SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MICHALA BOBKA,
predstavljeni 10. aprila 2018(1)
Zadeva C‑89/17
Secretary of State for the Home Department
proti
Rozanne Banger
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) London (višje sodišče v Londonu (oddelek za imigracijo in azil) (Združeno kraljestvo))
„Predhodno odločanje – Državljanstvo Unije – Člen 21 PDEU – Vrnitev državljana Unije v državo članico, katere državljan je, potem ko je uresničeval pravico do prostega gibanja v drugi državi članici – Pravica do prebivanja državljana tretje države, ki je širši družinski član državljana Unije – Uporaba Direktive 2004/38/ES po analogiji – Člen 3(2)(b) – Obveznost, da se v skladu z nacionalno zakonodajo olajšata vstop in prebivanje partnerju, s katerim ima državljan Unije trajno razmerje – Pravica do pritožbe – Obseg sodnega nadzora – Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah“
I. Uvod
1. Rozanne Banger je iz Južne Afrike. Njen partner Philip Rado je državljan Združenega kraljestva. Skupaj sta živela na Nizozemskem, kjer je bilo R. Banger izdano dovoljenje za prebivanje kot neporočeni partnerki državljana Unije.
2. Na Nizozemskem je bilo R. Banger dovoljenje za prebivanje izdano na podlagi člena 3(2) Direktive 2004/38/ES(2). Ta člen določa, da država članica gostiteljica v skladu s svojo nacionalno zakonodajo olajša vstop in prebivanje nekaterim drugim osebam, ki niso zajete s členom 2(2) Direktive kot družinski člani. Med njimi je tudi partner, za katerega državljan Unije dokaže, da ima z njim trajno razmerje.
3. Par se je nato odločil, da se preseli v Združeno kraljestvo. Tamkajšnji pristojni organi so prošnjo R. Banger za dovoljenje za prebivanje zavrnili, ker s partnerjem ni bila poročena.
4. Tudi v Združenem kraljestvu obstaja ureditev, katere namen je prenos člena 3(2) Direktive 2004/38. Vendar je ta država članica za P. Rada država članica izvora. Torej R. Banger navedene ureditve ni mogla izkoristiti, ker se ta uporablja le za „širše družinske člane“ državljanov Unije iz drugih držav članic, ne pa za „širše družinske člane“ državljanov Združenega kraljestva, ki se vrnejo v to državo članico, potem ko so uresničevali pravico do prebivanja v drugi državi članici.
5. V takih okoliščinah Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber), London, United Kingdom (višje sodišče (oddelek za imigracijo in azil), London, Združeno kraljestvo) Sodišču v bistvu predlaga, naj odgovori na dve vprašanji.
6. Prvič, ali morajo države članice izdati dovoljenje za prebivanje ali olajšati prebivanje neporočenemu partnerju državljana Unije, ki se skupaj z državljanom Unije vrne v njegovo državo članico izvora? Če je treba na to vprašanje odgovoriti pritrdilno, predložitveno sodišče sprašuje, ali je podlaga za tako obveznost Direktiva 2004/38 ali pa so to načela, ki jih je Sodišče izoblikovalo v sodbi Singh.(3)
7. Drugič, predložitveno sodišče se želi prepričati o obsegu sodnega varstva, ki ga pravo Unije zahteva v položajih, za katere se uporablja člen 3(2) Direktive, v posebnem okviru zakonodaje Anglije in Walesa, ki glede na vrsto zadevnega zahtevka določa različni možnosti sodnega varstva: vložitev pravnega sredstva pri sodišču in sodni nadzor. V dejanskih okoliščinah obravnavane zadeve, v kateri odločbo izpodbija „širša družinska članica“, je edini način pravnega izpodbijanja, ki je na voljo, sodni nadzor.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
8. V uvodni izjavi 6 Direktive 2004/38 je navedeno:
„Zaradi ohranjanja enotnosti družine v širšem smislu in brez vpliva na prepoved diskriminacije na podlagi državljanstva, bi država članica gostiteljica morala preučiti na osnovi lastne zakonodaje položaj tistih oseb, ki niso vključene v opredelitev pojma družinskih članov po tej direktivi in ki zato ne morejo uživati samodejne pravice do vstopa in prebivanja v državi članici gostiteljici, da bi lahko odločila, ali se lahko takšnim osebam dovoli vstop in prebivanje, pri čemer upošteva njihovo razmerje z državljanom Unije ali katere koli druge okoliščine, kot sta finančna ali fizična odvisnost od državljana Unije.“
9. Člen 2 te direktive vsebuje te opredelitve:
„1. ,Državljan Unije‘ pomeni vsako osebo, ki ima državljanstvo države članice;
2. ‚Družinski član‘ pomeni:
(a) zakonca;
(b) partnerja, s katerim je državljan Unije sklenil registrirano partnerstvo na podlagi zakonodaje države članice, če zakonodaja države članice gostiteljice obravnava registrirana partnerstva kot enakovredna zakonski zvezi in v skladu s pogoji, določenimi v ustrezni zakonodaji države članice gostiteljice;
[…]
3. ‚Država članica gostiteljica‘ pomeni državo članico, v katero se državljan Unije preseli z namenom uresničevanja svoje pravice do prostega gibanja in prebivanja.“
10. Člen 3 Direktive določa:
„1. Ta direktiva se uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici razen v tisti državi, katere državljani so, in za njihove družinske člane, kot opredeljene v točki 2 člena 2, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo.
2. Brez vpliva na kakršno koli pravico do prostega gibanja in prebivanja, ki jo zadevne osebe lahko imajo, država članica gostiteljica, v skladu s svojo nacionalno zakonodajo, olajša vstop in prebivanje naslednjim osebam:
[…]
(b) partnerju, s katerim ima državljan Unije trajno razmerje, ki je ustrezno potrjeno.
Država članica gostiteljica temeljito preuči osebne razmere in utemelji vsako zavrnitev vstopa ali prebivanja tem ljudem.“
11. V skladu s členom 15(1) Direktive se „[p]ostopki, predvideni v členih 30 in 31, […] po analogiji uporabijo pri vseh odločanjih v zvezi z omejevanjem prostega pretoka državljanov Unije in njihovih družinskih članov iz drugih razlogov razen javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja“.
12. Člen 31 Direktive določa:
„1. Proti kateri koli odločbi, sprejeti zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja, morajo imeti zadevne osebe možnost vložiti pravno sredstvo pri sodišču in, kjer to ustreza, drugem organu v državi članici gostiteljici.
[…]
3. Postopki s pravnimi sredstvi dopuščajo preskus pravilnosti in zakonitosti odločbe kot tudi dejstev in okoliščin, na katerih predlagani ukrep temelji. Ti postopki zagotavljajo, da odločba ni nesorazmerna, zlasti glede zahtev, določenih v členu 28.
[…]“
B. Pravo Združenega kraljestva
13. Direktiva 2004/38 je prenesena z Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (SI 2006/1003) (uredba iz leta 2006 o priseljevanju (Evropski gospodarski prostor) (SI 2006/1003), v nadaljevanju: uredba o priseljevanju iz EGP).
14. Člen 8 vsebuje določbe o „širših družinskih članih“:
„1. V tej uredbi ‚širši družinski član‘ pomeni osebo, ki ni družinski član državljana EGP v skladu s členom 7(1)(a), (b) ali (c) in ki izpolnjuje pogoje iz odstavkov 2, 3, 4 ali 5.
[…]
5. Oseba izpolnjuje pogoj iz tega odstavka, če je partner državljana EGP (razen zunajzakonskega partnerja) in če lahko odločevalcu dokaže, da ima z državljanom EGP trajno razmerje.
6. V tej uredbi ‚zadevni državljan EGP‘ v povezavi s širšim družinskim članom pomeni državljana EGP, ki je oziroma katerega zakonec ali zunajzakonski partner je sorodnik širšega družinskega člana za potrebe odstavkov 2, 3 ali 4, ali državljana EGP, ki je partner širšega družinskega člana za potrebe odstavka 5.“
15. S členom 9, ki se je očitno uporabljal v času dejanskega stanja, so določena spodaj navedena pravila v zvezi z družinskimi člani državljanov Združenega kraljestva:
„1. Če sta izpolnjena pogoja iz odstavka 2, se ta uredba uporablja za osebo, ki je družinski član britanskega državljana, kot da bi bil britanski državljan državljan EGP.
2. Ta pogoja sta, da:
(a) britanski državljan prebiva v državi EGP kot zaposlena ali samozaposlena oseba ali je tam tako prebival pred vrnitvijo v Združeno kraljestvo in
(b) je družinski član britanskega državljana njegov zakonec ali zunajzakonski partner, da osebi živita skupaj v državi EGP oziroma sta sklenili zakonsko zvezo ali registrirali zunajzakonsko zvezo in da sta v tej državi živeli skupaj, preden se je britanski državljan vrnil v Združeno kraljestvo.
[…]“
III. Dejansko stanje, postopek in predložena vprašanja
16. R. Banger je državljanka Južne Afrike. Njen partner P. Rado je državljan Združenega kraljestva. Od leta 2008 do leta 2010 sta skupaj živela v Južni Afriki. Maja 2010 sta se preselila na Nizozemsko, kjer je P. Rado sprejel delo. R. Banger so nizozemski organi na podlagi nacionalnih določb, s katerimi je prenesen člen 3(2) Direktive 2004/38, izdali dovoljenje za prebivanje kot širši družinski članici državljana Unije.
17. Leta 2013 se je par odločil, da se preseli v Združeno kraljestvo. Secretary of State for the Home Department (minister za notranje zadeve, v nadaljevanju: minister za notranje zadeve) je prošnjo R. Banger za dovoljenje za prebivanje v Združenem kraljestvu zavrnil, ker s P. Radom ni bila poročena. Ta odločitev je bila sprejeta na podlagi člena 9 uredbe o priseljevanju iz EGP, ki določa pravice družinskih članov državljanov Združenega kraljestva, ki se v to državo članico vrnejo, potem ko so uresničevali pravico do prostega gibanja. V skladu z odločbo, ki jo je na podlagi te določbe izdal minister za notranje zadeve, mora biti prosilec, da je opredeljen kot družinski član britanskega državljana, bodisi zakonec bodisi zunajzakonski partner britanskega državljana.(4)
18. R. Banger je to odločbo izpodbijala pred First-tier Tribunal (sodišče prve stopnje). To sodišče je menilo, da ji je treba kot osebi, ki ni državljanka Unije, je pa partnerka britanskega državljana, ki je uresničeval pravico do prostega gibanja in se je vrnil v državo članico izvora, priznati ugodnosti, ki izhajajo iz sodbe Singh.(5)
19. Ministru za notranje zadeve je bila dovoljena pritožba pri Upper Tribunal (višje sodišče in predložitveno sodišče), ker naj bi First-tier Tribunal (sodišče prve stopnje) napačno uporabilo pravo. Predložitveno sodišče poudarja pomen ugotovitev iz sodbe Singh(6) za postopek v glavni stvari. Pri tem navaja, da je v obravnavani zadevi edina razlika ta, da R. Banger in P. Rado nista poročena, medtem ko sta bila zakonca Singh poročena. Čeprav bi bil za uporabo načel, ki izhajajo iz te sodbe, za obravnavani položaj potreben „sorazmerno majhen korak“, se predložitvenemu sodišču porajajo dvomi v zvezi s pravno podlago za tako razširitev. Poudarja tudi posebnost člena 3(2) Direktive 2004/38: osebe, zajete z njim, ne morejo uveljavljati pravice do prebivanja. Poleg tega ta določba jasno pušča polje proste presoje za države članice, zato se lahko upoštevna zakonodaja med posameznimi državami članicami razlikuje.
20. V teh okoliščinah je Upper Tribunal (višje sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali načela iz sodbe [Singh (C‑370/90)] delujejo tako, da mora država članica posamezniku, ki ni državljan Unije in je neporočeni partner državljana EU, ki se po tem, ko je uveljavil pravico do prostega gibanja delavcev v drugi državi članici na podlagi Pogodbe, s takim partnerjem vrne v matično državo članico, izdati dovoljenje za prebivanje ali olajšati njegovo izdajo?
2. Podredno, ali obstaja zahteva, da se izda ali olajša izdaja takega dovoljenja za prebivanje na podlagi [Direktive 2004/38]?
3. Ali je odločba o zavrnitvi dovoljenja za prebivanje, če ne temelji na temeljiti preučitvi osebnih razmer prosilca in ni ustrezno ali zadostno obrazložena, nezakonita, ker krši člen 3(2) [Direktive 2004/38]?
4. Ali je pravilo nacionalnega prava, ki preprečuje vložitev pravnega sredstva pri sodišču zoper odločitev izvršilnega organa, da se osebi, ki trdi, da je širši družinski član, zavrne izdaja dovoljenja za prebivanje, v skladu z [Direktivo 2004/38]?“
21. Pisna stališča so predložile R. Banger, španska, avstrijska in poljska vlada, vlada Združenega kraljestva ter Evropska komisija. Na obravnavi 17. januarja 2018 so R. Banger, španska vlada, vlada Združenega kraljestva in Evropska komisija podale ustna stališča.
IV. Presoja
22. Zgradba teh sklepnih predlogov je taka. Prva tri vprašanja za predhodno odločanje bom obravnaval skupaj, saj se tako ali drugače nanašajo na pravno podlago in vsebino obveznosti držav članic v zvezi z vstopom in prebivanjem neporočenih partnerjev državljanov Unije, „ki se vrnejo“ (oddelek A). Nato bom preučil četrto vprašanje, ki zadeva obseg zahtevanega sodnega nadzora v zvezi s „širšimi družinskimi člani“,(7) na katere se nanaša člen 3(2) (oddelek B).
A. Prvo, drugo in tretje vprašanje: „širši družinski člani“ „državljanov Unije, ki se vrnejo“
23. S prvim vprašanjem želi predložitveno sodišče izvedeti, ali se na podlagi načel, izoblikovanih v sodbi Singh(8), od države članice zahteva, da izda dovoljenje za prebivanje ali olajša prebivanje neporočenim partnerjem državljanov Unije, „ki se vrnejo“. Z drugim vprašanjem podredno sprašuje, ali navedena obveznost, da se ali izda dovoljenje za prebivanje ali olajša prebivanje, izhaja neposredno iz Direktive 2004/38.
24. Ti vprašanji sta dvoplastni. Najprej se nanašata na pravno podlago upravičenosti, ki za trajne partnerje državljanov Unije, „ki se vrnejo“, izhaja iz prava Unije. Drugič, z njima je implicitno že postavljeno vprašanje vsebine te upravičenosti: je treba tako dovoljenje izdati ali samo olajšati njegovo izdajo? Zadnjenavedena problematika je nato v celoti potisnjena v ospredje v tretjem vprašanju za predhodno odločanje. S tem vprašanjem se posebej sprašuje, ali je na podlagi člena 3(2) Direktive 2004/38 nezakonito sprejeti zavrnilno odločbo, ki ne temelji na temeljiti preučitvi osebnih razmer prosilca ter ni ustrezno ali zadostno obrazložena.
25. Po mojem mnenju so ti vidiki med seboj močno prepleteni. Podlaga določa vsebino, ki nato zahteva določeno raven obrazložitve odločbe. Zato menim, da je prva tri vprašanja najbolje obravnavati skupaj.
26. V tem oddelku bom torej najprej preučil pravno podlago pravic, ki za neporočene partnerje državljanov Unije, „ki se vrnejo“, izhajajo iz prava Unije. V ta namen bom presodil, ali je mogoče uporabo pravil iz Direktive 2004/38 po analogiji za državljane Unije, „ki se vrnejo“ v državo, katere državljani so, kot so bila razvita v sodni praksi Sodišča, razširiti na člen 3(2)(b) Direktive (del 1). Drugič, obravnaval bom razlago te določbe, s katero je uveden pojem „olajšanje“ vstopa in prebivanja neporočenih partnerjev (del 2). Tretjič, preučil bom pomen teh ugotovitev za obravnavano zadevo (del 3).
1. Državljani, ki se vrnejo
27. Direktiva 2004/38 vsebuje posebno določbo – člen 3(2)(b) – ki se nanaša na položaj oseb, s katerimi ima državljan Unije trajno razmerje. Vendar se ta določba kot taka za obravnavano zadevo ne uporablja. Določbe Direktive v zvezi s pravico do vstopa in prebivanja se ne uporabljajo v okoliščinah, v katerih se državljan Unije ali njegovi družinski člani nanje sklicujejo proti državi članici državljanstva državljana Unije.(9)
28. Logično bi bilo, da enako velja v zvezi s členom 3(2) Direktive 2004/38, kar zadeva „širše družinske člane“.
29. Drži sicer, da člen 3(2) Direktive 2004/38, v nasprotju z njenim členom 3(1), ne napotuje izrecno na širše družinske člane, ki spremljajo državljana Unije ali se mu pridružijo v drugi državi članici. Člen 3(2) pa, kot je potrjeno z uvodno izjavo 6 Direktive, jasno napotuje na obveznosti „države članice gostiteljice“. Poleg tega so isti sistematični in teleološki preudarki, zaradi katerih je Sodišče menilo, da se Direktiva 2004/38 ne uporablja za državljane tretjih držav, ki so družinski člani državljanov Unije, v državi članici državljanstva teh državljanov,(10) veljavni tudi v zvezi s „širšimi družinskimi člani“.
30. To, da se člen 3(2) Direktive 2004/38 kot tak v zadevi, kot je obravnavana, ne uporablja, pa še ne pomeni, da je ta določba povsem neupoštevna. V sodni praksi Sodišča je bilo na podlagi pravil primarnega prava odločeno, da se lahko različni akti sekundarnega prava v zvezi s prostim gibanjem v nekaterih okoliščinah po analogiji uporabijo za položaje, ki se nanašajo na državljane Unije, ki se vrnejo v svojo državo članico državljanstva, potem ko so uresničevali pravico do prostega gibanja.(11)
31. Sodišče je tako usmeritev sodne prakse zgradilo na logiki odvračanja. Iz sodbe Singh je razvidno, da „bi lahko državljana države članice odvrnilo od zapustitve svoje države izvora za opravljanje zaposlitvene ali samozaposlitvene dejavnosti, v skladu z določbami Pogodbe, na ozemlju druge države članice, če v primeru vrnitve v državo članico, katere državljan je, da bi tam opravljal zaposlitveno ali samozaposlitveno dejavnost, ne bi mogel uveljavljati ugodnosti, povezanih z vstopom in prebivanjem, ki so vsaj enakovredne tistim, ki jih ima lahko na podlagi Pogodbe in sekundarnega prava na območju druge države članice“.(12) Pravica do prostega gibanja ne bi mogla biti v celoti učinkovita, če je mogoče državljana Unije „odvrniti od njihovega uresničevanja z ovirami, ki jih njegova ali njena država izvora postavlja njegovemu ali njenemu zakoncu glede vstopa in prebivanja“.(13) V sodbi Eind je Sodišče dodalo, da bi ta odvračilni učinek lahko prav tako enostavno nastal „glede na vidik, da ob vrnitvi v državo izvora ne bi mogel nadaljevati skupnega življenja z najtesnejšimi družinskimi člani, ki bi se morebiti začelo – s sklenitvijo zakonske zveze ali z združitvijo družine – v državi članici gostiteljici“.(14)
32. Na tej podlagi je Sodišče odločilo, da se ob upoštevanju člena 21(1) PDEU pogoji iz sekundarnega prava v zvezi s pravico do vstopa in prebivanja družinskih članov, zlasti tisti iz Direktive 2004/38, po analogiji uporabljajo za družinske člane „državljanov Unije, ki se vrnejo“, tudi v državi članici državljanstva državljana Unije. V sodbi O. in B. je dodatno pojasnilo, da se ta sodna praksa uporablja, kadar je državljan Unije razvil ali utrdil družinsko življenje z državljanom tretje države med dejanskim prebivanjem v drugi državi članici od tiste, katere državljan je.(15)
33. V obravnavani zadevi vlada Združenega kraljestva trdi, da načela, ki izhajajo iz zgoraj povzete sodne prakse, zadevajo izključno pravico do vstopa in prebivanja na podlagi Direktive 2004/38. V skladu s členom 3(1) Direktive to pravico uživajo le družinski člani s seznama iz člena 2(2) Direktive, ne pa „širši družinski člani“ iz člena 3(2). Torej naj uporaba po analogiji, ki bi temeljila na odvračilnem učinku zavrnitve pravice do prebivanja družinskim članom na uresničevanje pravice do prostega gibanja s strani državljanov Unije, v obravnavani zadevi ne bi bila upravičena, saj se ta nanaša na neporočeno partnerico, ki v skladu s členom 3(2) ni upravičena do take pravice do prebivanja.
34. S tem se ne strinjam.
35. Prvič, drži sicer, da se je novejša sodna praksa Sodišča v zvezi s pravico do prebivanja državljanov tretjih držav, ki so družinski člani „državljanov Unije, ki se vrnejo“, nanašala na status takih oseb, ki so „družinski člani“ na podlagi člena 2 Direktive 2004/38.(16) Vendar menim, da tega dejstva ne bi smeli sprevračati in ga razlagati kot namero, da se ta sodna praksa omeji zgolj na „družinske člane“. Enako verjetna razlaga (oziroma po mojem mnenju veliko verjetnejša) je, da je bilo v teh zadevah napoteno le na družinske člane preprosto zato, ker so se nanašale le na družinske člane.
36. Drugič, to še toliko bolj drži, ker se splošna logika, na kateri temelji uporaba Direktive po analogiji za „družinske člane“, v celoti uporablja tudi za „širše družinske člane“. Kot je upravičeno poudarila Komisija, to še posebej velja za neporočenega partnerja državljana Unije, ki je zakonito in v skladu s pravom Unije prebival v državi članici gostiteljici.(17)
37. Logika odvračanja je bila zgrajena na predpostavki, da bo državljan Unije odvrnjen od selitve, ker bo osebam, ki so mu zasebno blizu, preprečeno, da bi se mu pridružile. Treba je priznati, da se družbene percepcije spreminjajo in da danes obstaja kar nekaj oblik skupnega bivanja. Torej bi bil lahko potencial odvračanja dejansko večji v zvezi s partnerjem na podlagi člena 3(2)(b) Direktive 2004/38, kot je morda v zvezi z nekaterimi kategorijami, navedenimi v členu 2(2) Direktive. Seveda ne trdim, da bo vedno tako. Napeljujem zgolj na to, da so v zvezi s tem, kdo je neki osebi dejansko „blizu“, formalne in s točno določenimi kategorijami utemeljene posplošitve le težko primerne.(18)
38. Lahko bi še dodali, da uvodna izjava 6 Direktive 2004/38 potrjuje, da je „enotnost družine v širšem smislu“ cilj iz člena 3(2) te direktive.(19) Tako je v tem smislu med resničnim prebivanjem državljana Unije v državi članici gostiteljici v tej državi enako mogoče razviti ali utrditi „širše“ družinske vezi, zato lahko te dejansko povzročijo enake vrste ugotovitev, ki temeljijo na odvračanju.
39. Po teh pojasnilih moram priznati, da eden od elementov logike odvračanja, s katerim je bila utemeljena uporaba Direktive 2004/38 po analogiji za državljane Unije, ki se vrnejo v države članice izvora, ni povsem prepričljiv. Na kratko, za odvrnitev je potrebno védenje. Dokaj težko me od poti, ki sem si jo začrtal, odvrne nekaj, za kar v času sprejetja odločitve sploh ne vem, da obstaja, ali nekaj, česar prihodnji obstoj je v najboljšem primeru bolj kot ne negotov.
40. Po eni strani lahko tak odvračilni učinek obstaja, ko (širši) družinski član že uživa status v državi članici državljana Unije, preden se preseli v tujino. Prosto gibanje se lahko izkaže za tvegano, kadar je bil družinskemu članu, ki je državljan tretje države, v državi članici izvora državljana Unije že podeljen status priseljenca. Ta status bi bil lahko v primeru, da ta družinski član državljana Unije spremlja v drugo državo članico, izgubljen. Čeprav je s pravom Unije zagotovljena pravica do prebivanja v drugi (ali naslednji) državi članici gostiteljici, je mogoče razumno predpostaviti, da lahko možnost, da ta pravica ob vrnitvi v državo članico izvora ne bo več priznana, odigra odvračilno vlogo pri osebni presoji dejavnikov, ki se upoštevajo pri odločanju o uresničevanju pravice do prostega gibanja.(20)
41. Po drugi strani pa razumsko veliko težje opredelim kakršen koli tovrstni razpoznavni odvračilni učinek na odločitev o odhodu iz države članice izvora zaradi uresničevanja pravice do prostega gibanja, kadar državljan Unije še ni izoblikoval nikakršnega družinskega življenja. Ali je res mogoče razumno trditi, da bo, denimo, na odločitev diplomantke, ki je pred kratkim končala univerzitetni študij in morda razmišlja o selitvi v drugo državo članico ali članice, vplival razmislek o tem, da bo mogoče v tej državi članici (ali drugi ali tretji državi članici) spoznala ljubezen svojega življenja in da si bo morda pozneje – ob predpostavki, da je bila ljubezen njenega življenja res za celo življenje – zaželela, da bi se s to osebo za stalno vrnila v državo članico izvora, vendar jo bo ugotovitev, da tej osebi ne bi bila podeljena pravica do prebivanja – odkritje, do katerega bi prišla po skrbni in podrobni preučitvi nacionalnih pravil o priseljevanju v svoji državi članici izvora, ki bodo morda še veljala v bližnji ali daljni prihodnosti, torej kadar koli bi se morda vrnila – odvrnila od tega, da bi sploh kakor koli uresničevala svojo pravico do prostega gibanja, in bo raje ostala kar doma?
42. Če zanemarimo scenarije, v katerih je prav iskanje prave ljubezni gonilna sila za uresničevanje pravice do prostega gibanja neke osebe, oddaljenost in hipotetičnost takih dogodkov ter njihova (ne)verjetnost kot resnična osnova za življenjske odločitve običajnega človeka morda ne tvorijo najbolj trdnih temeljev za uporabo po analogiji (ki pomeni dejansko razširitev upoštevnosti onkraj jasnega besedila) Direktive 2004/38 za državljane Unije, ki se vrnejo.
43. Zato bi Sodišču predlagal, naj večji poudarek nameni alternativni utemeljitvi uporabe pogojev iz Direktive 2004/38 po analogiji za državljane Unije, „ki se vrnejo“, in njihove (širše) družinske člane: ni nujno trditi, da bi bil lahko nekdo ex ante odvrnjen od selitve, ampak lahko namesto tega zagovarjamo stališče, da ga ne smemo ex post dejansko kaznovati, ker je to storil.(21)
44. Sodišče je v svoji sodni praksi v okviru prepovedi diskriminacije že priznalo, da uresničevanje pravice do prostega gibanja ne sme povzročiti tega, da so državljani Unije ex post postavljeni v slabši položaj.(22) Menim, da tak slabši položaj nastane v primerih, v katerih se za državljane, „ki se vrnejo“, sicer uporablja ista pravna ureditev kot za državljane, ki niso nikoli uresničevali pravice do prostega gibanja, vendar se z nacionalnimi pravili ne priznavajo družinske vezi, razvite ali utrjene v drugi državi članici.(23)
45. Objektivno različnih položajev ne moremo in ne smemo obravnavati enako. V nasprotnem primeru je nevarnost (in v tem primeru niti oddaljena niti hipotetična) ta, da bo prosto gibanje privedlo do zagotovitve enosmerne vozovnice. S tem bi izselitev postala stalna. To se le težko sklada s pravico do prostega gibanja in prebivanja v Evropski uniji.(24)
46. Skratka, čeprav z nekaj dodelavami, se preudarki, zaradi katerih je Sodišče pravico do vstopa in prebivanja družinskih članov iz člena 2(2) Direktive 2004/38 po analogiji uporabilo za državljane Unije, ki se vrnejo v državo članico izvora, enako uporabljajo tudi za „širše družinske člane“ iz člena 3(2) Direktive.
47. Torej je treba skleniti, kot so navedle španska, avstrijska in poljska vlada ter Komisija, da državljan tretje države, ki je partner državljana Unije v trajnem razmerju – ki je uresničeval pravico do prostega gibanja – ob vrnitvi državljana Unije v državo članico izvora tega državljana ne sme biti deležen manj ugodnega obravnavanja, kot ga Direktiva določa za širše družinske člane državljanov Unije, ki uresničujejo pravico do prostega gibanja v drugih državah članicah.
2. Člen 3(2) Direktive 2004/38: „olajšanje“ vstopa in prebivanja „širših družinskih članov“
48. Predložitveno sodišče s prvim in drugim vprašanjem za predhodno odločanje Sodišče sprašuje, ali je državam članicam z zahtevami, ki izhajajo iz prava Unije, naloženo, da neporočenemu partnerju državljana Unije, ki se vrne, izdajo dovoljenje za prebivanje ali, podredno, olajšajo njegovo izdajo.
49. Kot so upravičeno navedle Komisija in vse vlade, ki so Sodišču predložile stališča, uporaba po analogiji, ki izhaja iz načela iz sodbe Singh,(25) pomeni, da morajo biti neporočeni partnerji „državljanov Unije, ki se vrnejo“, upravičeni do olajševalne ureditve, določene v členu 3(2) Direktive 2004/38.
50. R. Banger takemu razumevanju ne nasprotuje, vsaj ne neposredno. Njen argument je bolj dodelan: čeprav sicer ostaja znotraj obveznosti olajšanja iz člena 3(2) Direktive, hkrati trdi, da ji dovoljenje za prebivanje ni bilo zavrnjeno na podlagi temeljite preučitve njenih osebnih razmer in da zavrnitev ni bila ustrezno ali zadostno obrazložena, kot se to zahteva z navedeno določbo.
51. Sodišče je že pojasnilo vsebino posebne „olajševalne ureditve“ iz člena 3(2) Direktive, ki se uporablja za širše družinske člane, in sicer v sodbi Rahman.(26) V tej sodbi so bile izpostavljene tri razsežnosti navedene ureditve: neobstoj samodejne pravice do vstopa in prebivanja (i); obveznost, da se olajševalna ureditev uveljavi v skladu z nacionalnim pravom, za kar imajo države članice polje proste presoje (ii), in dejstvo, da polje proste presoje ni neomejeno (iii).
52. Prvič, s členom 3(2) Direktive 2004/38 širšim družinskim članom ni podeljena pravica do vstopa ali prebivanja. Razlikuje se med družinskimi člani, kot so opredeljeni v členu 2(2) Direktive, ki imajo pravico do vstopa in prebivanja, ter tistimi iz člena 3(2), katerih vstop in prebivanje je treba le olajšati.(27) Zato Direktiva 2004/38 držav članic ne zavezuje, da morajo ugoditi vsaki prošnji za vstop ali prebivanje v skladu s členom 3(2).(28) Poleg tega – in za razliko od pravic, do katerih so upravičeni državljani Unije in njihovi družinski člani – člen 3(2)„ni dovolj natančen, da bi se prosilcu za vstop ali prebivanje omogočilo, da bi se na to določbo skliceval neposredno za to, da bi uveljavljal merila za presojo, ki bi se po njegovem mnenju morala uporabljati v zvezi z njegovo prošnjo“.(29)
53. Drugič, v nasprotju s pravico do prebivanja je bila stvarna vsebina obveznosti olajšanja, določena s členom 3(2) Direktive 2004/38, opredeljena kot obveznost držav članic, da zagotovijo, da njihova zakonodaja vsebuje merila, na podlagi katerih lahko širši družinski člani pridobijo odločbo o svoji prošnji za prebivanje. Ta odločba mora temeljiti na temeljiti preučitvi njihovih osebnih razmer in mora biti v primeru zavrnitve prošnje obrazložena.(30)
54. Kot je potrjeno v uvodni izjavi 6 Direktive 2004/38, bi morala položaj „širših družinskih članov“ preučiti država članica gostiteljica „na osnovi lastne zakonodaje […], da bi lahko odločila, ali se lahko takšnim osebam dovolita vstop in prebivanje“. To pomeni, da imajo države članice glede na neobstoj natančnejših pravil v Direktivi in glede na uporabo besedne zveze „v skladu s svojo nacionalno zakonodajo“ široko polje proste presoje glede izbire meril, ki jih je treba upoštevati za uporabo njihovih obveznosti na podlagi člena 3(2).(31) To polje proste presoje nujno pomeni, da lahko države članice opredelijo posebne pogoje in merila za uporabo te določbe v svoji nacionalni zakonodaji ter dejavnike, ki jih je treba upoštevati.
55. Jasno je tudi, da polje proste presoje nujno pomeni, da se bodo ti pogoji, merila in dejavniki med posameznimi državami morda razlikovali, saj lahko države članice obveznosti prenosa te določbe izpolnijo na različne načine.(32)
56. Tretjič, polje proste presoje, podeljeno s členom 3(2) Direktive 2004/38, ni neomejeno. Ta določba vsebuje posebne omejitve, s katerimi je začrtan manevrski prostor, ki ga imajo države članice: upoštevna nacionalna pravila se morajo skladati s pojmom „olajšanje“ ter izpolnjevati zahteve po temeljiti preučitvi osebnih razmer in utemeljitvi v primeru zavrnitve prošnje.
57. Prva omejitev izhaja iz besedila določbe in koncepta „olajšanja“. Izraz „olajša“ namreč kaže na to, da člen 3(2) „državam članicam nalaga obveznost, da [zadevnim prošnjam] dajo neko prednost pred prošnjami drugih državljanov tretjih držav za vstop in prebivanje“.(33) Zato mora „[d]ržava članica gostiteljica […] skrbeti, da so v njeni zakonodaji merila, ki so skladna z običajnim pomenom pojma ‚olajša‘ […]“.(34) Sodišče je spomnilo, da je logična posledica obveznosti olajšanja ta, da zaradi sprejetih nacionalnih določb členu 3(2) ne sme biti odvzet polni učinek.(35)
58. Če poenostavim, države članice imajo pri „olajšanju“ kar nekaj manevrskega prostora tako v zvezi z vsebinskimi merili kot tudi v zvezi s postopkovnimi pogoji. Vendar pa je spodnja meja ta, da morajo biti „širši družinski člani“ obravnavani bolje kot splošna kategorija državljanov tretjih držav.(36)
59. Druga omejitev izhaja iz zadnjega stavka člena 3(2) Direktive 2004/38. S to določbo sta državam članicam naloženi dve obveznosti: da „temeljito preuči[jo] osebne razmere in utemelji[jo] vsako zavrnitev vstopa ali prebivanja tem ljudem“. Zato morajo države članice predvideti možnost, „da na svojo zahtevo prejmejo odločbo, ki temelji na temeljiti preučitvi njihovega osebnega položaja in je v primeru zavrnitve obrazložena“.(37) V skladu z uvodno izjavo 6 temeljita preučitev pomeni upoštevanje različnih upoštevnih dejavnikov, kot so razmerje z državljanom Unije ali katere koli druge okoliščine, kot sta finančna ali fizična odvisnost od državljana Unije.(38)
60. Torej je iz besedila člena 3(2) Direktive 2004/38, kot ga je Sodišče razložilo v sodbi Rahman in kot je bilo povzeto v tem oddelku, razvidno, da ta določba ne zajema nikakršne samodejne pravice do prebivanja. Torej uporaba te določbe po analogiji za položaje, v katerih širši družinski član spremlja „državljana Unije, ki se vrne“ v svojo državo članico izvora, prav tako ne more privesti do nikakršne samodejne pravice do prebivanja. Uporaba člena 3(2) Direktive po analogiji lahko zajema samo tisto, kar bi lahko zajel sam člen 3(2), če bi se uporabljal neposredno – ne more pa tega obsega preseči. Kot je namreč že potrdilo Sodišče v svoji sodni praksi, „uporaba po analogiji“ sekundarnega prava o prostem gibanju za družinske člane državljanov Unije, „ki se vrnejo“, še ne pomeni samodejnega priznanja pravice do prebivanja, ki so jo ti uživali v drugi državi članici: za uporabo določb sekundarnega prava po analogiji je treba še naprej upoštevati v njej določene pogoje.(39)
3. Obravnavana zadeva
61. V okoliščinah obravnavane zadeve je mogoče v primarnem pravu temelje za uporabo upoštevnih določb Direktive 2004/38 po analogiji najti v členu 45 PDEU (če predložitveno sodišče potrdi, da je P. Rado, kot se zdi, pravico do prostega gibanja uresničeval kot delavec na Nizozemskem) ali, podredno, v členu 21(1) PDEU.
62. Navedena uporaba po analogiji pomeni, da je neporočena partnerica, s katero ima državljan Unije trajno razmerje ter je z njo v drugi državi članici razvil ali utrdil družinske vezi, ko je uresničeval svojo pravico do prostega gibanja, upravičena do tega, da se njena prošnja ob vrnitvi državljana Unije v njegovo državo članico izvora preuči v skladu z zahtevami iz člena 3(2) Direktive 2004/38.
63. V obravnavani zadevi se zdi, da je bilo R. Banger na Nizozemskem izdano dovoljenje za prebivanje na podlagi člena 3(2) Direktive 2004/38. Kot širša družinska članica je živela s P. Radom, ko je ta uresničeval pravico do prebivanja v tej državi članici. Zdi se, da jima je to omogočilo uživanje in utrditev družinskega življenja.
64. V takih okoliščinah je R. Banger na podlagi povezane razlage PDEU (člena 21(1) oziroma člena 45 PDEU) in člena 3(2) Direktive 2004/38 upravičena do temeljite preučitve svoje prošnje in do utemeljitve vsake zavrnitve vstopa ali prebivanja na podlagi ugotovitev iz te preučitve. Preučiti je treba predvsem njene posebne osebne razmere, vključno z njenim razmerjem z državljanom Unije.
65. Na podlagi elementov iz predložitvene odločbe in navedb pred Sodiščem se zdi, da je bil edini razlog za zavrnitev njene prošnje za dovoljenje za prebivanje ta, da R. Banger in P. Rado v času vložitve prošnje nista bila poročena. Če je res tako, to ne zadostuje za izpolnitev zahteve po utemeljitvi na podlagi temeljite preučitve osebnih razmer širših družinskih članov v skladu s členom 3(2)(b), s katerim so zajete osebe, ki niso poročene, ampak imajo z državljanom Unije trajno razmerje.
66. Kar zadeva samo besedno zvezo „temeljita preučitev osebnih razmer“, je razumno predpostaviti, da vključuje preverjanje narave razmerja z državljanom Unije, ki se vrne. Sem bi torej logično spadalo tudi to, da se kot dokaz upošteva, da je bilo trajno razmerje že priznano in ustrezno potrjeno, na kar kaže izdaja dovoljenja za prebivanje v drugi državi članici.
67. Vendar želim še poudariti, da ni nujno, da to dejstvo samo zase privede do podelitve pravice do prebivanja v državi članici izvora državljana Unije (ali tudi v kateri koli drugi državi članici, v katero bi se par lahko odločil preseliti). Naj ponovim – o tem sem (in sicer prav iz tega razloga dokaj obširno) na splošno razpravljal v predhodnem oddelku – da obveznost olajšanja še ne pomeni obveznosti samodejne izdaje. Logična posledica dejstva, da imajo države članice na tem področju pravico znotraj omejitev določiti lastna posebna merila, je ta, da ne obstaja niti „obveznost vzajemnega priznavanja“ dovoljenj za prebivanje, ki jih izdajo druge države članice, niti obveznost zagotovitve vsaj enakega ali boljšega obravnavanja kot v predhodnih državah članicah gostiteljicah.
68. Menim, da niti logike vnaprejšnjega odvračanja niti logike naknadnega kaznovanja ne bi smeli tako razširiti, da bi dejansko pomenila, da mora katera koli in vsaka zaporedna država članica, v katero se državljan Unije odloči preseliti, zagotoviti vsaj enako ali boljše obravnavanje kot predhodne države članice. To bi namreč močno presegalo kakršno koli uporabo po analogiji in pojem olajšanja.
4. Vmesni predlog
69. Zato predlagam, naj se na prva tri vprašanja predložitvenega sodišča odgovori:
– Člen 21(1) in člen 45 PDEU je treba razlagati tako, da se, kadar je državljan Unije razvil ali utrdil svoje družinsko življenje med uresničevanjem pravice do prebivanja v drugi državi članici, olajševalna ureditev, določena v členu 3(2) Direktive 2004/38, po analogiji uporablja za partnerja, s katerim ima državljan Unije ob vrnitvi v svojo državo članico izvora trajno razmerje. Zato mora ta država članica v smislu člena 3(2) Direktive in v skladu s svojo nacionalno zakonodajo olajšati vstop in prebivanje partnerja državljana Unije, s katerim ima ta državljan ustrezno potrjeno trajno razmerje.
– Kadar se državljan Unije vrne v svojo državo članico izvora, potem ko je uresničeval pravico do prebivanja v drugi državi članici, v kateri je razvil ali utrdil svoje družinsko življenje s partnerjem, s katerim ima ustrezno potrjeno trajno razmerje, se na podlagi členov 21(1) in 45 PDEU zahteva, da država članica izvora državljana Unije, ko odloča o vstopu in prebivanju tega partnerja, v skladu s členom 3(2) Direktive 2004/38 temeljito preuči njune osebne razmere in utemelji vsako zavrnitev vstopa ali prebivanja.
B. Četrto vprašanje: pravica do učinkovitega pravnega sredstva
70. Predložitveno sodišče želi s četrtim vprašanjem izvedeti, ali je pravilo nacionalnega prava, ki preprečuje vložitev pravnega sredstva pri sodišču zoper odločitev izvršilnega organa, da se osebi, ki trdi, da je širši družinski član državljana Unije, zavrne izdaja dovoljenja za prebivanje, v skladu z Direktivo 2004/38.
71. Predložitvena odločba napeljuje na to, da je bilo to vprašanje postavljeno zato, ker je drugače sestavljeni oddelek Upper Tribunal (višje sodišče) odločil, da prosilec, ki mu je bilo zavrnjeno dovoljenje za prebivanje kot „širšemu družinskemu članu“, nima pravice do vložitve pravnega sredstva pri pristojnem sodišču na podlagi člena 26 uredbe o priseljevanju iz EGP.(40) Tako je, ker se odločitev ministra za notranje zadeve, da na podlagi svojega polja proste presoje ne izda dovoljenja za prebivanje širšemu družinskemu članu, ne obravnava kot odločitev v zvezi z „upravičenostjo osebe do izdaje […] dovoljenja za prebivanje“.(41) Predložitveno sodišče pojasnjuje, da bi iz sodbe Sala, če je bilo v zvezi s tem pravilno odločeno, izhajalo, da prosilka v postopku v glavni stvari ne bi imela pravice do vložitve pravnega sredstva. Edino potencialno sredstvo, ki bi ji bilo na voljo, bi bil torej sodni nadzor.(42)
72. Iz stališč, ki so jih Sodišču predložile zadevne stranke (predložitvena odločba je v zvezi s tem zelo skopa), je razvidno, da je na podlagi zakonodaje Anglije in Walesa privzeti sistem za izpodbijanje aktov upravnih organov sistem „sodnega nadzora“. Na posebnih področjih ali v posebnih okoliščinah je bila z zakonodajo izoblikovana zakonsko določena pravica do vložitve pravnega sredstva.(43) To velja tudi za pravico družinskih članov državljanov Unije. Kot je pojasnila vlada Združenega kraljestva, imajo na podlagi zakonodaje Anglije in Walesa „družinski člani“, zajeti s členom 2(2) Direktive 2004/38, pravico vložiti tožbo pri First-tier Tribunal (sodišče prve stopnje) (in nato še pritožbo pri Upper Tribunal (višje sodišče)). Vendar v skladu s sodbo Sala osebe, zajete s členom 3(2) Direktive, nimajo dostopa do tega sistema pravnih sredstev. Odločbo o zavrnitvi dovoljenja za prebivanje imajo pravico izpodbijati tako, da pri High Court of England and Wales (Administrative Court) (višje sodišče Anglije in Walesa (upravno sodišče)) vložijo predlog za sodni nadzor.
73. Torej je treba četrto vprašanje predložitvenega sodišča razumeti ob upoštevanju tega posebnega nacionalnega zakonskega okvira. S tega zornega kota se glavna problematika, na kateri temelji četrto vprašanje predložitvenega sodišča, ne nanaša na to, ali širšim družinskim članom ni na voljo nikakršno sodno varstvo, ampak na to, ali je sistem sodnega nadzora v skladu z zahtevami prava Unije oziroma ali je potreben dostop do sistema, ki omogoča vložitev pravnih sredstev pri sodiščih.
74. Vlada Združenega kraljestva in R. Banger imata v zvezi s tem nasprotno mnenje.
75. R. Banger trdi, da sodnega nadzora ni mogoče šteti za učinkovito pravno sredstvo z vidika Direktive 2004/38 in člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). Sodni nadzor kot sredstvo za nadzor nad odločbo o zavrnitvi dovoljenja za prebivanje ni zadovoljiv. Ne nanaša se namreč na samo odločbo, ampak na postopek odločanja. R. Banger je na obravnavi dodatno pojasnila razlike med sistemom, ki omogoča vložitev pravnih sredstev pri sodiščih, ter sistemom sodnega nadzora, kar zadeva pogoje za dostop do obeh sistemov, stroške, obseg nadzora in naravo pravnih sredstev, ki jih je mogoče priznati. Trdila je, da izpodbijanje v okviru sodnega nadzora temelji zgolj na zakonitosti odločbe in da so razlogi, ki omogočajo nadzor, omejeni. Po njenem mnenju se je mogoče v primeru sodnega nadzora v obravnavani zadevi uspešno sklicevati le na nerazumnost, zato je obseg izpodbijanja zožen in ne zajema elementov dejanskega stanja.
76. Nasprotno pa vlada Združenega kraljestva trdi, da se sistem sodnega nadzora v celoti sklada z zahtevami, postavljenimi s pravom Unije. S pravom Unije naj se od držav članic ne bi zahtevalo, da zagotovijo posebno zakonsko določeno pravico do vložitve pravnega sredstva. Niti naj se s tem pravom ne bi zahtevalo, da države članice zagotovijo popoln nadzor nad utemeljenostjo odločbe, med katerim lahko sodišče presojo prvotnega odločevalca nadomesti s svojo presojo. Na obravnavi se je vlada Združenega kraljestva strinjala s Komisijo, ki je v svojih stališčih navedla, da se na podlagi prava Unije zahteva popoln nadzor nad odločbo, vključno s preučitvijo dejanskega stanja in sorazmernosti.(44) Ta vlada je trdila, da je sodni nadzor v celoti v skladu s temi standardi, saj omogoča preučitev ne le pravne podlage odločbe, ampak tudi dejanskih napak in sorazmernosti.(45)
77. Ozadje četrtega vprašanja predložitvenega sodišča in stališča zadevnih strank sem tako podrobno pojasnil iz enega razloga: da bi pokazal, zakaj menim, da Sodišče ne bi smelo odgovoriti na vprašanje, kot je postavljeno. To je mogoče utemeljiti zlasti s tremi razlogi.
78. Prvič, ni naloga Sodišča, da preučuje raznovrstne značilnosti različnih sistemov sodnega varstva v nacionalnem pravu.(46) Za to bi bila potrebna podrobna preučitev in presoja nacionalnega prava, kar je naloga nacionalnih sodišč.
79. Drugič, še manj je naloga Sodišča, da tako preučitev izvede v zvezi z dokaj kompleksnim in razvijajočim se pravnim področjem, kar je narava sodnega nadzora v angleškem pravu,(47) in da nato dejansko razsodi med različnimi nacionalnimi akterji, ki se morda med seboj ne strinjajo, kakšni so trenutni standardi.
80. Tretjič, postopek predhodnega odločanja se vedno navezuje na točno določen spor v postopku v glavni stvari pred nacionalnim sodiščem. V takem okviru je sicer mogoče posredno preučiti konkretno procesno ali vsebinsko določbo nacionalne zakonodaje. Vendar pa Sodišče ne more izdajati abstraktnih svetovalnih mnenj o (ne)primernosti celotnih zakonskih področij ali sistemov sodnega varstva na splošno,(48) saj bi morali za uresničitev česa takega razpravljati o več stvareh, od pravne podlage pa do stroškov, časovnih rokov, obsega nadzora, pravnih sredstev, ki so lahko na voljo, in možnosti pritožbe.
81. Kar pa Sodišče lahko poda – in v duhu sodelovanja morda celo mora podati – da bi nacionalnemu sodišču pomagalo v zvezi s problematičnimi vidiki iz četrtega vprašanja, je razjasnitev obveznosti in zahtev, ki izhajajo iz prava Unije, kar zadeva učinkovito pravno sredstvo, če se člen 3(2) Direktive 2004/38 uporabi po analogiji.(49)
82. S tem ciljem v mislih bom v tem oddelku najprej preučil postopkovna jamstva, ki jih vsebuje sama Direktiva (del 1), nato pa se bom posvetil še splošnim zahtevam, ki izhajajo iz člena 47 Listine (ter iz načel učinkovitosti in enakovrednosti) (del 2). Nazadnje bom preučil še posledice, ki jih ima temeljna pravica do učinkovitega pravnega sredstva, kar zadeva posebne okoliščine člena 3(2) Direktive (del 3).
1. Sodno varstvo v skladu s členoma 15 in 31 Direktive 2004/38
83. Direktiva 2004/38 vsebuje posebne določbe v zvezi s sodnim varstvom pravice do prostega gibanja. V obravnavani zadevi je mogoče upoštevati tiste iz njenih členov 15 in 31. Zgodovinski predhodnik navedenih določb so postopkovna jamstva iz Direktive 64/221/EGS, s katerimi so bile izrecno dovoljene omejitve sodnega varstva, vključno z omejitvijo pritožbe na pravno veljavnost odločb.(50) Nazadnje so bile te omejitve, o katerih se je veliko razpravljalo,(51) nadomeščene z Direktivo 2004/38. S to direktivo je izrecno priznana pravica do vložitve pravnega sredstva pri sodišču v zvezi s pravnimi vidiki in vidiki dejanskega stanja, kar zadeva odločbe, sprejete zaradi javnega reda ali javne varnosti ter kakršnih koli drugih omejitev pravice do gibanja in prebivanja.
84. V točkah od 23 do 47 teh sklepnih predlogov sem predlagal, naj se olajševalna ureditev iz člena 3(2) Direktive 2004/38 po analogiji uporabi za širše družinske člane državljanov Unije, ki se vrnejo. Navedeno je bilo še, da uporaba po analogiji pomeni natanko to: torej uporabo vsebine Direktive, ne pa izoblikovanja kakršnih koli novih pravic.
85. Posebna težava, ki v obravnavani zadevi nastane zaradi takega napotila nazaj na Direktivo, je v tem, da njen člen 3(2) sam zase ne določa posebnih postopkovnih jamstev, ki jih je treba zagotoviti ob izvajanju te določbe. Torej ni povsem jasno, kakšna bi bila ta sodna jamstva, če bi se za širšega družinskega člana v državi članici gostiteljici člen 3(2) uporabljal kot tak.
86. Ključno vprašanje tako postane osebno področje uporabe člena 15 Direktive 2004/38. Po mnenju Komisije in vlade Združenega kraljestva se člen 15 Direktive na splošno ne uporablja za položaje, zajete s členom 3(2) te direktive. Tako je, ker je v členu 15 Direktive napoteno le na državljane Unije in njihove „družinske člane“. Ta pojem, ki je pravno opredeljen v členu 2(2) Direktive, ne vključuje širših družinskih članov.
87. Sprejemam vrednost navedenega tekstovnega argumenta. Logični sklep, ki bi ga bilo treba običajno izpeljati iz te navedbe, je kljub vsemu nekoliko oslabljen zaradi sistematične ugotovitve, da se ne zdi, da bi se pojem „družinski člani“ v naslednjih določbah Direktive 2004/38 uporabljal dosledno.(52)
88. Po drugi strani se je mogoče v podporo širši uporabi člena 15 Direktive 2004/38 opreti na dokaj prepričljivo trditev. V tej določbi je navedeno, da se postopkovna jamstva uporabijo „pri vseh odločanjih v zvezi z omejevanjem prostega pretoka državljanov Unije in njihovih družinskih članov“. Čeprav bi torej lahko trdili, da širši družinski člani niso zajeti s pojmom družinskega člana iz te določbe, bi bilo mogoče zavrnitev dovoljenja za prebivanje tem osebam dejansko dokaj preprosto opredeliti kot „omejitev“ pravice do prostega gibanja samega državljana Unije, za katerega se ta določba gotovo uporablja.
89. Sodišče je – čeprav morda ni ravno glavni favorit za „nagrado za človekoljubno sodno prakso“ – kljub vsemu že dolgo tega priznalo, da je izvedena pravica do prebivanja za družinske člane državljanov Unije ključna za zagotavljanje pravice do prostega gibanja samih državljanov Unije.(53) Kot je bilo poleg tega navedeno v točkah od 36 do 38 teh sklepnih predlogov, je olajševalna ureditev, določena s členom 3(2) Direktive, odziv na isto dinamiko podpore pravici do prostega gibanja državljanov Unije. Znotraj take logike posrednega omejevanja in oviranja menim, da je najmanj, kar smo dolžni priznati, dejstvo, da je to, da se širšemu družinskemu članu ne dovoli, da se pridruži državljanu Unije, ki se vrne, odločitev, ki dejansko „omejuje prosto gibanje državljana Unije“.
90. Kakor koli že, praktične posledice upoštevnosti člena 15 Direktive 2004/38 so v okoliščinah obravnavane zadeve nekoliko omejene. Kot bom navedel v naslednjem oddelku teh sklepnih predlogov, so osebe, ki vložijo prošnje na podlagi člena 3(2) Direktive, v vsakem primeru upravičene do postopkovnih jamstev, ki izhajajo iz člena 47 Listine, ki odraža splošno načelo prava Unije v zvezi z učinkovitim sodnim varstvom.
2. Učinkovito sodno varstvo na podlagi člena 47 Listine
91. Vse od sodbe Heylens(54) je jasno, da se z načelom učinkovitega sodnega varstva zahteva, da mora biti, tudi če sekundarno pravo ne vsebuje posebnih določb o vzpostavitvi postopkovnih jamstev, za izpodbijanje katere koli odločbe nacionalnih organov o zavrnitvi pravic, zagotovljenih s pravom Unije, na voljo pravno sredstvo pred sodiščem. Ta obveznost izhaja tudi iz člena 4(3) PEU in člena 19(1) PEU.(55)
92. Ni dovolj, da je tako pravno sredstvo pred sodiščem na voljo le v primeru pravice do vstopa, zagotovljene na podlagi prava Unije. Pred kratkim je Sodišče v sodbi El Hassani, ki se je nanašala na zavrnitev schengenskega vizuma, potrdilo potrebo po tem, da se zagotovi nadzor pred sodiščem v skladu s členom 47 Listine in načelom učinkovitosti. To je področje, na katerem imajo nacionalni organi široko polje proste presoje, kar zadeva pogoje, ki se uporabljajo, in presojo upoštevnih dejstev.(56) Poleg tega po mojem mnenju ne obstaja pravica do izdaje vizuma. Vendar dejstvo, da s pravom ni določena nikakršna materialnopravna pravica do nekega izida, še ne pomeni, da prosilec nima pravice do tega, da se njegova prošnja ustrezno obravnava, in če je to primerno, pravice do sodnega varstva v zvezi s tem.(57)
93. Torej ni sporno, da v obravnavani zadevi – tudi če se člen 15 Direktive 2004/38 ne bi uporabljal za osebe, zajete s členom 3(2) te direktive – dostop do pravnega sredstva pred sodiščem izhaja iz skupnega delovanja člena 3(2) Direktive in člena 47 Listine. Nobena od zadevnih strank v stališčih ni trdila, da v primerih zavrnitve dovoljenja za prebivanje širšim družinskim članom dostop do sodišč ne bi moral biti pravilo. Bolj kot to je sporno vprašanje, kolikšen obseg in kolikšna intenzivnost sodnega preizkusa se zahtevata.
94. Če se člen 15 Direktive 2004/38 v zvezi s členom 3(2) te direktive ne bi uporabljal, bi to pomenilo, da niso postavljena nobena posebna pravila, s katerimi bi bil določen obseg sodnega preizkusa. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je treba, če takih posebnih zahtev ni, te elemente določiti v sistemu organizacije sodišč vsake države članice.(58) Vendar ta procesna avtonomija držav članic trči ob dve omejitvi: načeli enakovrednosti in učinkovitosti.(59)
95. Poleg tega prav tako ni sporno, da se obravnavana zadeva nanaša na položaj, v katerem država članica izvaja pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine. Torej je treba upoštevati standard varstva iz člena 47 te listine.(60)
a) Enakovrednost
96. Načelo enakovrednosti pomeni, da se pravila, s katerimi so urejena pravna sredstva v zvezi s kršitvami prava Unije, uporabljajo brez razlikovanja v primerjavi s pravili, s katerimi so urejena primerljiva pravna sredstva po nacionalnem pravu (oziroma niso manj ugodna od njih).(61)
97. Nobeden od elementov, predloženih Sodišču, ne kaže na to, da bi bilo to načelo kršeno. Ta zadeva se nanaša na razliko med sistemom sodnega varstva, ki je na voljo eni skupini oseb (širšim družinskim članom) v primerjavi z drugo skupino oseb (družinskim članom stricto sensu), katerih pravice izhajajo iz prava Unije. Za tako primerjavo se načelo enakovrednosti ne uporablja, saj sta obe skupini oseb opredeljeni na podlagi prava Unije.(62)
98. Vendar je R. Banger na obravnavi trdila, da se zaradi izključitve pravice do vložitve pravnega sredstva za partnerje v trajnem razmerju (kot širše družinske člane) državljanov Unije vzpostavi različno obravnavanje v primerjavi s partnerji britanskih državljanov v trajnem razmerju, domnevno tistih, ki niso uresničevali pravice do prostega gibanja. Ker ta trditev ni bila dodatno razvita, Sodišče ne more opredeliti nacionalnih zahtev, glede na katere bi bilo treba preučiti skladnost z načelom enakovrednosti. Torej mora predložitveno sodišče preveriti, ali se zahteve zaradi zavrnitve dovoljenja za prebivanje za širše družinske člane (tako na podlagi Direktive kot ob upoštevanju njene uporabe po analogiji za širše družinske člane „državljanov, ki se vrnejo“) ne obravnavajo manj ugodno kot podobne zahteve na podlagi nacionalnega prava.
b) Učinkovitost
99. Po sprejetju Lizbonske pogodbe sta se izoblikovali dve kategoriji učinkovitosti sodnega varstva: učinkovitost kot ena od dveh zahtev v povezavi s procesno avtonomijo držav članic in učinkovitost kot temeljna pravica do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem na podlagi člena 47 Listine.
100. Še vedno se razpravlja o tem, kako točno sta ti dve „učinkovitosti“ povezani ena z drugo.(63) Vendar mi s praktičnega vidika ni jasno, kaj točno bi lahko bilo s členom 47 Listine dodano na področje pravnih sredstev pred sodiščem, kar ni (ali bolje, kar lahko ne bi bilo, če bi se tako vprašanje postavilo) del načela učinkovitosti. To vsekakor drži, če to načelo razumemo, kot da z njim ni prepovedano zgolj onemogočanje uveljavljanja zahtevka na podlagi prava Unije, ampak tudi njegova čezmerna otežitev. Naj še spomnim, da se oboje seveda uporablja le na področju prava Unije in v zvezi z dejanskim zahtevkom, ki temelji na pravu Unije.
101. Kakor koli že, zdi se, da se po tem, ko je Listina začela veljati, člen 47 te listine z razvojem krepi.(64) Ob pregledu sodne prakse Sodišča se namreč zdi, da je s členom 47 Listine trenutno postavljen višji standard kot z načelom učinkovitosti. Vprašanje, koliko to izhaja iz samega besedila člena 47 Listine ter koliko je to naravna in preprosta posledica novejše „polizbonske“ sodne prakse, osredotočene na ta člen in razvite na njegovi podlagi, lahko mirne vesti prepustimo akademski razpravi. Poglavitni elementi sodne prakse so povzeti v nadaljevanju.
102. V okviru načela učinkovitosti kot omejitve procesne avtonomije držav članic je Sodišče odločilo, da se ne zahteva, da lahko sodišča v vseh okoliščinah nadomestijo odločitev o utemeljenosti in dejstvih.(65) Iz sodne prakse Sodišča je prav tako razvidno, da ni nujno, da je samo zato, ker je sodni nadzor v zvezi s presojo nekaterih dejanskih vprašanj omejen, v praksi onemogočeno ali čezmerno oteženo uresničevanje pravic, podeljenih s pravom Unije.(66) Pomembno je, da nacionalni postopki sodnega nadzora „sodišču, ki mu je predložena ničnostna tožba zoper tako odločbo, omogočijo, da pri nadzoru zakonitosti te odločbe dejansko uporablja upoštevna načela in pravila prava Unije“.(67) Obseg in intenzivnost sodnega nadzora, ki se zahteva na podlagi načela učinkovitosti, sta odvisna od vsebine in narave upoštevnih načel in pravil prava Unije, ki se izvajajo z izpodbijano nacionalno odločbo.(68)
103. Obveznost, da se izvede celovitejši nadzor, vključno z nadzorom nad dejstvi in utemeljenostjo odločbe, postane izrazitejša ob upoštevanju zahtev iz člena 47 Listine, če se taka preučitev ob ustreznem upoštevanju okoliščin obravnavane zadeve lahko opravi. Sodišče je namreč v zvezi s pravico do dostopa do sodišča odločilo, da „mora imeti ‚sodišče‘ zato, da lahko v skladu s členom 47 Listine odloči o spornih pravicah in obveznostih, ki izhajajo iz prava Unije, pristojnost za obravnavo vseh upoštevnih dejanskih in pravnih vprašanj v sporu, o katerem odloča“.(69) Sodišče je v zvezi z nadzorom nad upravnim ukrepom še navedlo, da zahteva po nepristranskosti, določena v drugem odstavku člena 47, pomeni, da „nad odločbo upravnega organa, ki ne izpolnjuje pogojev neodvisnosti in nepristranskosti, pozneje nadzor opravi sodni organ, ki mora med drugim imeti neomejeno pristojnost za obravnavo vseh upoštevnih vprašanj“.(70)
104. Torej je treba skladnost s pravico do učinkovitega sodnega varstva preučiti glede na posebni okvir in upoštevne okoliščine primera, „zlasti glede na vrsto zadevnega akta, okvir, v katerem je bil sprejet, in pravna pravila, ki urejajo zadevno področje“.(71) Tako je Sodišče ob upoštevanju posebnih pravil prava Unije ter posebne narave zadevnih pravic in interesov izpostavilo potrebo po temeljitem nadzoru nad odločbami glede dejstev in prava, zlasti ko so zadevni akti že vsebovali nekatere usklajene postopkovne standarde.(72)
105. Nazadnje je mogoče kot dodaten splošni navdih(73) upoštevati tudi sodno prakso ESČP, v kateri se razlagata člena 6 in 13 EKČP. V skladu s sodno prakso ESČP v zvezi s členom 6 EKČP se zadostnost sodnega nadzora, ki je na voljo prosilcu, presoja ob upoštevanju pristojnosti zadevnega sodnega organa in dejavnikov, kot so: „(a) predmet odločbe, zoper katero je bilo vloženo pravno sredstvo, še zlasti to, ali se je nanašala na specializirano problematiko, v zvezi s katero so bili potrebni strokovno znanje ali izkušnje, ter ali je imel upravni organ pri odločanju na voljo polje proste presoje, in če je tako, v kolikšnem obsegu; (b) način, kako je bila odločba sprejeta, zlasti postopkovna jamstva, ki so na voljo v postopku pred sodnim organom, ter (c) vsebina spora, vključno z želenimi in dejanskimi razlogi za vložitev pravnega sredstva“.(74)
106. Morda je smiselno poudariti, da je ESČP ob upoštevanju teh dejavnikov že večkrat odločilo, da je sodni nadzor, ki je na voljo na podlagi angleškega prava, zadosten.(75) Kljub temu pa je ugotovilo kršitve člena 6(1) EKČP, če je bilo sodišču, ki je izvedlo nadzor, onemogočeno opredeliti osrednjo problematiko spora ali če so nacionalna sodišča menila, da jih zavezujejo predhodne ugotovitve upravnih organov, ki so bile odločilne za izid zadev, ki so jih obravnavala, ne da bi zadevne problematike preučila samostojno.(76)
107. Za konec je treba izpostaviti dva (med seboj povezana) vidika: prvič, najboljša mogoča posplošitev obsega in temeljitosti nadzora, ki izhaja iz sodne prakse, je precej jedrnata – odvisna je od več dejavnikov. Odvisna je od posebne narave pravic, ki temeljijo na pravu Unije, in upravičenosti, kot je določena z zadevnimi pravili upoštevnega prava Unije, ki se analizirajo v danem okviru, povezanem s predmetom spora. Drugič, bolj ko so ti (postopkovni) standardi v samem pravu Unije usklajeni, temeljitejši nadzor se bo verjetno zahteval na nacionalni ravni. In – podobno kot na številnih drugih področjih prava Unije – tudi obratno: manj izrecne so v zvezi z zadevnim področjem določbe prava Unije, večji manevrski prostor je prepuščen državam članicam pri izoblikovanju načina, kako se zagotovi sodno varstvo.
3. Učinkovito sodno varstvo in člen 3(2) Direktive 2004/38
108. Kaj je torej tisto, do česar so zadevne osebe na podlagi upoštevnih določb prava Unije iz obravnavane zadeve posebej upravičene? Kot je bilo navedeno v sodbi Rahman, je s členom 3(2) Direktive državam članicam priznano široko polje proste presoje.(77) Vendar to ni neomejeno. Komisija je upravičeno poudarila, da se to polje proste presoje nanaša na izbiro dejavnikov in pogojev, ki jih države članice določijo v skladu s svojo dolžnostjo, da sprejmejo nacionalne določbe za olajšanje ureditve vstopa in prebivanja širših družinskih članov. Zajema tudi posebno presojo upoštevnih dejstev, na podlagi katere se opredeli, ali so ti pogoji izpolnjeni.
109. Vendar polje proste presoje ni drug izraz za „črno škatlo“. V skladu s sodno prakso Sodišča mora biti s sodnim nadzorom – tudi če je pristojnim organom priznano polje proste presoje – mogoče preveriti, ali odločba temelji na dovolj trdni dejanski podlagi in ali so bila upoštevana postopkovna jamstva.(78) Da bi opredelili, ali so bile meje polja proste presoje, postavljene z Direktivo, presežene, mora biti nacionalnim sodiščem omogočen nadzor nad vsemi postopkovnimi vidiki in stvarnimi elementi odločbe, vključno z dejansko podlago.(79)
110. V zvezi s tem si lahko znova precej pomagamo s sodbo Rahman: prosilec na podlagi člena 3(2) ima „pravico, da pred sodiščem preveri, ali sta nacionalna zakonodaja in njena uporaba v mejah polja proste presoje, začrtane z navedeno direktivo“.(80) Čeprav je namreč z Direktivo prepuščeno precejšnje polje proste presoje, morajo imeti nacionalna sodišča možnost, da preverijo združljivost nacionalne odločbe z obveznostmi, postavljenimi s členom 3(2) te direktive.
111. Iz člena 3(2) Direktive onkraj zahteve po olajšanju večinoma izhajajo trije elementi, v zvezi s katerimi je treba omogočiti sodni preizkus: odločba, v zvezi s katero je treba opraviti nadzor, mora temeljiti na temeljiti preučitvi (i), ki se mora nato seveda odražati v obrazložitvi, s katero se lahko utemelji vsaka zavrnitev vstopa ali prebivanja (ii). Poleg tega je treba to preučitev opraviti ob upoštevanju osebnih razmer, kar vključuje razmerje z državljanom Unije in položaj odvisnosti (iii).
112. Obstajati mora možnost, da sodišče opravi nadzor nad vsemi temi elementi. Nacionalno sodišče mora biti pristojno za preverjanje ključnih upoštevnih dejstev, na podlagi katerih je bila sprejeta upravna odločba, če meni, da je to potrebno.(81) Mogoča mora biti ocena, ali se razlogi, ki jih je navedla uprava, ustrezno ujemajo z merili, izoblikovanimi z nacionalnim pravom, ob upoštevanju meja, določenih z Direktivo 2004/38. Mogoče mora biti tudi preveriti zadostnost in ustreznost utemeljitve. Zlasti mora biti mogoča presoja, ali so bile ustrezno preučene posebne osebne razmere v zvezi z upoštevnimi merili.
113. Če pa je mogoče opraviti nadzor nad vsemi temi elementi in je mogoče katero koli upravno odločbo, s katero se kršijo te zahteve, razglasiti za nično, po drugi strani učinkovito pravno sredstvo na podlagi člena 47 Listine po mojem mnenju ne pomeni, da mora biti sodišče, ki opravi nadzor, pristojno za preučitev novih dokazov. Prav tako to ne pomeni, da mora ugotavljati dejstva, ki upravnemu organu niso bila predložena, ali da mora biti pristojno za takojšnjo nadomestitev upravne odločbe z lastno sodbo.
114. Naloga predložitvenega sodišča, ki je edino pristojno za razlago določb nacionalnega prava, je, da ugotovi, ali in v kolikšnem obsegu sistem sodnega nadzora iz postopka v glavni stvari te zahteve izpolnjuje.
4. Vmesni sklep
115. Ob upoštevanju navedenega menim, da je treba na četrto vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba člen 3(2) Direktive 2004/38 razlagati tako, da se z njim zahteva učinkovit sodni nadzor nad odločbami, s katerimi se širšim družinskim članom zavrne vstop ali prebivanje, v skladu s členom 47 Listine. Pristojno nacionalno sodišče mora preveriti, ali se sistem sodnega nadzora, ki je na voljo na podlagi nacionalnega prava, sklada s to zahtevo.
V. Predlog
116. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanji, ki ju je predložilo Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) London (višje sodišče v Londonu (oddelek za imigracijo in azil)) (Združeno kraljestvo), odgovori:
– Člen 21(1) in člen 45 PDEU je treba razlagati tako, da se, kadar je državljan Unije razvil ali utrdil družinsko življenje med uresničevanjem pravice do prebivanja v drugi državi članici, olajševalna ureditev, določena v členu 3(2) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC, po analogiji uporablja za partnerja, s katerim ima državljan Unije ob vrnitvi v svojo državo članico izvora trajno razmerje. Zato mora ta država članica v smislu člena 3(2) Direktive in v skladu s svojo nacionalno zakonodajo olajšati vstop in prebivanje partnerja državljana Unije, s katerim ima ta državljan ustrezno potrjeno trajno razmerje.
– Kadar se državljan Unije vrne v svojo državo članico izvora, potem ko je uresničeval pravico do prebivanja v drugi državi članici, v kateri je razvil ali utrdil svoje družinsko življenje s partnerjem, s katerim ima ustrezno potrjeno trajno razmerje, se na podlagi člena 21(1) in člena 45 PDEU zahteva, da država članica izvora državljana Unije, ko odloča o vstopu in prebivanju tega partnerja, v skladu s členom 3(2) Direktive 2004/38 temeljito preuči njune osebne razmere in utemelji vsako zavrnitev vstopa ali prebivanja.
– Člen 3(2) Direktive 2004/38 je treba razlagati tako, da se z njim zahteva učinkovit sodni nadzor nad odločbami, s katerimi se širšim družinskim članom zavrne vstop ali prebivanje, v skladu s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Pristojno nacionalno sodišče mora preveriti, ali se sistem sodnega nadzora, ki je na voljo na podlagi nacionalnega prava, sklada s to zahtevo.