ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑Н N. JÄÄSKINEN
представено на 6 септември 2012 година(1)
Дело C‑483/10
Европейска комисия
срещу
Кралство Испания
„Иск за установяване на неизпълнение на задължения — Директива 2001/14/ЕО — Разпределяне на капацитета на железопътната инфраструктура — Събиране на такси за ползване на железопътната инфраструктура — Член 4, параграф 1 — Определяне на таксите — Функция на управителя на инфраструктурата — Независимост на управлението — Член 11 — Въвеждане на система за подобряване на ефективността — Член 13, параграф 2 — Право на използване на определен капацитет от инфраструктурата — Член 14, параграф 1 — Рамка за разпределяне на капацитета на инфраструктурата — Справедливо и недискриминационно разпределяне“
I – Въведение
1. С настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения Европейската комисия иска от Съда да установи, че Кралство Испания не е изпълнило задълженията си по член 4, параграф 1, член 11, член 13, параграф 2 и член 14, параграф 1 от Директива 2001/14/ЕО(2), последно изменена с Директива 2007/58/ЕО(3) (наричана по-нататък „Директива 2001/14“). Кралство Испания иска искът на Комисията да бъде отхвърлен.
2. Настоящото дело е част от поредица искове за установяване на неизпълнение на задължения(4), които Комисията предявява през 2010 г. и 2011 г. и които са свързани с прилагането от държавите членки на Директива 91/440/ЕИО(5), изменена с Директива 2001/12/ЕО(6) (наричана по-нататък „Директива 91/440“), и на Директива 2001/14, по-специално що се отнася до достъпа на железопътните предприятия до инфраструктурата и конкретно до железопътната мрежа. Тези искове са нови по рода си, тъй като за пръв път предоставят на Съда възможност да се произнесе относно либерализирането на железниците в Европейския съюз и по-специално да тълкува така наречения „първи пакет от мерки за железопътния транспорт“.
II – Правна рамка
А – Право на Съюза
3. Член 4 от Директива 2001/14 гласи:
„1. Държавите членки установяват рамка на таксите, като при това се съобразяват с независимостта на у[п]равлението, посочена в член 4 от Директива [91/440].
Спазвайки споменатото условие за независимост на управлението, държавите членки установяват специфични правила за таксуване или делегират такива пълномощия на управителя на инфраструктурата. Определянето на таксата за използване на инфраструктурата и събирането на тази такса се извършва от управителя на инфраструктурата.
2. В случаите, когато управителят на инфраструктурата не е независим от железопътни предприятия по отношение на юридическата си форма, организация или функции за вземане на решения, функциите, описани в тази глава, с изключение на тези по събирането на такси, се изпълняват от таксуващ орган, който по отношение на юридическата си форма, организация и вземане на решения е независим от което и да било железопътно предприятие“.
4. Член 11, параграф 1 от Директива 2001/14 гласи следното:
„Чрез схема [за подобряване на ефективността] схемите за определяне таксите за ползване на инфраструктурите насърчават железопътните предприятия и управителите на инфраструктурата да минимизират прекъсванията и да подобрят [ефективността] на мрежата. Тя може да включва санкции за действия, които разстройват работата на мрежата, компенсации за предприятия, които са потърпевши от прекъсването и бонуси [при постигането на ефективност,] по-добр[а] от планиран[ата]“.
5. Съгласно член 13, параграф 2 от същата директива:
„Правото на ползване на определен инфраструктурен капацитет под формата на влаков маршрут може да бъде предоставено на кандидатите с максимална продължителност — периодът на едно работно разписание.
Управителят на инфраструктура и кандидат могат да сключат рамково споразумение, както е посочено в член 17, за ползването на капацитет на съответна железопътна инфраструктура за срок, по-дълъг от периода на едно работно разписание“.
6. Член 14, параграф 1 от посочената директива предвижда:
„Държавите членки могат да създадат рамка за разпределянето на капацитета на инфраструктурата, като при това се съобразяват с независимостта на управителите на инфраструктура, посочена в Директива [91/440], член 4. Създават се специфични правила за разпределяне на капацитета. Управителят на инфраструктурата осъществява процесите на разпределяне на капацитет. По-специално, управителят на инфраструктурата осигурява разпределянето на капацитета да става на справедлива и недискриминационна основа и в съответствие със законодателството на Общността“.
7. Член 30 от същата директива има следното съдържание:
„1. […] държавите членки създават регулиращ орган. Този орган, който може да бъде министерството, отговарящо за въпросите, свързани с транспорта, или някой друг орган, по отношение на своята организация, решения за финансиране, юридическа структура и взимане на решения е независим от всички управители на инфраструктура, таксуващи органи, разпределящи органи или кандидати. […]
[…]
3. Регулиращият орган осигурява определените от управители на инфраструктурата такси да са в съответствие с глава II и да са недискриминационни“.
Б – Испанско право
8. В член 21 от Закон 39/2003 за железопътния сектор(7) (Ley 39/2003 del Sector Ferroviario) от 17 ноември 2003 г. (наричан по-нататък „LSF“) се изброяват правомощията и функциите на управителя на железопътната инфраструктура, част от които е събирането на таксите за ползване на железопътната инфраструктура.
9. Съгласно член 73, параграф 5 от LSF с оглед ефикасната експлоатация на публичната железопътната мрежа при определянето на размера на железопътните такси е възможно да се вземат предвид съображения, отразяващи степента на натоварване на инфраструктурата, развитието на нови услуги за железопътен транспорт и необходимостта от насърчаване на използването на недостатъчно използвани линии, като във всички случаи се гарантира оптимално ниво на конкуренция между железопътните предприятия.
10. В член 77, параграф 1 от същия закон се предвижда, че размерът на таксата за ползване на железопътни линии, принадлежащи на публичната железопътна мрежа, и на таксата за експлоатация на гарите и на други железопътни съоръжения се определя с министерска заповед.
11. Член 81 от LSF по-специално предвижда, че определянето или съответно промяната на размера на таксите за ползване на железопътната инфраструктура е правомощие на Министерството на благоустройството и транспорта.
12. Членове 88 и 89 от LSF класифицират някои действия, „свързани със смущенията във функционирането на мрежата“, като административни нарушения, които могат да доведат до налагането на санкции.
13. С Кралски декрет № 2395/2004 от 30 декември 2004 г. се утвърждава уставът на публичното предприятие — управител на железопътната инфраструктура (Real decreto 2395/2004 por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias)(8). В член 1 от посочения устав се посочва, че управителят на железопътната инфраструктура (Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, наричан по-нататък „ADIF“) е публичноправен субект, който може да се приравни на публичните предприятия. ADIF е подчинен на Министерството на благоустройството и транспорта, което отговаря за стратегическото ръководство, оценката и контрола върху дейността му.
14. В член 3 от устава на ADIF се изброяват правомощията и функциите на този субект, част от които е събирането на таксите за ползване на железопътната инфраструктура.
15. Съгласно членове 14, 15 и 23 от посочения устав управлението на ADIF се осъществява от съвет на директорите и изпълнителен директор, който е и председател на съвета на директорите. Същият член 15 предвижда, че министърът на благоустройството и транспорта определя членовете на съвета на директорите или ги освобождава от тяхната длъжност по своя преценка. Съгласно член 23, параграф 1 от същия устав изпълнителният директор на ADIF се избира от Министерския съвет по предложение на посочения министър.
16. С Кралски декрет № 2396/2004 от 30 декември 2004 г. се утвърждава уставът на публичното предприятие RENFE-Operadora (Real decreto 2396/2004 por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial RENFE-Operadora)(9). В член 1 от посочения устав се посочва, че също като ADIF и RENFE-Operadora е публичноправен субект от категорията на публичните предприятия, който от правна страна е подчинен на Министерството на благоустройството и транспорта, отговарящо за стратегическото ръководство, оценяването и контрола върху дейността му.
17. Съгласно членове 7 и 8 от устава на RENFE‑Operadora неговото управление се осъществява от съвет на директорите и изпълнителен директор, който е и председател на този съвет. Член 8, параграф 1 от същия устав предвижда, че министърът на благоустройството и транспорта определя членовете на съвета на директорите или ги освобождава от тяхната длъжност по своя преценка. Изпълнителният директор се избира от Министерския съвет по предложение на посочения министър в съответствие с член 16, параграф 1 от устава.
18. Със Заповед FOM/898/2005 на министъра на развитието от 8 април 2005 г. се определя размерът на железопътните такси, предвидени в членове 74 и 75 от Закон 39/2003 (Orden del Ministerio de Fomento FOM/898/2005 por la que se fijan las cuantίas de las cánones ferroviarios establecidos en los artίculos 74 y 75 de la Ley 39/2003)(10).
19. Член 11 от Заповед FOM/897/2005 на министъра на развитието относно референтния документ за мрежата и процедурата по разпределяне на капацитета на железопътната инфраструктура (Orden del Ministerio del Fomento FOM/897/2005 relativa a la declaración sobre la red y al procedimiento de adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria)(11) от 7 април 2005 г. (наричана по нататък „Заповед FOM/897/2005“) предвижда:
„[ADIF] разпределя заявения капацитет на инфраструктурата по следния начин:
a) […]
b) ако са налице няколко заявления за един и същ влаков маршрут или мрежата е обявена за претоварена, при разпределянето се вземат предвид следните приоритети, изброени в низходяща последователност:
1. ако има определени такива от Министерството на благоустройството и транспорта за различните видове услуги по всяка линия, като по-специално се вземат предвид услугите за товарни превози.
[…]
4. разпределянето и действителното използване от заявителя — при действието на предходни работни разписания — на влаковите маршрути, чието използване е заявено.
[…]“.
III – Досъдебна процедура и производство пред Съда
20. На 15 юни 2007 г. Комисията изпраща до испанските власти въпросник относно прилагането на Директиви 91/440, 95/18/ЕО(12) и 2001/14.
21. След размяна на кореспонденция с испанските власти на 27 юни 2008 г. Комисията изпраща на Кралство Испания официално уведомително писмо, в което изразява съмненията си относно съвместимостта с Директиви 91/440 и 2001/14 на някои елементи от испанската правна уредба в областта на железниците.
22. С писмо от 16 октомври 2008 г. Кралство Испания отговаря на официалното уведомително писмо. С кореспонденцията си от 5 февруари и 13 юли 2009 г. Кралство Испания предоставя на Комисията допълнителна информация.
23. Впоследствие с писмо от 9 октомври 2009 г. Комисията изпраща на Кралство Испания мотивирано становище, в което твърди, че разглежданата правна уредба не съответства на Директиви 91/440 и 2001/14, и на което мотивирано становище държавата членка отговаря с писмо от 16 декември 2009 г.
24. Тъй като не е удовлетворена от отговора на последната, Комисията решава да предяви настоящия иск, който постъпва в Съда на 6 октомври 2010 г.
25. С Определение на председателя на Съда от 16 февруари 2011 г. Чешката република е допусната да встъпи в подкрепа на исканията на Кралство Испания. С Определение от 8 септември 2011 г. Френската република е допусната да встъпи в подкрепа на исканията на Кралство Испания.
26. С акт, подаден в секретариата на Съда на 26 март 2012 г., Комисията съобщава, че поради приемането от Кралство Испания на Закон 2/2011 за устойчивата икономика (Ley 2/2011 de Economía Sostenible)(13) от 4 март 2011 г. тя оттегля съдържащите се в иска ѝ трето и четвърто твърдение за нарушения, изведени съответно от нарушение на член 30, параграф 1 от Директива 2001/14 и член 10, параграф 7 от Директива 91/440(14).
27. Комисията, испанското правителство и френското правителство се явяват в съдебното заседание, проведено на 23 май 2012 г.
IV – Анализ на иска за установяване на неизпълнение на задължения
А – По първото твърдение, а именно, за нарушение на член 4, параграф 1 от Директива 2001/14
1. Доводи на страните
28. Комисията твърди, че испанското законодателство не е съобразено с член 4, параграф 1, от Директива 2001/14, тъй като размерът на таксите се определя изцяло с министерска заповед, поради което единствената функция, предоставена на ADIF, е събирането на таксите. Всъщност ADIF само изчислявал размера на таксата във всеки конкретен случай, прилагайки формула, която предварително и подробно е определена от националните органи. По този начин посоченият субект не разполагал с никаква свобода на преценка за промяна на размера на таксата във всеки конкретен случай.
29. Според Комисията испанската правна уредба не отговаря и на изискването за осигуряване на самостоятелност в управлението на управителя на инфраструктурата, тъй като лишавала последния от съществен инструмент за управление, предоставяйки определянето на размера на таксите единствено на националните органи.
30. Член 6, параграф 2 от тази директива изисквал определянето на размера на таксите задължително да се извършва от управителя на инфраструктурата, а не от държавите членки, посочвайки, че управителят на инфраструктурата трябва да бъде насърчаван чрез мерки за стимулиране да намалява разходите за предоставяне на инфраструктурата и размера на таксите.
31. Според Комисията, предвиденият в член 30, параграф 3 от същата директива контрол върху определените от управителя на инфраструктурата такси щял да бъде лишен от смисъл, ако размерът на таксите се определя изцяло от властите на държавите членки.
32. Испанското правителство твърди, че таксите са били определени като фискални задължения. Ето защо съгласно националното законодателство те се разглеждали като данъци и свързаното с тях данъчното събитие било използването на публична железопътна собственост за частни нужди. Поради това основните реквизити на тези такси трябвало да бъдат правно уредени, а конкретният размер на таксите трябвало да бъде определен чрез административен акт с общо действие, а именно поне министерска заповед.
33. Испанското правителство посочва, че управителят на инфраструктурата на испанска територия ADIF е публично предприятие, което съгласно националното законодателство задължително е подчинено на определено министерство и съответно няма право да приема правни разпоредби, тъй като това е правомощие на министерството, на което е подчинено. Член 76 от LSF предоставял на ADIF администрирането на посочените такси, което обхващало и някои функции, свързани с контрола, изчисляването и определянето на дължимата такса във всеки конкретен случай, както и с нейното събиране. Освен това ADIF можел да предложи на Министерството на благоустройството и транспорта определянето на други видове такси при ново класифициране на линия или железопътна гара.
34. Испанското правителство не е съгласно с извършеното от Комисията тълкуване на член 4, параграф 1 от Директива 2001/14 и твърди, че съдържащият се в него термин „определя“ не изисква непременно да се определя размерът на таксите. Всъщност разпоредбата, в която се посочва, че определянето на таксите се извършва от управителя на инфраструктурата, трябвало да се разбира като отнасяща се само до определянето на конкретната такса, дължима за ползването на инфраструктурата във всеки отделен случай.
35. Тъй като самият член 4 се отнасял до установяването и събирането на таксите, трябвало да се направи разграничение между, от една страна, определянето на таксите по принцип чрез окончателното установяване на рамката и съответстващата им схема за таксуване, и определянето на схемите за събиране на такси за ползване на инфраструктурата — което се извършва от министъра на благоустройството и транспорта, и от друга страна, определянето на конкретната такса за всеки отделен случай, което се извършва от ADIF.
36. Като се позовава на това разграничение, испанското правителство счита, че подкрепеното от него тълкуване на член 4, параграф 1 от Директива 2001/14 съответства на другите разпоредби от същата директива.
37. Всъщност от член 6, параграф 2 от Директива 2001/14 ясно следвало, че държавата, а не управителят на инфраструктурата, трябва да намали размера на таксите за достъп до железопътната мрежа.
38. Разпоредбата в член 9, параграф 3 от Директива 2001/14, съгласно която управителите на инфраструктурата могат да въвеждат схеми за намаляване, изрично била включена в член 73, параграф 5 от LSF. Това, че формулировката на тази разпоредба била обща не означавало, че намаления не може да има.
39. Изразът относно определените от управителя такси, съдържащ се в член 30, параграф 3 от Директива 2001/14, се отнасял за таксите, прилагани от управителя в определен момент за конкретния случай. Използваният термин „определя“ не се отнасял за определянето по принцип на таксите и техния размер, което трябвало да се извършва от Министерството на благоустройството и транспорта.
40. Накрая, Чешката република посочва, че в изпълнение на член 4 от Директива 91/440 при въвеждането на рамката за таксуване държавите членки са длъжни да осигурят „независим статут на транспортните предприятия“, а не на отговарящия за железопътната инфраструктура. Така тя стига до извода, че предвид член 4, параграф 1 от Директива 2001/14 намесата на съответната държава чрез определяне на специфични правила на таксуване била допустим инструмент.
2. Анализ на първото твърдение за нарушение
41. С това твърдение за нарушение Комисията по същество поддържа, че испанското законодателство не съответства на член 4, параграф 1 от Директива 2001/14, тъй като размерът на таксите се определял от Министерството на благоустройството и транспорта с министерска заповед. Така управителят на инфраструктурата отговарял само за събирането на таксите. Поради това разглежданото национално законодателство било несъвместимо с изискването за осигуряване на самостоятелност в управлението на управителя.
42. Най-напред трябва да се отбележи, че първото твърдение за нарушение засяга същата проблематика като второто твърдение за нарушение в дело Комисия/Унгария (C‑473/10), но от обратна страна. Всъщност в последното дело твърдението за нарушение се отнася по-специално до тълкуването на термина „събиране“ — функция, необхваната от понятието „съществена функция“ по смисъла на член 6, параграф 3 от Директива 91/440, която задължително трябва да се изпълнява от независим от железопътните дружества управител на инфраструктурата(15). Под малко по-различна форма последният въпрос възниква и в дело Комисия/Чешка република (C‑545/10).
43. Искам да напомня, че съгласно член 4, параграф 1 от Директива 2001/14 държавите членки трябва да въведат рамка за таксуването. В това отношение те могат да установяват и специфични правила за таксуване като същевременно зачитат независимостта на управителя на инфраструктурата. Последният трябва да определя таксата за ползването на инфраструктурата. Освен това той трябва да отговаря за събирането на посочената такса. Последната задача обаче не е съществена функция и поради това може да се делегира на оператори, които не са независими, или на което и да било друго образувание. Ще добавя, че в член 4, параграфи 4 и 5, член 8, параграф 1, както и в член 11, се използва понятието „схем[и] за таксуване“.
44. Основният довод, който испанското правителство изтъква, за да оспори това твърдение за нарушение, се основава на тълкуване на съдържащия се в член 4, параграф 1 от Директива 2001/14 израз „определянето на таксата“. Според това правителство посоченият израз се отнасял само до определянето на конкретната такса, дължима за ползването на инфраструктурата във всеки отделен случай.
45. Този довод не може да се приеме. Директива 2001/14 въвежда разграничение между, от една страна, рамката за таксуването, и от друга страна, определянето на таксата. Както предлага Комисията, като се има предвид това разграничение, е необходимо да се придаде по-широк смисъл на термина „определяне“ в сравнение с термина „изчисления“, като изчисляването е само един етап от процедурата по събиране и трябва да се счита за обхванато от понятието „събиране“. Това тълкуване се подкрепя както от анализа на регулаторния контекст, в който се намира спорната разпоредба, така и от целите на разглежданата директива.
46. В този контекст е уместно да се направи връзка с доводите на унгарското правителство в дело Комисия/Унгария (C‑473/10). Според това правителство е възможно да се направи разграничение между, от една страна, образуването на таксите, действителното им определяне, и тяхното събиране. Първото понятие съответствало на установяването на различни правила за таксуване, което се извършва от държавата членка или от управителя на инфраструктурата. От своя страна второто понятие включвало определянето на различните индивидуални такси, които дадено железопътно предприятие трябва да заплати при определено положение в зависимост от поисканите услуги. Що се отнася до третото понятие, то било конкретното действие по плащане на таксата на управителя на инфраструктурата при предварително определени правила.
47. В настоящото дело Комисията упреква Кралство Испания за това, че размерът на таксите се определял изцяло с министерска заповед, поради което на ADIF било предоставено само събирането на таксите.
48. Наистина трябва да се признае, че член 8, първа алинея от Директива 91/440 предвижда, че след консултация със съответния управител „държавите членки установяват правилата за определяне на тази такса“. В това отношение шестото съображение от посочената директива изглежда още по-еднозначно. В него се посочва, че „при липсата на общи правила за разпределяне на разходите по инфраструктурата, държавите членки, след съгласуване с организациите, отговарящи за управлението на инфраструктурата, определят правила за изплащането на задълженията от страна на железопътните предприятия и техни обединения за ползуването на железопътната инфраструктура“.
49. Съгласно съображение 12 от Директива 2001/14 обаче схемите за таксуване и за разпределяне на капацитет целят да насърчат управителите на железопътната инфраструктура да оптимизират ползването на своята инфраструктура в установената от държавите членки рамка. Според мен такова оптимизиране чрез таксуването е възможно само ако в рамката на схемата за таксуване на управителя на инфраструктурата се предостави определена свобода на действие и функцията на последния надхвърли обикновеното изчисляване на таксите. Същите съображения се отнасят и по отношение на посочените в член 8, параграф 2 и член 9 от Директива 2001/14 правомощия на управителя на инфраструктурата, свързани с увеличаването или намаляването на таксите.
50. Всъщност Директива 2001/14 въвежда изключителна компетентност на управителя на инфраструктурата по отношение на таксуването. Спрямо държавата горната ѝ граница се определя от изискването за свобода на действие при таксуването, която трябва да позволи използването ѝ като инструмент за управление. С цел постигане на целта за независимо управление държавата може да определя само правната и финансова рамка. По отношение на операторите, които не са независими, долната ѝ граница — под която се извършва само „събиране“ — съответства на разграничението между, от една страна, обикновеното изчисляване на таксата, извършено въз основа на обективни данни и критерии, и от друга страна, решенията, налагащи извършването на избор и преценка относно включените в тези изчисления елементи. Именно последното разграничение е решаващо, за да се прецени необходимостта от наличието на независим таксуващ орган по смисъла на член 4, параграф 2 от Директива 2001/14, когато управителят на инфраструктурата не е независим от правна страна, по отношение на организацията или вземането на решения.
51. Това тълкуване се подкрепя и от общата структура на директивата, както и от контекста на въведения от директивата режим, в който се намира спорната разпоредба. В това отношение трябва да напомня, че съгласно член 6, параграф 2 от Директива 2001/14 на управителя на инфраструктурата следва да се осигурят стимули за намаляване на разходите за предоставяне на инфраструктура, както и на равнището на таксите за достъп. От член 9, параграф 2 от същата директива става ясно, че управителят може да прави отстъпки в размера на събираните от железопътно предприятие такси. Накрая, от член 30, параграфи 2 и 3 от директивата следва, че свободата на преценка, която трябва да притежава управителят на инфраструктурата, се отнася по-специално до съдържащите се в референтния документ критерии, процедурата по разпределяне и нейния резултат, схемата за таксуване, както и до размера или структурата на таксите за ползване на инфраструктурата.
52. В настоящия случай съответното министерство, а именно Министерството на благоустройството и транспорта, действа като контролен орган в Испания. Това министерство обаче притежава двойна функция в процеса на функциониране на схемата за таксуване, тъй като определя и таксите. Въпреки че член 30, параграф 1 от Директива 2001/14 наистина допуска възможността компетентното министерство да бъде определено за контролен орган, в замяна на това същата разпоредба изисква този орган да бъде независим. За да изпълни контролната си функция, по-специално като следи за законосъобразността на определяните от ADIF такси, не е възможно испанското министерство успоредно с това да определя тези такси, както се прави в момента в Испания(16).
53. Ето защо — въпреки че е възможно държавата членка да определя елементите и критериите, които трябва да се прилагат при определянето на размера на таксата — управителят на инфраструктурата е този, който при спазване на установената от държавата правна и финансова рамка трябва да определя таксите в отделните случаи по начин, надхвърлящ обикновеното изчисляване на таксата въз основа на формула, която — както в Испания — изцяло и предварително е била определена от държавата. В това отношение ADIF не притежава никаква свобода на преценка при определянето на размера на таксата в отделните случаи, а това противоречи на член 4, параграф 1 от Директива 2001/14.
54. Накрая ще отбележа, че съгласно постоянната съдебна практика държава членка не може да се позовава на разпоредби, практики или фактически положения от вътрешния си правен ред, за да оправдае неспазването на определени с директива задължения и срокове(17). Освен това съгласно съдебната практика това важи и в случай че въпросните вътрешни разпоредби са с конституционен характер(18).
55. Следователно изтъкнатите от испанското правителство правила, свързани с определянето на таксите и правното естество на ADIF като публично предприятие, са без значение за анализа на неизпълнението на задълженията в настоящото дело.
56. Поради това считам, че първото твърдение за нарушение на Комисията трябва да бъде уважено.
Б – По второто твърдение, а именно, за нарушение на член 11 от Директива 2001/14
1. Доводи на страните
57. Упрекът на Комисията е свързан с това, че испанското законодателство не съдържа никаква мярка, позволяваща прилагането на член 11 от Директива 2001/14. Всъщност член 11 от Заповед FOM/897/2005 определял критериите за разпределянето на капацитета на инфраструктурата и не бил част от „схемата за таксуване“, което противоречало на изискването на член 11 от Директива 2001/14.
58. Освен това членове 88 и 89 от LSF, квалифициращи някои нарушения на железопътната правна уредба като „тежки“ или като „много тежки“, не били част от „схемата за таксуване“. Глобите, които било възможно да се наложат за тези нарушения, били санкции с административен характер. Тези разпоредби позволявали налагането на санкции на железопътните предприятия, а не на ADIF.
59. Комисията добавя, че член 73, параграф 5 от LSF сам по себе си не е достатъчен за създаването на предвидената в член 11 от Директива 2001/14 схема за подобряване на ефективността, тъй като в него само се предвиждала възможност за въвеждането на такава схема. Въвеждането на последната обаче не била право, чието упражняване е оставено на преценката на държавите членки, а наложено от директивата изискване.
60. Накрая, Комисията посочва, че ADIF представя въвеждането на системата от стимулиращи мерки само като възможност, а не като задължение, наложено от член 11 от Директива 2001/14.
61. Испанското правителство оспорва твърдението, че националното му законодателство не съдържа разпоредби, транспониращи член 11 от Директива 2001/14.
62. На първо място, то твърди, че член 73, параграф 5 от LSF дава възможност при определянето на размера на железопътните такси да се вземат предвид съображения, отразяващи степента на натоварване на инфраструктурата, развитието на нови услуги за железопътен транспорт и необходимостта от насърчаване на използването на недостатъчно използвани линии, като във всички случаи се гарантира оптимално ниво на конкуренция между железопътните предприятия.
63. На второ място, членове 88 и 89 от LSF квалифицирали като административни нарушения някои действия, свързани с неизправности в мрежата, за извършване на които се предвиждало санкциониране чрез налагането на глоби.
64. На трето място, испанското правителство твърди, че ADIF иска да привлече трайно железопътните предприятия, които спазват предоставения инфраструктурен капацитет с цел по-специално да насърчи минимизирането на произшествията в мрежата.
65. Накрая, то твърди, че всяко железопътно предприятие, което заяви влаков маршрут и го получи, трябва да заплати такса за резервация в момента на предоставянето му — преди действителното използване на влаковия маршрут. Плащайки тази такса железопътното предприятие се ангажирало да използва мрежата по заявения от него начин, като в противен случай то би загубило предварително заплатената такса.
66. Френското правителство счита, че член 11 от Директива 2001/14 трябва да се тълкува в смисъл, че определя цел и налага задължение на държавите членки относно средствата, които трябва да се използват за постигането на тази цел. Според него по този начин държавите членки остават свободни в избора на използваните в този контекст средства. Както испанското правителство, и френското правителство счита, че за да се изпълнят изискванията на член 11 от Директива 2001/14 не е необходимо тези мерки да бъдат част от независима схема за подобряване на ефективността.
2. Анализ на второто твърдение за нарушение
67. Най-напред ще отбележа, че съгласно член 11 от Директива 2001/14 схемите за таксуване на инфраструктурата трябва да насърчават железопътните предприятия и управителя на инфраструктурата да минимизират неизправностите и да подобрят ефективността на железопътната мрежа чрез въвеждането на „система за подобряване на ефективността“.
68. От предоставените на Съда материали следва, че в релевантното испанско законодателство се съдържат мерки за разпределянето на капацитета на инфраструктурата и санкции, ако железопътната правна уредба бъде нарушена.
69. Трябва да се отбележи обаче, че мерките и санкциите, на които се позовава испанското правителство не образуват система по смисъла на член 11 от Директива 2001/14. Тези мерки и санкции — които освен това не са част от схемата за таксуване и които позволяват единствено налагането на санкции на железопътните предприятия, а не на управителя на инфраструктурата — не образуват една съгласувана и прозрачна цялост, поради което не могат да бъдат квалифицирани като „схема за подобряване на ефективността“, отговаряща на изискванията на Директива 2001/14. Напротив, това са мерки и санкции, които са специфични и независими една от друга.
70. С други думи, в съответствие с член 11 от Директива 2001/14 държавите членки са длъжни да създадат система за подобряване на ефективността, която е част от схемите за таксуване на инфраструктурата. След това, що се отнася до мерките за стимулиране, държавите членки остават свободни в избора на подходящите мерки, спазвайки обаче изискванията на директивата и по-специално това по член 11, което налага въвеждането на система за подобряване на ефективността, но оставя свобода на преценка по отношение на съдържащите се в тази система конкретни мерки.
71. Освен това от предоставените на Съда материали следва, че ADIF представя въвеждането на предвидената в член 11 от Директива 2001/14 система за насърчаване само като възможност, а не като задължение, което испанските власти трябва да изпълнят. Както Комисията, и аз считам, че единствено посочването на възможността за въвеждане на такава система не е достатъчно, за да се осигури спазването на член 11 от посочената директива, чието съдържание освен това изобщо не подкрепя предлаганото от испанското правителство тълкуване на тази разпоредба.
72. Поради това считам, че второто твърдение за нарушение на Комисията трябва да бъде уважено.
В – По петото твърдение, а именно, за нарушение на член 13, параграф 2 и член 14, параграф 1 от Директива 2001/14
1. Доводи на страните
73. Комисията твърди, че съдържащият се в член 11, буква b), точка 1 от Заповед FOM/897/2005 първи приоритет при разпределяне на капацитета на инфраструктурата противоречи на член 14, параграф 1 от Директива 2001/14, тъй като оставял прекалено голяма свобода на преценка на съответния министър при положение, че член 14 предвиждал само създаването на специфични правила за разпределяне на капацитета.
74. Испанското правителство оспорва твърдението, че първият приоритет при разпределяне противоречи на член 14, параграф 1, от Директива 2001/14. Всъщност този критерий за разпределяне оставял отворена възможността при особени или изключителни обстоятелства да се даде приоритет на друг вид услуги — различен от услугите за товарни превози — за да се избегне претоварване на железопътната мрежа.
75. Същото правителство уточнява, че след влизането в сила на Заповед FOM/897/2005 Министерството на благоустройството и транспорта никога не е използвало тази възможност, което показвало липсата на каквато и да било възможност за самостоятелна преценка в това отношение.
76. Що се отнася до първия приоритет при разпределяне, Комисията отбелязва, че предлаганото от испанското правителство тълкуване по никакъв начин не се подкрепя от текста на член 11, буква b), точка 1 от Заповед FOM/897/2005. Според нея в текста последната разпоредба изобщо не били споменати изключителни или особени обстоятелства като посочените от испанското правителство. Комисията добавя, че наличието на първия приоритет самò по себе си е източник на правна несигурност за операторите, поради което твърдяната практика на испанските власти — изразяваща се във въздържане от определянето на допълнителни приоритети, освен при изключителни обстоятелства — не можела да се приеме за достатъчна за прилагането на член 14, параграф 1, от Директива 2001/14.
77. В това отношение испанското правителство подчертава, че член 14, параграф 1 от Директива 2001/14 не визира изрично положението, при което изключителни обстоятелства налагат промяна на предварително определените приоритети, но същият също така не забранява такова положение да се вземе предвид. Следователно не можело да се приеме, че предлаганото от испанското правителство тълкуване на посочения член 14 противоречи на Директива 2001/14.
78. Комисията твърди още, че съдържащият се в член 11, буква b), точка 4 от Заповед FOM/897/2005 четвърти приоритет при разпределяне на капацитета на инфраструктурата противоречи на член 13, параграф 2 и член 14, параграф 1 от Директива 2001/14.
79. От една страна, Комисията счита, че четвъртият приоритет при разпределяне нарушава член 13, параграф 2 от посочената директива, тъй като на практика можел да доведе до положение, при което железопътно предприятие да има право неограничено време да използва влаков маршрут. Такава практика лишавала от полезно действие предвидената в член 13 забрана, съгласно която влаковите маршрути не могат да се предоставят за срок, по-дълъг от съответния период на работното разписание.
80. От друга страна, Комисията счита, че четвъртият приоритет при разпределяне не отговаря на член 14, параграф 1 от Директива 2001/14, тъй като на практика можел да възпрепятства достъпа на нови участници на пазара (обикновено предприятия от други държави членки), до по-привлекателните влакови маршрути и да запази предимствата на обичайните ползватели (обикновено испански предприятия), което щяло да бъде дискриминационно.
81. Във връзка с четвъртия приоритет при разпределяне Комисията подчертава, че член 12 от Директива 2001/14 изрично предвижда възможност управителите на инфраструктурата да събират такса за резервация с цел максимално рентабилизиране на експлоатацията на железопътната система. Въпреки че не се противопоставя на това наред с други критерии за разпределяне да се взема предвид предходното използване от страна на операторите, Комисията все пак счита, че за не бъде обичайният ползвател на влаков маршрут предпочетен по дискриминационен начин пред новите участници на пазара, предвид трябва да се вземе не само предходното използване на влаковия маршрут, който е предмет на всяка процедура по разпределяне, но също и предходното използване на сходни влакови маршрути от страна на другите оператори.
82. Тя уточнява, че член 22 от Директива 2001/14 се прилага само при претоварване на инфраструктура, докато член 11, буква b), точка 4 от Заповед FOM/897/2005 се прилага не само в този случай, но и по принцип, когато са налице няколко заявления за един и същ влаков маршрут. Във всички случаи никоя от съдържащите се в член 22 разпоредби не допускала държавите членки да приемат критерий за разпределяне като посочения в настоящото твърдение за нарушение.
83. Предвидената в член 13, параграф 2 от Директива 2001/14 възможност за сключване на рамкови договори, която испанското правителство изтъква, била изключение от общото правило, чието използване зависело от предвидените в член 17 от Директива 2001/14 условия.
84. Испанското правителство оспорва твърдението, че четвъртият приоритет при разпределяне противоречи на член 13, параграф 2 и член 14, параграф 1 от Директива 2001/14.
85. Всъщност критерият по член 11, буква b), точка 4 от Заповед FOM/897/2005 бил само един от критериите за разпределяне на капацитета, когато последният е недостатъчен или са налице няколко заявления за един и същ влаков маршрут. Според испанското правителство този критерий води до разумна и справедлива дискриминация, тъй като било уместно да се вземе предвид действителното предходно използване на капацитета от операторите, за да се оптимизира използването на железопътната мрежа.
86. В това отношение испанското правителство се позовава на член 22, параграф 4 от Директива 2001/14, съгласно който при претоварване на инфраструктурата критериите за определяне на приоритетната услуга трябвало да отчитат значението ѝ за обществото в сравнение това на всяка друга услуга, която поради това ще бъде изключена.
87. Според същото правителство член 13, параграф 2 от Директива 2001/14 налага абсолютна забрана предприятията да използват влаков маршрут неограничено време. Това тълкуване се подкрепяло от обстоятелството, че посочената разпоредба предвижда възможност за сключване на рамкови споразумения относно използването на капацитета на съответната железопътната инфраструктура за срок, по-дълъг от периода на едно работно разписание.
88. Испанското правителство счита също, че вземането предвид на сходни влакови маршрути при отчитането на предходното използване създавало известна правна несигурност, тъй като тяхното сходство не било установено.
89. Накрая, според това правителство доводът на Комисията, че член 11, буква b), точка 4 от Заповед FOM/897/2005 се прилага по принцип, ако са налице няколко заявления, е малко преувеличен, тъй като наличието на няколко заявления за един и същ влаков маршрут означавало, че той е претоварен.
2. Анализ на петото твърдение за нарушение
90. Най-напред, що се отнася до въведения с член 11, буква b), точка 1 от Заповед FOM/897/2005 първи приоритет при разпределяне на капацитета на инфраструктурата, трябва да се отбележи, че член 14, параграф 1 от Директива 2001/14 изрично посочва, че държите членки трябва да въведат специфични правила за разпределяне на капацитета и могат да създадат рамка за разпределянето на капацитета на инфраструктурата при спазване на предвидената в член 4 от Директива 91/440 независимост на управлението.
91. Наистина съгласно съображения 18 и 20 от Директива 2001/14 последната изисква управителят на инфраструктурата да има свобода на действие при разпределянето на инфраструктурата. От друга страна обаче от текста на директивата не може да се направи изводът, че в специфичните правила за разпределяне на капацитета може да се допусне елемент на политическа преценка при разпределянето на инфраструктурата. Всъщност правомощието за предоставяне на приоритет на някои услуги принадлежи на управителя на инфраструктурата, който може да го упражнява само при точно определени условия, които са изброени в член 22 от Директива 2001/14 относно претоварването на инфраструктурата и в член 24 от същата директива относно специализираната инфраструктура.
92. Струва ми се, че в случая на Кралство Испания признатото на министерството право на преценка по принцип, а не само при изключителни обстоятелства, на още по-голямо основание противоречи на Директива 2001/14, тъй като това е министерството, което изпълнява функцията на контролен орган по смисъла на член 30, параграф 3 от Директива 2001/14.
93. Що се отнася до въведения с член 11, буква b), точка 4 от Заповед FOM/897/2005 четвърти приоритет при разпределяне, трябва да се отбележи, че съгласно член 13, параграф 2, първа алинея от Директива 2001/14 максималната продължителност за използване на определен капацитет от инфраструктурата под формата на влакови маршрути съответства на периода на едно работно разписание. Съгласно втората алинея от същия параграф железопътно предприятие може да използва капацитета на инфраструктурата за срок, по-дълъг от периода на валидност на едно работно разписание, въз основа на рамково споразумение и в съответствие с член 17 от Директива 2001/14.
94. В това отношение съответното испанско законодателство, а именно член 11, буква b), точка 4 от Заповед FOM/897/2005, не поставя в зависимост от наличието на рамково споразумение, както това се изисква от Директива 2001/14, вземането предвид на предоставянето и действителното използване от заявителя — при действието на предходни работни разписания — на влаковите маршрути, чието използване е заявено. Ето защо разглежданата испанска правна уредба не попада в приложното поле на изключението, предвидено в член 13, параграф 2, втора алинея от Директива 2001/14, което допуска предоставянето на право за използване на определен капацитет от инфраструктурата под формата на влакови маршрути за срок, надхвърлящ периода на едно работно разписание.
95. По отношение на изтъкнатия от Комисията дискриминационен характер на четвъртия приоритет ще отбележа, че самото испанско правителство признава, че този приоритет предполага дискриминация между обичайните ползватели и новите участници на пазара. Според мен обаче такава дискриминация открито противоречи на основната цел на железопътното законодателство на Съюза, а именно да се осигури недискриминационен достъп до инфраструктурата. Тази цел насърчава отварянето на железопътните услуги, предоставяни от традиционните оператори, към конкуренцията от страна на новите участници на пазара.
96. Испанското правителство обосновава дискриминационния характер на критерия за действителното използване на мрежата —като критерий за разпределяне на капацитета на инфраструктурата — с целта за гарантиране на по-ефикасно използване на железопътната мрежа. Тази обосновка не може да бъде приета. Предоставянето на предимство на обичайния оператор не води автоматично до ефикасно използване на мрежата.
97. Ще добавя, че Директива 2001/14 съдържа специални разпоредби, целящи да се насърчи ефективното използване на капацитета на инфраструктурата. Тази цел за насърчаване по-специално присъства в член 12 от Директива 2001/14 относно таксите за резервация на капацитет, в нейния член 23, параграф 2 относно необходимостта от поддържане на резервен капацитет, за да може бързо да се отговори на предвидими ad hoc заявления на капацитет, както и в член 27 от същата директива относно използването на влаковите маршрути. Предоставянето на предимство на традиционния оператор обаче не е част от предвидените от директивата мерки, целящи да се насърчи ефикасното използване на мрежата. Следователно този критерий не е съвместим в изискванията на Директива 2001/14 и по-специално с нейния член 13, параграф 2.
98. Поради това считам, че петото твърдение за нарушение на Комисията трябва да бъде уважено.
V – По съдебните разноски
99. Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
100. Тъй като Комисията е направила искане Кралство Испания да бъде осъдено да заплати съдебните разноски, това искане трябва да бъде уважено, ако искът за установяване на неизпълнение на задължения бъде уважен в неговата цялост, както предлагам.
101. В съответствие с член 69, параграф 4, първа алинея от Процедурния правилник Френската република и Чешката република, поискали да им бъде разрешено да встъпят в настоящия спор, понасят направените от тях съдебни разноски.
VI – Заключение
102. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да постанови следното:
1) Кралство Испания не е изпълнило задълженията си по Директива 2001/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2001 година относно разпределянето на капацитета на железопътната инфраструктура и събирането на такси за ползване на железопътната инфраструктура, изменена с Директива 2007/58/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 година, по отношение на:
– член 4, параграф 1, тъй като е предвидило таксите за ползването на инфраструктурата да се определят с министерска заповед,
– член 11, тъй като не е взело необходимите мерки за въвеждането на система за подобряване на ефективността,
– член 13, параграф 2, тъй като е предоставило прекалено голяма свобода на преценка на съответния министър при установяването на специфични правила за разпределяне на капацитета, и
– член 14, параграф 1, тъй като е предвидило, че при разпределянето на капацитета на железопътната инфраструктура се взема предвид предоставянето и действителното използване от страна на заявителя на предходни работни разписания.
2. Осъжда Кралство Испания да заплати съдебните разноски.
3. Френската република и Чешката република понасят направените от тях съдебни разноски.