STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 12. června 2014(1)
Věc C‑491/13
Mohamed Ali Ben Alaya
proti
Bundesrepublik Deutschland
[Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Verwaltungsgericht Berlin (Německo)]
„Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Směrnice 2004/114/ES – Podmínky přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia – Odmítnutí přijmout osobu, která splňuje podmínky stanovené směrnicí 2004/114/ES – Právní úprava členského státu, která správnímu orgánu poskytuje určitý prostor pro uvážení“
1. Evropská unie v rámci své strategie, jejímž cílem je podporovat, aby byla význačným světovým centrem pro výzkum, studium a vzdělávání, přijala určité normativní nástroje, které spadají do rámce její přistěhovalecké politiky a jejichž účelem je podporovat přijímání a mobilitu státních příslušníků třetích zemí za účelem studia a výzkumu v Unii(2).
2. Tato strategie je součástí globalizovaného kontextu, který se nyní vyznačuje celosvětovým soutěžením mezi rozvinutými zeměmi, aby do svých vzdělávacích systémů přilákaly zahraniční vědce a studenty(3). Schopnost přilákat tento typ osob totiž souvisí s určitými politickými a hospodářskými zájmy. Na jedné straně jsou vědci a studenti zdrojem kvalifikovaného nebo potenciálně kvalifikovaného lidského kapitálu, který je považován za důležitý pro hospodářský růst, rozvoj a inovaci. Na druhé straně přilákání zahraničních vědců a studentů – a příliv znalostí, který z toho plyne – může podstatně přispět k rozvoji vzdělávacích a výzkumných systémů a mít významné hospodářské důsledky(4).
3. V rámci předběžné otázky, kterou v projednávané věci předložil Verwaltungsgericht Berlin, je Soudní dvůr žádán, aby upřesnil působnost jednoho z normativních nástrojů, které Unie přijala k dosažení těchto cílů, a sice směrnice Rady 2004/114/ES ze dne 13. prosince 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby(5). V projednávané věci však Soudní dvůr bude muset poměřit sledování výše uvedených legitimních cílů s rizikem zneužití tohoto normativního nástroje k dosažení cílů, které jsou mu cizí.
I – Právní rámec
A – Unijní právo
4. Body 6, 8, 14, 15 a 17 odůvodnění směrnice 2004/114 uvádí:
„(6) Jedním z cílů činnosti [Unie] v oblasti vzdělávání je podporovat celou Evropu, aby byla význačným světovým centrem pro studium a odborné vzdělávání. Podpora mobility státních příslušníků třetích zemí do [Unie] za účelem studií je klíčovým faktorem této strategie. Jeho [její] součástí je sbližování vnitrostátních právních předpisů členských států o podmínkách vstupu a pobytu.
[…]
(8) Pojem přijímání se vztahuje na vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí pro účely stanovené v této směrnici.
[…]
(14) Přijetí pro účely stanovené v této směrnici může být odmítnuto v řádně odůvodněných případech. Zejména může být přijetí odmítnuto, pokud se členský stát domnívá na základě zhodnocení skutečností, že dotčený státní příslušník třetí země představuje možné ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti. Pojem veřejného pořádku se může vztahovat na odsouzení za spáchání závažného trestného činu. V této souvislosti je třeba poznamenat, že veřejný pořádek a veřejná bezpečnost se vztahují rovněž na případy, ve kterých státní příslušník třetí země náleží nebo náležel k uskupení, které podporuje terorismus, podporuje nebo podporoval takové uskupení nebo má či měl extremistické postoje.
(15) V případě pochybností, které se týkají důvodů žádosti o přijetí, by členské státy měly mít možnost požadovat veškeré důkazy nezbytné k vyhodnocení žádosti jako celku [toho, zda je koherentní], zejména na základě žadatelem navrhovaného studia, za účelem boje proti zneužívání nebo nesprávnému využívání řízení, které stanovuje tato směrnice.
[…]
(17) Aby umožnily první vstup na své území, měly by mít členské státy možnost bez zbytečných průtahů vydat povolení k pobytu, nebo pokud takové povolení k pobytu vydávají výlučně na svém území, vízum. […]“
5. Článek 1 směrnice 2004/114, nadepsaný „Předmět“, uvádí:
„Účelem této směrnice je stanovit:
a) podmínky přijímání státních příslušníků třetích zemí na území členských států na dobu delší než tři měsíce za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby;
b) pravidla, která upravují řízení o přijímání státních příslušníků třetích zemí na území členských států za uvedenými účely.“
6. Článek 2 písm. a), b) a g) směrnice 2004/114 obsahuje pro účely této směrnice následující definice, podle kterých se rozumí:
„a) ,státním příslušníkem třetí země‘ každá osoba, která není občanem Evropské unie ve smyslu čl. 17 odst. 1 Smlouvy;
b) ,studentem‘ státní příslušník třetí země přijatý na vysokoškolskou instituci a přijatý na území členského státu za účelem řádného studia[, jakožto hlavní činnosti,] vedoucího k dosažení vysokoškolské kvalifikace uznané členským státem, včetně diplomů, vysvědčení nebo doktorandských titulů získaných na vysokoškolské instituci, což může zahrnovat přípravné kurzy předcházející takovému vzdělávání v souladu s jeho vnitrostátními právními předpisy;
[…]
g) ,povolením k pobytu‘ jakékoli povolení vydané orgány členského státu v souladu s čl. 1 odst. 2 písm. a) nařízení (ES) č. 1030/2002[(6)] [a] umožňující státnímu příslušníku třetí země oprávněně pobývat na jeho území.“
7. Článek 3 směrnice 2004/114, nadepsaný „Oblast působnosti“, v odstavci 1 stanoví, že tato směrnice se vztahuje „na státní příslušníky třetích zemí, kteří žádají o přijetí na území členského státu za účelem studia. Členské státy mohou také rozhodnout o uplatnění této směrnice na státní příslušníky třetích zemí, kteří žádají o přijetí za účelem výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby.“
8. Kapitola II směrnice 2004/114 je nadepsána „Podmínky přijímání“ a obsahuje články 5 až 11. Článek 5 směrnice 2004/114, nadepsaný „Zásada“, uvádí, že „[p]řijímání státních příslušníků třetích zemí na základě této směrnice je podmíněno ověřením dokladů prokazujících, že žadatel splňuje podmínky stanovené v článku 6 a v kterémkoliv z článků 7 až 11, které se vztahují na příslušnou kategorii.“
9. Článek 6 odst. 1 směrnice 2004/114 stanoví obecné podmínky přijímání a uvádí následující:
„Státní příslušník třetí země žádající o přijetí pro účely stanovené v článcích 7 až 11:
a) předloží platný cestovní doklad určený vnitrostátními právními předpisy. Členské státy mohou požadovat, aby byl cestovní doklad platný alespoň po dobu plánovaného pobytu;
b) předloží souhlas zákonných zástupců s plánovaným pobytem, je-li nezletilý podle vnitrostátních právních předpisů hostitelského členského státu;
c) má sjednáno zdravotní pojištění proti všem rizikům běžně krytým v případě státních příslušníků dotčeného členského státu;
d) není považován za hrozbu pro veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost nebo veřejné zdraví;
e) pokud to požaduje členský stát, předloží důkaz o zaplacení poplatku za zpracování žádosti podle článku 20 této směrnice.“
10. Články 7 až 11 směrnice 2004/114 se týkají zvláštních podmínek přijímání pro studenty, žáky, neplacené stážisty a dobrovolníky. Článek 7 této směrnice stanoví zvláštní podmínky pro studenty. Tento článek v odstavci 1 uvádí:
„Kromě obecných podmínek stanovených v článku 6, státní příslušník třetí země žádající o přijetí za účelem studia:
a) je přijat vysokoškolskou institucí ke studiu;
b) předloží důkaz požadovaný členským státem, že během svého pobytu bude mít dostatečné prostředky k úhradě nákladů na pobyt, studium a zpáteční cestu. Členské státy zveřejní výši minimálních měsíčních prostředků požadovaných pro účely tohoto ustanovení, aniž je dotčeno individuální přezkoumání jednotlivých případů;
c) pokud to členský stát požaduje, předloží důkaz o dostatečné jazykové znalosti pro příslušný studijní program;
d) pokud to členský stát požaduje, předloží důkaz o zaplacení poplatků požadovaných institucí.“
11. Kapitola III směrnice 2004/114, nadepsaná „Povolení k pobytu“, obsahuje ustanovení týkající se povolení k pobytu vydávaného každé kategorii osob, na které se vztahuje tato směrnice. Článek 12 uvedené směrnice, nadepsaný „Povolení k pobytu vydávaná studentům“, uvádí:
„1. Povolení k pobytu se studentovi vydává na dobu nejméně jednoho roku a lze je prodloužit, pokud jeho držitel nadále splňuje podmínky článků 6 a 7. Pokud je doba trvání studia méně než jeden rok, je povolení platné po dobu trvání studia.
2. Aniž je dotčen článek 16, lze prodloužení povolení k pobytu odmítnout, nebo lze povolení odejmout, pokud držitel:
a) nedodržuje omezení ohledně přístupu k výdělečné činnosti podle článku 17;
b) nečiní dostatečný pokrok ve studiu v souladu s vnitrostátními právními předpisy nebo správní praxí.“
12. Článek 16 směrnice 2004/114, nadepsaný „Odnětí nebo odmítnutí prodloužení povolení k pobytu“, uvádí:
„1. Členské státy mohou odejmout nebo odmítnout prodloužit povolení k pobytu vydané na základě této směrnice, pokud bylo získáno podvodem nebo pokud vyjde najevo, že držitel nesplňoval nebo nadále nesplňuje podmínky pro vstup a pobyt stanovené v článku 6 a v kterémkoli z článků 7 až 11, který se vztahuje na příslušnou kategorii.
2. Členské státy mohou odejmout nebo odmítnout prodloužit povolení k pobytu z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.“
B – Vnitrostátní právo
13. Ustanovení § 6 zákona o pobytu, zaměstnávání a integraci cizinců na spolkovém území (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, dále jen „AufenthG“)(7), nadepsané „Vízum“, v odstavci 3 stanoví:
„Pro dlouhodobé pobyty je nutné vízum pro území Spolkové republiky Německo (národní vízum), které se uděluje před vstupem. Toto vízum se uděluje v souladu s předpisy platnými pro povolení k pobytu, modrou kartu EU, povolení k usazení a povolení k trvalému pobytu – EU. [...]“
14. Ustanovení § 16 odst. 1 AufenthG, nadepsané „Studium, jazykové kurzy, školní docházka“, uvádí:
„Cizinci lze udělit povolení k pobytu za účelem studia na státní nebo státem uznané vysokoškolské instituci nebo ve srovnatelné vzdělávací organizaci. Účel pobytu z důvodu studia zahrnuje přípravné jazykové kurzy ke studiu a docházku na přípravné kurzy pro vysokoškolské studium pro zahraniční studenty (přípravná opatření pro vysokoškolské studium). Povolení k pobytu za účelem studia lze udělit pouze tehdy, byl-li cizí státní příslušník přijat na vzdělávací instituci; postačuje podmínečné přijetí. Žádný důkaz o znalosti jazyka, v němž probíhá vzdělávání, není požadován, pokud již byly jazykové znalosti zohledněny při rozhodnutí o přijetí nebo pokud se předpokládá, že mají být získány v rámci přípravy na studium. Při prvním udělení a při prodloužení činí doba platnosti povolení k pobytu za účelem studia nejméně jeden rok a nesmí u studií a přípravy na studium přesáhnout dva roky; lze ji prodloužit, pokud cíle vzdělávání nebylo ještě dosaženo a může jej být dosaženo v přiměřeně dlouhé době.“
II – Skutkový stav, původní řízení a předběžná otázka
15. Mohamed Ali Ben Alaya je tuniský státní příslušník, který se v roce 1989 narodil v Německu, kde mají bydliště jeho rodiče. V roce 1995 opustil Německo a přestěhoval se do Tuniska, kde studoval a v roce 2010 složil maturitu.
16. Po maturitě se M. A. Ben Alaya zapsal ke studiu informatiky na univerzitě v Tunisu. Současně s tím usiloval o to, aby mohl začít studovat v Německu. Byl několikrát přijat ke studiu na Technische Universität Dortmund v oboru „matematika“.
17. Mohamed Ali Ben Alaya několikrát požádal příslušné německé orgány o udělení studentského víza. Jeho žádosti však byly pokaždé zamítnuty. Poslední rozhodnutí, že mu nebude uděleno vízum, bylo zastupitelským úřadem Německé republiky v Tunisu přijato dne 22. července 2011 a potvrzeno dne 23. září 2011. Německé orgány v tomto rozhodnutí odmítly udělení víza z důvodu, že měly pochybnosti o motivaci M. A. Bena Alayi ke studiu v Německu. Konkrétně uvedly, že v předmětech důležitých z hlediska jím zvoleného studia dosáhl M. A. Ben Alaya pouze nedostatečného hodnocení. Ve světle této okolnosti vyjádřily uvedené orgány pochybnosti o schopnosti M. A. Bena Alayi zahájit studium v jazyce, který je pro něj cizí, nebo se naučit německy v přiměřené lhůtě před začátkem studia. Rovněž měly za to, že není možné zjistit, zda je opravdu ochoten čelit těžkostem souvisejícím s vysokoškolským studiem v zahraničí, a že je obtížné pochopit, jak by mu vysokoškolské studium v Německu mělo umožnit dosáhnout jeho cíle pracovat v Tunisku jako profesor matematiky.
18. Mohamed Ali Ben Alaya, který nesouhlasí s tím, jak německé konzulární orgány prezentují jeho studijní výsledky, podal proti posledně uvedeným zamítavým rozhodnutím žalobu na neplatnost k předkládajícímu soudu Verwaltungsgericht Berlin.
19. Uvedený soud poznamenává, že pro vstup na německé území za účelem studia potřebuje M. A. Ben Alaya národní vízum, přičemž podmínky pro jeho udělení jsou upraveny v § 16 odst. 1 AufenthG. Na základě výkladu poskytnutého německými soudy však ze znění tohoto ustanovení vyplývá, že správní orgán má v tomto ohledu diskreční pravomoc a má možnost, avšak nikoliv povinnost, udělit studentské vízum za podmínek uvedených v daném ustanovení.
20. Předkládající soud se zabývá otázkou slučitelnosti tohoto výkladu se směrnicí 2004/114. Konkrétně si klade otázku, zda v situaci, kdy jsou splněny podmínky přijímání uvedené v článcích 6 a 7 směrnice 2004/114, jak je tomu v případě M. A. Bena Alayi, zakládá tato směrnice nárok na udělení studentského víza na základě článku 12, aniž je vnitrostátnímu správnímu orgánu ponechána posuzovací pravomoc.
21. Za těchto okolností se Verwaltungsgericht Berlin rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Zakládá směrnice [2004/114] nárok – vyplývající z úzce stanovené pravomoci – na udělení studentského víza a odpovídajícího povolení k pobytu v souladu s článkem 12 [směrnice 2004/114], pokud jsou podmínky přijímání, to znamená podmínky uvedené v článcích 6 a 7, splněny a neexistuje žádný důvod pro odmítnutí přijetí podle čl. 6 odst. 1 písm. d) směrnice [2004/114]?“
III – Řízení před Soudním dvorem
22. Předkládací rozhodnutí došlo kanceláři Soudního dvora dne 13. září 2013. Písemná vyjádření předložily německá, belgická, estonská, řecká a polská vláda, vláda Spojeného království a Evropská komise.
IV – Právní analýza
23. Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda příslušné orgány členského státu mohou odmítnout udělit státnímu příslušníkovi třetí země studentské vízum a v souladu s článkem 12 směrnice 2004/114 tomu odpovídající povolení k pobytu, pokud tento státní příslušník splňuje podmínky přijímání uvedené v článcích 6 a 7 téže směrnice a neexistuje žádný důvod pro odmítnutí přijetí podle čl. 6 odst. 1 písm. d) směrnice 2004/114. Předkládající soud se rovněž táže, zda uvedené vnitrostátní orgány mají při přezkumu žádosti o přijetí určitý prostor pro uvážení.
24. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že vnitrostátní soud se přiklání k výkladu směrnice 2004/114 v tom smyslu, že tato směrnice přiznává právo na přijetí státnímu příslušníkovi třetí země, splňuje-li v ní stanovené podmínky přijímání, aniž mohou orgány členských států vykonávat ve vztahu k tomuto rozhodnutí diskreční pravomoc. Takový výklad podle předkládajícího soudu podporují znění některých ustanovení směrnice 2004/114, cíle sledované touto směrnicí a okolnost, že uvedená směrnice vedla k částečné harmonizaci systému přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia.
25. Zúčastnění v řízení před Soudním dvorem mají odlišné názory. I když Komise v podstatě souhlasí s postojem zastávaným předkládajícím soudem, všechny vlády, které Soudnímu dvoru předložily písemná vyjádření, naproti tomu tvrdí, že orgány členských států musí mít při rozhodování o přijetí státních příslušníků třetích zemí za účelem studia široký prostor pro uvážení.
26. V projednávané věci je tedy Soudnímu dvoru předložena otázka výkladu směrnice 2004/114, na základě které musí určit, zda tato směrnice stanovila taxativní výčet kritérií pro přijetí státních příslušníků třetích zemí za účelem studia v Unii, nebo zda stanovila pouze minimální podmínky, takže členské státy mohou ke kritériím stanoveným ve směrnici 2004/114 jednostranně doplnit další kritéria pro přijetí za účelem studia. Předběžná otázka poukazuje i na problém míry diskreční pravomoci, která je orgánům členského státu případně přiznána při analýze, kterou provádí za účelem rozhodnutí o přijetí státních příslušníků třetích zemí za účelem studia.
27. Za účelem odpovědi na otázky vznesené v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal předkládající soud, považuji za nutné provést celkovou analýzu směrnice 2004/114, která zahrnuje jak gramatický výklad znění jejích příslušných ustanovení, tak systematickou, kontextuální a teleologickou analýzu.
A – Gramatická analýza
28. Předkládající soud má za to, že výklad provedený některými německými soudy a zastávaný členskými státy, které předložily vyjádření Soudnímu dvoru, podle kterého směrnice 2004/114 sjednocuje pouze minimální podmínky, které musí splnit státní příslušník třetí země, aby mohl být přijat za účelem studia v členském státě, dostatečně nezohledňuje znění některých ustanovení uvedené směrnice. Předkládající soud odkazuje konkrétně na články 5 a 12 směrnice 2004/114.
29. Úvodem lze uvést, že jak poznamenává Komise, znění článku 1 směrnice 2004/114, i když není rozhodující, podporuje spíše tezi zastávanou předkládajícím soudem. Podle tohoto ustanovení je totiž účelem uvedené směrnice stanovit podmínky přijímání státních příslušníků třetích zemí na území členských států mimo jiné za účelem studia(8). Z gramatického hlediska přitom sdílím názor Komise, že takováto formulace může hovořit ve prospěch teze, že směrnice 2004/114 stanoví veškeré podmínky přijímání studentů, a nikoliv pouze některé z řady podmínek, které by mohly členské státy volně doplňovat. S takovým konstatováním se však bezpochyby nelze spokojit.
30. První článek směrnice 2004/114, na který odkazuje předkládající soud, je článek 5, nadepsaný „Zásada“, který je prvním článkem kapitoly II směrnice 2004/114, jež se týká podmínek přijímání ve smyslu této směrnice. Uvedený soud z formulace tohoto článku dovozuje, že přijímání za účelem studia není pouhá možnost, ale nárok státního příslušníka třetí země, který splňuje podmínky stanovené v článcích 6 a 7 směrnice 2004/114.
31. Nicméně i když se lze německého znění tohoto ustanovení dovolávat na podporu teze předkládajícího soudu, formulace téhož ustanovení v jiných jazykových verzích ponechává podle mého názoru prostor pro dvojznačnost(9). Mám totiž za to, že jediná jistota, kterou lze z gramatické analýzy dotčeného ustanovení dovodit, je, že splnění podmínek stanovených v článcích 6 a 7 směrnice 2004/114 je povinné a nezbytné pro účely přijetí státního příslušníka třetí země jakožto studenta. Formulace tohoto ustanovení však neumožňuje zaujmout konečné stanovisko k otázce, zda uvedené požadavky představují minimální podmínky, které mohou být doplněny dalšími podmínkami, nebo zda jsou jedinými podmínkami, které musí splnit státní příslušník třetí země, který žádá o přijetí za účelem studia.
32. Předkládající soud dále odkazuje na článek 12 směrnice 2004/114. Z tohoto ustanovení vyplývá, že povolení k pobytu est délivré [je vydáváno] studentovi, který splňuje podmínky stanovené v článcích 6 a 7 směrnice 2004/114, na dobu nejméně jednoho roku. Jak přitom uvádí Komise, použití oznamovacího způsobu slovesa „être“ [„být“] hovoří pro výklad tohoto ustanovení v tom smyslu, že jsou-li uvedené podmínky splněny, povolení k pobytu by mělo být vydáno. Formulace tohoto článku tedy patrně podporuje tezi, že směrnice 2004/114 stanoví veškeré podmínky přijímání za účelem studia. Pokud by totiž unijní zákonodárce chtěl ponechat prostor pro uvážení při vydávání tohoto povolení, použil by, jak to ostatně učinil německý zákonodárce, slovní spojení „může být vydáno“.
33. Ani toto ustanovení však není jednoznačné. Jak totiž uvádí německá vláda, lze jej vykládat rovněž v tom smyslu, že pouze upravuje dobu, na kterou se vydává případné povolení k pobytu, aniž se zabývá otázkou vhodnosti tohoto vydání. Kromě toho podle druhé části první věty téhož ustanovení lze povolení k pobytu prodloužit, pokud jeho držitel nadále splňuje podmínky článků 6 a 7. Použití výrazu „lze prodloužit“ by mohlo vést k domněnce, že povolení k pobytu může být prodlouženo, pokud splnění těchto podmínek přetrvává, což by mohlo znamenat, že i v takovém případě by prodloužení nebylo automatické, nýbrž by k němu nemuselo dojít, i když jsou uvedené podmínky splněny.
34. V tomto ohledu je třeba uvést rovněž argument belgické vlády, že článek 12 směrnice 2004/114 vůbec není použitelný na státního příslušníka třetí země, který požádal o pobyt za účelem studia a o jehož žádosti nebylo dosud rozhodnuto, neboť tohoto státního příslušníka nelze kvalifikovat jako „studenta“ ve smyslu definice obsažené v čl. 2 písm. b) směrnice 2004/114(10). Tato vláda je tedy toho názoru, že pokud bychom připustili, že toto ustanovení ukládá povinnost členským státům, tato povinnost by spočívala pouze ve vydání povolení k pobytu státním příslušníkům třetích zemí, kteří již byli přijati za účelem studia.
35. Jsem tudíž toho názoru, že znění ustanovení směrnice 2004/114 se vyznačuje určitou nejednoznačností, která má za následek, že z jeho gramatické analýzy nevyplývají žádné skutečnosti, které by umožnily definitivně určit, zda uvedená směrnice stanoví pouze minimální podmínky, které musí splnit státní příslušník třetí země, aby mohl být přijat za účelem studia v Unii, nebo zda jsou podmínky, které stanoví, taxativní. Za účelem odpovědi na předběžnou otázku položenou předkládajícím soudem je tedy třeba provést systematickou, kontextuální a teleologickou analýzu uvedené směrnice.
B – Systematická a kontextuální analýza
36. Směrnice 2004/114 byla třetím legislativním nástrojem, který Unie přijala v oblasti legální migrace v návaznosti na Amsterodamskou smlouvu a závěry ze zasedání Evropské rady v Tampere(11). Tato směrnice, která byla přijata na základě čl. 63 prvního pododstavce bodu 3 písm. a) a bodu 4 ES, je však nyní součástí naplňování úkolu svěřeného Unii článkem 79 SFEU, a to úkolu vyvíjet společnou přistěhovaleckou politiku, jejímž cílem je zajistit účinné řízení migračních toků, spravedlivé zacházení pro státní příslušníky třetích zemí oprávněně pobývající v členských státech, jakož i předcházení nedovolenému přistěhovalectví.
37. Směrnice 2004/114 byla v souladu se svým článkem 21 předmětem hodnocení Komise, pokud jde o její uplatňování(12). Toto zhodnocení odhalilo několik nedostatků, které vedly Komisi k otázce, zda je se státními příslušníky třetích zemí zacházeno v rámci tohoto normativního nástroje spravedlivě(13). V důsledku zjištění těchto nedostatků je směrnice 2004/114 v současnosti předmětem návrhu přepracovaného znění, jehož cílem je upřesnit a rozšířit její působnost(14).
38. Systematiku směrnice 2004/114 je tedy třeba analyzovat v tomto kontextu.
39. V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že z článku 3 směrnice 2004/114 vyplývá, že tento normativní nástroj obsahuje ustanovení závazná pro členské státy, pouze pokud jde o studenty, a ponechává členským státům možnost uplatnit ustanovení uvedené směrnice na jiné kategorie osob, na které se tato směrnice vztahuje(15). Jak přitom poznamenává předkládající soud, tento rozdíl mezi ustanoveními pro studenty, která jsou závazná pro členské státy, a ustanoveními pro ostatní kategorie, jejichž provedení je ponecháno na volném uvážení těchto států, je indicií o hledání určité závazné úrovně harmonizace, pokud jde o systém přijímání studentů, což je v souladu s cílem směrnice 2004/114 podporovat jejich přijímání(16).
40. Dále čl. 4 odst. 2 směrnice 2004/114 stanoví možnost členských států přijmout nebo zachovat ustanovení, která jsou příznivější pro osoby, na které se uvedená směrnice vztahuje, a tedy zcela jistě pro studenty. Toto ustanovení přitom podle mého názoru není slučitelné s možností členských států zpřísnit podmínky přijímání pro tyto kategorie osob. Jinými slovy, lze mít za to, že i když mají členské státy podle směrnice 2004/114 i nadále možnost přijmout ustanovení, která jsou příznivější pro výše uvedené kategorie, nepočítá se naopak s tím, že by mohly přijmout méně příznivá ustanovení, zejména pokud jde o přijímání, a to doplněním podmínek, které nejsou ve směrnici 2004/114 stanoveny. Ustanovení článků 3 a 4 této směrnice ostatně naznačují „favor“ [„vstřícnost“] ve prospěch kategorie studentů, která je potvrzena teleologickou analýzou uvedené směrnice(17).
41. Pokud jde konkrétně o systém přijímání zavedený směrnicí 2004/114, je třeba konstatovat, že tato směrnice stanoví zásadní ustanovení, a sice výše uvedený článek 5, poté v článku 6 obecné podmínky pro všechny kategorie, na které se vztahuje tato směrnice, a konečně v článcích 7 až 11 řadu konkrétních podmínek pro každou z uvedených kategorií. Avšak na rozdíl od ostatních normativních nástrojů v oblasti přistěhovalectví(18) neobsahuje uvedená směrnice žádný článek stanovící seznam důvodů, z nichž může být žádost o vstup a pobyt na území členského státu za účely stanovenými samotnou směrnicí zamítnuta(19).
42. Je třeba tuto absenci vykládat tak, že svědčí o záměru umožnit orgánům členských států, aby na základě bezpodmínečné diskreční pravomoci odmítly přijmout za účelem studia státního příslušníka třetí země, který o to požádal, i když splňuje veškeré podmínky stanovené směrnicí 2004/114?
43. Nejsem o tom přesvědčen.
44. Z přípravných prací na směrnici 2004/114 v tomto ohledu vyplývá, že hlavním zájmem, který byl v okamžiku předložení návrhu směrnice vnímán tak, že může vyvážit výslovnou vůli podporovat prostřednictvím přijetí této směrnice vstup státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, byl zájem chránit veřejný pořádek a veřejnou bezpečnost(20). Tento zájem, k němuž se přidává ochrana veřejného zdraví, byl „kodifikován“ již tím, že byla mezi obecné podmínky přijímání zařazena (negativní) podmínka přijímání uvedená v čl. 6 odst. 1 písm. d) směrnice 2004/114. Tento zájem je rovněž zmíněn v bodě 14 odůvodnění uvedené směrnice, ve kterém jsou upřesněny případy, kdy státní příslušník třetí země představuje ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti.
45. Tento zájem byl v rámci legislativního postupu(21) doplněn výslovnou vůlí bojovat proti tomu, aby řízení, které stanovuje směrnice 2004/114, mohlo být zneužíváno nebo nesprávně využíváno. Tento dodatečný zájem, který zjevně souvisí s cílem zabránit zneužívání normativních nástrojů v oblasti povolené migrace za účelem nedovoleného přistěhovalectví, však nebyl zahrnut do znění článků směrnice 2004/114. Naproti tomu byl vyjádřen v jejím bodě 15 odůvodnění, podle kterého mohou členské státy v případě pochybností, které se týkají důvodů žádosti o přijetí, požadovat „veškeré důkazy nezbytné k vyhodnocení žádosti jako celku [toho, zda je koherentní], zejména na základě žadatelem navrhovaného studia, za účelem boje proti zneužívání nebo nesprávnému využívání řízení, které stanovuje [uvedená] směrnice“.
46. Jsem toho názoru, že první větu bodu 14 odůvodnění směrnice 2004/114, podle níž přijetí pro účely stanovené v této směrnici „může být odmítnuto v řádně odůvodněných případech“, je třeba chápat z tohoto dvojího hlediska. Tato věta, jejímž cílem je určitým způsobem doplnit chybějící konkrétní údaje ve znění článků uvedené směrnice, pokud jde o možnost odmítnout přijetí, musí být podle mého názoru chápána s ohledem na dva typy zájmů uvedené dále v samotném bodě 14 odůvodnění a v bodě 15 odůvodnění. Tyto dva typy zájmů, tedy zaprvé zájem kodifikovaný v čl. 6 odst. 1 písm. d) směrnice 2004/114 a zadruhé zájem související s nebezpečím zneužití řízení stanoveného samotnou směrnicí tím, že bude využito pro vstup na unijní území za jinými účely než za účelem studia, byly totiž považovány za dostatečně závažné, aby vyvážily cíl směrnice 2004/114, kterým je podporovat přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia z důvodu příznivých účinků, které z toho plynou, pro Unii jako celek.
47. V tomto ohledu je třeba ještě uvést, že z návrhu směrnice předloženého Komisí vyplývá, že skutečnost, že doba platnosti povolení k pobytu vydaného za účelem studia může činit jeden rok a toto povolení může být odňato nebo nemusí být prodlouženo v případech stanovených v článku 16 směrnice 2004/114, byla považována za záruku výkonu přísné následné kontroly ze strany orgánů členských států(22).
48. Z výše uvedených úvah vyplývá, že orgány členského státu jsou podle mého názoru oprávněny odmítnout přijetí státního příslušníka třetí země, pokud nejsou splněny podmínky stanovené ve směrnici 2004/114 pro přijímání studentů, nebo pokud analýza spisu a všech relevantních okolností svědčí o tom, že existují přesné a konkrétní skutečnosti, z nichž vyplývá zneužití nebo nesprávné využití řízení stanovaného směrnicí 2004/114. Naproti tomu nejsou oprávněny odmítnout přijetí z jiných důvodů.
49. Pokud jde zaprvé o analýzu podmínek stanovených ve směrnici 2004/114 pro přijímání studentů, jsem v tomto ohledu toho názoru, že členské státy musí mít v rámci přezkumu žádostí o přijetí určitý prostor pro uvážení při jejich posuzování. Tento prostor pro uvážení se však vztahuje na podmínky stanovené v článcích 6 a 7 uvedené směrnice, jakož i na hodnocení relevantních skutečností za účelem určení, zda jsou podmínky uvedené v daných článcích směrnice splněny pro účely přijetí státních příslušníků třetích zemí jakožto studentů(23). Tento prostor pro uvážení však není takového rozsahu, že by bylo možné doplňovat podmínky přijímání, které nejsou stanoveny ve směrnici 2004/114.
50. Pokud jde zadruhé o případné zneužívání nebo nesprávné využívání řízení stanoveného ve směrnici 2004/114, je třeba připomenout, že podle judikatury Soudního dvora v každém případě nelze uplatňování pravidel unijního práva rozšířit tak, aby se vztahovalo i na zneužití, a že důkaz o takovém zneužití vyžaduje jednak souhrn objektivních skutečností, ze kterých vyplývá, že i přes formální dodržení podmínek stanovených unijní právní úpravou nebylo dosaženo jí sledovaného cíle, a dále subjektivní prvek spočívající v záměru získat výhodu vyplývající z unijní právní úpravy tím, že jsou uměle vytvořeny podmínky vyžadované pro její získání(24).
51. Požadavek, aby byla provedena analýza směřující k ověření případného zneužití nebo nesprávného využití řízení stanoveného ve směrnici 2004/114, vylučuje automatické přijímání – které zahrnuje vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí pro účely stanovené v uvedené směrnici(25) – i v případech, kdy jsou podmínky přijímání stanovené v této směrnici splněny, což odpovídá zájmům uvedeným členskými státy v jejich vyjádřeních předložených Soudnímu dvoru. Tato analýza však musí být provedena v rámci jasných zásad a nesmí ponechávat prostor pro svévoli.
52. Pokud jde konkrétně o hodnocení studijních výsledků, které podle toho, co vyplývá z předkládacího rozhodnutí, bylo rozhodujícím prvkem, který odůvodnil zamítnutí žádosti žalobce v původním řízení, je třeba uvést, že i když může být jednou ze skutečností, které mohou být zohledněny při posuzování toho, zda je žádost o přijetí koherentní, nemůže podle mého názoru představovat samo o sobě důvod pro odmítnutí přijetí.
53. Je totiž třeba připomenout, že první zvláštní podmínkou pro přijímání studentů je podle čl. 7 odst. 1 písm. a) směrnice 2004/114 skutečnost, že je přijat vysokoškolskou institucí ke studiu. I když si členské státy ponechávají prostor pro uvážení při vymezení pojmu „instituce“, jak vyplývá z definice tohoto pojmu obsažené v čl. 2 písm. e) směrnice 2004/114, i při stanovení podmínek přijetí na takovou instituci, je obvykle na vysokoškolských institucích, a nikoliv na diplomatickém personálu, aby posoudily schopnost budoucího studenta absolvovat studium, což nijak nebrání členským státům, aby do svých vnitrostátních právních úprav vložily pravidla ukládající těmto institucím povinnost podmínit přijetí státních příslušníků třetích zemí zkouškou a prokázáním vzdělávacích požadavků určité úrovně(26).
54. Dále čl. 12 odst. 2 písm. b) směrnice 2004/114 výslovně stanoví možnost prodloužení povolení k pobytu odmítnout, či dokonce povolení odejmout, pokud držitel nečiní dostatečný pokrok ve studiu. Toto ustanovení umožňuje a posteriori sankcionovat případné zneužití řízení stanoveného v uvedené směrnici v případech, kdy přijatá osoba neměla v úmyslu být přijata na unijní území, aby zde skutečně studovala.
C – Teleologická analýza
55. Navržený výklad směrnice 2004/114 podle mého názoru potvrzuje teleologická analýza tohoto normativního nástroje.
56. V tomto ohledu již měl Soudní dvůr příležitost uvést, že základem pro přijetí této směrnice byla vůle podporovat mobilitu státních příslušníků třetích zemí do Unie za účelem studií v rámci strategie, jejímž cílem je podporovat celou Evropu, aby byla význačným světovým centrem pro studium a odborné vzdělávání, jak ostatně vyplývá z bodu 6 odůvodnění směrnice 2004/114(27), což má ostatně i vnější rozměr, jelikož toto přispívá k šíření hodnot lidských práv, demokracie a právního státu, k nimž se Unie zavázala(28).
57. Směrnice 2004/114 byla totiž koncipována tak, aby sbližování vnitrostátních právních předpisů členských států, které upravují podmínky vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, přispívalo podporováním přijímání těchto státních příslušníků k dosažení těchto cílů(29).
58. Výklad směrnice 2004/114, který by orgánům členských států umožnil, aby na základě nijak nepodmíněné diskreční pravomoci odmítly přijmout za účelem studia státního příslušníka třetí země, který o to požádal, i když tento státní příslušník splňuje veškeré podmínky stanovené v samotné směrnici a nezneužil řízení stanovené touto směrnicí, by uvedenou směrnici zbavil užitečného účinku a bránil by naplňování cílů vlastních této směrnici.
V – Závěry
59. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázku položenou Verwaltungsgericht Berlin následovně:
Články 6, 7 a 12 směrnice Rady 2004/114/ES ze dne 13. prosince 2004 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů žáků, neplacené odborné přípravy nebo dobrovolné služby musí být vykládány v tom smyslu, že příslušné orgány členského státu mohou odmítnout přijetí státního příslušníka třetí země za účelem studia po prozkoumání příslušné žádosti, kterou jim tato osoba podala, pouze v případě, že uvedený státní příslušník nesplňuje podmínky této směrnice nebo existují-li přesné a konkrétní skutečnosti, z nichž vyplývá zneužití nebo nesprávné využití řízení stanovaného uvedenou směrnicí.