DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 7 februari 2018 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv (EU) 2015/2366 – Betaltjänster på den inre marknaden – Artikel 35.1 – Krav avseende auktoriserade och registrerade betaltjänstleverantörers tillgång till betalningssystem – Artikel 35.2 första stycket b – Dessa krav är inte tillämpliga på betalningssystem som uteslutande består av betaltjänstleverantörer som tillhör en koncern – Tillämpning av dessa krav på trepartsbetalningsordningar för kontokort som ingått co-branding- eller agentavtal – Giltighet”
I mål C‑643/16,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Högsta domstolen (England och Wales), avdelningen Queen’s Bench (administrativ avdelning), Förenade kungariket) genom beslut av den 19 oktober 2016, som inkom till domstolen den 12 december 2016, i målet
The Queen, på begäran av:
American Express Company,
mot
The Lords Commissioners of Her Majesty’s Treasury
ytterligare deltagare i rättegången:
Diners Club International Limited,
MasterCard Europe SA,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden R. Silva de Lapuerta samt domarna C.G. Fernlund, J.-C. Bonichot, S. Rodin och E. Regan (referent),
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– American Express Company, genom J. Turner, QC, J. Holmes, QC, L. John, barrister, samt I. Taylor och H. Ware, solicitors,
– MasterCard Europe SA, genom P. Harrison och S. Kinsella, solicitors, samt S. Pitt och J. Bedford, advocates,
– Förenade kungarikets regering, genom D. Robertson, i egenskap av ombud, biträdd av G. Facenna, QC,
– Europaparlamentet, genom R. Van de Westelaken och A. Tamás, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska unionens råd, genom J. Bauerschmidt, I. Gurov och E. Moro, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom H. Tserepa-Lacombe och J. Samnadda, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen och giltigheten av artikel 35 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG, 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG (EUT L 337, 2015, s. 35).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan American Express Company och Lords Commissioners of Her Majesty’s Treasury (Lords Commissioners vid finansministeriet, Förenade kungariket) (nedan kallad den nationella myndigheten). Målet rör tillämpningen av bestämmelserna om auktoriserade och registrerade betaltjänstleverantörers tillgång till betalningssystem på trepartsbetalningsordningar för kontokort.
Tillämpliga bestämmelser
Förordning (EU) 2015/751
3 I artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/751 av den 29 april 2015 om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner (EUT L 123, 2015, s. 1), som har rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I denna förordning gäller följande definitioner:
…
17) Fyrpartsbetalningsordning för kontokort: en betalningsordning för kontokort där de kontokortbaserade betalningstransaktionerna görs från en betalares betalkonto till en betalningsmottagares betalkonto med hjälp av ordningen, en utgivare (på betalarens sida) och en inlösare (på betalningsmottagarens sida).
…
30) Betalmärke: varje namn, term, tecken eller symbol, oavsett om dessa är materiella eller digitala, eller kombination av dessa som kan ange inom vilken betalningsordning för kontokort de kortbaserade betalningstransaktionerna genomförs.
…
32) co-branding: inbegripande av minst ett betalmärke och minst ett varumärke som inte är ett betalmärke på samma kortbaserade betalningsinstrument.
…”
Direktiv 2015/2366
4 Skälen 2, 6, 49, 50 och 52 i direktiv 2015/2366 har följande lydelse:
”(2) Unionens rättsliga ram för betaltjänster kompletteras dessutom med [förordning 2015/751]. …
…
(6) Det behövs nya regler för att åtgärda dessa luckor i lagstiftningen, samtidigt som den rättsliga klarheten ökas och en enhetlig tillämpning av regelverket i unionen säkras. …
…
(49) För alla betaltjänstleverantörer är det av avgörande betydelse att ha tillträde till betalningssystemens tekniska infrastruktur. Tillträdet bör dock vara underställt lämpliga krav, så att systemens integritet och stabilitet garanteras. Varje betaltjänstleverantör som ansöker om att få delta i ett betalningssystem bör bära risken i det system den själv har valt och för systemet styrka att dess interna organisation har tillräcklig motståndskraft mot alla former av risker. I dessa betalningssystem ingår ofta fyrpartsbetalningsordning samt andra större system för behandling av betalningar och autogirering. För att i hela unionen säkerställa lika behandling av de olika kategorierna av auktoriserade betaltjänstleverantörer enligt villkoren i deras auktorisation, är det nödvändigt att klargöra reglerna för tillträde till betalningssystem.
(50) Åtgärder bör vidtas för att förhindra diskriminering av auktoriserade betalningsinstitut och kreditinstitut, så att alla betaltjänstleverantörer som konkurrerar på den inre marknaden kan använda tjänsterna i dessa betalningssystems tekniska infrastruktur på lika villkor. Eftersom deras respektive verksamhetsramar är olika, bör olika behandling föreskrivas för auktoriserade betaltjänstleverantörer och de betaltjänstleverantörer som omfattas av undantaget enligt det här direktivet och undantaget i artikel 3 i [Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/110/EG av den 16 september 2009 om rätten att starta och driva affärsverksamhet i institut för elektroniska pengar samt om tillsyn av sådan verksamhet, om ändring av direktiven 2005/60/EG och 2006/48/EG och om upphävande av direktiv 2000/46/EG (EUT L 267, 2009, s. 7)]. Under alla förhållanden bör skiljaktiga prisvillkor endast tillåtas när detta motiveras av skillnader mellan betaltjänstleverantörernas kostnader. …
…
(52) Bestämmelserna om tillträde till betalningssystem bör inte tillämpas på system som inrättas och drivs av en enda betaltjänstleverantör. Sådana betalningssystem kan drivas antingen i direkt konkurrens med betalningssystem eller, vilket är vanligare, i en marknadsnisch som inte täcks helt av betalningssystem. Till sådana system hör trepartsbetalningsordningar, såsom trepartsbetalningsordningar, i den utsträckning som de aldrig fungerar som faktiska fyrpartsbetalningsordningar, exempelvis genom att använda sig av licensinnehavare, ombud eller co-brandingpartner. Sådana system omfattar också vanligen betaltjänster som tillhandahålls av teleoperatörer där systemets operatör är både betalarens och betalningsmottagarens betaltjänstleverantör, samt bankgruppers interna system. För att stimulera den konkurrens som sådana slutna betalningssystem kan bjuda de etablerade välkända betalningssystemen, är det inte lämpligt att bevilja tredje part tillträde till dessa slutna privata betalningssystem. …”
5 I artikel 1 i direktiv 2015/2366, med rubriken ”Syfte”, som ingår i avdelning I med rubriken ”Syfte, tillämpningsområde och definitioner”, föreskrivs följande i punkt 1:
”I detta direktiv fastställs hur medlemsstaterna ska skilja mellan följande kategorier av betaltjänstleverantörer:
a) Kreditinstitut enligt definitionen i artikel 4.1.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013[av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 176, 2013, s.1], inbegripet filialer till dessa enligt definitionen i artikel 4.1.17 i den förordningen, när dessa filialer är belägna inom unionen, antingen huvudkontoret för de filialerna är belägna inom unionen eller, i enlighet med artikel 47 i [Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG (EUT L 176, 2013, s. 338)] och med nationell rätt, utanför unionen.
b) Institut för elektroniska pengar enligt definitionen i artikel 2.1 i direktiv [2009/110], inbegripet, i enlighet med artikel 8 i det direktivet och med nationell rätt, filialer till dessa när dessa filialer är belägna inom unionen och deras huvudkontor är belägna utanför unionen, i den mån de betaltjänster som tillhandahålls av dessa filialer är knutna till utgivning av elektroniska pengar.
c) Postgiroinstitut som enligt nationell rätt har rätt att tillhandahålla betaltjänster.
d) Betalningsinstitut.
e) [Europeiska centralbanken (ECB)] och nationella centralbanker, när de inte agerar i egenskap av monetär myndighet eller andra offentliga myndigheter.
f) Medlemsstaterna eller deras regionala eller lokala myndigheter, när de inte agerar i egenskap av offentliga myndigheter.”
6 Artikel 4 i direktiv 2015/2366, med rubriken ”Definitioner”, har följande lydelse:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
3) betaltjänst: en eller flera av de affärsverksamheter som anges i bilaga I.
4) betalningsinstitut: en juridisk person som i enlighet med artikel 11 har auktoriserats att tillhandahålla och genomföra betaltjänster inom unionen.
…
7) betalningssystem: ett system för överföring av medel med formella och standardiserade rutiner och gemensamma regler för behandling, clearing och/eller avveckling av betalningstransaktioner.
…
11) betaltjänstleverantör: ett organ som avses i artikel 1.1 eller en fysisk eller juridisk person som omfattas av ett undantag enligt artiklarna 32 eller 33.
…
38) ombud: en fysisk eller juridisk person som agerar för ett betalningsinstituts räkning vid tillhandahållandet av betaltjänster.
…
40) koncern: en grupp av företag som är knutna till varandra genom ett sådant förhållande som avses i artikel 22.1, 22.2 eller 22.7 i [Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/34/EU av den 26 juni 2013 om årsbokslut, koncernredovisning och rapporter i vissa typer av företag, om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/43/EG och om upphävande av rådets direktiv 78/660/EEG och 83/349/EEG (EUT L 182, 2013, s. 19)] eller företag enligt definitionen i artiklarna 4, 5, 6 och 7 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 241/2014[av den 7 januari 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 med avseende på tekniska tillsynsstandarder för kapitalbaskrav på institut (EUT L 74, 2014, s. 8)], som är knutna till varandra genom ett sådant förhållande som avses i artikel 10.1 eller artikel 113.6 eller 113.7 i förordning [nr 575/2013].
…
47) Betalmärke: varje namn, term, tecken eller symbol, oavsett om dessa är materiella eller digitala, eller kombination av dessa som kan ange inom vilken betalningsordning för kontokort de kortbaserade betalningstransaktionerna genomförs.
…”
7 Artikel 11 i direktiv 2015/2366 har rubriken ”Beviljande av auktorisation” och ingår i kapitel 1, med rubriken ”Betalningsinstitut”, i avdelning II i direktiv 2015/2366, som har rubriken ”Betaltjänstleverantörer”. Artikel 11.1 har följande lydelse:
”Av företag som avser att tillhandahålla betaltjänster ska medlemsstaterna kräva att de har auktoriserats som betalningsinstitut innan de börjar tillhandahålla dessa tjänster, med undantag av de företag som avses i artikel 1.1 a, b, c, e och f och fysiska eller juridiska personer som utnyttjar ett undantag enligt artiklarna 32 eller 33. …”
8 Artikel 35 i direktivet, som har rubriken ”Tillträde till betalningssystem”, ingår i kapitel 2 i avdelning II, som har rubriken ”Gemensamma bestämmelser”. Artikeln har följande lydelse:
”1. När det gäller auktoriserade eller registrerade betaltjänstleverantörer som är juridiska personer ska medlemsstaterna försäkra sig om att tillträdesreglerna till betalningssystem är objektiva, icke-diskriminerande och proportionella, och att de inte hindrar tillträde i större utsträckning än vad som är nödvändigt för att skydda mot särskilda risker, som avvecklingsrisk, operativ risk och affärsrisk och för att skydda betalningssystemets finansiella och operativa stabilitet.
Betalningssystem får inte innebära något av följande krav på betaltjänstleverantörer, betaltjänstanvändare eller andra betalningssystem:
a) Regler som begränsar faktiskt deltagande i andra betalningssystem.
b) Regler som diskriminerar auktoriserade eller registrerade betaltjänstleverantörer i fråga om deltagarnas rättigheter, skyldigheter och befogenheter.
c) Begränsningar på grundval av institutets status.
2. Punkt 1 ska inte gälla
…
b) betalningssystem som uteslutande består av betaltjänstleverantörer som tillhör en koncern.
…”
9 I bilaga I till direktiv 2015/2366, med rubriken ”Betaltjänster”, anges de verksamheter som avses i artikel 4 led 3 i direktivet och följaktligen betraktas som ”betaltjänster” i den mening som avses i detta direktiv.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
10 Det framgår av beslutet om hänskjutande att American Express är ett internationellt serviceföretag som, med dess konsoliderade dotterbolag, tillhandahåller tjänster avseende betalning, resor, växling och lojalitetsplattformar till konsumenter och företag. Företaget är också verksamt inom utgivning av kort och inlösen över hela världen, däribland inom Europeiska unionen. American Express driver, tillsammans med sina dotterbolag, betalningsordningen American Express (nedan kallad Amex), som är en trepartsbetalningsordning för kontokort. Denna betalningsordning har ingått avtal avseende co-branding och tillhandahållande av tjänster i unionen, vilket, beroende på det svar som domstolen kommer att ge på frågan om tolkningen av artikel 35.2 första stycket b i direktiv 2015/2366, skulle kunna få till följd att betalningsordningen omfattas av skyldigheterna avseende tillträde som föreskrivs i artikel 35.1 i direktivet.
11 Den nationella myndigheten styr Her Majesty’s Treasury (finansministeriet, Förenade kungariket). Her Majesty’s Treasury har det yttersta ansvaret för genomförandet av de skyldigheter som åvilar Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland vad gäller tillämpningen, verkställigheten och varje annan form av genomförandet av direktiv 2015/2366.
12 American Express har begärt att den hänskjutande domstolen ska ge tillstånd för väckande av talan om rättsprövning (judicial review) avseende ”den nationella myndighetens avsikt och/eller skyldighet att tillämpa, verkställa eller på varje annat sätt genomföra artikel 35.1 [i direktiv 2015/2366] vad gäller villkoret avseende co-branding och/eller agentförhållanden”. Domstolen beviljade det begärda tillståndet.
13 Den hänskjutande domstolen önskar få klarhet i huruvida artikel 35.2 första stycket b i direktiv 2015/2366 ska tolkas så, att en trepartsbetalningsordning för kontokort som har ingått ett co-branding- eller agentavtal är undantagen från kraven som föreskrivs i artikel 35.1 i det direktivet. Enligt den hänskjutande domstolen ger skäl 52 i direktivet inte något tydligt svar på denna fråga.
14 Den hänskjutande domstolen anser vidare att om EU-domstolen skulle finna att dessa krav är tillämpliga på trepartsbetalningsordningar för kontokort som har ingått ett co-branding- eller agentavtal, skulle det vara nödvändigt att pröva American Express argument att artikel 35.1 i direktiv 2015/2366 är ogiltig på grund av bristande motivering, en uppenbart oriktig bedömning och ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
15 Mot denna bakgrund beslutade High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Högsta domstolen (England och Wales), avdelningen Queen’s Bench (förvaltningsrättsliga avdelningen)) att vilandeförklara målen och ställa följande frågor till domstolen:
”1) Ska ett betalningssystem som enligt artikel 35.2 b i direktiv (EU) 2015/2366 normalt inte omfattas av tillträdesskyldigheten i artikel 35.1 i [direktiv 2015/2366] ändå anses omfattas av denna skyldighet när det, (i) ingår co-brandingavtal med co-brandingpartner vilka inte själva tillhandahåller betaltjänster inom detta betalningssystem vad gäller den produkt som co-brandingen avser och/eller (ii) använder ett ombud som ska agera på dess vägnar genom att tillhandahålla betaltjänster?
2) Om svaret på fråga 1 är jakande, är artikel 35.1 i direktiv 2015/2366 ogiltig i den del det i denna föreskrivs att sådana arrangemang ska omfattas av tillträdesskyldigheten, på grund av
a) åsidosättande av motiveringsskyldigheten i artikel 296 FEUF.
b) en uppenbart oriktig bedömning och/eller
c) åsidosättande av proportionalitetsprincipen?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Upptagande till sakprövning av begäran om förhandsavgörande
16 Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen har gjort gällande att begäran om förhandsavgörande ska avvisas i sin helhet på grund av, för det första, att det inte föreligger någon verklig tvist mellan parterna, för det andra, att den nationella domstolen inte lämnat nödvändiga uppgifter i beslutet om hänskjutande eftersom den inte angett vare sig relevanta faktiska omständigheter eller de skäl som föranlett den nationella domstolen att fråga om tolkningen och giltigheten av de bestämmelser som är i fråga i det nationella målet, och, för det tredje, att väckandet av talan i det nationella målet som syftar till kontroll av lagenligheten av den nationella myndighetens ”avsikt och/eller skyldighet” att tillämpa eller genomföra dessa bestämmelser utgör ett sätt att kringgå det system med rättsmedel som införts genom EUF-fördraget, under de förhållanden som råder i det nationella målet.
17 Domstolen erinrar inledningsvis om att det endast ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen eller giltigheten av en unionsbestämmelse (dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl., C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 24).
18 Härav följer att frågor som rör unionsrätten presumeras vara relevanta. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen eller giltighetsprövningen av en unionsbestämmelse inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl., C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 25).
19 När det för det första gäller frågan huruvida det föreligger en verklig tvist i det nationella målet ska det påpekas att American Express genom sin talan har begärt att den hänskjutande domstolen ska kontrollera lagenligheten av den nationella myndighetens ”avsikt och/eller skyldighet” att tillämpa eller genomföra de omtvistade bestämmelserna. I detta hänseende framgår det av beslutet om hänskjutande att parterna i det nationella målet har olika uppfattningar när det gäller huruvida det finns grund för nämnda talan. Eftersom den hänskjutande domstolen har ombetts att pröva denna meningsskiljaktighet och anser att det föreligger en verklig motsättning mellan parterna i det nationella målet vad gäller tolkningen och giltigheten av de aktuella bestämmelserna i direktivet är det inte uppenbart att tvisten vid den nationella domstolen inte är verklig (se, analogt, dom av den 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, punkterna 36 och 38, och dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, punkt 17).
20 För övrigt är de argument som syftar till att visa att tvisten vid den nationella domstolen är av artificiell karaktär och som bygger på det faktum att det inte finns någon handling eller underlåtenhet av en nationell myndighet som kan ge upphov till en talan om prövning av lagenligheten grundade på kritik mot upptagande till sakprövning av talan i det nationella målet och mot den bedömning av de faktiska omständigheterna som den hänskjutande domstolen gjort vid tillämpningen av de kriterier som föreskrivs i nationell rätt. Det ankommer emellertid inte på domstolen att ifrågasätta denna bedömning, som i förevarande mål omfattas av den nationella domstolens behörighet, och inte heller att avgöra huruvida beslutet att hänskjuta tolkningsfrågorna har fattats i enlighet med nationella regler om domstolsorganisation och domstolsförfaranden. Dessa argument är således inte heller tillräckliga för att kullkasta presumtionen för relevans som det har hänvisats till i punkt 18 i förevarande dom (se, analogt, dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl., C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 26).
21 När det för det andra gäller argumentet att den hänskjutande domstolen inte redogjort för de relevanta faktiska omständigheterna och de skäl som lett till att den ställt frågor om tolkningen och giltigheten av de bestämmelser som är i fråga i det nationella målet, ska det påpekas att enligt artikel 94 a i domstolens rättegångsregler ska en begäran om förhandsavgörande innehålla ”en sammanfattning av saken och en sammanfattning av de relevanta omständigheterna, såsom dessa har utretts av den hänskjutande domstolen eller, i vart fall, en redogörelse för de faktauppgifter som ligger till grund för frågorna”.
22 I detta hänseende är det tillräckligt att saken i det nationella målet och de huvudsakliga frågeställningarna avseende unionens rättsordning framgår av begäran om förhandsavgörande för att göra det möjligt för medlemsstaterna och andra berörda att avge yttranden i enlighet med artikel 23 i domstolens stadga och att på ett ändamålsenligt sätt delta i målet vid domstolen (dom av den 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
23 I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att Amex uteslutande består av betaltjänstleverantörer som tillhör en koncern, i den mening som avses i artikel 35.2 första stycket b i direktiv 2015/2366 och kan således omfattas av det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse. Det följer även av beslutet att Amex har ingått ett antal avtal om co-branding och tillhandahållande av tjänster i unionen som, beroende på svaret på den tolkningsfråga som har ställts av den hänskjutande domstolen, skulle kunna frånta Amex möjligheten att åberopa den bestämmelsen, i vilket fall Amex skulle vara föremål för de krav avseende tillträde som ställs i artikel 35.1 i det direktivet.
24 I beslutet om hänskjutande lämnas en kortfattad, men precis, redogörelse för bakgrunden till och karaktären av det nationella målet, vars utgång enligt nämnda beslut är beroende av tolkningen och giltigheten av dessa bestämmelser. Av detta följer att den hänskjutande domstolen har lämnat tillräckliga uppgifter om den faktiska och rättsliga ramen för dess begäran om tolkning av unionsrätten, för att det ska vara möjligt för EU-domstolen att ge ett användbart svar på begäran om förhandsavgörande (se, analogt, dom av den 7 juli 2016, Genentech, C‑567/14, EU:C:2016:526, punkt 27).
25 Vad gäller frågan huruvida den hänskjutande domstolen har lämnat en tillräcklig redogörelse för skälen till att ställa frågor om tolkningen och giltigheten av de bestämmelser som är aktuella i det nationella målet, följer det av den samarbetsanda som ska råda vid behandlingen av begäran om förhandsavgörande att den nationella domstolen i beslutet om hänskjutande ska redogöra för de specifika skälen till varför den anser att ett svar på de ställda frågorna om tolkningen eller giltigheten av vissa unionsrättsliga bestämmelser är nödvändigt för att döma i saken (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
26 Det är därför viktigt att den nationella domstolen särskilt anger de specifika skäl som fått den att tvivla på tolkningen eller giltigheten av vissa unionsbestämmelser och att den redogör för de ogiltighetsgrunder som den följaktligen anser godtagbara. Ett sådant krav följer även av artikel 94 c i rättegångsreglerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
27 I förevarande begäran om förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen, genom att återge en del av de argument som framförts av American Express och MasterCard Europe SA i detta hänseende, angett att tolkningen av vissa bestämmelser i förordning 2015/2366 är oklar. Den hänskjutande domstolen har också påpekat att EU-domstolen, beroende på den tolkning den gör av dessa bestämmelser, kan föranledas att uttala sig om de grunder för ogiltighet som anförts av American Express.
28 Av detta följer att den hänskjutande domstolen inte bara anser att de argument som parterna anfört i det nationella målet ger upphov till en tolkningsfråga med ett osäkert svar, utan också att de grunder för ogiltighet som anförts av American Express och som anges i beslutet om hänskjutande kan godtas.
29 Vad för det tredje gäller argumentet att väckandet av talan vid den nationella domstolen, med yrkande om en kontroll av rättsenligheten av den nationella myndighetens ”avsikt och/eller skyldighet” att tillämpa direktiv 2015/2366, är ett sätt att kringgå det system med rättsmedel som fastställts i EUF-fördraget under omständigheterna i det nationella målet, där ingen åtgärd har vidtagits av denna myndighet gentemot Amex och där myndigheten begränsat sig till att hävda att den inte motsätter sig väckande av talan i det nationella målet, ska det erinras om att domstolen redan vid flera tillfällen har slagit fast att begäran om förhandsavgörande om tolkningen och/eller giltigheten av sekundärrätt som gjorts inom ramen för en sådan talan med yrkande om kontroll av lagenligheten kan tas upp till prövning, bland annat i de mål som gett upphov till dom av den 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741), dom av den 3 juni 2008, Intertanko m.fl. (C‑308/06, EU:C:2008:312), dom av den 8 juli 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419), dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38 (C‑477/14, EU:C:2016:324), och dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl. (C‑547/14, EU:C:2016:325).
30 Vidare är möjligheten för enskilda att vid de nationella domstolarna göra gällande att en unionsrättsakt som är allmänt tillämplig är ogiltig inte villkorad av att det beträffande denna rättsakt verkligen har antagits tillämpningsbestämmelser i nationell rätt. Det är härvidlag tillräckligt att det är fråga om en verklig tvist vid den nationella domstolen i vilken det har uppkommit en prejudiciell fråga angående giltigheten av en sådan rättsakt. Detta villkor är uppfyllt i målet vid den nationella domstolen, såsom framgår av punkterna 14, 19, 20, 27 och 28 i förevarande dom (se, analogt, dom av den 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, punkt 40, dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl., C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 29, dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, punkt 19, och dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl., C‑547/14, EU:C:2016:325, punkt 35).
31 Under dessa omständigheter förefaller det inte som om talan i det nationella målet har väckts för att kringgå det system med rättsmedel som fastställts i EUF-fördraget.
32 Av ovannämnda överväganden följer att begäran om förhandsavgörande kan upptas till sakprövning.
Prövning av den första frågan
33 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 35.2 första stycket b i direktiv 2015/2366 ska tolkas så, att en trepartsbetalningsordning för kontokort som ingått ett co-branding-avtal med en co-branding-partner, som inte själv tillhandahåller betaltjänster i denna betalningsordning vad gäller de produkter som omfattas av co-branding, eller som använder ett ombud för tillhandahållande av betaltjänster, inte omfattas av det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse, och således omfattas av de krav som anges i artikel 35.1 i direktivet.
34 Det ska inledningsvis erinras om att medlemsstaterna enligt artikel 35.1 första stycket i direktiv 2015/2366 ”[n]är det gäller auktoriserade eller registrerade betaltjänstleverantörer som är juridiska personer ska … försäkra sig om att tillträdesreglerna till betalningssystem är objektiva, icke-diskriminerande och proportionella, och att de inte hindrar tillträde i större utsträckning än vad som är nödvändigt för att skydda mot särskilda risker, som avvecklingsrisk, operativ risk och affärsrisk och för att skydda betalningssystemets finansiella och operativa stabilitet”. I artikel 35.1 andra stycket i direktivet anges också de krav som betalningssystemen inte i något fall får ålägga betaltjänstleverantörer, betaltjänstanvändare eller andra betalningssystem.
35 I artikel 35.2 första stycket b i direktiv 2015/2366 föreskrivs att artikel 35.1 i direktivet inte ska tillämpas på ”betalningssystem som uteslutande består av betaltjänstleverantörer som tillhör en koncern”. Begreppet ”koncern” definieras i artikel 4 led 40 i detta direktiv som ”en grupp av företag som är knutna till varandra genom ett sådant förhållande som avses i artikel 22.1, 22.2 eller 22.7 i direktiv [2013/34] eller företag enligt definitionen i artiklarna 4, 5, 6 och 7 i kommissionens delegerade förordning … nr 241/2014, som är knutna till varandra genom ett sådant förhållande som avses i artikel 10.1 eller artikel 113.6 eller 113.7 i förordning … nr 575/2013”.
36 Såsom det har erinrats om i punkt 23 i denna dom är det utrett att en trepartsbetalningsordning för kontokort såsom Amex uteslutande består av betaltjänstleverantörer som tillhör en koncern, i den mening som avses i föregående punkt.
37 Härav följer att en sådan trepartsbetalningsordning för kontokort i princip inte omfattas av de krav på tillträde som föreskrivs i artikel 35.1 i direktiv 2015/2366, såvida inte en tredje part agerar i dess verksamhet så att den inte längre kan anses som uteslutande bestående av betaltjänstleverantörer som tillhör en koncern, i den mening som avses i artikel 35.2 första stycket b i direktivet.
38 I förevarande fall har American Express gjort gällande att artikel 35.2 första stycket b i direktiv 2015/2366 ska tolkas så, att enbart den omständigheten att en trepartsbetalningsordning för kontokort har ingått co-branding- och agentavtal inte leder till att den omfattas av kraven på tillträde. När det gäller co-branding-avtal inom ramen för vilka co-branding-partnern inte tillhandahåller någon betalningstjänst förblir nämligen betalningsordningen den enda kortutgivaren och den enda inlösaren av transaktioner med användning av dessa kort. På samma sätt skulle inte heller användning av en agent för tillhandahållandet av betalningstjänster ändra identiteten på betaltjänstleverantören inom en betalningsordning för kontokort. Därför är det endast när en trepartsbetalningsordning för kontokort utfärdar en licens till en ytterligare betaltjänstleverantör inom betalningsordningen som kraven på tillträde är tillämpliga på betalningsordningen.
39 MasterCard Europe har däremot gjort gällande att enbart den omständigheten att en trepartsbetalningsordning för kontokort använder sig av en co-branding-partner eller en agent leder till att den omfattas av kraven på tillträde, eftersom betalningsordningen i detta fall inte längre kan anses omfattas av det undantag som föreskrivs i artikel 35.2 första stycket b i direktiv 2015/2366.
40 Enligt domstolens fasta praxis ska vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 21 september 2017, kommissionen/Tyskland, C‑616/15, EU:C:2017:721, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
41 För det första följer det av ordalydelsen i artikel 35.2 första stycket b i direktiv 2015/2366 att den omständigheten att betaltjänstleverantörer som inte tillhör samma koncern deltar i en och samma betalningsordning inte får till följd att betalningsordningen inte kan omfattas av det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse och att den följaktligen omfattas av kraven på tillträde som anges i artikel 35.1 i direktivet.
42 Det framgår av artikel 4 led 11 i direktiv 2015/2366 att en betaltjänstleverantör definieras som ”ett organ som avses i artikel 1.1 eller en fysisk eller juridisk person som omfattas av ett undantag enligt artiklarna 32 eller 33 [i direktivet]”. I artikel 1.1 görs åtskillnad mellan sex kategorier av betaltjänstleverantörer, nämligen kreditinstitut, institut för elektroniska pengar i den mening som avses i artikel 2 led 1 i direktiv 2009/110, postgiroinstitut som enligt nationell lagstiftning har rätt att tillhandahålla betaltjänster, betalningsinstitut, ECB och nationella centralbanker, när de inte agerar i egenskap av monetär myndighet eller andra offentliga myndigheter samt medlemsstaterna eller deras regionala eller lokala myndigheter, när de inte agerar i egenskap av offentliga myndigheter. I artiklarna 32 och 33 föreskrivs undantag för fysiska och juridiska personer som tillhandahåller vissa betaltjänster.
43 När det gäller frågan huruvida en co-branding-partner eller en agent omfattas av begreppet ”betaltjänstleverantör” i den mening som avses i föregående punkt är det riktigt, när det för det första gäller begreppet ”co-branding”, att detta inte definieras i direktiv 2015/2366. Det framgår emellertid av skäl 2 i detta direktiv att översynen av unionens rättsliga ram för betaltjänster, som ledde till antagandet av direktivet, kompletterades med förordning 2015/751. Det framgår dessutom av skäl 6 i detta direktiv att unionslagstiftaren har velat säkerställa en enhetlig tillämpning av regelverket avseende betaltjänster i hela unionen.
44 I artikel 2 led 32 i förordning 2015/751 definieras co-branding som ”inbegripande av minst ett betalmärke och minst ett varumärke som inte är ett betalmärke på samma kortbaserade betalningsinstrument”. Begreppet ”betalmärke” definieras i artikel 2 led 30 i förordningen som ”varje namn, term, tecken eller symbol, oavsett om dessa är materiella eller digitala, eller kombination av dessa som kan ange inom vilken betalningsordning för kontokort de kortbaserade betalningstransaktionerna genomförs”.
45 Vad för det andra gäller begreppet ”ombud” definieras detta i artikel 4 led 38 i direktiv 2015/2366 som ”en fysisk eller juridisk person som agerar för ett betalningsinstituts räkning vid tillhandahållandet av betaltjänster”. Såsom framgår av punkt 42 i förevarande dom, är betalningsinstitut en av de sex kategorier av betaltjänstleverantörer som avses i artikel 1.1 i detta direktiv.
46 Det kan således inte utläsas av de relevanta definitionerna av begreppen ”co-branding” och ”agent” att en co-branding-partner eller en agent måste vara en betaltjänstleverantör i den mening som avses i artikel 4 led 11 i direktiv 2015/2366.
47 Det kan således konstateras att det inte uttryckligen framgår av ordalydelsen i artikel 35.2 första stycket b i direktiv 2015/2366 att den omständigheten att en betalningsordning som uteslutande består av betaltjänstleverantörer som tillhör en koncern använder sig av en co-branding-partner eller en agent inte nödvändigtvis leder till att betalningsordningen inte omfattas av det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse. Om unionslagstiftaren hade velat begränsa räckvidden av denna bestämmelse för att så skulle vara fallet, skulle denne uttryckligen ha kunnat föreskriva det (se, analogt, dom av den 19 mars 2009, kommissionen/Italien, C‑275/07, EU:C:2009:169, punkt 99).
48 När det för det andra gäller det sammanhang i vilket artikel 35.2 första stycket b i direktiv 2015/2366 ingår, ska det erinras om att artikel 35 i direktivet, såsom framgår av punkt 1 första stycket i artikeln, har till syfte att reglera i synnerhet villkoren avseende tillträde till betalningsordningarna för betaltjänstleverantörer som är auktoriserade eller registrerade. Ett sådant syfte är förenligt med den tolkning av artikel 35.2 första stycket b enligt vilken en trepartsbetalningsordning för kontokort, som väljer att öppna sin verksamhet för en betaltjänstleverantör som inte ingår i koncernen, är underkastad de krav avseende tillträde som fastställs i artikel 35.1 i det direktivet.
49 I skäl 52 i direktiv 2015/2366 föreskrivs visserligen att betalningsordningar som inrättas och drivs av en enda betaltjänstleverantör ”omfattar trepartsbetalningsordningar, såsom trepartsbetalningsordningar[för kontokort], i den utsträckning som de aldrig fungerar som faktiska fyrpartsbetalningsordningar, exempelvis genom att använda sig av licensinnehavare, ombud eller co-brandingpartner”.
50 I motsats till vad MasterCard Europe har gjort gällande kan detta skäl emellertid inte motivera tolkningen att varje co-branding- eller agentavtal som ingås av en trepartsbetalningsordning för kontokort nödvändigtvis medför att denna betalningsordning inte längre omfattas av tillämpningsområdet för artikel 35.2 första stycket b i direktiv 2015/2366.
51 I detta avseende bör det erinras om att ett skäl i en av unionens sekundärrättsakter visserligen kan klargöra tolkningen av en rättsregel, men det kan inte i sig utgöra en sådan regel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 1989, Casa Fleischhandel, 215/88, EU:C:1989:331, punkt 31).
52 Såsom kommissionen har gjort gällande finns det i vart fall inte något i skäl 52 i direktiv 2015/2366 eller i andra bestämmelser i det direktivet som utgör hinder för att artikel 35.2 första stycket b i direktivet tolkas så, att, när en betalningsordning för kontokort använder en co-branding-partner eller agent, det är nödvändigt att co-branding-partnern eller agenten är en betaltjänstleverantör eller att dess roll i betalningssystemet kan likställas med en sådan leverantörs verksamhet, för att betalningsordningen inte längre ska betraktas som uteslutande bestående av betaltjänstleverantörer som tillhör en koncern i den mening som avses i den sistnämnda bestämmelsen.
53 Det bör nämligen för det första påpekas att det i skäl 52 i direktivet i första meningen anges att bestämmelserna om tillträde till betalningsordningarna inte bör gälla för betalningsordningar ”som inrättas och drivs av en enda betaltjänstleverantör”. På detta sätt läggs tonvikten på antalet betaltjänstleverantörer som deltar i driften av betalningsordningen i fråga.
54 Även om det framgår av detta skäl att de betalningsordningar som använder sig av co-branding-partner eller agenter kan anses bedriva sin verksamhet som faktiska fyrpartsbetalningsordningar för kontokort ska det även erinras om att en fyrpartsbetalningsordning för kontokort definieras i artikel 2 led 17 i förordning nr 2015/751 som en betalningsordning ”där de kontokortbaserade betalningstransaktionerna görs från en betalares betalkonto till en betalningsmottagares betalkonto med hjälp av ordningen, en utgivare (på betalarens sida) och en inlösare (på betalningsmottagarens sida)”.
55 På grund av detta och mot bakgrund av övervägandena i punkt 43 i förevarande dom kännetecknas en klassisk fyrpartsbetalningsordning för kontokort i den mening som avses i direktiv 2015/2366 av att det finns olika betaltjänstleverantörer som utför tjänster som ”inlösare” och ”utgivare” i samband med kortbaserade betalningstransaktioner.
56 Det ska således konstateras, såsom kommissionen har gjort gällande, att de exempel som anges i skäl 52 i direktiv 2015/2366 på situationer där trepartsbetalningsordningar för kontokort ingår avtal med agenter eller co-branding-partner endast visar hur dessa betalningsordningar kan organisera sina operationella förbindelser på ett sådant sätt att de i praktiken kan uppträda som fyrpartsbetalningsordningar för kontokort med avseende på tillämpningen av de krav på tillträde som föreskrivs i det direktivet.
57 Vad för det tredje gäller de mål som eftersträvas med direktiv 2015/2366, som innehåller de bestämmelser som är i fråga i det nationella målet, ska det erinras om att det i skäl 49 i direktivet anges att det ”[f]ör alla betaltjänstleverantörer är … av avgörande betydelse att ha tillträde till betalningssystemens tekniska infrastruktur”, och att det ”[f]ör att i hela unionen säkerställa lika behandling av de olika kategorierna av auktoriserade betaltjänstleverantörer enligt villkoren i deras auktorisation, är … nödvändigt att klargöra reglerna för tillträde till betalningssystem”.
58 Likaledes anges i skäl 50 i direktiv 2015/2366 att ”[å]tgärder bör vidtas för att förhindra diskriminering av auktoriserade betalningsinstitut och kreditinstitut, så att alla betaltjänstleverantörer som konkurrerar på den inre marknaden kan använda tjänsterna i dessa betalningssystems tekniska infrastruktur på lika villkor”. I detta skäl anges även att ”[e]ftersom deras respektive verksamhetsramar är olika, bör olika behandling föreskrivas för auktoriserade betaltjänstleverantörer och de betaltjänstleverantörer som omfattas av undantaget enligt det här direktivet och undantaget i artikel 3 i direktiv [2009/110]”.
59 Slutligen anges i skäl 52 i direktiv 2015/2366 bland annat att det – för att stimulera den konkurrens som sådana slutna betalningssystem, såsom trepartsbetalningsordningar för kontokort som aldrig fungerar som faktiska fyrpartsbetalningsordningar, kan bidra med i förhållande till de etablerade välkända betalningssystemen – inte är lämpligt att bevilja tredje part tillträde till dessa slutna privata betalningssystem.
60 Det följer av övervägandena i punkterna 57–59 i denna dom att artikel 35 i direktiv 2015/2366 har till syfte att säkerställa att i princip alla betaltjänstleverantörer kan få tillträde till betalningssystemens tekniska infrastruktur för att säkerställa lika behandling av olika kategorier av tillhandahållare av betaltjänster inom hela unionen. Såsom också framgår av dessa överväganden hade nämligen unionslagstiftaren för avsikt att se till att alla betaltjänstleverantörer kan utnyttja dessa tjänster på samma villkor, för att effektiv konkurrens på betalningsmarknaderna ska upprätthållas.
61 Det följer av samma överväganden, i synnerhet de som anges i punkterna 58 och 59 i denna dom, att även om de krav avseende tillträde som föreskrivs i artikel 35.1 i direktiv 2015/2366 i princip ska göra det möjligt för alla betaltjänstleverantörer att, på de villkor som fastställs däri, få tillgång till betalningssystemen, har unionslagstiftaren avsett att föreskriva en skillnad i behandling mellan tjänsteleverantörer när detta berättigas av skillnader mellan tjänsteleverantörerna.
62 När det mer specifikt gäller slutna trepartsbetalningsordningar för kontokort framgår det av punkt 59 i förevarande dom att unionslagstiftaren ansåg det lämpligt att undanta dem från kraven avseende tillträde i syfte att främja konkurrensen mellan betalningssystem. Såsom framgår särskilt av punkterna 54–56 i denna dom är funktionssättet hos en trepartsbetalningsordning för kontokort, när denna betalningsordning väljer att öppna sin verksamhet för en betaltjänstleverantör som inte ingår i koncernen, mer likt funktionssättet hos en klassisk fyrpartsbetalningsordning, vilket innebär att behovet av att främja konkurrens på marknaden inte längre motiverar att betalningsordningen undantas från krav på tillgänglighet.
63 Det skulle nämligen kunna vara svårt att uppnå målen med direktiv 2015/2366, särskilt målen i artikel 35.1 i direktivet, som är att tillförsäkra likvärdiga konkurrensvillkor vid tillhandahållandet av betaltjänster, om en trepartsbetalningsordning för kontokort som använder sig av en tredje part som är betaltjänstleverantör i den mening som avses i artikel 4 led 11 i direktivet, eller vars roll kan jämställas med en sådan leverantör, inte omfattades av de krav avseende tillträde till betalningssystemen för tillhandahållare av betaltjänster som föreskrivs i artikel 35.1 i det direktivet.
64 Följaktligen ska det anses att dessa krav är tillämpliga på en trepartsbetalningsordning för kontokort som har ingått ett avtal om co-branding i den mening som avses i artikel 2 led 32 i förordning 2015/751, när co-branding-partnern i fråga är en betaltjänstleverantör i den mening som avses i artikel 4 led 11 i direktiv 2015/2366, även om denna part inte själv inom ramen för detta avtal tillhandahåller någon betaltjänst vad gäller de produkter som omfattas av co-branding.
65 Också när en trepartsbetalningsordning för kontokort har ingått ett avtal med ett ombud i den mening som avses i artikel 4 led 38 i direktiv 2015/2366 är kraven avseende tillträde nödvändigtvis tillämpliga på denna betalningsordning. Eftersom ett ombud, såsom det har erinrats om i punkt 45 i denna dom, i artikel 4 led 38 i direktivet definieras som ”en fysisk eller juridisk person som agerar för ett betalningsinstituts räkning vid tillhandahållandet av betaltjänster”, och trots att ombudet således inte nödvändigtvis är en betaltjänstleverantör, bör dess roll, på grund av sin art, i samtliga fall likställas med en betaltjänstleverantörs roll.
66 Denna tolkning påverkas inte av MasterCards argument att de situationer i vilka en trepartsbetalningsordning för kontokort omfattas av kraven på tillträde bör vara desamma som de situationer i vilka en sådan betalningsordning omfattas av skyldigheterna avseende förmedlingsavgifter enligt artikel 1.5 och artikel 2 led 18 i förordning 2015/751, vars omfattning och giltighet var föremål för begäran om förhandsavgörande i det mål som gav upphov till dagens dom, American Express (C‑304/16).
67 I detta avseende är det tillräckligt att påpeka, för det första, att lydelsen av både artikel 1.5 och artikel 2 led 18 i förordning 2015/751, vilka särskilt avser situationer där trepartsbetalningsordningar för kontokort ska anses vara fyrpartsbetalningsordningar för kontokort med avseende på tillämpningen av de skyldigheter som fastställs i denna förordning, däribland de som rör tak för förmedlingsavgifter, skiljer sig i flera avseenden från ordalydelsen i artikel 35.2 första stycket b i direktiv 2015/2366.
68 Även om det för det andra är riktigt att de mål som eftersträvas med de två typer av krav som det hänvisas till i punkt 66 i denna dom kan överlappa varandra eftersom båda bland annat syftar till att säkerställa likabehandling mellan konkurrenter och en effektiv konkurrens på betalningsmarknaderna, kvarstår det faktum att såväl arten av dessa två kategorier av krav som den rättsakt i vilken var och en av dem ingår är olika.
69 Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska den första frågan besvaras på följande sätt. Artikel 35.2 första stycket b i direktiv 2015/2366 ska tolkas så, att en trepartsbetalningsordning för kontokort som har ingått ett avtal om co-branding med en co-branding-partner inte hindras från att utnyttja det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse och, följaktligen, inte omfattas av de krav som fastställs i artikel 35.1 i det direktivet i de fall då co-branding-partnern inte är en betaltjänstleverantör och inte tillhandahåller betaltjänster i denna betalningsordning med avseende på de produkter som omfattas av co-branding. En trepartsbetalningsordning för kontokort som använder sig av en agent för tillhandahållande av betaltjänster förlorar däremot möjligheten att utnyttja detta undantag och omfattas därför av kraven i artikel 35.1 i direktivet.
Prövning av den andra frågan
70 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 35 i direktiv 2015/2366 är ogiltig i den mån den föreskriver krav avseende tillträde som är tillämpliga på trepartsbetalningsordningar för kontokort som ingått ett avtal om co-branding med en co-branding-partner som själv inte tillhandahåller betaltjänster i denna betalningsordning med avseende på de produkter som omfattas av co-branding, eller som använder sig av en agent för tillhandahållande av betaltjänster.
71 Det bör först och främst påpekas att den tolkning av artikel 35.2 första stycket b i direktiv 2015/2366 som anges i punkt 69 i förevarande dom vad gäller co-branding-avtal inte helt överensstämmer med den tolkning på grundval av vilken den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan.
72 Mot bakgrund av svaret på den första frågan är det således endast nödvändigt att besvara den andra frågan i den mån den syftar till att få klarhet i huruvida artikel 35 i direktiv 2015/2366 är ogiltig på grund av att de krav som anges i punkt 1 i denna artikel ska tillämpas på trepartsbetalningsordningar för kontokort som använder sig av en agent för tillhandahållandet av betaltjänster.
Huruvida motiveringsskyldigheten har åsidosatts
73 Enligt fast praxis från domstolen ska det av den motivering som krävs enligt artikel 296.2 FEUF förvisso klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen. Bedömningen av om motiveringen är tillräcklig ska heller inte ske endast utifrån rättsaktens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl., C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 70 och där angiven rättspraxis).
74 Domstolen har dessutom vid upprepade tillfällen slagit fast att om det av en rättsakt med allmän giltighet framgår vad som är det syfte som institutionen eftersträvar, skulle det vara onödigt att fordra en särskild motivering för de olika tekniska lösningar som har valts (dom av den 3 mars 2016, Spanien/kommissionen, C‑26/15 P, ej publicerad, EU:C:2016:132, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
75 I förevarande fall framgår av skälen 49, 50 och 52 i direktiv 2015/2366 med tillräcklig tydlighet den logik som ligger bakom tillämpningen av de krav som uppställs i artikel 35.1 i detta direktiv för trepartsbetalningsordningar för kontokort som använder sig av en betaltjänstleverantör som inte ingår i koncernen vid genomförandet av betalningsordningen eller använder sig av en tredje part vars roll kan likställas med en sådan leverantör. Såsom angetts i punkt 60 i denna dom framgår det särskilt av dessa skäl att artikel 35 i direktivet syftar till att se till att i princip alla betaltjänstleverantörer ska ha tillträde till betalningssystemens tekniska infrastruktur för att inom hela unionen säkerställa lika behandling av olika kategorier av betaltjänstleverantörer och att effektiv konkurrens på betalningsmarknaderna upprätthålls.
76 Det framgår dessutom av samma skäl att även om kraven avseende tillträde i princip ska göra det möjligt för alla betaltjänstleverantörer att på de villkor som föreskrivs i direktiv 2015/2366 få tillgång till betalningssystemens tekniska infrastruktur, har unionslagstiftaren också avsett att föreskriva en skillnad i behandling mellan tjänsteleverantörer när detta berättigas av skillnader mellan dem. Även om unionslagstiftaren har ansett det vara lämpligt att undanta slutna trepartsbetalningsordningar för kontokort från dessa krav avseende tillträde för att främja konkurrensen mellan olika betalningssystem, har unionslagstiftaren ansett att funktionssättet hos en trepartsbetalningsordning för kontokort, när denna betalningsordning väljer att öppna sin verksamhet för en betaltjänstleverantör som inte ingår i koncernen eller för en tredje part vars roll kan jämställas med en sådan leverantörs roll, är mer likt funktionssättet hos en klassisk fyrpartsbetalningsordning, vilket innebär att behovet av att främja nämnda konkurrens inte längre motiverar att betalningsordningen undantas från kraven avseende tillträde.
77 Dessutom framgår det av skäl 52 i direktiv 2015/2366 att de skillnader som finns mellan slutna privata trepartsbetalningsordningar för kontokort och etablerade välkända betalningssystem förklarar varför tillämpningen av kraven avseende tillträde på trepartsbetalningsordningar för kontokort endast är motiverad när dessa betalningsordningars funktionssätt leder till att de inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 35.2 första stycket b i direktivet.
78 Härav följer att de bestämmelser i direktiv 2015/2366 som avses i punkt 75 i förevarande dom anger den helhetssituation som föranlett unionslagstiftaren att besluta att de trepartsbetalningsordningar för kontokort som har ingått agentavtal ska omfattas av de krav avseende tillträde som föreskrivs i artikel 35.1 i direktivet samt anger de allmänna mål som ska uppnås med rättsakten. Bestämmelserna ger således parterna möjlighet att få reda på skälen för rättsakten och domstolen möjlighet att utföra sin prövning, i enlighet med den rättspraxis som angetts i punkt 73 i förevarande dom.
79 Under dessa omständigheter och i enlighet med den rättspraxis som det redogjorts för i punkterna 73 och 74 i denna dom var unionslagstiftaren inte skyldig att i direktiv 2015/2366 särskilt ange skälen, vad gäller alla de aktuella situationerna, till varför en trepartsbetalningsordning ska omfattas av krav på tillträde.
80 Det kan därför inte anses att direktiv 2015/2366 är behäftad med en bristande motivering i detta avseende som kan leda till ogiltigförklaring av artikel 35 i direktivet.
Huruvida det föreligger en uppenbart oriktig bedömning
81 Det framgår av beslutet om hänskjutande att giltigheten av artikel 35 i direktiv 2015/2366 har ifrågasatts i det nationella målet med hänvisning till att artikeln är behäftad med en uppenbart oriktig bedömning, i den mån de krav avseende tillträde som anges i punkt 1 i denna artikel ska tillämpas på de trepartsbetalningsordningar som har ingått agentavtal, eftersom unionslagstiftaren inte rimligen kunde anta en bestämmelse med ett sådant innehåll.
82 Det framgår emellertid inte av de handlingar som ingetts till domstolen i förevarande mål att unionslagstiftaren därigenom gjort en uppenbart oriktig bedömning vid antagandet av artikel 35 i direktiv 2015/2366.
83 Det ska särskilt påpekas att ingen av de uppgifter som lämnats till domstolen visar att ett fel har begåtts av lagstiftaren när den slog fast att införandet av ett sådant system i tillämpningsområdet för artikel 35.1 i direktiv 2015/2366 skulle bidra till att uppnå de mål som det erinrats om i punkterna 57–63 i förevarande dom.
Huruvida proportionalitetsprincipen har åsidosatts
84 Det framgår av fast rättspraxis att proportionalitetsprincipen innebär att rättsakterna från unionsinstitutionerna ska vara ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas med den berörda lagstiftningen uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl., C‑62/14, EU:C:2015:400, punkt 67 och där angiven rättspraxis).
85 Vad gäller domstolsprövningen av frågan huruvida dessa villkor är uppfyllda, har domstolen, vid utövandet av den befogenhet som denne tilldelas, tillerkänt unionslagstiftaren ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning på områden inom vilka unionslagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk eller social art och därvid måste göra komplicerade bedömningar. Det handlar således inte om att avgöra huruvida en åtgärd som har vidtagits på ett sådant område var den enda möjliga eller den bästa, utan endast om den var uppenbart olämplig i förhållande till det mål som de behöriga institutionerna eftersträvar och som därmed kan påverka åtgärdens laglighet (dom av den 8 juni 2010, Vodafone m.fl., C‑58/08, EU:C:2010:321, punkt 52 och där angiven rättspraxis).
86 I förevarande fall visar inte någon av de handlingar som ingetts till domstolen att artikel 35 i direktiv 2015/2366 inte skulle vara lämplig för att uppnå de berättigade mål som eftersträvas, i enlighet med vad som angetts i punkterna 57–62 i förevarande dom.
87 Med anledning av att det, såsom framgår av punkterna 63 och 65 i denna dom, kan vara svårt att nå målen med direktiv 2015/2366, särskilt målet med artikel 35 i detta direktiv som består i att säkerställa lika konkurrensvillkor för tillhandahållande av betaltjänster när en trepartsbetalningsordning för kontokort anlitar en agent som inte omfattades av kraven avseende tillträde, var det tvärtom inte uppenbart olämpligt i förhållande till dessa mål att även låta en sådan betalningsordning omfattas av dessa krav.
88 Av det anförda följer att det vid prövningen av den andra frågan inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 35 i direktiv 2015/2366.
Rättegångskostnader
89 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1) Artikel 35.2 första stycket b i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG ska tolkas så, att en trepartsbetalningsordning för kontokort som har ingått ett avtal om co-branding med en co-branding-partner inte hindras från att utnyttja det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse och, följaktligen, inte omfattas av de krav som fastställs i artikel 35.1 i det direktivet i de fall då co-branding-partnern inte är en betaltjänstleverantör och inte tillhandahåller betaltjänster i denna betalningsordning med avseende på de produkter som omfattas av co-branding. En trepartsbetalningsordning för kontokort som använder sig av en agent för tillhandahållandet av betaltjänster förlorar däremot möjligheten att utnyttja detta undantag och omfattas därför av kraven i artikel 35.1 i direktivet.
2) Vid prövningen av den andra frågan har det inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 35 i direktiv 2015/2366.
Underskrifter