusoikeuskirjan 52 artiklan 7 kohdan mukaisesti.(71) Tämä merkitsee vastakohtaispäätelmänä, että ne eivät sido unionin tuomioistuinta, kun se tulkitsee perusoikeuskirjaa. Niissä tapauksissa, joissa kyseisissä selityksissä viitataan unionin säännöstöön johdetun oikeuden alalla, tämä ei merkitse mielestäni myöskään sitä, että tämän säännöstön yhteensopivuutta perusoikeuskirjan kanssa ei voitaisi kyseenalaistaa siten, että otetaan huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön muuttuminen sekä unionin oikeuden kehitys.
77. En halua ottaa kantaa siihen, mikä on Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 55–58 artiklan asema perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohtaan nähden, mutta vaikuttaa selvästi siltä, että joillain näistä määräyksistä otetaan käyttöön ne bis in idem -periaatteella vahvistetun perusoikeuden rajoituksia.
78. Tämä ominaisuus on sitä vastoin vähemmän selvä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan osalta. Kyseisen määräyksen mukaisen täytäntöönpanoehdon tavoitteena on näet pikemminkin rajata tai täsmentää ne bis in idem -säännön soveltamisalaa rajatylittävässä tilanteessa kuin ottaa käyttöön kyseistä sääntöä koskeva rajoitus tai poikkeus. Komissio pitää kirjallisissa huomautuksissaan täytäntöönpanoehtoa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan soveltamisedellytyksenä eikä tätä määräystä koskevana poikkeuksena. Tämä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen määräyksen sisäinen luonnehdinta ei kuitenkaan vaikuta näkemykseen Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan kokonaisuuden ja perusoikeuskirjan 50 artiklan välisestä suhteesta perusoikeuskirjan 52 artiklan kannalta.
79. Tässä yhteydessä on siis esitettävä kysymys siitä, riippuuko se, onko kyseessä rajoitus, sellaisenaan subjektiivisesta vai objektiivisesta arvioinnista.
80. Ensin mainitussa tapauksessa sääntö on perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu rajoitus vain siinä tapauksessa, että se on annettu tällaisena rajoituksena. Tämä tapaus, jonka perusteella Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukainen täytäntöönpanoehto jäisi kyseisen 52 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle, edellyttää siis sitä, että lainsäätäjä on antanut säännön tarkoituksenaan rajoittaa kyseistä perusoikeutta ja että rajoitusta hyväksyttäessä on otettu huomioon myös sen oikeasuhteisuus kyseisen artiklan toisessa virkkeessä tarkoitetulla tavalla.
81. Katson kuitenkin, että perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu rajoituksen käsite on ymmärrettävä objektiiviseksi käsitteeksi. Näin on mahdollista arvioida jokaisen unionin oikeussäännön tai unionin oikeuden täytäntöönpanemiseksi annettavan kansallisen oikeussäännön, jolla voidaan oikeudellisesti tai tosiasiallisesti rajoittaa perusoikeuskirjassa vahvistettujen oikeuksien ja vapauksien käyttöä, yhteensopivuutta perusoikeuskirjan kanssa ja näin ollen sitä, voiko se olla perusoikeuden 52 artiklassa tarkoitettu rajoitus. Lisäksi on valvottava unionin oikeussääntöjen yhteensopivuutta perusoikeuskirjassa, josta tuli oikeudellisesti sitova vasta vuonna 2009, vahvistettujen perusoikeuksien kanssa aikaisemmin annettujen oikeussääntöjen osalta.(72)
82. Näin ollen Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukaisen täytäntöönpanoehdon soveltaminen voi merkitä perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua perusoikeuskirjan 50 artiklassa määritellyn perusoikeuden rajoitusta.
– Puuttumisen perusteltavuus perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisten edellytysten kannalta
83. Aluksi on muistutettava siitä, että unionin tuomioistuin on todennut, että perusoikeudet eivät tiettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta(73) ole ehdottomia, vaan niitä voidaan rajoittaa, kunhan rajoitukset tosiasiassa palvelevat yleisen edun mukaisia kyseisellä toimenpiteellä tavoiteltuja tavoitteita eikä niillä puututa perusoikeuksiin tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin näin suojattujen oikeuksien keskeistä sisältöä.(74) Unionin tuomioistuin etsii siten oikeuskäytännössään mekanismia, joka mahdollistaa oikeudenmukaisen tasapainon löytämisen yhtäältä eri oikeuksien ja intressien ja toisaalta perusoikeuksien ja taloudellisten vapauksien väliltä,(75) ja tekee tämän arvioinnin siten, että se ottaa myös perusoikeuden rajoittamisen perustana olevat tavoitteet huomioon.(76)
84. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin soveltaa vastaavaa päättelyä,(77) kun se myöntää, että tiettyjä oikeuksia voidaan rajoittaa sillä edellytyksellä, että toteutetut rajoitukset eivät vaikuta itse oikeuden sisältöön. Tällaiset rajoitukset sopivat lisäksi yhteen Euroopan ihmisoikeussopimuksen asianomaisen määräyksen kanssa vain siinä tapauksessa, että niillä pyritään hyväksyttävään tavoitteeseen ja käytetyt keinot ovat oikeassa suhteessa tavoitteeseen nähden.(78) Kun on erityisesti määritettävä, onko kyseessä puuttuminen Euroopan ihmisoikeussopimuksessa määriteltyihin vapauksiin, puuttumisen toteaminen ei merkitse tämän yleissopimuksen rikkomista vaan tarvetta tutkia, täyttääkö tällainen puuttuminen muodollisen laillisuuden (siitä säädetään laissa) ja aineellisen laillisuuden (sillä tavoitellaan kyseisen säännöksen kannalta hyväksyttäviä päämääriä) edellytykset ja onko se välttämätön demokraattisessa yhteiskunnassa.(79)
85. Muistutettakoon, että perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä sallitaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen perusoikeuksien rajoitukset sillä edellytyksellä, että niistä säädetään laissa ja niissä kunnioitetaan kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä. Kyseisen artiklan jälkimmäisessä virkkeessä edellytetään, että nämä rajoitukset ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia.(80)
86. Tässä tapauksessa on itsestään selvää, että täytäntöönpanoehto täyttää edellytyksen, jonka mukaan siitä on säädettävä laissa.
87. Katson kyseisen perusoikeuden keskeisen sisällön kunnioittamisen osalta hieman epäröiden, että täytäntöönpanoehto täyttää myös tämän edellytyksen.
88. Ne bis in idem -periaatteen osalta on näet vaikeaa hahmottaa sen keskeinen erotettavissa oleva sisältö. Tämän perusoikeuden kansainvälisen ja kansallisen suojan kehityksen perusteella näyttää kuitenkin olevan mahdollista tunnistaa sen ”kova ydin”. Tämän perusoikeuden sisältöön voitaisiin siten katsoa kuuluvan i) lopullisen tuomion julistamisen jälkeen vireille pantuja syytteitä koskeva kielto, kun kyseessä on ii) perinteinen rikossyyte, jonka nostavat iii) saman valtion viranomaiset iv) samoista teoista, v) joita luonnehditaan oikeudellisesti samalla tavalla ottamalla huomioon suojan kohteena sovellettavan kansallisen oikeuden mukaisesti oleva oikeushyvä, vi) sillä varauksella, että ensimmäistä menettelyä ei rasita vakava virhe ja että vii) uusia todisteita ei ole olemassa. Tätä perusoikeutta ei kuitenkaan sovelleta erityisen vakaviin rikoksiin, kuten kansanmurhaan.
89. Näin ollen puuttuminen perusoikeuteen voidaan hyväksyä perinteisen rikosoikeuden soveltamisalan ulkopuolella rikosten ideaalikonkurrenssitapauksissa sekä rajatylittävissä tilanteissa. Viimeksi mainittu tapaus on erityisesti Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklassa tarkoitettu tapaus, kun sillä estetään uusien rikossyytteiden nostamisen samoista teoista vain, jos asianomainen henkilö on jo tuomittu lopullisella tuomiolla jossain toisessa jäsenvaltiossa. Juuri tällainen on myös Spasicin tilanne.
90. Näiden huomautusten perusteella ehdotan, että katsottaisiin, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklassa, josta ilmenee ne bis in idem- periaate rajatylittävässä tilanteessa, kunnioitetaan ne bis in idem -periaatteen sisältöä perusoikeutena.
– Perusteltavuus oikeasuhteisuuden kannalta
91. Näin ollen on selvitettävä, onko todettu puuttuminen oikeasuhteinen. Tässä yhteydessä on muistettava, että suhteellisuusperiaate edellyttää unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, että unionin toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet soveltuvat legitiimisti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseen eikä niillä ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa.(81)
92. Tässä tapauksessa riidanalaisen rajoituksen taustalla olevaa yleisen edun mukaista tavoitetta eli perusoikeuskirjan 50 artiklassa vahvistettua perusoikeutta olla tulematta syytetyksi tai rangaistuksi oikeudenkäynnissä kahdesti samasta rikoksesta rajoitetaan Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklalla unionin tunnustaman tavoitteen nimissä; tavoitteena on estää rankaisematta jääminen, kun otetaan käyttöön SEU 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue, jolla ei ole sisärajoja ja jolla taataan henkilöiden vapaa liikkuvuus.
93. Sen osalta, soveltuuko täytäntöönpanoehdon soveltaminen rankaisematta jäämisen estämisen tavoitteen saavuttamiseen, on pohdittava aluksi sitä, ovatko Saksan viranomaiset käyttäneet rikosoikeudellista toimivaltaa perustellusti käynnistäessään menettelyn Spasicia vastaan sen jälkeen, kun Tribunale di Milano oli tuominnut hänet lainvoimaiseksi tulleella tuomiolla. Asiaa voidaan mielestäni tarkastella kahdella eri tavalla.
94. Jos syytteiden tarkoituksena on, että Spasicille halutaan määrätä toinen seuraamus, joka on ankarampi kuin Tribunale di Milanon 18.6.2012 annetulla tuomiolla langetettu seuraamus, jossa näkyi rangaistuksen vähentäminen syytetyn ja virallisen syyttäjän tekemän sopimuksen seurauksena, jotta kansalaisuudeltaan saksalaiselle uhrille taattaisiin vahvempi suoja, on todettava, että unionin oikeudessa ei aseteta ne bis in idem -periaatteen soveltamisen edellytykseksi jäsenvaltioiden rikoslainsäädännön yhdenmukaistamista tai lähentämistä. Edellytetään siis, että jäsenvaltioiden välillä vallitsee vastavuoroinen luottamus kunkin maan rikosoikeudelliseen järjestelmään ja että kukin jäsenvaltio hyväksyy muiden jäsenvaltioiden voimassa olevien rikosoikeuden sääntöjen soveltamisen, vaikka niiden kansallista oikeutta soveltamalla päädyttäisiinkin toisenlaiseen tulokseen.(82) Tätä perustelua ei siis voida hyväksyä täytäntöönpanoehdon soveltamisen perusteeksi suhteellisuusperiaatteen valossa.
95. Jos Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukaisen täytäntöönpanoehdon soveltamisen perusteluna on sitä vastoin se pelko, että jos Saksassa ei nosteta syytettä, Spasic jää ilman rangaistusta Milanossa tekemästään rikoksesta, puuttuminen perusoikeuskirjan 50 artiklassa vahvistettuun perusoikeuteen soveltuu lähtökohtaisesti rankaisematta jättämisen estämistä koskevan tavoitteen saavuttamiseen.
96. Viimeksi mainitussa tapauksessa kyseenalaistetaan kuitenkin jäsenvaltioiden vastavuoroista luottamusta toistensa rikosoikeudellisiin järjestelmiin koskeva vaatimus. Huomautan tästä, että Tribunale di Milanon syyttäjänvirasto teki 5.1.2013 päätöksen, jolla syytetty määrättiin vangittavaksi vankeusrangaistuksen suorittamiseksi Italiassa.(83) Italian tasavalta ei ole kuitenkaan vielä antanut tätä koskevaa eurooppalaista pidätysmääräystä.
97. Tämän perusteella tutkin seuraavaksi täytäntöönpanoehdon soveltamisen välttämättömyyden perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan perusteella.
98. Rankaisematta jäämisen estämisen tarve ei mielestäni edellytä täytäntöönpanoehdon soveltamista yleisesti siten kuin Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklassa määrätään, koska välttämättömyyttä koskevan edellytyksen ei voida enää katsoa täyttyvän järjestelmällisesti unionin oikeuden nykytilassa.
99. Kysymyksestä, jonka komissio esittää edellä mainitussa vihreässä kirjassa täytäntöönpanoehdon perusteltavuudesta silloin, kun kyseessä on rajatylittävä täytäntöönpano, joka perustuu vastavuoroiseen tunnustamiseen nojautuviin keinoihin,(84) on tullut todellisuudessa merkittävämpi.
100. Unionin oikeudessa tarjotaan nykyään johdetun oikeuden oikeudellisia keinoja, joilla puututaan oikeuksiin vähemmän(85) ja jotka antavat jäsenvaltioille mahdollisuuden panna rikosseuraamuksia täytäntöön niissä tapauksissa, joissa tuomittu henkilö oleskelee jossain toisessa jäsenvaltiossa, sekä vaihtaa siihen liittyviä tietoja.(86) Lisäksi useissa yhteistyötä rikosoikeuden alalla koskevissa johdetun oikeuden toimissa viitataan ne bis in idem -periaatteeseen, johon ei liity täytäntöönpanoehtoa.(87)
101. Tässä yhteydessä lainvoimaisella rikostuomiolla jo tuomittujen henkilöiden altistamisella järjestelmällisesti sille vaaralle, että jossain toisessa jäsenvaltiossa nostetaan toinen syyte, ylitetään rajat, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa.
102. Vaikka hyväksyttäisiin se, että periaate, jonka mukaan ”jokainen rangaistus on pantava täytäntöön,” kuuluu oikeusvaltioon,(88) katson myös, että jäsenvaltioilla on harkintavaltaa, kun kyseessä ovat keinot, joita on käytettävä kansallisten tuomioistuinten antamien tuomioiden täytäntöönpanemiseksi. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa on mahdollista, että ensimmäinen jäsenvaltio ei ole vielä halunnut panna tuomiota täytäntöön tai kyennyt siihen esimerkiksi sen vuoksi, että kansallisessa lainsäädännössä edellytetään erityistä menettelyä täytäntöönpanokeinojen konkreettiseksi määrittämiseksi, rangaistuslaitoksissa ei ole riittävästi paikkoja, asianomainen henkilö suorittaa jotain toista rangaistusta jossain toisessa valtiossa tai on tehty erillinen sopimus, joka merkitsee täytäntöönpanon lykkäämistä perhesyistä tai tuomitun terveyteen liittyvistä syistä. Unionin oikeudessa ei siis voida esimerkiksi asettaa valtiolle velvoitetta eurooppalaisen pidätysmääräyksen antamiseen rankaisematta jäämisen estämiseksi.(89)
103. Kaikista näistä syistä täytäntöönpanoehdon yleinen soveltaminen ei täytä oikeasuhteisuuden vaatimusta, eikä sitä voida pitää perusoikeuskirjan 52 artiklassa tarkoitettuna kieltoon syyttää ja rangaista oikeudenkäynnissä kahdesti samasta rikoksesta liittyvän oikeuden oikeutettuna loukkauksena.
104. Tässä yhteydessä on todettava, että oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden tehtävänä on paitsi tulkita myös soveltaa johdetun oikeuden tointa perusoikeuksien mukaisesti.(90) Tämä velvoite voi sisältää velvollisuuden olla soveltamatta kyseistä säädöstä kaikissa sen sanamuotoon perustuvissa tilanteissa.(91)
105. Unionin oikeuden nykytilassa on näet edelleen olemassa rajatapauksia, joissa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukaisen täytäntöönpanoehdon soveltamista on pidettävä välttämättömänä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi.
106. Näin on ensinnäkin tilanteissa, jotka kuuluvat seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan 2 kappaleen soveltamisalaan, sellaisena kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on sitä tulkinnut. Vaikuttaa ilmeiseltä, että poikkeusta, joka on sovellettavissa Euroopan ihmisoikeussopimuksen mukaisesti kansallisiin tilanteisiin, voidaan soveltaa rajatylittäviin tilanteisiin, jotka kuuluvat perusoikeuskirjan nojalla ne bis in idem -periaatetta koskevan perusoikeuden soveltamisalaan.
107. Katson toiseksi, että rikoksista, joiden tekijöille valtiot ovat velvollisia määräämään rangaistuksen yleisen kansainvälisen oikeuden nojalla, kuten rikokset ihmisyyttä vastaan, kansanmurhat ja sotarikokset, on nostettava syyte toiseen kertaan, jos ne bis in idem -periaatteen soveltaminen johtaisi siihen, että ne jäisivät rankaisematta.(92) Joukkotuhontarikosten, ihmisyyttä vastaan tehtyjen rikosten ja sotarikosten tutkinnasta ja syytteeseenpanosta tehty neuvoston päätös osoittaa myös tätä koskevan ankaran lähestymistavan tarpeellisuuden.(93)
108. Kolmanneksi rankaisematta jäämisen estämiseksi uudet syytteet ja uusi rangaistus olisivat tarpeen myös silloin, jos ratkaisujen täytäntöönpanossa auttamiselle on pysyvä este. Tämä tarkoittaa tapausta, jossa riippumatta siitä, sovelletaanko kahden jäsenvaltion viranomaisten käytössä olevia toimenpiteitä, joilla puututaan oikeuksiin vähemmän, vai ei, unionin tavoite estää rankaisematta jääminen on vaarassa tulla tehdyksi tyhjäksi.
109. Komissio muistuttaa lisäksi perustellusti puitepäätöksen 2009/948 10–12 artiklassa vahvistetuista velvoitteista, joiden mukaisesti kahden asianomaisen valtion viranomaiset, jotka vaativat rinnakkaista toimivaltaa rikosoikeudellisen menettelyn toteuttamista varten, ovat velvollisia aloittamaan neuvottelut välttääkseen rinnakkaisten menettelyjen olemassaolosta johtuvat kielteiset seuraukset. Muodollisesti tämä velvoite lakkaa, kun jommassakummassa jäsenvaltiossa on annettu lopullinen tuomio. Katson kuitenkin, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 57 artiklan 1 kappale lojaliteettiperiaatteen ja perusoikeuksien suojan mukaisesti tulkittuna saattaa olla tällaisen velvoitteen perusteena.(94)
110. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen siten, että unionin oikeuden nykytilassa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukaisen täytäntöönpanoehdon soveltaminen merkitsee oikeasuhteista puuttumista perusoikeuteen, joka liittyy perusoikeuskirjan 50 artiklassa vahvistettuun kieltoon syyttää ja rangaista oikeudenkäynnissä kahdesti samasta rikoksesta, ja on siis perusteltavissa perusoikeuskirjan 52 artiklalla, jos on kyse tapauksista, jotka kuuluvat seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan 2 kappaleen soveltamisalaan, jos jäsenvaltiot ovat velvollisia määräämään rangaistuksia teoista kansainvälisen oikeuden nojalla ja jos unionin oikeuden nojalla sovellettavat toimenpiteet eivät ole riittäviä estämään rankaisematta jäämistä. Tässä tapauksessa on kansallisen tuomioistuimen tehtävänä määrittää, onko nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä viimeksi mainittu tapaus.
C Toinen kysymys, joka liittyy Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukaisen täytäntöönpanoehdon tulkintaan
111. Ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin tiedustelee jälkimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan nojalla katsottava, että tämä henkilö ”on suorittanut” sopimusvaltion tuomioistuimen määräämän rangaistuksensa tai ”parhaillaan suorittaa sitä” taikka ”sitä ei voida enää suorittaa”, jos syytetty on sopimusvaltion oikeuden mukaisesti tuomittu kahdesta erillisestä osasta koostuvaan rangaistukseen eli vapausrangaistukseen ja sakkorangaistukseen ja vain sakkorangaistus on suoritettu.
112. Koska Spasic on näet maksanut 800 euron sakon, hän vetoaa siihen, että tällaisen osittaisen täytäntöönpanon perusteella on katsottava, että hän on ”suorittanut” rangaistuksensa tai ”parhaillaan suorittaa” sitä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Komissio yhtyy huomautuksissaan tähän näkemykseen tämän rangaistuksen osittaisen täytäntöönpanon perusteella ja sen vuoksi, että syytetyn pitäminen tutkintavankeudessa toisessa jäsenvaltiossa tekee rangaistuksen jälkimmäisen osan välittömän täytäntöönpanon käytännössä objektiivisesti mahdottomaksi. Komission mukaan toinen rikosoikeudenkäynti, jolla pyritään estämään rankaisematta jääminen, ei ole välttämätön.
113. Huomautettakoon tässä yhteydessä Tribunale di Milanon antaman tuomion luonteesta, että asiakirja-aineistosta ilmenee, että kyseinen tuomio on annettu syytetyn ”poissa ollessa”. Italialaistuomioistuin näet ilmoittaa selvästi, että Spasic oli oikeudenkäynnin aikana Itävallassa vankilassa. Lisäksi kyseisestä tuomiosta ilmenee niin ikään, että syytetty on tehnyt sopimuksen virallisen syyttäjän kanssa voidakseen saada rangaistukseen vähennyksen Italian rikoslain 444 §:n nojalla. Tämä esimerkkitapaus ei siis ole perinteinen esimerkki yksipuolisesta tuomiosta. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklaa voidaan kuitenkin soveltaa nyt käsiteltävään asiaan kaikilta osin, koska tämän määräyksen soveltamisen ennakkoedellytyksenä on vain se, että sopimusvaltio on antanut lainvoimaisen tuomion.(95)
114. Muistutan lisäksi siitä, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan ne bis in idem -periaatteella on kaksi perustehtävää. Yhtäältä se ei ole pelkkä menettelysääntö vaan sellaisten oikeusjärjestysten kansalaisille antama perustavanlaatuinen tae, jotka perustuvat siihen, että yksityisille turvataan tietty määrä oikeuksia ja vapauksia suhteessa julkiseen valtaan. Tällä määräyksellä asetetaan siis rajat oikeudelle ajaa syytettä ja määrätä rangaistuksia rikollisesta teosta.(96) Kyseisellä artiklalla pyritään toisaalta takaamaan oikeusvarmuus noudattamalla lainvoimaisiksi tulleita julkisten elinten ratkaisuja, kun jäsenvaltioiden rikoslainsäädäntöä ei ole yhdenmukaistettu eikä lähennetty.(97)
115. Tämä seikka, joka liittyy yhdenmukaistamisen puuttumiseen, on mielestäni tärkeä tähän kysymykseen vastattaessa, kun otetaan huomioon rangaistusten määräämistä koskevien järjestelmien moninaisuus kansallisissa oikeuksissa. Näin ollen Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklaa tulkittaessa on tapauskohtaisesti otettava huomioon määrätyn seuraamuksen luonne ja tuomion antaneen jäsenvaltion rikosoikeudellisen järjestelmän erityispiirteet.(98)
116. Tässä tapauksessa on kyseessä yhdestä ainoasta rikoksesta annettu tuomio. Italialaistuomioistuin on määrännyt Italian rikoslain 640 §:n nojalla kaksi seuraamusta, joita pidetään Italian rikosoikeudessa ”päärangaistuksina”, eli vapausrangaistus ja sakkorangaistus.(99) Kuten Italian hallituksen asiamies vahvisti istunnossa, kyse ei siis ole Italian oikeuden mukaan päärangaistuksesta ja oheisrangaistuksesta.
117. Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklassa tarkoitetun täytäntöönpanoehdon kolmesta osasta on todettava seuraavaa.
118. Ensinnäkin ehdosta, jonka mukaan asianomainen on ”suorittanut rangaistuksensa”, on todettava, että on selvää, että jos samasta rikoksesta on määrätty kaksi rangaistusta, kuten tässä tapauksessa italialaistuomiossa, tämän ehdon ei voida katsoa täyttyneen sillä perusteella, että jompikumpi niistä on pantu täytäntöön. Tässä tapauksessa on tosin katsottava, että asianomainen on ”suorittanut rangaistuksensa” 800 euron suuruisen sakon maksamisen osalta. Vapausrangaistuksen osalta ei ole kuitenkaan epäilystäkään siitä, että syytetty ei ole vielä ”suorittanut” sitä.
119. Erilainen tulkinta johtaisi näet siihen, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklassa vahvistetun ne bis in idem -periaatteen merkitys tehtäisiin tyhjäksi sen kahden edellä mainitun tehtävän osalta. Kuten unionin tuomioistuin on muistuttanut asiassa Gözütok ja Brügge, kyseisen artiklan tulkinnalla on taattava kyseisen periaatteen tehokas soveltaminen.(100)
120. Kun kyseessä on erityisesti vankeusrangaistus, on joka tapauksessa kiistatonta, että rangaistusta, johon syytetty on tuomittu, saatetaan muuttaa sen täytäntöönpanon aikana: keston lyhentäminen, tilapäiset poistumiset, aikaistettu vapautus, ehdonalainen vapaus. On siis katsottava, että asianomainen on ”suorittanut” vankeusrangaistuksen, jos hän on päässyt ehdonalaiseen vapauteen, koska täytäntöönpanomenettely täyttää ehdon, joka liittyy lainvoimaisuuteen ja kattavuuteen. Ei siis edellytetä, että rangaistus, johon asianomainen on tuomittu, olisi suoritettu kokonaan. Tällaisessa tapauksessa uutta rangaistusta ei voida määrätä ilman uutta laiminlyöntiä tai uutta rikosta.(101)
121. Toiseksi ehto, jonka mukaan asianomainen ”parhaillaan suorittaa” rangaistustaan, ei mielestäni myöskään täyty nyt käsiteltävässä asiassa.
122. Tässä yhteydessä vankeusrangaistuksen osalta on todettava, että koska Spasicia ei pidetä italialaisvankilassa Tribunale di Milanon tuomion täytäntöönpanoa varten, ei ole järkevää epäilyä siitä, että tämä ehto ei täyty.
123. Korostan tässä yhteydessä, että 18.6.2012 annetusta Tribunale di Milanon tuomiosta ilmenee selvästi, että kyseistä tuomiota annettaessa ei vaadittu tuomion täytäntöönpanon lykkäystä eikä, kuten Italian hallituksen asiamies vahvisti istunnossa, tässä tapauksessa tule kyseeseen enää myöskään Italian oikeuden mukainen tuomion täytäntöönpanon lykkäys viran puolesta.(102) On muistettava, että unionin tuomioistuin on jo täsmentänyt, että koska ehdollinen vankeusrangaistus on tuomitulle henkilölle määrätty rangaistus hänen lainvastaisesta toiminnastaan, se on Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklassa tarkoitettu rangaistus. Kyseisestä rangaistuksesta on katsottava, että tuomion saanut henkilö ”parhaillaan suorittaa sitä” heti tuomion tultua täytäntöönpanokelpoiseksi ja koeaikana. Kun koeaika on päättynyt, kyseisen rangaistuksen osalta on katsottava, että tuomion saanut henkilö on samassa määräyksessä tarkoitetulla tavalla ”suorittanut rangaistuksensa”.(103)
124. Todettakoon lopuksi, että kyseessä ei selvästikään ole tilanne, jossa seuraamusta ”ei voida” tuomion antaneen valtion lain mukaan ”enää suorittaa”. Tribunale di Milanon syyttäjänviraston 5.1.2013 tekemästä päätöksestä ilmenee, että Italian viranomaiset katsovat vapausrangaistuksen olevan täytäntöönpanokelpoinen.
125. Näin ollen ehdotan, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan siten, että Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukainen edellytys ei täyty, jos syytetty on tuomittu sopimusvaltion oikeuden mukaisesti rangaistukseen, joka koostuu kahdesta erillisestä osasta eli vapausrangaistuksesta ja sakkorangaistuksesta, ja ainoastaan sakkorangaistus on suoritettu, kun taas toista rangaistusta ei ole suoritettu eikä sitä parhaillaan suoriteta, mutta se voidaan tuomion antaneen jäsenvaltion lain mukaan vielä suorittaa.
V Kannanotto
126. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Oberlandesgericht Nürnbergin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Unionin oikeuden nykytilassa tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14.6.1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukaisen täytäntöönpanoehdon soveltaminen merkitsee oikeasuhteista puuttumista perusoikeuteen, joka liittyy perusoikeuskirjan 50 artiklassa julistettuun kieltoon syyttää ja rangaista oikeudenkäynnissä kahdesti samasta rikoksesta, ja on siis perusteltavissa perusoikeuskirjan 52 artiklalla
– jos on kyse tapauksista, jotka kuuluvat Strasbourgissa 22.11.1984 ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklan 2 kappaleen soveltamisalaan, sellaisena kuin tämä lisäpöytäkirja on muutettuna yhdennellätoista pöytäkirjalla viimeksi mainitun voimaantulosta 1.11.1998 lähtien,
– jos jäsenvaltiot ovat velvollisia määräämään seuraamuksia teoista kansainvälisen oikeuden nojalla ja
– jos unionin oikeuden nojalla sovellettavat toimenpiteet eivät ole riittäviä estämään rankaisematta jäämistä.
Tässä tapauksessa on ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen tehtävänä määrittää, onko nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä viimeksi mainittu tapaus.
2) Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 54 artiklan mukainen edellytys ei täyty, jos syytetty on tuomittu sopimusvaltion oikeuden mukaisesti rangaistukseen, joka koostuu kahdesta erillisestä osasta eli vapausrangaistuksesta ja sakkorangaistuksesta, ja ainoastaan sakkorangaistus on suoritettu, kun taas toista rangaistusta ei ole suoritettu eikä sitä parhaillaan suoriteta, mutta se voidaan tuomion antaneen jäsenvaltion lain mukaan vielä suorittaa.