OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JÁNA MAZÁKA
przedstawiona w dniu 16 grudnia 2010 r.(1)
Sprawa C‑407/09
Komisja Europejska
przeciwko
Republice Greckiej
Niewykonanie wyroku Trybunału – Kary finansowe – Nałożenie ryczałtu
1. Komisja Wspólnot Europejskich wniosła niniejszą skargę przeciwko Republice Greckiej na podstawie art. 228 WE, odpowiadającego obecnie art. 260 TFUE, w następstwie zarzucanego niewykonania wyroku Trybunału z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie Komisja przeciwko Grecji(2) (zwanego dalej „wyrokiem z 2007 r.”). W wyroku tym Trybunał orzekł, że nie przyjmując w wyznaczonym terminie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy Rady 2004/80/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. odnoszącej się do kompensaty dla ofiar przestępstw(3), Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy.
2. Komisja żąda, by Trybunał stwierdził uchybienie przez Grecję zobowiązaniom ciążącym na niej podstawie art. 228 ust. 1 WE, a także nałożył na nią ryczałt(4). Republika Grecka uważa, że skargę należy oddalić.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
3. Siedem miesięcy po ogłoszeniu wyroku z 2007 r., tj. w dniu 29 lutego 2008 r., Komisja skierowała do Republiki Greckiej wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym zwróciła się o przedstawienie w terminie dwóch miesięcy środków przyjętych w celu wykonania wyżej wymienionego wyroku.
4. Odpowiadając pismem z dnia 10 września 2008 r., Republika Grecka nie dochowała terminu wyznaczonego przez Komisję. W swojej odpowiedzi zaznaczyła, że projekt ustawy mającej na celu zlikwidowanie uchybień stwierdzonych w wyroku z 2007 r. znajduje się w fazie końcowego opracowania(5).
5. W dniu 23 września 2008 r. Komisja wystosowała do Republiki Greckiej uzasadnioną opinię, wzywając ją do podjęcia w terminie dwóch miesięcy niezbędnych działań w celu zastosowania się do wyroku z 2007 r.
6. Republika Grecka ponownie nie dochowała terminu wyznaczonego przez Komisję. Odpowiedziała dopiero w dniu 22 czerwca 2009 r., informując, że projekt ustawy dokonującej transpozycji dyrektywy 2004/80 zostanie złożony w czasie letniej sesji Parlamentu.
7. W dniu 25 czerwca 2009 r. Komisja postanowiła wnieść przeciwko Grecji skargę do Trybunału, która to została ostatecznie złożona w dniu 20 października 2009 r. W skardze Komisja żąda, by Trybunał stwierdził uchybienie, a także nałożył na Republikę Grecką okresową karę pieniężną i ryczałt.
8. W okresie pomiędzy decyzją Komisji o wniesieniu skargi i złożeniem rzeczonej skargi Republika Grecka skierowała do Komisji dwa pisma z informacją o stanie zaawansowania procedury legislacyjnej w sprawie ustawy dokonującej transpozycji dyrektywy 2004/80. Ostatecznie pismem z dnia 10 września 2009 r. Republika Grecka poinformowała Komisję o przerwaniu procedury legislacyjnej z powodu ogłoszenia przedterminowych wyborów parlamentarnych.
Rozwój sytuacji w trakcie niniejszego postępowania
9. Republika Grecka dokonała transpozycji dyrektywy 2004/80 w ustawie nr 3811/2009 opublikowanej w dniu 18 grudnia 2009 r. w Dzienniku Urzędowym Republiki Greckiej (FEK A’ 231).
10. Komisja została poinformowana o rzeczonej ustawie pismem z dnia 22 grudnia 2009 r. Pomimo przesłanej informacji, opierając się na komunikacie z dnia 13 grudnia 2005 r. dotyczącym stosowania art. 228 WE(6) (zwanym dalej „komunikatem z 2005 r.”), Komisja postanowiła nie cofać skargi. W replice Komisja wskazała, że nie wnosi już o nałożenie okresowej kary pieniężnej, jednak podtrzymuje żądanie o nałożenie ryczałtu.
W przedmiocie uchybienia
11. W niniejszej sprawie jest wyraźnie widoczne, że nie przyjmując w wyznaczonym terminie środków niezbędnych do wykonania wyroku z 2007 r. Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE. W tym względzie nie ma żadnego znaczenia, że dane państwo członkowskie ostatecznie przyjęło wymagane środki po wniesieniu skargi.
12. Stwierdzenie to wynika z utrwalonego orzecznictwa, zgodnie z którym istnienie uchybienia powinno być oceniane według sytuacji w państwie członkowskim w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, zaś zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał(7).
13. Wykonanie wyroku z 2007 r. w niniejszej sprawie oznaczało dla Republiki Greckiej przyjęcie środków niezbędnych w celu zastosowania się do dyrektywy 2004/80. Nie można zaprzeczyć, że Republika Grecka przyjęła rzeczone środki dopiero w grudniu 2009 r. poprzez uchwalenie ustawy nr 3811/2009, podczas gdy uzasadniona opinia wyznaczająca termin dwóch miesięcy na zastosowanie się do wyroku z 2007 r. nosi datę 23 września 2008 r.
14. Wskazane orzecznictwo nie pozwala również na przyjęcie argumentu Republiki Greckiej, zgodnie z którym skargę należy oddalić z uwagi na jej ścisłą i stałą współpracę z Komisją przez cały czas trwania postępowania poprzedzającego wniesienie skargi oraz z uwagi na to, że wyrok z 2007 r. został wykonany przez Republikę Grecką przed ogłoszeniem wyroku w niniejszej sprawie.
15. Uważam, że okoliczności te można w danym przypadku uwzględnić w ramach oceny konieczności nałożenia kar pieniężnych oraz ich wysokości, ale nie na etapie ustalania istnienia zarzucanego uchybienia.
16. Pragnę dodać, że w tym względzie można mówić o „ścisłej i stałej współpracy” Republiki Greckiej z Komisją jedynie od momentu podjęcia przez Komisję decyzji o wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. W moim mniemaniu spóźnione odpowiedzi władz greckich zarówno na wezwanie do usunięcia uchybienia, jak i na uzasadnioną opinię z pewnością nie są dowodem na współpracę tego rodzaju.
W przedmiocie kary pieniężnej
Argumentacja stron
17. Pierwotnie Komisja wniosła do Trybunału o jednoczesne nałożenie na Republikę Grecką okresowej kary pieniężnej i ryczałtu. Jak wskazano w pkt 10 niniejszej opinii, Komisja odstąpiła od żądania w zakresie okresowej kary pieniężnej w związku z wykonaniem wyroku z 2007 r. po wniesieniu skargi w niniejszym postępowaniu, podtrzymując jednak żądanie dotyczące nałożenia ryczałtu.
18. Komisja uważa, że zastosowanie ryczałtu w niniejszej sprawie jest uzasadnione czasem trwania naruszenia, tj. okresem 29 miesięcy, oraz jego poważnymi skutkami dla interesów prywatnych i interesu publicznego, gdyż brak transpozycji dyrektywy 2004/80 do greckiego porządku prawnego uniemożliwia realizację zasadniczego celu swobodnego przepływu osób w jednolitej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
19. Komisja zwraca również uwagę na okoliczności obciążające zarzucanego uchybienia, takie jak, po pierwsze, jasność wyroku z 2007 r. oraz uregulowań dyrektywy 2004/80, które w związku z powyższym nie sprawiają żadnych trudności w ich wykładni, po drugie, brak szczególnych trudności związanych z procedurą transpozycji dyrektywy 2004/80, i po trzecie, spóźnioną odpowiedź władz greckich na uzasadnioną opinię.
20. W odniesieniu do wysokości ryczałtu Komisja zaproponowała przyjęcie dziennej stawki kwoty ryczałtowej w wysokości 10 512 EUR za dzień opóźnienia, począwszy od daty wydania wyroku z 2007 r. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie lub do dnia przyjęcia środków niezbędnych do wykonania wyroku z 2007 r., gdyby to nastąpiło wcześniej(8).
21. Zgodnie z komunikatem z 2005 r. dzienna stawka kwoty ryczałtowej zostaje obliczona poprzez pomnożenie kwoty bazowej, która została ustalona na kwotę 200 EUR, przez współczynnik wagi naruszenia, ustalony w niniejszej sprawie na 12 w skali od 1 do 20, a także przez współczynnik ustalony dla każdego państwa (zwany dalej współczynnikiem „n”) w zależności od jego możliwości finansowych wyrażonych w produkcie krajowym brutto i liczby głosów, jaką dysponuje w Radzie Unii Europejskiej, który to w przypadku Republiki Greckiej wynosi 4,38.
22. Podczas rozprawy Komisja zmniejszyła wysokość dziennej stawki ryczałtu w proponowanej początkowo wysokości 10 248 EUR z powodu zmiany współczynnika „n” w komunikacie Komisji z dnia 14 września 2010 r. dotyczącym stosowania art. 260 TFUE oraz aktualizacji danych stosowanych do obliczeń kwot ryczałtowych i okresowych kar pieniężnych, które Komisja zaproponuje Trybunałowi Sprawiedliwości w ramach procedury w sprawie naruszenia prawa wspólnotowego(9) (zwanym dalej „komunikatem z 2010 r.”). Tej zmiany dokonano na podstawie dostępnych danych gospodarczych za rok 2008. Współczynnik „n” dla Republiki Greckiej został ustalony na 4,27 zamiast 4,38(10).
23. Republika Grecka nalega, aby nie nakładać na nią ryczałtu i to z szeregu powodów.
24. Po pierwsze, Republika Grecka zastosowała się do wyroku z 2007 r. zanim został wydany wyrok na podstawie art. 260 TFUE, a w każdym razie w rozsądnym terminie, biorąc pod uwagę trudności finansowe, z którymi się zmagała i obecnie ciągle się zmaga.
25. Po drugie, zdaniem Republiki Greckiej nie istnieje żadne ryzyko powrotu do tych naruszeń. Po trzecie wreszcie, zarzucanego uchybienia nie można uważać za szczególnie poważne, ponieważ oprócz uregulowań szczególnych przyjętych w grudniu 2009 r. ustawodawstwo greckie przewiduje w sposób ogólny przyznanie odszkodowania podmiotom poszkodowanym, zaś dyrektywa 2004/80 ma zastosowanie do ograniczonej liczby przypadków, przez co skutki niewykonania wyroku z 2007 r. dla interesów prywatnych i interesu publicznego nie są bezpośrednie, a w każdym razie są hipotetyczne.
26. Republika Grecka położyła nacisk na okoliczność, że opóźnienie w transpozycji dyrektywy 2004/80, a w konsekwencji w wykonaniu wyroku z 2007 r. można wyjaśnić w sposób zasadniczy i obiektywny koniecznością znalezienia niezbędnych środków finansowych.
27. Tytułem żądania ewentualnego, w przypadku gdyby Trybunał postanowił nałożyć na nią ryczałt, Republika Grecka zaproponowała obniżenie go do wysokości minimalnej kwoty ryczałtowej przewidzianej dla niej w komunikacie z 2005 r., czyli do kwoty 2 190 000 EUR. W czasie rozprawy Republika Grecka dodała, że wnosi również o skorzystanie z zapłaty w częściach, bez odsetek.
28. Według Republiki Greckiej w celu orzeczenia w przedmiocie wysokości należnego ryczałtu Trybunał powinien uwzględnić wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności zdolność Grecji do regulowania płatności, biorąc również pod uwagę jej obecną sytuację.
29. W tym zakresie Republika Grecka kwestionuje zasadniczo współczynnik „n” stosowany przez Komisję dla wyrażenia zdolności płatniczej państw członkowskich, który opiera się na produkcie krajowym brutto i liczbie głosów, jaką dane państwo członkowskie dysponuje w Radzie. Nawet jeżeli, zważywszy na dane ekonomiczne za rok 2008, w komunikacie z 2010 r. wspomniany współczynnik został zmniejszony w przypadku Republiki Greckiej, nie odpowiada on obecnym uwarunkowaniom ekonomicznym, mając na uwadze, że produkt krajowy brutto za lata 2009 i 2010 będzie miał inną wysokość.
30. Ponadto, zdaniem Republiki Greckiej, elementy takie jak produkt krajowy brutto i liczba głosów w Radzie nie wystarczają same w sobie do określenia zdolności płatniczej państwa członkowskiego. Należy uwzględnić również inne czynniki, takie jak na przykład deficyt publiczny, dług publiczny czy inflację.
Ocena Trybunału
31. Jak miałem już okazję wyjaśnić w opinii w sprawie Komisja przeciwko Portugalii zakończonej wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r.(11), uważam, że w celu prawidłowego zastosowania procedury wykonawczej, o której mowa w art. 260 TFUE, należy ją postrzegać jako instrument służący pełnej realizacji celu skargi ustanowionej w art. 258 TFUE, jakim jest zakończenie naruszenia prawa Unii oraz jednocześnie jako środek zniechęcający państwa członkowskie do zaniechania wykonania wyroków Trybunału stwierdzających naruszenie prawa wspólnotowego na podstawie art. 258 TFUE.
32. Cechy charakterystyczne systemu kar pieniężnych, które zgodnie z art. 260 ust. 2 TFUE służą osiągnięciu wspomnianych celów, wynikają z orzecznictwa Trybunału. O ile nałożenie okresowej kary pieniężnej wydaje się szczególnie właściwe, by skłonić państwo członkowskie do usunięcia w jak najkrótszym czasie uchybienia, które w braku tego rodzaju środka miałoby tendencję do utrwalania się, o tyle nałożenie ryczałtu opiera się przede wszystkim na ocenie skutków niewykonania zobowiązań danego państwa członkowskiego dla interesów prywatnych i interesu publicznego, w szczególności gdy uchybienie trwało przez długi czas od chwili wydania stwierdzającego je wyroku(12).
33. W niniejszym przypadku Komisja słusznie odstąpiła od żądania nałożenia okresowej kary pieniężnej, mając na uwadze opisaną powyżej funkcję okresowej kary pieniężnej oraz wykonanie wyroku z 2007 r. przez Republikę Grecką. Jest to również zgodne z orzecznictwem Trybunału, według którego ewentualne nałożenie okresowej kary pieniężnej na podstawie art. 260 TFUE ma co do zasady uzasadnienie, o ile utrzymuje się uchybienie zobowiązaniom wynikającym z niewykonania uprzednio wydanego wyroku Trybunału(13).
34. W odniesieniu do nałożenia ryczałtu powtórzę mój wcześniejszy pogląd wyrażony już w przedstawionej przeze mnie opinii w sprawie Komisja przeciwko Francji zakończonej wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r.(14), według którego kwota ryczałtowa nie może mieć charakteru automatycznego we wszystkich przypadkach, w których zostało stwierdzone uchybienie zobowiązaniom nałożonym na podstawie art. 260 ust.1 TFUE.
35. Trybunał poparł takie stanowisko, stwierdzając, że omawiany przepis nadaje mu znaczną swobodę oceny w odniesieniu do decyzji o nałożeniu bądź braku nałożenia takiej sankcji(15) zgodnie z całokształtem istotnych elementów związanych z cechami charakterystycznymi stwierdzonego uchybienia, jak i postawą państwa członkowskiego, którego dotyczy postępowanie(16).
36. Uważam, że za nałożeniem ryczałtu w niniejszej sprawie przemawiają trzy fakty.
37. Po pierwsze, postawa Republiki Greckiej. Jak miałem już okazję podkreślić w pkt 16 niniejszej opinii, mimo iż Republika Grecka wskazuje na swoją „ścisłą i stałą współpracę” z Komisją, spóźnione odpowiedzi władz greckich na wezwanie do usunięcia uchybienia, jak i na uzasadnioną opinię z pewnością nie dowodzą tego rodzaju współpracy w trakcie postępowania poprzedzającego powstanie sporu. Zmiana postawy władz greckich nastąpiła dopiero po podjęciu przez Komisję decyzji o wniesieniu skargi w niniejszym postępowaniu.
38. Po drugie, czas trwania uchybienia. Jestem zdania, że okres 29 miesięcy, który obejmował okres od dnia ogłoszenia wyroku z 2007 r. do dnia przyjęcia ustawy dokonującej transpozycji dyrektywy 2004/80 do greckiego porządku prawnego w moim mniemaniu można uznać za znaczny przedział czasu, w szczególności ze względu na okoliczności podkreślone również przez Komisję, a mianowicie jasność wyroku z 2007 r. i dyrektywy 2004/80, które w związku z tym nie sprawiają żadnych trudności w ich wykładni, oraz brak szczególnych trudności związanych z procedurą transpozycji dyrektywy 2004/80.
39. W tym względzie nie można uwzględnić argumentów przedstawionych przez Republikę Grecką w celu uzasadnienia czasu trwania uchybienia trudnościami związanymi z koniecznością zebrania środków finansowych niezbędnych do dokonania transpozycji dyrektywy 2004/80 czy z przeprowadzeniem wyborów. Trybunał bowiem wyraźnie wyjaśnił, że państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w jego wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii(17).
40. Po trzecie, za nałożeniem ryczałtu przemawia również waga naruszenia. Należy bowiem uwzględnić fakt, że Republika Grecka jest ostatnim państwem członkowskim, które dokonało transpozycji dyrektywy 2004/80 i to blisko cztery lata po upływie terminu do jej transpozycji(18).
41. Tymczasem motyw 7 dyrektywy 2004/80 przewiduje:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia system współpracy w celu ułatwienia ofiarom przestępstw dostępu do kompensaty w sytuacjach transgranicznych, który powinien działać na podstawie systemów państw członkowskich dotyczących kompensaty dla ofiar umyślnych przestępstw z użyciem przemocy, popełnionych na ich odpowiednich terytoriach. Dlatego też mechanizm kompensaty powinien istnieć we wszystkich państwach członkowskich(19)”.
42. Z powyższego wynika, że przez swą bezczynność w stosunku do dyrektywy 2004/80 Republika Grecka w pewnym stopniu podważyła również środki podjęte przez inne państwa członkowskie oraz osłabiła skuteczność wprowadzonych przez te państwa mechanizmów kompensaty.
43. Ponadto, jak słusznie wskazała Komisja, brak transpozycji dyrektywy 2004/80 do greckiego porządku prawnego uniemożliwił realizację zasadniczego celu swobodnego przepływu osób w jednolitej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Takie stwierdzenie potwierdza motyw 2 dyrektywy 2004/80, który brzmi następująco:
„Trybunał Sprawiedliwości orzekł w sprawie Cowan […], że jeżeli prawo wspólnotowe gwarantuje osobie fizycznej swobodę udania się do innego państwa członkowskiego, to ochrona tej osoby przed doznaniem krzywdy [nietykalności tej osoby] w danym państwie członkowskim, na tych samych podstawach jak zamieszkujących tam obywateli i osób, jest następstwem tej swobody przepływu. Środki ułatwiające kompensatę dla ofiar przestępstw powinny stanowić część realizacji tego celu”.
44. Mając na uwadze postawę Republiki Greckiej, czas trwania uchybienia oraz wagę naruszenia, wynikające z okoliczności opisanych powyżej, uważam, że należy nałożyć ryczałt na Republikę Grecką.
45. W odniesieniu do wysokości wspomnianej kwoty ryczałtowej należy na wstępie przypomnieć, że Trybunał nie jest związany propozycją Komisji oraz że ustalenie wysokości ryczałtu należy do przysługującego mu zakresu uznania(20).
46. Opierając się na wyrokach, w których Trybunał nałożył ryczałt na państwa członkowskie(21), można stwierdzić, że w odróżnieniu od ustalania wysokości okresowej kary pieniężnej Trybunał nie podzielił metody obliczenia kwoty ryczałtowej zaproponowanej przez Komisję w komunikacie z 2005 r.
47. Z tego powodu uważam, że nie jest ani przydatne, ani konieczne badanie kwestionowanej przez Republikę Grecką dokładności obliczenia współczynnika „n”, jak również odpowiedź na pytanie, czy wspomniany współczynnik oparty na produkcie krajowym brutto i liczbie głosów w Radzie wystarczy sam w sobie do określenia zdolności płatniczej państwa członkowskiego(22).
48. Z orzecznictwa wynika, że w ramach oceny dokonywanej w celu określenia ryczałtu Trybunał musi dopilnować, aby kara ta, po pierwsze, była stosowna do okoliczności, i po drugie, była proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia, jak również do możliwości finansowych danego państwa członkowskiego. Do elementów istotnych w tym względzie należą w szczególności takie elementy jak czas trwania uchybienia od wydania stwierdzającego je wyroku, jak również interesy prywatne i interes publiczny(23).
49. W tym przypadku, poza okolicznościami przedstawionymi w pkt 37–43 niniejszej opinii, należy uwzględnić okoliczność, iż Republika Grecka przystąpiła do wykonania wyroku z 2007 r. w toku niniejszej sprawy.
50. W świetle ogółu powyższych rozważań wydaje mi się, że w niniejszym przypadku kwota 2 mln EUR jest odpowiednia do okoliczności.
Wnioski
51. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, by Trybunał:
– orzekł, iż nie przyjmując po upływie terminu określonego w uzasadnionej opinii przez Komisję środków w celu wykonania wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C‑26/07 Komisja przeciwko Grecji, Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE;
– nałożył na Republikę Grecką ryczałt w wysokości 2 mln EUR, płatny na rzecz Komisji Europejskiej, na rachunek „Środki własne Unii Europejskiej”;
– obciążył Republikę Grecką kosztami postępowania.