SODBA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 28. septembra 2006(*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Člena 56(1) ES in 43 ES – Posebni delnici (‚golden shares‘) nizozemske države v družbah KPN in TPG – Razlikovanje med pojmi ‚nadzorni delež‘, ,neposredne naložbe‘ in ‚portfeljske naložbe‘ v kontekstu temeljnih svoboščin – ,Državni ukrep‘ v smislu temeljnih svoboščin – Zagotavljanje univerzalne poštne storitve“
V združenih zadevah C-282/04 in C-283/04,
zaradi tožb zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vloženih 30. junija oziroma 1. julija 2004,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopajo H. Støvlbæk, A. Nijenhuis in S. Noë, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Kraljevini Nizozemski, ki jo zastopajo H. G. Sevenster, J. van Bakel in M. de Grave, zastopniki,
tožena stranka,
SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi P. Jann (poročevalec), predsednik senata, K. Schiemann, sodnik, N. Colneric, sodnica, K. Lenaerts in E. Juhász, sodnika,
generalni pravobranilec: M. Poiares Maduro,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 6. aprila 2006
izreka naslednjo
Sodbo
1 Komisija Evropskih skupnosti s tožbama Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Kraljevina Nizozemska s tem, da je v statutih družb Koninklijke KPN NV in TPG NV ohranila nekatere določbe, ki določajo, da kapital teh družb obsega posebno delnico, ki jo ima nizozemska država, in ki tej podeljuje posebne pravice potrjevanja nekaterih odločitev pristojnih organov teh družb, ni izpolnila obveznosti iz členov 56 ES in 43 ES.
Pravni okvir
2 Na podlagi člena 2:8 nizozemskega civilnega zakonika (Burgerlijk Wetboek, v nadaljevanju: Burgerlijk Wetboek) je izvajanje pravic, ki jih ima lastnik posebne delnice, urejeno z načeloma razumnosti in pravičnosti. Ta določba določa:
„1. Pravna oseba pa tudi tisti oziroma tiste, ki so vključeni v njeno organizacijo na podlagi zakona ali statuta, morajo med seboj delovati v skladu z zahtevami načel razumnosti in pravičnosti.
2. Pravilo, ki bi se med njimi uporabljalo na podlagi zakona, običajev, statutov, uredb ali dekreta je brez učinka, če bi to bilo, ob upoštevanju okoliščin, nesprejemljivo glede na merila, ki izhajajo iz razumnosti in pravičnosti.“
3 Člen 2:92 Burgerlijk Wetboek določa:
„1. Če ni v statutu drugače določeno, dajejo vse delnice enake pravice in obveznosti sorazmerno z njihovo nominalno vrednostjo.
[…]
3. Statut lahko določi, da dajejo določene delnice posebne pravice, ki so v njem opisane v zvezi z nadzorom družbe.“
Dejansko stanje in predhodni postopek
4 Leta 1989 se je podjetje nizozemske države, ki je pristojno za pošto, telegraf in telefon, preoblikovalo v delniško družbo Koninklijke PTT Nederland NV (v nadaljevanju: PTT).
5 Pri delnem lastninjenju družbe PTT je bil leta 1994, s prodajo prvega obroka delnic, ki je predstavljal 30-% njenega kapitala, nato, leta 1995, drugega obroka delnic, ki je predstavljal 20-% le-tega, je bil statut tega podjetja spremenjen zato, da je bilo mogoče mogoče uvesti posebno delnico, imenovano „golden share“ v korist nizozemske države.
6 Leta 1998 se je družba PTT razdelila na dve neodvisni družbi, in sicer na družbo Koninklijke KPN NV (v nadaljevanju: KPN) za telekomunikacijske storitve in družbo TNT Post Groep NV, ki je nato postala TPG NV (v nadaljevanju: TPG), za poštne storitve.
7 Pri tej razdelitvi je bila posebna delnica družbe PTT v lasti nizozemske države spremenjena, zato, da je ta država lahko pridobila posebno delnico v vsaki od novih družb (v nadaljevanju: zadevni posebni delnici).
8 Načeloma bi nizozemska država lahko prenesla posebni delnici, ki ju ima, na zadevno družbo ali drugega kupca. V zadnjem primeru bi moral na podlagi člena 17 statutov družb KPN in TPG prenos potrditi upravni odbor in nadzorni svet navedene družbe.
9 Zadevni posebni delnici nizozemski državi dajeta posebne pravice predhodnega potrjevanja odločitev organov teh dveh družb v zvezi z naslednjimi točkami:
– izdaja delnic družbe (člen 12(1)(2) in (4) statutov družb KPN in TPG);
– omejitev ali razveljavitev prednostne pravice lastnikov navadnih delnic (člen 13(3) Statutov družb KPN in TPG);
– pridobitev in prenos, s strani družbe, lastnih delnic, ki predstavljajo več kot 1-% vpisanega kapitala v navadnih delnicah (člen 15(3) statutov družb KPN in TPG);
– umik posebne delnice (člen 16(3) statutov družb KPN in TPG);
– izvajanje glasovalne pravice, povezane z lastništvom delnic v družbi KPN Telecom BV ali v družbi PTT Post Holdings BV (ali v drugi pravni osebi v smislu člena 4(1) zakona o pošti [Postwet]) v zvezi s predlogi za prenehanje družbe, združitev ali delitev, pridobitev lastnih delnic in spremembo statuta glede pristojnosti skupščine teh družb na predhodno navedenih področjih [člen 25(3)(a) statutov družb KPN in TPG];
– naložbe, ki povzročajo zmanjšanje lastnih sredstev družbe, v skladu z njeno konsolidirano bilanco stanja, pod 30-% celotnega premoženja družbe KPN [člen 25(3)(b) statuta družbe KPN] ali pa 15-% celotnega premoženja družbe TPG [člen 25(3)(b) statuta družbe TPG];
– razdelitev dividend v obliki delnic družbe in/ali v breme rezervacij (člen 36 Statutov KPN in TPG);
– združitev ali delitev [člen 47(2)(a) statutov družb KPN in TPG];
– prenehanje družbe [člen 47(2)(b) statutov družb KPN in TPG];
– sprememba statuta družbe [člen 47(2)(c) statutov družb KPN in TPG], ki se zlasti nanaša na:
– njeno dejavnost, če ta zadeva izvajanje koncesij ali dovoljenj;
– kapital družbe in vrste delnic družbe, če gre za oblikovanje nove vrste delnic, kuponov ali drugih pravic na uspehu in/ali premoženju družbe ali za ukinitev posebne delnice ali prednostnih delnic B;
– prenos posebne delnice, in
– sprememba pravic povezanih s posebno delnico na podlagi členov 12, 13, 15(3), 25(3), 36 in 47(2) statutov družb KPN in TPG, ter
– na splošno, vsako spremembo, ki škodi, posega v pravice ali je v nasprotju s pravicami, povezanimi s posebno delnico.
10 Nizozemska država se je s „Afspraken op Hoofdlijnen KPN en TPG“ (pogodba z družbama KPN in TPG) zavezala, na eni strani, da bo posebno delnico, ki jo ima v družbi KPN uporabila samo, kadar to zahtevajo pomembni delničarski interesi in, na drugi strani, da bo uporabila tisto, ki jo ima v družbi TPG, samo v enakem primeru ali če bo to potrebno zaradi varovanja splošnega interesa, povezanega z zagotavljanjem univerzalne poštne storitve. Ta država se je prav tako zavezala, da ne bo uporabila pravic, ki jih ima na podlagi teh posebnih delnic, zato, da bi zadevni podjetji varovala pred neželeno spremembo nadzora.
11 Med letom 1998 in rokom, ki je bil določen v obrazloženem mnenju, to je 6. aprilom 2003, se je navadni delež nizozemske države stopnjeval do približno 20‑% v družbi KPN in do 35-% v družbi TPG.
12 Komisija je po tem, ko je Kraljevini Nizozemski omogočila predložitev stališč, na to državo članico 6. februarja 2003 naslovila dve obrazloženi mnenji v zvezi s posebnima delnicama, ki ju ima nizozemska država v družbah KPN in TPG, za kateri je menila, da sta nezdružljivi s členoma 56(1) ES in 43 ES. Komisija je navedeni državi članici določila rok dveh mesecev za sprejetje ukrepov, potrebnih za uskladitev z obrazloženima mnenjema. Ker Komisija ni bila zadovoljna z odgovori nizozemske vlade v njenih dopisih z dne 28. aprila 2003, je vložila ti tožbi.
13 S sklepom predsednika prvega senata z dne 23. novembra 2004 sta bili zadevi C‑282/04 in C-283/04 združeni za namen ustnega postopka in zaradi izdaje sodbe.
Tožbi
14 Komisija v podporo vsaki od njenih tožb, navaja dva očitka, ki se, v bistvu, nanašata na kršitev členov 56(1) ES in 43 ES, iz razloga, ker ima Kraljevina Nizozemska zadevni posebni delnici v družbah KPN in TPG, ki ji dajeta posebne pravice predhodnega potrjevanja nekaterih upravljavskih odločitev organov teh dveh podjetij.
Očitek kršitve člena 56(1) ES
Trditve strank
15 Komisija navaja, da zadevni posebni delnici pomenita oviro prostega pretoka kapitala v smislu člena 56(1) ES in da so z njima povezane posebne pravice, čeprav je njihov cilj varovanje splošnega interesa, v vsakem primeru, nesorazmerne.
16 Nizozemska vlada odgovarja, da navedeni delnici ne pomenita ovire prostega pretoka kapitala. Ne bi ju bilo mogoče opredeliti kot ,državna ukrepa‘, ki spadata na področje uporabe člena 56(1) ES. Poleg tega naj ne bi vplivali na pridobitev delnic v zadevnih družbah, ampak samo na nekatere odločitve v zvezi z njunim upravljanjem. Ti delnici naj ne bi mogli odvračati vlagateljev od pridobivanja delnic v družbah in dejansko nikakor ne bi odvračali od naložb. Sicer pa, tudi če bi bila ugotovljena zveza med zadevnimi posebnimi delnicami in odločanjem o naložbah, bi bila takšna zveza tako negotova in posredna, da ju na podlagi te ne bi bilo mogoče obravnavati kot oviro prostega pretoka kapitala.
17 Podredno ta vlada navaja, da je posebno delnico, ki jo ima v družbi TPG, v vsakem primeru mogoče upravičiti z višjim razlogom splošnega interesa, in sicer z zagotavljanjem univerzalne poštne storitve.
Presoja Sodišča
– Obstoj ovir
18 Opozoriti je treba, da člen 56(1) ES v skladu z ustaljeno sodno prakso splošno prepoveduje omejitve pretoka kapitala med državami članicami (glej v tem smislu zlasti sodbi z dne 4. junija 2002 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑483/99, Recueil, str. I-4781, točki 35 in 40, in z dne 13. maja 2003 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu, C‑98/01, Recueil, str. I-4641, točki 38 in 43).
19 Ker v pogodbi ES ni definiran pojem „pretok kapitala“ v smislu člena 56(1) ES, je Sodišče predhodno priznalo usmerjevalno vrednost nomenklature v prilogi k Direktivi Sveta 88/361/EGS z dne 24. junija 1988 o izvajanju člena 67 Pogodbe [člen, ki ga je razveljavila Amsterdamska pogodba] (UL L 178, str. 5). Torej pomenijo pretok kapitala v smislu člena 56(1) ES zlasti neposredne naložbe v obliki udeležbe v podjetju z lastništvom delnic, ki omogoča učinkovito sodelovanje pri upravljanju in njegovem nadzoru (t. i. „neposredne“ naložbe) in pridobitev vrednostnih papirjev na trgu kapitala, opravljena izključno z namenom uresničitve finančne naložbe brez namena vplivati na upravljanje in nadzor podjetja (t. i. „portfeljske“ naložbe) (glej v tem smislu sodbo z dne 16. marca 1999 v zadevi Trummer in Mayer, C-222/97, Recueil, str. I-1661, točka 21, in zgoraj navedeni sodbi Komisija proti Franciji, točki 36 in 37, in Komisija proti Združenemu kraljestvu, točki 39 in 40).
20 V zvezi s tema dvema oblikama naložb je Sodišče poudarilo, da je treba opredeliti kot „omejitve“ v smislu člena 56(1) ES, nacionalne ukrepe, ki bi lahko preprečili oziroma omejevali pridobitev delnic v zadevnih podjetjih ali ki bi lahko odvrnili vlagatelje drugih držav članic od naložb v kapital le-teh (glej v tem smislu zlasti zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Franciji, točka 41; sodbi z dne 2. junija 2005 v zadevi Komisija proti Italiji, C‑174/04, ZOdl., str. I-4933, točki 30 in 31, in z dne 19. januarja 2006 v zadevi Bouanich, C‑265/04, ZOdl., str. I-923, točki 34 in 35).
21 V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da pomenijo zadevne posebne delnice omejitve prostega pretoka kapitala, določene v členu 56(1) ES.
22 Najprej je namreč treba navesti, da je zaradi uvedbe zadevnih posebnih delnic v statutih družb KPN in TPG nizozemska država med lastninjenjem teh dveh družb sprejela odločitve zato, da bi si zagotovila ohranitev določenega števila posebnih statutarnih pravic. V teh okoliščinah je treba, v nasprotju s tem kar trdi nizozemska vlada, te delnice opredeliti kot državne ukrepe ki spadajo na področje uporabe člena 56(1) ES.
23 Nato je treba ugotoviti, da zadevne posebne delnice lahko odvračajo vlagatelje drugih držav članic, da bi vlagali v družbi KPN in TPG.
24 Dejansko je na podlagi teh posebnih delnic vrsta zelo pomembnih upravljavskih odločitev organov družb KPN in TPG, tako glede dejavnosti teh dveh družb kot v zvezi z njuno strukturo (zlasti vprašanja združitve, delitve ali prenehanja družbe), odvisna od predhodne potrditve nizozemske države. Tako na eni strani, kot je pravilno navedla Komisija, te posebne delnice nizozemski državi omogočajo vpliv na upravljanje družb KPN in TPG, ki ga ni mogoče upravičiti z višino njenih naložb in ki je znatno večji kot bi ga imela pri navadnem deležu v teh družbah. Na drugi strani navedene delnice omejujejo vpliv drugih delničarjev glede na znatnost njihove udeležbe v družbah KPN in TPG.
25 Pri tem je mogoče ti posebni delnici umakniti samo s soglasjem nizozemske države.
26 S tem, da je za tako pomembne odločitve potrebna predhodna potrditev nizozemske države in da je zato omejena možnost učinkovitega sodelovanja drugih delničarjev pri upravljanju zadevne družbe, ima lahko obstoj teh delnic negativen vpliv na neposredne naložbe.
27 Prav tako lahko zadevne posebne delnice odvračajo portfeljske naložbe v družbah KPN in TPG. Morebitna zavrnitev nizozemske države, da bi potrdila pomembno odločitev, ki so jo organi zadevne družbe predstavili kot v skladu z njenimi interesi, bi namreč lahko bila pomembna za (borzno) vrednost delnic navedene družbe in, posledično, zanimanje za naložbe v te delnice.
28 Torej bi lahko tveganje, da bo nizozemska država izvajala svoje posebne pravice z namenom zasledovanja interesov, ki niso v skladu z gospodarskimi interesi zadevne družbe, odvrnilo neposredne ali portfeljske naložbe v njo.
29 Končno je treba navesti, da v nasprotju s tem kar trdi nizozemska vlada, ti omejevalni učinki niso niti preveč negotovi niti preveč posredni, da bi lahko pomenili oviro prostega pretoka kapitala.
30 Ni namreč mogoče izključiti, da bi v določenih posebnih okoliščinah, nizozemska država izvajala svoje posebne pravice za varovanje svojih splošnih interesov, ki so morebiti nasprotni gospodarskim interesom zadevne družbe. Zadevni posebni delnici torej obsegata dejansko tveganje, da navedena država zaustavi odločitve, ki jih priporočajo organi teh družb, ker naj bi bile v skladu z njihovim gospodarskim interesom.
31 Glede na zgoraj navedeno pomenijo zadevne posebne delnice omejitev v smislu člena 56(1) ES.
– Morebitna utemeljitev ovir
32 Prosti pretok kapitala lahko kljub temu omejujejo nacionalni ukrepi, ki jih upravičujejo razlogi iz člena 58 ES ali višji razlogi v splošnem interesu (glej v tem smislu sodbo z dne 7. septembra 2004 v zadevi Manninen, C-319/02, ZOdl., str. I‑7477, točka 29), zato ker ne obstaja usklajevalni ukrep Skupnosti, ki bi določal ukrepe, ki so potrebni za zagotovitev varovanja teh interesov (glej v tem smislu v zvezi s svobodnim opravljanjem storitev sodbo z dne 15. junija 2006 v zadevi Komisija proti Franciji, C‑255/04, ZOdl., str. I-5251, točka 43 in navedena sodna praksa).
33 Kadar ni takšne uskladitve na ravni Skupnosti, morajo države članice načeloma odločiti na kateri stopnji bodo zagotavljale varovanje teh legitimnih interesov pa tudi kako naj se ta stopnja doseže. Vendar lahko to storijo samo v okviru, ki ga določa Pogodba, in zlasti ob upoštevanju načela sorazmernosti, ki določa, da morajo biti sprejeti ukrepi primerni za uresničitev zastavljenega cilja in ne smejo prekoračiti okvirov, ki so potrebni za njegovo doseganje (glej v tem smislu sodbo z dne 4. junija 2002 v zadevi Komisija proti Belgiji, C‑503/99, Recueil, str. I‑4809, točka 45).
34 V obravnavanem primeru je torej treba za presojo utemeljenosti očitkov Komisije preučiti, ali je mogoče zadevni posebni delnici, ki obsegata posebne pravice predhodne potrditve nekaterih upravljavskih odločitev organov družb KPN in TPG, utemeljiti z enim od razlogov, navedenimi v točki 32 te sodbe in ali so ti ukrepi sorazmerni z želenimi cilji.
35 V zvezi s posebno delnico, ki jo ima v družbi KPN, nizozemska vlada za njeno utemeljitev ne navaja nobenega cilja splošnega interesa.
36 V teh okoliščinah je treba prvi očitek, ki je bil naveden v zadevi C-282/04, ki se je nanašal na kršitev člena 56(1) ES, sprejeti.
37 Nizozemska vlada v zvezi s posebno delnico v družbi TPG navaja, da je ta nujna za zagotavljanje univerzalne poštne storitve, in zlasti za varovanje plačilne sposobnosti in stalnosti družbe TPG, ki je edino podjetje, ki je na Nizozemskem trenutno sposobno zagotavljati to univerzalno storitev na ravni, ki jo zahteva zakon.
38 V zvezi s tem je treba navesti, da zagotavljanje storitve v splošnem interesu, kot je univerzalna poštna storitev, lahko pomeni višji razlog v splošnem interesu, ki bi lahko opravičil oviro prostega pretoka kapitala (glej po analogiji sodbo z dne 20. junija 2002 v združenih zadevah Radiosistemi, C‑388/00 in C‑429/00, Recueil, str. I-5845, točka 44).
39 Vendar pa zadevna posebna delnica presega to, kar je nujno za varovanje plačilne sposobnosti in stalnosti ponudnika univerzalnih poštnih storitev.
40 Kot je to utemeljeno ugotovil generalni pravobranilec v točkah 38 in 39 sklepnih predlogov, je namreč treba ugotoviti, na eni strani, da posebne pravice, ki jih ima nizozemska država v družbi TPG, niso omejene na dejavnosti te družbe, ki jih opravlja kot ponudnik univerzalne poštne storitve. Na drugi strani, izvajanje teh posebnih pravic ne temelji na nobenem posebnem merilu in ga ni treba obrazložiti, kar onemogoča kakršen koli učinkovit sodni nadzor.
41 Ob upoštevanju vsega zgoraj navedenega je treba prvi očitek, ki je bil naveden v zadevi C-283/04, ki se nanaša na kršitev člena 56(1) ES, sprejeti.
Očitek kršitve člena 43 ES
42 Komisija zahteva tudi, naj se ugotovi, da Kraljevina Nizozemska ni izpolnila obveznosti iz člena 43 ES, ki se nanaša na svobodo ustanavljanja, ker naj zadevne posebne delnice ne bi omejevale samo neposrednih in portfeljskih naložb v družbo KPN oziroma v družbo TPG, ampak naj bi tudi lahko oteževale naložbe v nadzorne deleže v teh dveh družbah, torej naložbe, ki dajejo določen vpliv pri upravljanju in pri nadzoru le-teh (glej v zvezi s tem sodbo z dne 5. novembra 2002 v zadevi Überseering, C‑208/00, Recueil, str. I-9919, točka 77 in navedena sodna praksa).
43 Tako kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 41 sklepnih predlogov, če zadevne posebne delnice povzročajo omejitve svobode ustanavljanja, so te omejitve neposredna posledica zgoraj obravnavanih ovir prostega pretoka kapitala, od katerih jih ni mogoče ločiti. Glede na to, da je bila ugotovljena kršitev člena 56(1) ES, zadevnih ukrepov ob upoštevanju pravil Pogodbe v zvezi s svobodo ustanavljanja ni treba ločeno preučiti (glej zlasti sodbo z dne 13. maja 2003 v zadevi Komisija proti Španiji, C-463/00, Recueil, str. I-4581, točka 86).
44 Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da Kraljevina Nizozemska s tem, da je v statutih družb KPN in TPG ohranila nekatere določbe, ki določajo, da kapital teh družb obsega posebno delnico, ki jo ima nizozemska država, in ki podeljuje posebne pravice potrjevanja nekaterih upravljavskih odločitev organov navedenih družb, ki niso omejene na primere, ko je posredovanje te države nujno zaradi višjih razlogov v splošnem interesu, ki jih je Sodišče priznalo in, v primeru družbe TPG zlasti za zagotavljanje ohranitve univerzalne poštne storitve, ni izpolnila obveznosti iz člena 56(1) ES.
Stroški
45 V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se Kraljevini Nizozemski naloži plačilo stroškov, in ker ta s svojimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:
1) Kraljevina Nizozemska s tem, da je v statutih družb Koninklijke KPN NV in TPG NV ohranila nekatere določbe, ki določajo, da kapital teh družb zajema posebno delnico, ki jo ima nizozemska država in ki ji podeljuje posebne pravice potrjevanja nekaterih upravljavskih odločitev organov navedenih družb, ki niso omejene na primere, ko je posredovanje te države nujna zaradi višjih razlogov v splošnem interesu, ki jih je Sodišče priznalo in, v primeru družbe TPG NV zlasti za zagotavljanje ohranitve univerzalne poštne storitve, ni izpolnila obveznosti iz člena 56(1) ES.
2) Kraljevini Nizozemski se naloži plačilo stroškov.
Podpisi