CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JÁN MAZÁK
presentadas el 16 de diciembre de 2010 (1)
Asunto C‑407/09
Comisión Europea
contra
República Helénica
«Inejecución de una sentencia del Tribunal de Justicia – Sanciones pecuniarias – Imposición del pago de una cantidad a tanto alzado»
1. El presente recurso ha sido interpuesto por la Comisión de las Comunidades Europeas contra la República Helénica en virtud del artículo 228 CE, que coincide exactamente con el actual artículo 260 TFUE, como consecuencia de la supuesta inejecución de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia el 18 de julio de 2007 en el asunto Comisión/Grecia (2) (en lo sucesivo, «sentencia de 2007»). En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que la República Helénica incumplió las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2004/80/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre indemnización a las víctimas de delitos, (3) al no haber adoptado, dentro del plazo señalado, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dicha Directiva.
2. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 228 CE, apartado 1, y que condene a la demandada al pago de una cantidad a tanto alzado. (4) La República Helénica considera que debe desestimarse el recurso.
Procedimiento administrativo previo
3. Siete meses después de que se dictara la sentencia de 2007, es decir, el 29 de febrero de 2008, la Comisión envió a la República Helénica un escrito de requerimiento en el que le solicitaba que comunicara, en el plazo de dos meses, las medidas adoptadas para ejecutar dicha sentencia.
4. Al responder mediante escrito de 10 de septiembre de 2008, la República Helénica no respetó el plazo fijado por la Comisión. En su respuesta, indicaba que el proyecto de ley destinado a poner fin al incumplimiento declarado por la sentencia de 2007 se encontraba en fase de elaboración final. (5)
5. El 23 de septiembre de 2008, la Comisión notificó a la República Helénica un dictamen motivado en el que le instaba a adoptar en un plazo de dos meses las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de 2007.
6. La República Helénica volvió a incumplir el plazo fijado por la Comisión. No respondió hasta el 22 de junio de 2009, informando de que el proyecto de Ley para adaptar el Derecho interno a la Directiva 2004/80 sería presentado durante el período de sesiones de verano del Parlamento.
7. El 25 de junio de 2009, la Comisión decidió interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia contra la República Helénica. Este fue interpuesto finalmente el 20 de octubre de 2009, solicitando al Tribunal de Justicia que declarase el incumplimiento y condenase a la República Helénica al pago de una multa coercitiva y de una cantidad a tanto alzado.
8. En el período comprendido entre la decisión de la Comisión de interponer un recurso y la interposición de dicho recurso, la República Helénica envió a la Comisión dos escritos que contenían información sobre el estado en que se encontraba el procedimiento legislativo relativo a la Ley para adaptar el Derecho interno a la Directiva 2004/80. Por último, mediante escrito de 10 de septiembre de 2009, la República Helénica informó a la Comisión de la interrupción del procedimiento legislativo debido a la convocatoria de elecciones legislativas anticipadas.
Desarrollo del presente procedimiento
9. La República Helénica adaptó el ordenamiento jurídico interno a la Directiva 2004/80 mediante la Ley 3811/2009, publicada el 18 de diciembre de 2009 en el Diario Oficial de la República Helénica (FEK A’ 231).
10. La Comisión fue informada de dicha Ley mediante escrito de 22 de diciembre de 2009. A pesar de esta información, basándose en su Comunicación de 13 de diciembre de 2005, sobre la aplicación del artículo 228 CE (6) (en lo sucesivo, «Comunicación de 2005»), la Comisión decidió no desistir del procedimiento. En su escrito de réplica, señaló que ya no solicitaba la condena al pago de una multa coercitiva, pero mantenía su solicitud de condena al pago de una cantidad a tanto alzado.
Sobre el incumplimiento
11. En el presente asunto, es manifiesto que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia de 2007. A este respecto, carece de pertinencia que dicho Estado miembro haya adoptado finalmente las medidas exigidas después de la interposición del recurso.
12. Esta declaración se impone en virtud de una reiterada jurisprudencia con arreglo a la cual la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro, tal como esta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden tenerse en cuenta por el Tribunal de Justicia. (7)
13. En el presente asunto, la ejecución de la sentencia de 2007 entrañaba que la República Helénica adoptara las medidas necesarias para dar cumplimiento a la Directiva 2004/80. Es indiscutible que la República Helénica no adoptó dichas medidas hasta diciembre de 2009, mediante la votación de la Ley 3811/2009, a pesar de que el dictamen motivado que establecía un plazo de dos meses para dar cumplimiento a la sentencia de 2007 llevaba fecha del 23 de septiembre de 2008.
14. Con arreglo a dicha jurisprudencia, tampoco puede admitirse la alegación de la República Helénica de que el recurso debería desestimarse en virtud de su colaboración estrecha y continua con la Comisión durante todo el procedimiento administrativo previo, y debido a que ejecutó la sentencia de 2007 antes de que se dictara la sentencia en el presente asunto.
15. Considero que estas circunstancias pueden ser tenidas en cuenta, en su caso, en el marco de la apreciación de la necesidad de imponer sanciones pecuniarias así como de su importe, pero no en lo que respecta a la determinación de la existencia del incumplimiento alegado.
16. A este respecto, me gustaría añadir que solo es posible hablar de una «colaboración estrecha y continua» con la Comisión por parte de la República Helénica desde el momento de la decisión de la Comisión de interponer el presente recurso. En mi opinión, es evidente que las respuestas extemporáneas de las autoridades griegas tanto al escrito de requerimiento como al dictamen motivado no constituyen la prueba de este tipo de colaboración.
Sobre la sanción pecuniaria
Alegaciones de las partes
17. En un principio, la Comisión solicitó al Tribunal de Justicia que impusiera a la República Helénica una multa coercitiva y el pago de una cantidad a tanto alzado. Como se ha recordado en el punto 10 de las presentes conclusiones, la Comisión desistió de la pretensión relativa a la multa coercitiva a raíz de la ejecución de la sentencia de 2007 después de la interposición del presente recurso y mantuvo su pretensión de condena al pago de una cantidad a tanto alzado.
18. La Comisión estima que la imposición del pago de una cantidad a tanto alzado está justificada en el presente asunto por la duración de la infracción, a saber, 29 meses, y sus consecuencias para los intereses privados y públicos, que son muy graves ya que la falta de adaptación del ordenamiento jurídico griego a la Directiva 2004/80 ha impedido la realización del objetivo fundamental de la libre circulación de personas en un espacio único de libertad, seguridad y justicia.
19. La Comisión llama también la atención sobre las circunstancias agravantes del incumplimiento alegado, como, en primer lugar, la claridad de la sentencia de 2007 y de las disposiciones de la Directiva 2004/80, que, en consecuencia, no suscitan ninguna dificultad de interpretación; en segundo lugar, la inexistencia de dificultades particulares vinculadas al procedimiento de adaptación del ordenamiento jurídico interno a la Directiva de 2004/80, y, en tercer lugar, la respuesta extemporánea de las autoridades griegas al dictamen motivado.
20. En lo que respecta al importe de la cantidad a tanto alzado, la Comisión propuso establecer un importe a tanto alzado diario de 10.512 euros por día de retraso a partir de la fecha de adopción de la sentencia de 2007 hasta la fecha de adopción de la sentencia en el presente asunto, o hasta la fecha de adopción de las medidas necesarias para ejecutar la sentencia de 2007, si esta se produjera antes. (8)
21. Con arreglo a la Comunicación de 2005, este importe a tanto alzado diario resulta de la multiplicación de un tanto alzado de base, establecido en 200 euros , por un coeficiente de gravedad, en el presente asunto establecido en 12 en una escala de 1 a 20, y por un factor fijo por país (en lo sucesivo, factor «n») que tiene en cuenta tanto la capacidad de pago del Estado miembro afectado, representada por su producto interior bruto, como el número de votos de que dispone en el Consejo de la Unión Europea, que es de 4,38 en el caso de la República Helénica.
22. En la vista la Comisión redujo el importe a tanto alzado diario inicialmente propuesto en 10.248 euros debido a la modificación del factor «n» por la Comunicación de la Comisión de 14 de septiembre de 2010 sobre la aplicación del artículo 260 TFUE y a la actualización de los datos utilizados para el cálculo de las cantidades a tanto alzado y las multas coercitivas que la Comisión propondrá al Tribunal de Justicia en el marco de procedimientos de infracción (9) (en lo sucesivo, «Comunicación de 2010»). Esta modificación se realizó sobre la base de los datos económicos disponibles para el año 2008. Para la República Helénica, el factor «n» se estableció en 4,27 en lugar de en 4,38. (10)
23. La República Helénica ha insistido en la no imposición de la cantidad a tanto alzado por varias razones.
24. En primer lugar, la República Helénica dio cumplimiento a la sentencia de 2007 antes de que se dictara sentencia en virtud del artículo 260 TFUE y, en cualquier caso, en un plazo razonable teniendo en cuenta las dificultades económicas que tuvo y sigue teniendo que afrontar en este momento.
25. En segundo lugar, no existe ningún riesgo de reincidencia. Por último, en tercer lugar, el incumplimiento alegado no puede considerarse especialmente grave, ya que, además de las disposiciones específicas adoptadas en diciembre de 2009, la legislación griega prevé la indemnización de las personas perjudicadas en general y que la Directiva 2004/80 es aplicable a un número limitado de casos, de modo que las consecuencias de la inejecución de la sentencia de 2007 para los intereses públicos y privados no son directas y son en cualquier caso eventuales.
26. La República Helénica subrayó que el retraso de la adaptación del Derecho interno a la Directiva 2004/80 y, en consecuencia, de la ejecución de la sentencia de 2007 se explica principal y objetivamente por la necesidad de encontrar los recursos financieros necesarios.
27. Con carácter subsidiario, para el caso de que el Tribunal de Justicia decida imponerle el pago de una cantidad a tanto alzado, la República Helénica propuso reducir dicha suma a la cantidad a tanto alzado mínima prevista para ella en la Comunicación de 2005, es decir, a 2.190.000 euros. En la vista, añadió que solicitaba también la posibilidad de acogerse a un pago fraccionado sin intereses.
28. Según la República Helénica, para pronunciarse sobre el importe de la cantidad a tanto alzado que debe abonarse, el Tribunal de Justicia ha de tomar en consideración todas las circunstancias del presente asunto y, en particular, su capacidad de pago, teniendo en cuenta también su situación actual.
29. A este respecto, la República Helénica se opone principalmente al factor «n» que es utilizado por la Comisión para expresar la capacidad de pago de los Estados miembros y que se basa en el producto interior bruto y en el número de votos de que el Estado miembro dispone en el Consejo. Aunque en la Comunicación de 2010 dicho factor se redujo para la República Helénica, teniendo en cuenta los datos económicos del año 2008, no se corresponde con la realidad económica actual ya que el producto interior bruto correspondiente a los años 2009 y 2010 vuelve a ser diferente.
30. Además, elementos como el producto interior bruto y el número de votos en el Consejo no bastan para determinar por sí solos la capacidad de pago de un Estado miembro. Es preciso tener en cuenta también otros factores, como, por ejemplo, el déficit público, la deuda pública o la inflación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
31. Como he tenido ya la ocasión de exponer en mis conclusiones presentadas en el asunto que dio lugar a la sentencia de 10 de enero de 2008, Comisión/Portugal, (11) considero que para la aplicación coherente del procedimiento de ejecución previsto por el artículo 260 TFUE, este debe entenderse como una herramienta para la completa realización del objetivo del procedimiento regulado por el artículo 258 TFUE, que consiste en poner fin a las infracciones del Derecho de la Unión, y al mismo tiempo como un medio para disuadir a los Estados miembros de la inejecución de las sentencias del Tribunal de Justicia que declaran un incumplimiento del Derecho comunitario con arreglo al artículo 258 TFUE.
32. La característica del sistema de las sanciones pecuniarias que, con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, sirven para alcanzar dichos objetivos se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Mientras que una multa coercitiva resulta especialmente adaptada para inducir a un Estado miembro a poner fin lo antes posible a un incumplimiento que, de no existir dicha medida, tendría tendencia a persistir, la imposición del pago de una suma a tanto alzado descansa más bien en la apreciación de las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del Estado miembro afectado en los intereses privados y públicos, en especial cuando el incumplimiento se ha mantenido largo tiempo después de la sentencia que inicialmente lo declaró. (12)
33. En el presente asunto, la Comisión desistió correctamente de su solicitud de imposición de una multa coercitiva, dada la función antes indicada de la multa coercitiva y de la ejecución de la sentencia de 2007 por la República Helénica. Ello es corroborado también por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en virtud de la cual la posible imposición de una multa coercitiva en virtud del artículo 260 TFUE sólo está justificada, en principio, en la medida en que perdure el incumplimiento derivado de la inejecución de una sentencia anterior del Tribunal de Justicia. (13)
34. En lo que atañe a la imposición del pago de una cantidad a tanto alzado, reitero la opinión ya expuesta en mis conclusiones en el asunto que dio lugar a la sentencia de 9 de diciembre de 2008, Comisión/Francia (14) en el sentido de que no puede tener un carácter automático en todos los casos en los que se haya declarado el incumplimiento de las obligaciones que incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1.
35. El Tribunal de Justicia ha seguido este criterio al declarar que esa disposición le confiere una amplia facultad de apreciación para decidir imponer o no tal sanción (15) en virtud del conjunto de elementos pertinentes que se refieren tanto a las características del incumplimiento declarado como al comportamiento propio del Estado miembro afectado. (16)
36. En el presente asunto, considero que tres hechos abogan a favor de la imposición del pago de una cantidad a tanto alzado.
37. En primer lugar, el comportamiento de la República Helénica. Como ya he tenido la ocasión de señalar en el punto 16 de las presentes conclusiones, aunque la República Helénica haya alegado una «colaboración estrecha y continua» con la Comisión, es evidente que las respuestas extemporáneas de las autoridades griegas tanto al escrito de requerimiento como al dictamen motivado no constituyen la prueba de este tipo de colaboración en el procedimiento administrativo previo. El cambio de actitud de las autoridades griegas no se produjo hasta la adopción de la decisión de la Comisión de interponer el presente recurso.
38. En segundo lugar, la duración del incumplimiento. Considero que el período de 29 meses transcurrido entre la fecha en la que se dictó la sentencia de 2007 y la fecha de adopción de la Ley que adapta el ordenamiento jurídico griego a la Directiva 2004/80 puede considerarse un lapso de tiempo significativo, teniendo en cuenta en particular las circunstancias destacadas también por la Comisión, a saber, la claridad de la sentencia de 2007 y de la Directiva 2004/80, que, en consecuencia, no suscitan ninguna dificultad de interpretación, y la falta de dificultades particulares vinculadas al procedimiento de adaptación del Derecho interno a la Directiva de 2004/80.
39. No cabe admitir las alegaciones formuladas por la República Helénica para justificar la duración del incumplimiento por los problemas relativos a la necesidad de conseguir los recursos financieros necesarios para la adaptación del Derecho interno a la Directiva 2004/80 o referentes a la celebración de elecciones. En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado claramente que un Estado miembro no puede invocar disposiciones, prácticas ni situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión. (17)
40. En tercer lugar, la gravedad de la infracción aboga también por la imposición del pago de una cantidad a tanto alzado. En efecto, ha de tenerse en cuenta el hecho de que la República Helénica es el último Estado miembro que ha adaptado el Derecho interno a la Directiva 2004/80, cerca de cuatro años después de la expiración del plazo previsto en la Directiva. (18)
41. Sin embargo, el séptimo considerando de la Directiva 2004/80 establece:
«La presente Directiva establece un sistema de cooperación para facilitar el acceso a la indemnización a las víctimas de delitos en situaciones transfronterizas, que deberían basarse en los regímenes de los Estados miembros para indemnizar a las víctimas de delitos dolosos violentos cometidos en sus respectivos territorios. Así pues, deberá crearse un mecanismo de indemnización en todos los Estados miembros. (19)»
42. De ello se desprende que, al no llevar a cabo actuación alguna en relación con la Directiva 2004/80, la República Helénica perjudicó también, en cierta medida, las medidas adoptadas por el resto de los Estados miembros y redujo la eficacia de sus mecanismos de indemnización.
43. Además, como la Comisión ha señalado acertadamente, la falta de adaptación del ordenamiento jurídico griego a la Directiva 2004/80 ha impedido conseguir el objetivo fundamental de la libre circulación de personas en un espacio único de libertad, seguridad y justicia. Esta declaración se basa en el segundo considerando de la Directiva 2004/80 que tiene el siguiente tenor:
«El Tribunal de Justicia falló en el asunto Cowan que cuando el Derecho comunitario garantiza a una persona física la libertad de desplazarse a otro Estado miembro, la protección de la integridad de esta persona en el Estado miembro de que se trata, en pie de igualdad con los nacionales y con las personas que residen en él constituye el corolario de esta libertad de circulación. Medidas para facilitar la indemnización a las víctimas de delitos deben formar parte de la realización de este objetivo.»
44. Habida cuenta de la actitud de la República Helénica, la duración del incumplimiento y la gravedad de la infracción según se desprende de las circunstancias antes descritas, considero que procede condenar a la República Helénica al pago de una cantidad a tanto alzado.
45. Por lo que se refiere al importe de dicha cantidad a tanto alzado, es preciso recordar, en primer lugar, que el Tribunal de Justicia no está vinculado por la propuesta de la Comisión y que la determinación del importe de la cantidad a tanto alzado depende de su facultad de apreciación. (20)
46. Basándose en las sentencias en las que el Tribunal de Justicia ha condenado a los Estados miembros al pago de una cantidad a tanto alzado, (21) cabe señalar que, a diferencia de la imposición de una multa coercitiva, el Tribunal de Justicia no se ha identificado con el modo de cálculo de la cantidad a tanto alzado propuesto por la Comisión en la Comunicación de 2005.
47. Por este motivo, considero que no es útil ni necesario examinar la exactitud del cálculo del factor «n», cuestionada por la República Helénica, o tratar de responder a la cuestión de si dicho factor basado en el producto interior bruto y el número de votos en el Consejo basta por sí solo para determinar la capacidad de pago de un Estado miembro. (22)
48. De la jurisprudencia se desprende que en el marco de la apreciación que debe realizarse para determinar al importe de la cantidad a tanto alzado, el Tribunal de Justicia debe velar por que dicha sanción sea, por una parte, adecuada a las circunstancias y, por otra, proporcionada al incumplimiento declarado, así como a la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate. Entre los factores pertinentes a este respecto figuran elementos como el tiempo que duró el incumplimiento desde la fecha en que se dictó la sentencia que lo declaró, así como los intereses públicos y privados afectados. (23)
49. En el presente asunto, además de las consideraciones expuestas en los puntos 37 a 43 de las presentes conclusiones, ha de tenerse en cuenta el hecho de que la República Helénica ha ejecutado la sentencia de 2007 durante el presente procedimiento.
50. Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, estimo que un importe de dos millones de euros es adecuado a las circunstancias del presente asunto.
Conclusión
51. A la vista de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
– Declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, al no haber adoptado, una vez finalizado el plazo fijado al efecto por la Comisión Europea en el dictamen motivado, las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de 18 de julio de 2007, Comisión/Grecia (C-26/07).
– Condene a la República Helénica a pagar a la Comisión Europea, en la cuenta «recursos propios de la Unión Europea», una cantidad a tanto alzado de dos millones de euros.
– Condene en costas a la República Helénica.